Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

12 Utfordringer med dagens lov og forvaltning av motorferdselregelverket

Forstørr bilde

Forstørr bilde

12.1 Innledning

Utvalgets mandat inneholder både en problembeskrivelse, en gjennomgang av problemstillinger som skal drøftes og mål for utredningen. Ifølge mandatet skal vi gå gjennom regelverket med sikte på å øke det lokale selvstyret og redusere byråkratiet knyttet til praktiseringen av loven samtidig som hensynet til natur og friluftsliv blir ivaretatt.

Utvalget har forsøkt å kartlegge hvilke utfordringer dagens regulering av motorferdsel gir. Vi har hatt møter med referansegruppen, relevante myndigheter og andre interessenter og har mottatt en rekke skriftlige innspill. Vi har dermed fått et innblikk i hva ulike grupper opplever som problematisk med dagens regulering av motorferdsel i utmark, og hvilke ønsker og behov de har. Situasjonsforståelsen vi sitter igjen med, samsvarer i stor grad med den overordnede problembeskrivelsen i mandatet. Motorferdsel i utmark og vassdrag er generelt et tema som skaper diskusjon, og der det er stor uenighet mellom de som vil åpne for mer motorferdsel enn i dag, og de som vil begrense ferdselen.

I dette kapittelet beskriver vi de overordnede utfordringene med dagens lov og forvaltningen av denne, slik de er formidlet til utvalget, og slik vi i utvalget vurderer dem. En del av utfordringene og problemene som er beskrevet for utvalget ligger utenfor det en ny lov kan løse, men de har uansett dannet et bakteppe og en kontekst for arbeidet vårt. Våre vurderinger bygger blant annet på kunnskapsgrunnlaget som er beskrevet i kapittel 9 til 11.

12.2 Utfordringer med å ivareta hensynet til natur og friluftsliv

12.2.1 Samlede virkninger og samlet belastning

Dagens motorferdsellov er en forbudslov: Utgangspunktet i motorferdselloven § 3 er at all motorferdsel i utmark er forbudt. Motorferdsel er bare lovlig i den grad motorferdselloven åpner for det. Loven er også en fullmaktslov: Den gir myndighet til forvaltningen, først og fremst kommunene, som kan treffe vedtak om å tillate motorferdsel i enkelttilfeller eller generelt gjennom forskrifter. Virkningene av motorferdselloven avhenger av de samlede virkningene av vedtakene som treffes med hjemmel i loven.

Utvalget mener at hensynet til natur og friluftsliv ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i dagens motorferdsellov og praktiseringen av denne. Det er flere grunner til dette.

Over tid har det blitt gjort en rekke enkeltstående endringer i motorferdselregelverket, uten at man nødvendigvis har vurdert summen av alle endringene. Lovgiver har blitt kritisert for i liten grad å ha tatt stilling til om den samlede motorferdselen loven åpner for, er ønskelig eller i tråd med kravene i blant annet Grunnloven § 112.1

Det er også grunnlag for å si at dagens regelverk for utmarksforvaltning generelt er mangelfullt når det gjelder regulering av den samlede belastningen på naturen.2 Utmarksforvaltningen i Norge er kompleks, og det er stort press på utmarksressursene fra mange ulike hold. At det treffes svært mange enkeltbeslutninger etter flere ulike regelverk, gjør det krevende å vurdere de samlede virkningene. Flere utvalget har møtt, har vært opptatt av å se motorferdsel i sammenheng med generelt arealpress i form av nedbygging og endret bruk av arealene, og i sammenheng med klima- og naturkrisen vi i dag står overfor.

Det er en utfordring at kommunene ikke har gode nok forutsetninger til å vurdere den samlede belastningen av motorferdsel i utmark eller av motorferdsel og annen virksomhet på natur og miljø. Det er i utgangspunktet vanskelig å vurdere samlede virkninger når man gir enkelttillatelser. Dette gjelder særlig for kommunene, som i praksis først og fremst vurderer virkninger innad i kommunen. Dagens lov tar heller ikke høyde for at kommunens kunnskap om lokale naturverdier ofte er mangelfull, se også kapittel 12.2.3.

Slik utvalget ser det, er det en utfordring at det per i dag ikke finnes verktøy som fanger opp samlede virkningene av all arealbruk på naturmangfoldet, og som setter myndighetene i stand til å se beslutninger i sammenheng.

12.2.2 Sårbare arter og uforstyrret natur

Motorferdsel i utmark gjør avsidesliggende områder mer tilgjengelig for mennesker. I dag har vi en voksende kjøretøypark og en teknologiutvikling som legger til rette for stadig nye måter å ferdes i utmarka på. Samtidig ser vi en tendens til arealendringer og nedbygging av natur som fører til at det blant annet blir stadig mindre områder med inngrepsfri og villmarkspreget natur. Samlet sett svekkes både kvaliteten og omfanget av naturen som leveområde for dyr og planter, og kvaliteter som kjennetegner viktige friluftslivsområder, som stillhet og urørt natur, settes under press.

I sum fører dette til at arter som har trukket seg stadig lenger unna mennesker, får mindre arealer å leve på. Villreinen er eksempel på en art som er sårbar for tap av leveområder. Summen av nedbyggingen av natur, som skyldes hytter, veier, kraftverk og annet, og økende ferdsel i ulike former, skaper utfordringer for villreinbestanden.

Grunnloven § 112, flere internasjonale avtaler og regler i naturmangfoldloven forplikter staten til å verne og beskytte natur og leveområder for arter, se kapittel 4.2. Friluftslivet har ikke det samme rettslige vernet, men ivaretakelse av friluftslivet og de kvalitetene som kjennetegner det, er et viktig politisk mål og har også bred oppslutning i befolkningen.

Utvalget mener at hensynet til sårbare arter, urørt og uforstyrret natur ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i forvaltningen av dagens motorferdsellov.

12.2.3 Kunnskapsgrunnlaget og kompetansen i kommunene

Ivaretakelse av hensynet til natur og friluftsliv ved beslutninger om motorferdsel, forutsetter at forvaltningen har kunnskap om hvilken påvirkning motorferdsel har på natur og friluftsliv, og at forvaltningen har tilstrekkelige kompetanse og kapasitet til å gjøre de vurderinger som kreves. Som beskrevet i kapittel 9.2.4 er utvalget kjent med at ikke alle kommuner har like gode forutsetninger for å gjøre disse vurderingene.

For at kommunene skal kunne ivareta hensynet til natur og friluftsliv i vedtak etter motorferdselregelverket, er det også viktig at de har et godt kunnskapsgrunnlag om naturmangfoldet og friluftslivet i kommunen. Det er blant annet behov for kunnskap om sårbare områder som bør skånes for motorferdsel. Utvalget er kjent med at kunnskapsgrunnlaget om verdifull natur og kvaliteten på registreringer av naturmangfold er mangelfulle. Ettersom ikke all norsk natur er systematisk kartlagt, vil informasjonen kommunene kan finne i ulike databaser ofte være ufullstendige og av varierende kvalitet. Som utvalget har pekt på, mangler det også verktøy for å se beslutninger om motorferdsel i sammenheng med annen virksomhets påvirkning på natur og friluftsliv.

Den generelle mangelen på kunnskap beskrevet ovenfor kan også gjøre det krevende for kommunene å etterleve forpliktelsene i Grunnloven § 112 og i naturmangfoldloven. Utvalget mener at det mangelfulle kunnskapsgrunnlaget er en klar utfordring for dem som skal forvalte dagens lov.

Kommunene som har mye motorferdsel er ofte typiske «utmarkskommuner», med store utmarksområder og lave innbyggertall. Som omtalt i kapittel 9.2.4.2 har Generalistkommuneutvalget påpekt at det generelt er utfordrende for kommuner med lave innbyggertall og lite sentral plassering å oppfylle lovpålagte oppgaver, blant annet fordi de sliter med å bygge opp og holde på spesialiserte fagmiljøer. Særlig er det pekt på utfordringer når det gjelder plankompetanse og juridisk kompetanse. Både statsforvaltere og natur- og friluftslivsorganisasjoner har overfor utvalget pekt på at en del kommuner gjør mangelfulle naturfaglige og juridiske vurderinger ved beslutninger om motorferdsel.

Et mangelfullt kunnskapsgrunnlag om hvilken påvirkning motorferdsel har på natur og friluftsliv, manglende kunnskap om regelverket eller begrenset kapasitet eller kompetanse til å gjennomføre de vurderingene regelverket krever, kan føre til at kommunene ikke etterlever regelverket. Samlet sett kan dette øke belastningen på natur- og friluftslivinteressene.

12.3 Utfordringer med dagens regelverk

12.3.1 Fragmentert og utdatert regelverk

Ett problem med dagens regelverk er at det både er vanskelig å forstå og ressurskrevende å anvende og kontrollere, noe det har vært enighet om blant dem utvalget har møtt og fått innspill fra. En viktig årsak til dette er at regelverket er gammelt, og at mange enkeltendringer over tid har ført til at regelverket har blitt fragmentert. Endringer har ofte blitt innført uten at helheten og sammenhengen i regelverket har blitt tatt i betraktning.

Dette illustreres særlig av forholdet mellom lov og forskrift. Mange viktige bestemmelser har kommet inn på forskriftsnivå etter at loven ble vedtatt, først og fremst i motorferdselforskriften fra 1988. Forskriften regulerer bruken av motorkjøretøy, det vil si biler, motorsykler, ATV-er, snøskutere, traktorer og lignende, mens loven regulerer motorferdsel med motorfartøy (båter og lignende) og luftfartøy (helikopter og fly). Forholdet mellom loven og forskriften kan være vanskelig å forstå, og det kan være vanskelig å orientere seg mellom regler i loven og i forskriften. Et eksempel er at både loven og forskriften har en dispensasjonshjemmel i § 6, der førstnevnte har vurderingstemaet «særlige grunner» og sistnevnte «særlige behov». Utvalget er kjent med tilfeller der kommuner blander disse og bruker feil bestemmelse.

En av følgene av at endringer har skjedd på forskriftsnivå er at det delvis mangler forarbeider til sentrale regler og endringer, og dermed begrenset veiledning om hvordan regelverket skal forstås. I praksis er Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 en kilde som mange kommuner støtter seg på i tolkningen av regelverket, men også denne er delvis utdatert. Avklaringer av nye problemstillinger etter 1996 har i stor grad skjedd gjennom tolkningsuttalelser fra departementet og direktoratet. Foranledningen har ofte vært enkelthenvendelser fra kommuner, statsforvaltere, organisasjoner og privatpersoner. Disse tolkningsuttalelsene er ikke lett tilgjengelige for allmennheten. Utvalget mener det er prinsipielt uheldig at mange presiseringer og avklaringer, som til dels innskrenker kommunenes skjønnsrom, har skjedd gjennom rundskriv og uttalelser og ikke gjennom lov eller forskrift.

Et mer generelt problem med norsk utmarksforvaltning er at det er mange regelverk som regulerer ulike forhold og at forholdet mellom de forskjellige regelverkene kan være uklart eller uhensiktsmessig. Det gjelder for eksempel motorferdselregelverkets forhold til naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven, luftfartsloven, havne- og farvannsloven og fjelloven. Det er også en rekke lover som har betydning for forvaltningen av utmarka. Noen av lovene gjelder angitte arealer (fjelloven, bygdeallmenningsloven), mens andre gjelder ulike typer virksomhet (viltloven, laks- og innlandsfiskeloven og motorferdselloven). Det kan være utfordrende å samordne og koordinere ulike regelverk på en god måte.

Motorferdselregelverket oppfattes også som tungvint og byråkratisk av brukerne fordi det enkelte ganger kreves tillatelser etter flere regelverk til en og samme tur. Når motorferdsel foregår i verneområder, er det nødvendig med tillatelse både etter motorferdselloven og etter verneforskriften for det aktuelle verneområdet. I tillegg er det behov for samtykke fra grunneier, som kan nekte eller begrense motorferdsel på egen eiendom. Det er heller ikke alltid enkelt for publikum å vite hva slags tillatelser, eller samtykker, som trengs.

Samlet sett gjør dette regelverket lite tilgjengelig både for personer som ønsker å drive med motorferdsel, og for den enkelte saksbehandler i kommunene.

12.3.2 Uklare regler og uklare rammer for kommunenes handlingsrom

Motorferdselregelverket har blitt beskrevet som et regelverk som er preget av uklare vilkår og gråsoner som gjør det vanskelig for allmennheten, kommunene og kontrollmyndighetene å bruke, forvalte og kontrollere regelverket. Dette gjelder både bestemmelsene som gir generell adgang til motorferdsel, og de som åpner for at kommunene kan gi tillatelse. Utvalget er kjent med at gråsonene i regelverket utnyttes og at det skjer rene omgåelser av reglene.

Flere av aktørene som utvalget har møtt, har pekt på at uklare vilkår skaper usikkerhet rundt rammene for kommunenes handlingsrom. Særlig ved vurderingspregede regler er det uklart hvor langt kommunens skjønnsrom strekker seg. Uklarheter rundt rekkevidden av kommunenes handlingsrom gjør det også vanskelig for kommuner, klageinstanser og ulike interesser å vite hvor grensen for lovlige vedtak går. Eksempler på skjønnspregede vilkår i dagens regelverk er dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6, som blant annet krever at søker påviser et «særlig behov» for motorferdsel. Et annet eksempel er reglene om fastsetting av snøskuterløyper etter motorferdselforskriften § 4a femte avsnitt, hvor det kan oppstå usikkerhet om hva som skal til for at kommunene oppfyller vilkårene om blant annet å «ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet».

Uklare definisjoner, ord og uttrykk skaper også utfordringer for personer som ønsker å etterleve regelverket.

12.3.3 Regelverket oppfattes som tungvint og ressurskrevende

Mange kommuner mener saksbehandlingen av motorferdselsaker er for tid- og ressurskrevende. Dette gjelder både enkeltsaker og fastsetting av forskrifter.

Flere utvalget har møtt, etterspør muligheten til å behandle enkle saker mer effektivt. De ønsker også saksbehandlingsverktøy som kan forenkle og sikre kvaliteten i søknadsbehandlingen.

Utvalget opplever at det er uenighet om hvor grundige vurderinger som er nødvendige for å ivareta natur- og friluftslivsinteressene i motorferdselsaker. Flere mener for eksempel at regelverket for fastsetting av løyper er komplisert og krevende, og at kravet til utredninger er for omfattende. En del kommuner ytrer ønske om at kravene ved fastsetting av løyper blir enklere, slik at prosessen går raskere og blir mindre ressurskrevende for kommunene. Enkelte kommuner er også kritiske til klageordningen for løypeforskrifter og mener at statsforvalteren har for lav terskel for å klage eller komme med innvendinger og dermed kompliserer og forsinker prosessen. Natur- og friluftslivsorganisasjoner er derimot uenige i at disse prosessene bør forenkles, eller at det bør lempes på utredningskravene. Disse organisasjonene hevder at reglene er nødvendige for å ivareta natur- og friluftslivsinteressene, og at de tvert imot burde skjerpes.

For utvalget er det sentralt at regelverket legger til rette for at natur- og friluftslivshensyn ivaretas på en god måte. Vi deler derfor ikke nødvendigvis oppfatningen om at regelverket generelt er unødvendig tungvint og ressurskrevende. Utfordringen er å vurdere hva som er nødvendig saksbehandling for å ivareta interessene som loven skal verne.

12.4 Utfordringer med etterlevelsen av regelverket

12.4.1 Liten oppslutning i deler av befolkningen

Enkelte deler av befolkningen har liten forståelse for at motorferdsel i utmark er strengt regulert og slutter i liten grad opp om regelverket. Dette er en utfordring. I enkelte miljøer er det liten respekt for regelverket, og kontrollmyndigheter har overfor utvalget pekt på at det finnes miljøer der det er sosialt akseptert å kjøre ulovlig.

Utvalget har fått innspill om at skadevirkningene av motorferdsel på natur og dyreliv overdrives. Enkelte peker for eksempel på at spor etter snøskutere forsvinner når snøen smelter og erfaringer med at dyr ikke blir skremt i møte med snøskutere. Det er også en del som mener det er urettferdig at det er «fritt frem» for båtlivet i Oslofjorden, men strenge reguleringer for snøskuterkjøring i store utmarksområder. Enkelte mener også at kjøring med snøskuter er friluftsliv som bør være like akseptert som ikke-motoriserte former for friluftsliv.

Det kan virke som om det er en manglende forståelse for begrunnelsen for regelverket og en oppfatning av at restriksjonene er strengere enn nødvendig. At regelverket fremstår som uklart, utilgjengelig og ressurskrevende, som beskrevet i de foregående kapitlene, er nok også med på å underbygge denne oppfatningen. Det er med andre ord en utfordring å skape forståelse for hvorfor motorferdsel i utmark reguleres, og for de begrensningene som regelverket gir.

Utvalget oppfatter at det generelt er større forståelse for restriksjoner på barmark enn på snødekt mark. Det henger trolig sammen med at konsekvensene av motorferdsel på barmark er mer synlige i form av spor og kjøreskader i terrenget.

Manglende oppslutning om regelverket gir seg utslag i blant annet ulovlig kjøring og aktiv motarbeiding av kontrollmyndighetene.

12.4.2 Ulovlig motorferdsel

Selv om de fleste som ferdes i utmark med motorkjøretøy, kjører lovlig, er det også en god del ulovlig motorferdsel. Mange har overfor utvalget pekt på ulovlig motorferdsel som et stort problem. Ulovlig motorferdsel anses som alvorlig miljøkriminalitet og er med på å forsterke den negative virkningen av motorferdsel på natur og friluftsliv.

Det er vanskelig å anslå hvilket omfang den ulovlige kjøringen har, men utvalget har grunn til å tro at det er omfattende. Ifølge politiet og Statens naturoppsyn er omfanget av ulovlig motorferdsel økende.

Problemet med ulovlig motorferdsel forsterkes av at det er betydelige utfordringer med å kontrollere motorferdsel i utmarka. Overfor utvalget er det også fremhevet at dagens reaksjoner og sanksjoner ikke virker tilstrekkelig avskrekkende, blant annet fordi strafferammen er lav. Omfanget av og erfaringer med ulovlig motorferdsel er nærmere beskrevet i kapittel 9.3.

12.4.3 Ulovlig kommunal praksis

Utvalget er gjort oppmerksom på at motorferdsellovens intensjoner ikke alltid etterleves av kommunene, og at det er grunn til å tro at det gis en god del tillatelser som ligger utenfor rammen av regelverket. Dette er blant annet dokumentert av Fylkesmannen i Finnmark, som i 2018 gikk gjennom vedtak i fem utvalgte kommuner. Gjennomgangen viste at hele 80 prosent av vedtakene som ble undersøkt, manglet en vurdering av om vilkårene for tillatelse var oppfylt. Flere vedtak var også gitt etter motorferdselforskriften § 6, uten at vilkårene i bestemmelsen var oppfylt. Gjennomgangen viste også generelt at det var store feil og mangler i saksbehandlingen. Tematikken er nærmere omtalt i kapittel 9.2.3.2.

Manglende etterlevelse av regelverket kan skyldes at rammene for skjønnsrommet er uklare, at kommunene har manglende kunnskap om regelverket, eller at kommunene har begrenset kapasitet eller kompetanse til å gjennomføre vurderingene regelverket forutsetter. Manglende etterlevelse kan også skyldes at kommunene er uenige i rammene som loven setter. Utvalget er gjort kjent med eksempler på kommuner som bevisst gir tillatelser i strid med regelverket, og på kommuner som trosser veiledningen som blir gitt av statsforvalteren. Statsforvalterne opplever at de har begrensede virkemidler til å følge opp ulovlig praksis i kommunene.

12.5 Utfordringer med kontroll av regelverket

Statens naturoppsyn og politiet melder at det generelt er krevende å kontrollere og føre oppsyn med motorferdsel i utmark. Slik utvalget oppfatter det, er det flere forhold som bidrar til dette.

Oppdagelsesrisikoen er lav. Motorferdsel i utmark foregår over store områder og ofte langt fra bebyggelse, og det er vanskelig for kontrollmyndighetene å være på rett sted til rett tid. Det er også en utfordring at det i enkelte miljøer er sosial aksept for å kjøre ulovlig. Kontrollmyndighetene erfarer utstrakt varsling av kontroller, og har ved flere tilfeller opplevd sabotasje og trusler, for eksempel hærverk på biler og utstyr, og også tilfeller der snøskuterkjørere stikker av for å unndra seg kontroll.

Statens naturoppsyn har også pekt på flere forhold ved regelverket som vanskeliggjør kontroll. Både i loven og forskriften er det hjemler som oppstiller vurderingstemaer som er så vage og skjønnsmessige at de er krevende å kontrollere. I tillegg er omgåelse av regelverket en utfordring. Statens naturoppsyn erfarer for eksempel at det foregår en del kjøring under dekke av å være næringskjøring, som er direkte tillatt, men som åpenbart er turkjøring. Det er også en utfordring at det stilles få krav til hvordan kommunen skal utforme tillatelser. En del tillatelser er så vagt utformet at det vanskeliggjør kontroll, for eksempel ved at det ikke settes klare vilkår om antall turer eller hvilken trasé som skal benyttes. Manglende krav til dokumentasjon er i mange tilfeller også en utfordring.

Fordi dagens strafferamme kun gir adgang til å gi bøter ved brudd på motorferdselloven, har kontrollmyndighetene også begrenset adgang til å bruke en del tvangsmidler som kunne ha effektivisert håndhevingen av loven.

Erfaringer og utfordringer med kontroller er nærmere beskrevet i kapittel 9.4.

12.6 Utfordringer med kommunal og regional variasjon

Utvalget oppfatter at det i dag er store variasjoner mellom kommuner og områder når det gjelder omfang av motorferdsel, antallet motorferdselsaker og praktisering av regelverket. Dette gjenspeiler trolig både topografi, befolkning, klima og historiske og kulturelle forhold.

Etter besøk i ulike deler av landet har utvalget likevel fått inntrykk av at konfliktlinjene er relativt like i de ulike regionene. Problemstillingene og konfliktene som utvalget har fått presentert, har vært like, og utfordringer med ulovlig kjøring er tatt opp i alle deler av landet. Det er imidlertid tydelig at det er store ulikheter i omfanget av motorferdsel mellom kommuner og mellom områder innad i regionene. Generelt er nok motorferdsel et tema som engasjerer mest i store utmarkskommuner med liten fastboende befolkning.

Variasjon mellom kommuner og regioner er i seg selv ikke et problem. Ulik forvaltningspraksis mellom kommuner er et naturlig og ønsket resultat av det kommunale selvstyret. Det er naturlig at kommuner benytter seg ulikt av det skjønnsrommet loven gir. Samtidig kan for stor ulikhet mellom ellers like kommuner skape legitimitetsutfordringer. For søkere er det vanskelig å forstå hvorfor én kommune sier ja og en annen sier nei til samme aktivitet, og det kan igjen bidra til å legge et press på kommuner som i utgangspunktet ønsker en restriktiv praksis. Variasjon mellom kommuner kan bidra til at publikum oppfatter regelverket som uforutsigbart og urettferdig. Enkelte næringsutøvere kan også oppleve at rammene for deres virksomhet blir vanskelig når ulike kommuner vurderer søknader om tillatelse ulikt.

At det i dagens motorferdselregelverk er fastsatt enkelte geografisk avgrensede regler, bidrar naturligvis også til at det er ulik praksis i ulike deler av landet. Utvalget har hørt ulike meninger om geografisk avgrensede regler. Enkelte ønsker større regional differensiering i regelverket, mens andre har et generelt ønske om et større rom for å utøve skjønn og for lokale tilpasninger. Utvalget mener at variasjoner i regelverk eller praksis som fremstår ubegrunnet, er et problem.

12.7 Utfordringer i lys av teknologi- og samfunnsutviklingen

Regelverket ble utformet på en tid da antall kjøretøy og kjøretøytyper egnet for bruk i utmarka var relativt begrenset. Både teknologiutviklingen og den generelle samfunnsutviklingen har vært betydelig siden den gang.

Den teknologiske utviklingen innebærer at det i dag finnes flere nye typer transport- og fremkomstmidler som kan benyttes i utmarka. Elsykler, båter og snøskutere med elmotor og småelektriske kjøretøy er eksempler på motoriserte fremkomstmidler som ikke eksisterte da loven ble vedtatt. Teknologiutviklingen kan på den ene siden innebære mer miljøvennlige innretninger som verken støyer eller forurenser, men på den andre siden kan utviklingen også føre til mer ferdsel i utmark, lengre rekkevidde og nye typer belastninger på natur og friluftsliv.

Dagens motorferdselregelverk er i utgangspunktet teknologinøytralt, i den forstand at all motorisert ferdsel i utmark er omfattet, uavhengig av hva motoren er drevet av. Det er likevel noen ulike regler for ulike kategorier av fremkomstmidler, og særlig en del spesialregler for bruk av snøskuter. De senere årene har endringer i regelverket åpnet for bruk av elsykler og for at kommunene kan tillate små elektriske motorer på mindre vann. Dette gir også opphav til spørsmål om hvorfor for eksempel andre elektriske motoriserte innretninger skal være forbudt dersom disse er like lydløse og skånsomme for miljøet som elsykler. Det utvikles også motoriserte innretninger som det kan være vanskelig å vurdere om omfattes av motorferdselregelverket eller ikke, slik som for eksempel ulike motoriserte trillebårer.

Den teknologiske utviklingen vil etter alt å dømme fortsette, og utvalgets forslag bør derfor utformes slik at det tar høyde for ikke bare dagens men også nye teknologityper. Å forutse hvilke transport- og fremkomstmidler som vil bli utviklet i årene fremover, samt hvilke reguleringsutfordringer nye transportteknologier vil skape er derfor en sentral utfordring for utvalget.

Samfunnsutviklingen fører også til nye måter å bruke utmarka på. Den økonomiske veksten er gjerne en driver i økningen av motoriserte transport- og ferdselsinnretninger. Utvikling av nye næringer og nye tilbud og aktiviteter med utgangspunkt i utmarksområder gir også gjerne behov for og ønsker om motorferdsel i utmark.

Samlet sett oppfatter utvalget at motorferdselregelverket er under stadig press fordi det hele tiden oppstår ønsker om mer motorferdsel for nye formål. Det er en utfordring å se helheten i denne utviklingen og samtidig sørge for at den samlede belastningen av tillatt motorferdsel ikke går utover natur- og friluftslivsinteressene i for stor grad.

13 Utvalgets overordnede valg

Forstørr bilde

13.1 Det er behov for å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag

13.1.1 Behov for regulering for å ivareta hensynet til natur og friluftsliv

Utvalget mener skadene og ulempene motorferdsel i utmark og vassdrag kan påføre natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse, tilsier at det fortsatt er behov for offentligrettslige regler om motorferdsel i utmark og vassdrag. Motorferdsel og påvirkning på natur og friluftsliv er nærmere omtalt i kapittel 10 og 11.

Motorferdsel gjør urørte og uforstyrrede naturområder lettere tilgjengelige for mennesker, som igjen kan innebære at disse områdene utsettes for større belastning enn de ellers ville blitt. Selv om sårbarhet og toleranse varierer mellom ulike arter, vet vi at menneskelig ferdsel kan forstyrre og skape stress og frykt hos dyr og fugler, noe som igjen kan påvirke deres reproduksjon, atferd og overlevelse. Motorferdsel kan også ha en negativ effekt på terreng og vegetasjon, for eksempel i form av kjøreskader etter bruk av motorkjøretøy på barmark. Mye av det som regnes som negative virkninger av motorferdsel på naturen, er også negativt for friluftslivet fordi det senker kvaliteten på områdene friluftslivet utøves i.

Motorferdsel kommer i tillegg til andre påvirkninger i et område. Arealinngrep er den største negative påvirkningsfaktoren på naturmangfoldet i Norge. Slike inngrep svekker både kvaliteten på og omfanget av leveområdene for dyr og planter. Utbygging og oppstykking av areal er en utfordring både for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Gjennomgangen av status i dag (se kapittel 9.1) viser at omfanget av motorferdsel i utmark har økt betydelig siden motorferdselloven ble vedtatt i 1970-årene. Teknologiutviklingen gjør at det stadig utvikles nye måter å ferdes i utmarka på. Det er få tegn til at disse trendene kommer til å snu. Samlet sett er det grunn til å tro at motorferdselen vil fortsette å legge større press på naturmangfoldet, den urørte naturen og kvaliteten på friluftslivsopplevelser. Det er derfor fortsatt behov for offentligrettslig regulering.

13.1.2 Reguleringer bør skje i en egen og ny lov

Utvalget har vurdert om reglene om motorferdsel i utmark helt eller delvis kan gis i andre lovverk som regulerer bruk av transportmidler, det vil si vegtrafikkloven, luftfartsloven eller havne- og farvannsloven, men har ikke funnet en slik løsning hensiktsmessig. Dagens regler om motorferdsel passer ikke godt inn i disse lovenes system, og ved en flytting vil reglene kunne miste karakter av areal- og miljølovgivning. Vi kan heller ikke se at offentligrettslige regler om motorferdsel passer inn i friluftsloven, som ellers først og fremst har privatrettslige regler om allmennhetens rett til å bruke andres eiendom.

Utvalget har også vurdert og forkastet muligheten for å regulere motorferdsel i utmark utelukkende gjennom plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven regulerer primært stedbunden virksomhet. Et kjennetegn ved motorferdsel i utmark og vassdrag er at det i prinsippet kan skje hvor som helst i kommunens utmarksarealer og dermed ikke lett alene kan reguleres gjennom planer for avgrensede områder. Utvalget har likevel vurdert plan- og bygningsloven som egnet i de tilfeller der det er ønskelig å åpne for motorferdsel i faste traseer eller på avgrensede områder. Vi foreslår derfor at kommunen kan åpne for enkelte former for motorferdsel ved å sette av traseer og områder for motorferdsel i arealplan etter plan- og bygningsloven. Dette er drøftet i kapittel 15.

Utvalget foreslår at dagens motorferdsellov og motorferdselforskrift erstattes av én ny lov. Føringen i mandatet om at utvalget skal legge vekt på å lage klare regler som er enklere å praktisere, tilsier at det bør foretas betydelige endringer i lovens språk og systematikk. I tillegg er dagens lov fra 1977, og også lovens alder kan tilsi at den er moden for revisjon. Den generelle samfunnsutviklingen, endringer i teknologi og endringer i overordnet og omkringliggende regelverk tilsier at det er behov for en helt ny lov. Utviklingen i regelverket har over tid bestått av mange enkeltendringer slik at regelverket har blitt fragmentert, og endringer har ofte blitt innført uten at helheten og sammenhengen i regelverket har blitt tatt i betraktning. Tilbakemeldinger til utvalget tilsier også at forholdet mellom lov og forskrift er lite pedagogisk og delvis vanskelig å forstå.

13.1.3 Motorferdselloven skal fortsatt være en forbudslov

Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning der utgangspunktet er at motorferdsel er forbudt, men der loven gir unntak for ferdsel som skal være tillatt. Den motsatte løsningen, at motorferdsel generelt tillates, men at bestemte former for motorferdsel forbys eller underlegges restriksjoner, vil etter utvalgets syn gjøre det krevende å bygge opp en rasjonell og effektiv regulering av ferdselen. Et utgangspunkt der motorferdsel er forbudt, er også den ordningen som lettest lar seg kombinere med et system med enkelttillatelser. En hovedregel om forbud vil dessuten være et signal om hvordan lovgiver vurderer aktiviteten.

13.2 Utvalgets grunnleggende vurderinger

13.2.1 Hvilken motorferdsel skal loven åpne for?

Utvalget er i mandatet bedt om å gjennomgå motorferdselloven «med sikte på økt lokalt selvstyre og redusert byråkrati knyttet til praktiseringen av loven, samtidig som hensyn til natur og friluftsliv blir ivaretatt». Formuleringen setter tre mål for utvalgets arbeid som til en viss grad kan stå i et spenningsforhold til hverandre.

Et grunnleggende utgangspunkt for utvalgets arbeid er at loven skal sikre at kravene i Grunnloven § 112 om bevaring av naturmangfold og om kunnskap om virkningene av inngrep i naturen etterleves, og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur i tråd med Grunnloven § 108. Det er også sentralt for utvalget at loven skal ivareta hensynet til friluftslivet. Å unngå at den samlede belastningen på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse blir for stor, veier derfor tungt ved utformingen av lovforslaget.

Et sentralt spørsmål for utvalget har vært hvor stort handlingsrom kommunene bør ha til å beslutte hvilken motorferdsel som skal være tillatt i egen kommune. I mandatet står det at utvalget må vurdere forslagene i lys av den samlede belastningen friluftsliv, reindrift og naturmangfold kan utsettes for dersom mange kommuner utnytter handlingsrommet sitt fullt ut. I samsvar med dette mener vi at det kommunale selvstyret må skje innenfor klart definerte rettslige rammer.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at en ny lov ikke bør åpne for mer motorferdsel enn i dag – verken faktisk eller rettslig. Vi ønsker å rydde i og klargjøre reglene i dagens lov og gjøre loven mer tilgjengelig for brukere og forvaltning. Temaet motorferdsel i utmark er konfliktfylt, og selv om en del ønsker å få større adgang til motorferdsel oppfatter ikke utvalget at det er et generelt ønske om mer motorferdsel i utmark i befolkningen. Mange utvalget har møtt, har argumentert for at det er viktig at motorferdsel i utmark reguleres strengt. Samtidig er ulike aktører gjerne opptatt av at deres egne interesser og behov skal bli ivaretatt.

Utvalget har vurdert spørsmålet om hvilken motorferdsel en ny lov bør åpne for langs to akser. Den ene aksen er nytteverdien av motorferdselen. Den andre aksen er motorferdselens skadevirkninger for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Dersom motorferdselen har stor samfunnsnytte, kan noe større skadevirkninger aksepteres enn i tilfeller der motorferdselen har liten samfunnsnytte.

Graden av miljøskade er altså sentral for utvalgets vurderinger av hvilke former for motorferdsel loven skal åpne for. Skadepotensialet er for eksempel forskjellig avhengig av om motorferdselen skjer på vinterføre eller på barmark. Kjøring på barmark kan gi kjørespor og andre skader i terrenget som kan være mer eller mindre varige, noe motorferdsel på vinterføre i mindre grad gjør. Samtidig er kjøring på barmark mindre utbredt og etablert enn motorferdsel på vinterføre. Utvalget er bekymret for økningen av motorferdsel på barmark og vil videreføre strenge regler for slik ferdsel. Vi vil derfor som utgangspunkt ikke gi regler som åpner for mer motorferdsel på barmark, særlig utenfor traktorvei.

Utvalget vil tilrettelegge for kanalisering av lovlig ferdsel, slik at områdene som utsettes for motorferdsel begrenses. Vi ønsker blant annet å bruke plan- og bygningsloven som verktøy for å fastsette arealer eller traseer til motorferdsel, for eksempel snøskuterløyper. Utvalgets utgangspunkt er også at motorferdsel som loven åpner for, enten i form av direktehjemlet kjøring eller etter tillatelse fra kommunen, skal være nødvendig. Motorferdselen skal derfor ikke ha et større omfang enn det som er det reelle behovet. Vi vil ikke utvide adgangen til motorferdsel for rene fritidsformål.

Utvalget ønsker videre at regelverket skal balansere det kommunale selvstyret med behovet for tydelige nasjonale rammer. Regelverket skal også være tidsbestandig og ta høyde for samfunnsendringer og teknologiske endringer og legge til rette for god og effektiv saksbehandling.

Utvalget anser omfanget av ulovlig motorferdsel som et alvorlig problem som forsterker ulempene motorferdsel kan påføre natur og friluftsliv. Et sentralt mål for utvalget er derfor å bidra til å redusere ulovlig kjøring gjennom bedre reguleringer, og gjennom å tilrettelegge for effektiv kontroll og sanksjonering.

13.2.2 Hvem skal ha myndighet?

Myndigheten til å tillate motorferdsel kan tenkes plassert på lokalt, regionalt eller statlig nivå. Omfanget av kommunenes myndighet på området har variert over tid. Da motorferdselloven ble vedtatt i 1977, fikk kommunene myndighet til å gi lokale forskrifter og tillatelser etter søknad, innenfor rammen av loven. Motorferdselforskriften av 1988 innskrenket og fastsatte tydeligere rammer for kommunenes myndighet. Bakgrunnen for dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.4. I dag er myndigheten i stor grad lagt til kommunalt nivå, men for enkelte forhold er statsforvalteren tillagt myndighet. Det er også en del motorferdsel som er tillatt direkte etter loven, og som det dermed ikke ligger til forvaltningen å tillate.

Slik utvalget vurderer det, er det fordeler og ulemper ved å plassere myndighet på de ulike nivåene.

Kommunen må antas å være den myndigheten som kjenner de lokale forholdene best. Å legge myndighet til kommunen kan tilrettelegge for at det treffes vedtak som er godt tilpasset lokale forhold. Utvalget ser imidlertid også noen ulemper med å legge vedtaksmyndighet til kommunen. Kommunens rolle som generalist kan gjøre det vanskeligere å bygge opp fagkompetanse enn det er i mer spesialiserte organer. Dette gjelder særlig i små kommuner og i kommuner som har få saker om motorferdsel, og som derfor ikke har nok ressurser, personale eller sakstilfang til å bygge opp et større fagmiljø. Som omtalt i kapittel 9.2.4.2 har blant annet Generalistkommuneutvalget påpekt at kommunene særlig har utfordringer med områder som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse, som vurderinger av samlede virkninger og samlet belastning på naturmangfold. Kommuner kan også være mer sårbare for press enn forvaltningsorganer som er lenger fra brukerne.

En annen ulempe med å legge vedtaksmyndigheten til kommunen er at det kan utvikle seg ulik praksis mellom kommuner. Ulik praksis er ikke i seg selv et onde – at kommunene får muligheten til å velge ulikt, er nettopp hensikten med å legge beslutninger til lokalt nivå og gi kommunene skjønnsrom. Det kan imidlertid bli et problem der kommunene tolker og anvender lovens vilkår ulikt, for det kan lede til det som oppfattes som vilkårlig forskjellsbehandling, som igjen kan svekke regelverkets legitimitet. Samtidig har lokalt selvstyre en selvstendig verdi, noe som blant annet kommer til uttrykk gjennom grunnlovfestingen av retten til kommunalt selvstyre i Grunnloven § 49.

Et alternativ er å legge en større del av forvaltningen til nasjonalt nivå, for eksempel til Miljødirektoratet. Fordelen med en slik løsning er mulighet til å bygge opp et spesialisert kompetansemiljø. Ved å samle sakene i ett organ vil man også legge til rette for vurderinger av samlede virkninger og for likebehandling av saker. Ulempen med å legge beslutningsmyndigheten til organer på statlig nivå er at de vil ha langt dårligere forutsetninger for å ta stilling til lokale forhold. Dette kan både gjøre at saksbehandlingen blir mer ressurskrevende, og at man får vedtak som er dårligere tilpasset lokale behov og hensyn.

En mellomløsning vil være å legge beslutningsmyndigheten til regionalt nivå, enten ved at kompetansen legges til statsforvalteren som lokal representant for statlige myndigheter, eller ved at den legges til fylkeskommunen. I begge tilfeller er det snakk om organer som vil ha bedre forutsetninger enn kommunene for å bygge opp sterke fagmiljøer og for å vurdere samlede virkninger i et område. På den andre siden har heller ikke disse organene den lokalkunnskapen som kommunene har, selv om de vil kjenne de lokale forholdene bedre enn nasjonale myndigheter.

Ulike argumenter kan trekke i retning av å plassere beslutningsmyndigheten på ulike nivåer. En mulig løsning er også å plassere ulike beslutninger på ulike nivåer, slik det til dels er gjort i dag. Det følger av mandatet at utvalget skal gå gjennom loven med sikte på «å ivareta målet om økt kommunalt selvstyre». Utvalget har også fått innspill om at økt kommunalt selvstyre er viktig for mange kommuner. På grunn av den klare føringen i mandatet vil vi ikke drøfte nærmere hvor beslutningsmyndigheten bør plasseres, men ta som utgangspunkt at beslutningsmyndigheten skal legges til kommunen, og at avvik fra dette må begrunnes særskilt. Vi tolker videre mandatet dithen at utvalget bør se på muligheter for å utvide den kommunale beslutningsmyndigheten sammenlignet med i dag.

13.2.3 Hvordan skal motorferdsel reguleres?

Motorferdsel kan reguleres på ulike nivåer. Reguleringer kan gis sentralt, i lov eller sentral forskrift, eller lokalt i generelle eller individuelle vedtak. I dag blir motorferdsel i utmark regulert både i lov, sentral forskrift, lokale forskrifter og enkeltvedtak.

Utvalgets mandat legger en tydelig føring i retning av økt lokalt selvstyre. Vi har derfor hatt som utgangspunkt at vedtaksmyndigheten bør plasseres på lokalt nivå dersom ikke tungtveiende hensyn tilsier en annen løsning. Selv om utvalgets utgangspunkt er at beslutningsmyndigheten skal plasseres lokalt, foreslår vi likevel at en del motorferdsel for tungtveiende nytteformål fortsatt skal tillates direkte i loven. Vi legger til grunn at for eksempel politiets og forsvarets motorferdsel og motorferdsel i jordbruks-, skogbruks og reindriftsnæring, alltid bør være tillatt, og at det vil være unødvendig byråkratisk med et system der den enkelte kommune må gi tillatelse til dette.

Nasjonal regulering kan plasseres enten i formell lov eller forskrift. I dag er reglene for bruk av motorkjøretøy i stor grad plassert i en sentral forskrift. Utvalget foreslår at reglene i større grad plasseres i lov. Lover er egnet til å gi generelle regler som skal stå seg over tid, og de er i tillegg lettere tilgjengelige for brukerne enn forskrifter. Dessuten bør prinsipielle spørsmål vurderes av Stortinget. Bruk av nasjonale forskrifter bør slik utvalget vurderer det, forbeholdes regler som antakelig kommer til å endres jevnlig, og reguleringer av mer teknisk karakter som primært er rettet mot profesjonelle brukere.

Utvalget foreslår at det skal være opp til kommunen å vurdere om motorferdsel for andre formål enn de tungtveiende nytteformålene skal være tillatt. For å sikre at hensyn til natur og friluftsliv ivaretas, foreslår vi at det fastsettes klare rammer for hvilken motorferdsel kommunen kan tillate i nasjonale regler.

Der beslutningsnivået legges til kommunen, kan reguleringen skje enten i generelle eller individuelle vedtak. Generell regulering kan gjøres enten i forskrift eller i en arealplan etter plan- og bygningsloven. Utvalget mener kommunens vurdering av arealbruken primært bør skje i planer etter plan- og bygningsloven, og foreslår derfor dette som primærløsning der kommunen skal åpne for motorferdsel i generelle vedtak, se kapittel 15.

Utvalget vurderer at individuelle tillatelser er en egnet reguleringsform der de potensielle skadevirkningene gjør at det er behov for individuell vurdering av hvert enkelt tilfelle av motorferdsel. Bruk av individuelle tillatelser er særlig aktuelt for ferdselsformål der det av hensyn til natur og friluftsliv ikke er ønskelig å åpne opp for alle, men der kommunen bør kunne gjøre konkrete vurderinger av om og hvordan ferdselen skal tillates.

13.3 Lovens formålsbestemmelse

13.3.1 Dagens formålsbestemmelse

Formålet med dagens motorferdsellov slik det fremgår av motorferdselloven § 1 er «ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen».

Det går frem av merknadene til bestemmelsen at formuleringen «fremme trivselen» sikter til at loven skal tilgodese «rekreasjonsverdier, friluftsliv og naturopplevelse».3 Begrepet naturmiljø omfatter ikke bare naturlandskapet med mark, planteliv og dyreliv, men også andre miljøverdier som ren luft, rent vann og landskap og stillhet og ro. Hva som ligger i at reguleringen skal skje ut fra «et samfunnsmessig helhetssyn», er noe mer usikkert. Departementet har i forarbeidene påpekt at bruk av motoriserte fremkomstmidler kan tjene nytteformål. Jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring, transport til tekniske anlegg og turistanlegg i utmark, politi-, sikrings-, rednings- og ambulansetjeneste og transport i forbindelse med bygging av og forsyninger til fritidshus er nevnt som eksempler.4 Samtidig blir det i forarbeidene pekt på at fritidsbruken av motoriserte fremkomstmidler i utmark hadde tiltatt sterkt, og at motorferdselen mange steder var blitt så omfattende at den «medfører stor belastning på knappe naturressurser som fiske og vilt og betydelig slitasje på og støy i naturmiljøet og reduserer trivselen». Bakgrunnen for utformingen av motorferdselloven av 1977 synes å ha vært en avveining av motorferdselens nytte, opp mot skadevirkningene ved motorferdsel, og da særlig skadevirkninger på miljøverdier i vid forstand og på rekreasjonsverdier.

Det fremgår videre av forarbeidene at Motorferdsellovutvalget 1974 hadde avveid de aktuelle hensynene slik at ferdsel som tjener allmenne nyttebehov, burde tillates «i rimelig utstrekning», men at mer «fornøyelsespreget» ferdsel for fritidsformål og lignende burde begrenses så langt det er praktisk mulig.5 Senere har adgangen til ferdsel for fritidsformål blitt utvidet ved at man har åpnet for snøskuterløyper som kan benyttes for ren turkjøring.

Ut fra praksis etter 1977 kan det stilles spørsmål ved om dagens formålsbestemmelse har vært heldig som retningslinje for lovtolkningen og skjønnsutøvelsen på et område der det råder sterk politisk uenighet om hvilke nytteformål som «ut fra en samfunnsmessig helhetsvurdering» er tungtveiende nok til å gi adgang til motorferdsel.

Allerede i forbindelse med lovendringer i 1987 påpekte Miljøverndepartementet at det ikke alltid var «samsvar mellom praksis og lovens forutsetninger».6 Regelendringene i 1988, som sterkt innskrenket kommunenes mulighet til å åpne for bruk av motorkjøretøy, var videre begrunnet slik:

Mange kommuner har hatt tilbøyelighet til å tolke reglene i en mer liberal retning enn det departementet anser som ønskelig sett i forhold til lovens forarbeider og intensjoner.7

Diskusjonene knyttet til senere forslag om endringer i loven har også vist at det er ulike syn på hva som er allment aksepterte nytteformål. Det er også ulike syn på om fritidskjøring i utmark «fremmer trivselen» eller tvert imot forringer muligheten for trivsel.

Dagens formålsbestemmelse angir ikke hensynet til samisk reindrift, eller samisk kulturutøvelse ellers, som en del av formålet, men hensynet til reindrifta er løftet frem som et relevant hensyn i enkeltbestemmelser i motorferdselforskriften.

13.3.2 Utvalgets vurdering

Det har i norsk lovgivningsskikk utviklet seg en praksis der det er vanlig å innlede lovene, og særlig offentligrettslige forvaltningslover, med en formålsbestemmelse.

Utvalget mener at en ny lov bør ha en formålsbestemmelse som opplyser om grunnleggende formål og hensyn som lovgiver har lagt til grunn ved utformingen av loven. Formålsbestemmelsen vil ha pedagogisk betydning som en introduksjon til de øvrige bestemmelsene i loven, og den vil også ha betydning som en rettskilde ved tolkningen av andre bestemmelser i loven. Formålsbestemmelsen kan gi retningslinjer for skjønnsutøving der loven legger opp til at avgjørelser kan treffes på grunnlag av rettsanvendelsesskjønn eller forvaltningsskjønn. Formålsbestemmelsen kan videre angi hvilke hensyn lovgiver anser som relevante i slike skjønnsvurderinger, om det er enkelte hensyn som skal inngå i vurderingen, og hvordan ulike hensyn skal vektlegges. Målsettinger uttrykt i lovens formålsbestemmelse kan også gi grunnlag for etterfølgende evalueringer av loven og tjene som grunnlag for Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon etter riksrevisjonsloven § 9 andre avsnitt.8

Siden motorferdselloven ble vedtatt i 1977, har det på flere områder skjedd en rettslig utvikling som kan ha betydning for hvordan motorferdsellovens formålsbestemmelse bør utformes. Den viktigste endringen er at naturmiljøet er beskyttet i Grunnloven § 112 (tidligere Grunnloven § 110 b). Formålet med motorferdselloven og forvaltningen av motorferdselen må ligge innenfor de kravene Grunnloven § 112 setter til lovgiver og forvaltningens beskyttelse av naturmiljøet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.2. En annen endring, er at samisk språk, kultur og samfunnsliv har fått beskyttelse i Grunnloven § 108 (tidligere Grunnloven § 110 a). Bestemmelsen er blant annet ment å understreke norske myndigheters ansvar for at samisk kultur opprettholdes.9

I utvalgets mandat er det presisert at «formålet med motorferdselloven skal ligge fast». Dette setter visse begrensninger på hvilke innholdsmessige endringer vi kan gjøre i formålsbestemmelsen. Vi legger til grunn at dagens formål skal beholdes, men at bestemmelsen kan oppdateres innholdsmessig og språklig.

Utvalget mener det bør gå tydelig frem av ordlyden i formålsbestemmelsen at formålet med motorferdselloven er å sikre at motorferdsel skjer på en bærekraftig måte som ivaretar naturen, og tar hensyn til friluftslivet og den samiske kulturutøvelsen. Blant disse formålene mener vi at naturen må stå i en særstilling. At naturen bevares, er en forutsetning for at både friluftsliv og samisk kulturutøvelse kan videreføres i et langt tidsperspektiv. Vi ønsker å markere at naturen skal ha prioritet fremfor de andre hensynene dersom det oppstår målkonflikter, ved at formålsbestemmelsen angir at loven skal sikre at motorferdsel skjer på en måte som «ivaretar» naturen, og «tar hensyn» til friluftslivet og samisk kulturutøvelse.

13.4 Hvor skal loven gjelde?

13.4.1 Stedlig virkeområde

Dagens motorferdsellov har ingen bestemmelse som uttrykkelig angir lovens stedlige virkeområde. Virkeområdet fremgår imidlertid indirekte av ordlyden «utmark og vassdrag», som gjentas i formålsbestemmelsen i § 1, forbudsbestemmelsen i § 3 og aktsomhetsbestemmelsen i § 8 når disse leses i sammenheng med definisjonen av «utmark og vassdrag» i § 2. Vassdragsdefinisjonen omfatter ikke sjøen, og loven gjelder dermed ikke her. Utvalget foreslår at den nye loven positivt angir at loven gjelder på norsk territorium.

13.4.2 Svalbard og Jan Mayen

Av motorferdselloven § 11 følger det at loven bare gjelder på Svalbard og Jan Mayen i den grad Kongen bestemmer det. At motorferdselloven ikke gjelder med mindre annet er bestemt, følger også av Svalbardloven § 2 og Jan Mayen-loven § 2. Loven er ikke gitt anvendelse på verken Svalbard eller Jan Mayen. Både Svalbard og Jan Mayen har egen regulering av motorferdsel hjemlet i henholdsvis svalbardmiljøloven og Jan Mayen-loven. Utvalget ser derfor ikke behov for at motorferdselloven skal gjelde i disse områdene, og vi foreslår at dette skal gå uttrykkelig frem av loven.

13.4.3 Områder regulert av markaloven

Som omtalt i kapittel 7.5 oppstiller markaloven § 10 et eget forbud mot motorferdsel, som det i samme bestemmelse gis en rekke unntak fra. Unntakene tilsvarer delvis unntak i motorferdselregelverket. Det fremgår imidlertid ikke uttrykkelig verken av markalovens ordlyd, eller av forarbeidene til markaloven, om markaloven § 10 erstatter motorferdsellovens regler, eller om begge regelsett gjelder parallelt i marka. Om motorferdselloven gjelder i Oslomarka eller ikke, vil ha en viss rettslig betydning siden noen av unntakene i markaloven er videre formulert enn tilsvarende unntak i motorferdselloven, og siden vurderingstemaet etter dispensasjonsbestemmelsen i markaloven § 15 ikke er det samme som etter motorferdsellovens regler. Med ny motorferdsellov kan forskjellene mellom regelsettene bli noe større.

Utvalget vurderer det som lite hensiktsmessig å ha to parallelle regelsett med nokså tilsvarende formål som regulerer motorferdsel i Oslomarka. Vi mener derfor at det bør fastslås at enten motorferdselloven eller markaloven gjelder for motorferdsel i marka. Som utgangspunkt mener vi at motorferdselloven bør gjelde i hele landet, og at den ideelle løsningen derfor vil være å oppheve markalovens reguleringer om motorferdsel. Vi har imidlertid begrensede forutsetninger for å vurdere hvilke særlige behov som eventuelt gjør seg gjeldende i Oslomarka, og har isteden foreslått å la markalovens bestemmelser alene regulere motorferdsel i marka. Utvalget har forstått det slik at Klima- og miljødepartementet jobber med en revisjon av markaloven. Utvalget anbefaler at departementet ved dette arbeidet vurderer om det fortsatt er behov for særregulering av motorferdsel i Oslomarka.

13.4.4 Verneområder

I dag gjelder motorferdselloven fullt ut i verneområder, selv om verneområdene i mange tilfeller har egne regler om motorferdsel i verneforskriften. Dette innebærer at man ofte må ha tillatelse både etter motorferdselloven og fra vernemyndigheten dersom man ønsker å benytte motoriserte transport- eller fremkomstmidler i verneområder. I mange verneforskrifter er reguleringen av motorferdsel strengere enn etter motorferdselloven for å sikre ivaretakelse av verneformålet. Men det er også eksempler på en del verneforskrifter som har lempeligere regulering av motorferdsel, så i disse områdene er det reguleringen i motorferdselloven som er skranken for hva som tillates. Utvalget er kjent med at en del opplever det som unødvendig byråkratisk at det kreves to ulike tillatelser for motorferdsel i verneområder.

Utvalget har vurdert å la vernereglene alene gjelde i verneområdene. På den måten vil man slippe dobbeltregulering og kravet om to tillatelser. Vi har imidlertid kommet til at dette ikke vil være en tilfredsstillende løsning. Reguleringen i verneområder skal bare ivareta det aktuelle verneformålet. Der motorferdsel har liten påvirkning på verneformålet, kan man dermed ende opp med svært liberal regulering, selv om ferdselen kan være skadelig for de formålene motorferdselloven skal ivareta. For å ivareta hensynene bak motorferdselloven mener vi at det er nødvendig at motorferdselloven gjelder også i verneområder, selv om verneforskriften har egne regler om motorferdsel. Vi vurderer det heller ikke som en hensiktsmessig løsning at motorferdselloven alene skal regulere motorferdsel i verneområder. I en del verneområder vil det være behov for en annen eller strengere regulering enn den man har etter motorferdselloven, for å ivareta verneformålet. Vi foreslår derfor å videreføre ordningen der man må ha tillatelse etter begge regelverk. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 28.6.

13.5 Hva er motorferdsel?

13.5.1 Dagens regler

Motorferdsel defineres i dagens lov som «bruk av kjøretøy (bil, traktor, motorsykkel, beltebil, snøscooter o.l.) og båt eller annet flytende eller svevende fartøy drevet med motor, samt landing og start med motordrevet luftfartøy». Motorferdsel er ment å være en fellesbetegnelse for ferdsel med alle slags motordrevne fremkomstmidler, det være seg kjøretøy, fartøy eller luftfartøy. Begrepet motor inkluderer ikke bare forbrenningsmotorer, men også maskiner som drives med andre former for energi som er eller kan bli aktuelle, som elektrisitet, damp, kjernekraft med videre.Definisjonen er utformet slik at den også omfatter ferdselsinnretninger som ikke var kjent eller i bruk da loven ble vedtatt.10

Dagens lov definerer ikke begrepet kjøretøy, men gir en ikke uttømmende liste med eksempler. Av lovproposisjonen går det frem at begrepet er forutsatt å ha samme innhold som i de dagjeldende trafikkreglene av 1957 § 1 nr. 7.11 Her defineres kjøretøy som «[a]lle kjøreinnretninger på hjul, meier, belter, valser eller liknende, unntatt slike som går på skinner og unntatt luftfartøy». I dagens vegtrafikklov § 2 er kjøretøy definert som «innretning som er bestemt til å kjøre på bakken uten skinner», mens motorvogn er definert som «kjøretøy som blir drevet frem med motor». Rullestoler er i dag unntatt fra kjøretøydefinisjonen i vegtrafikkreglene,12 se kapittel 16.3.1.1.

Dagens lov omfatter båter og andre fartøy, slik som vannskutere. Loven omfatter etter ordlyden også «svevende fartøy» det vil si luftputefartøy og lignende, og «luftfartøy».

I departementets rundskriv T-1/96 legger departementet til grunn at loven regulerer bruk av motordrevne ferdselsinnretninger beregnet på transport av personer eller gods, men at den ikke omfatter bruk av motorredskaper som er for små til å føre en person, rene leketøysartikler eller «ordinære, ikke-terrenggående, elektrisk drevne rullestoler».13 For å avgrense leketøysbegrepet blir det i rundskrivet vist til Vegdirektoratets tidligere praksis om å regne motoriserte innretninger som går saktere enn 10 km/t og veier mindre enn 25 kg, som leketøy. I dagens trafikkregler er leketøy definert som motorisert innretning beregnet for barn som har maksimal hastighet på 6 km/t og ikke har egenvekt over 50 kg.14

13.5.2 Kunnskapsgrunnlag

Det har vært en enorm teknologiutvikling siden motorferdselloven ble vedtatt. Det innebærer at vi i dag har et langt større spekter av motoriserte innretninger som kan brukes i utmark, og som fører til nye måter å ferdes i naturen på. Det er også langt flere motoriserte transport- og fremkomstmidler i dag enn da loven ble vedtatt, og utviklingen tilsier at omfanget av motorferdsel er stadig økende.

Den teknologiske utviklingen har bidratt til mer miljøvennlige fremkomstmidler. Stadig flere innretninger er elektriske drevne, hvilket reduserer støy og utslipp. Det blir også utviklet fremkomstmidler med lavere marktrykk, noe som gjør at de er mer skånsomme mot underlaget enn kjøretøyene loven tok sikte på å regulere i 1977. Teknologiutviklingen har med andre ord ført til at motorisert ferdsel ikke alltid har klart større direkte påvirkning på naturmiljøet enn ikke-motorisert ferdsel. Elektriske båtmotorer med lav effekt forstyrrer for eksempel trolig ikke fuglelivet mer enn åretak fra en robåt. Den teknologiske utviklingen har ført til at det skarpe skillet mellom motorisert og ikke-motorisert ferdsel er visket ut, noe elsykler er et eksempel på.

Den teknologiske utviklingen har også ført til at vi har langt flere motoriserte kjøretøy og innretninger til bruk i utmark i dag, og disse får stadig bedre kapasitet og lengre rekkevidde. Dermed kan de i større grad enn før transportere mennesker ut i områder som ellers er lite påvirket av menneskelig ferdsel. Eksempler på nyere teknologi er elsykler, elektriske terrengrullestoler, motoriserte trillebårer og fremveksten av små elektriske fremkomstmidler, som elsparkesykler, som også kan tilpasses bruk i utmark.

Teknologiutviklingen kan føre til at vi får flere autonome eller selvkjørende innretninger – både til lands, til vanns og i lufta. Utvalget er blant annet kjent med at droner brukes til å transportere blodprøver til sykehus, og til hjemlevering av mat.

Den teknologiske utviklingen og fremveksten av nye fremkomstmidler gjør at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å ta stilling til om en innretning er omfattet av motorferdselloven eller ikke. Ett eksempel er «motoriserte trillebårer» som ikke er en definert kjøretøykategori. Denne betegnelsen kan favne alt fra helt enkle redskaper med ett hjul og en liten støttemotor til store og tunge kjøretøy med kapasitet til å transportere personer og gods. Utviklingen av nye teknologier aktualiserer altså spørsmålet om hvilke innretninger og fremkomstmidler som skal være omfattet av loven.

13.5.3 Utvalgets vurderinger

13.5.3.1 Hvilke innretninger eller fremkomstmidler skal loven omfatte?

Utvalget legger til grunn at ny motorferdsellov i utgangspunktet skal omfatte den samme motorferdselen som dagens lov, men med noen justeringer og presiseringer.

I dag skiller motorferdselloven mellom motorkjøretøy, motorfartøy og luftfartøy, og unntakene fra forbudet er ulike for de ulike typene fremkomstmidler. Unntakene for motorkjøretøy følger motorferdselforskriften, mens unntakene for motorfartøy og luftfartøy følger motorferdselloven. Utvalget er kjent med at dette har skapt noe uklarhet rundt hvilke regler som gjelder, for eksempel i tilfeller der snøskutere brukes på åpent vann. Det er heller ikke helt klart hvilke regler som gjelder for bruk av hybride farkoster. I tråd med føringen i mandatet om at motorferdselloven skal være teknologinøytral, vil utvalget foreslå bruk av mer teknologinøytrale begreper. En slik dreining innebærer å gi mer betydning til innretningens funksjon fremfor teknisk kategorisering.

Heller enn å skille mellom ulike kategorier transport- og fremkomstmidler vil utvalget skille mellom hvor fremkomstmidlene brukes og hvilket underlag ferdsel skjer på. I tråd med at regelverket skal ta utgangspunkt i ferdselens skadepotensial, skiller flere av reglene utvalget foreslår mellom ferdsel på barmark, ferdsel på snødekt mark og islagt vassdrag, ferdsel på åpent vassdrag og start og landing med luftfartøy.

Utvalget foreslår å bruke begrepet motoriserte transport- og fremkomstmidler uavhengig av hvor de benyttes, slik at bestemmelsene i mindre grad skiller mellom ulike kategorier av fremkomstmidler. Det vil dermed bli klarere hvilke regler som gjelder ved bruk av hybride ferdselsinnretninger og kjøretøy som benyttes på andre måter enn forutsatt.

13.5.3.2 Hva skal være den nedre grensen for lovens virkeområde?

Motorferdselloven har i dag ingen eksplisitt nedre grense for lovens virkeområde, men ordlyden «ferdsel» indikerer at målet er å regulere innretninger som kan benyttes til transport av personer.

Utvalget har vurdert om en ny motorferdsellov skal favne alle motoriserte innretninger, eller om det skal fastsettes en nedre grense for hva loven skal regulere. Spørsmålet om en nedre grense aktualiseres av den pågående teknologiutviklingen. Utviklingen kan medføre at det blir vanlig med autonome eller selvkjørende innretninger, både til lands, til vanns og i lufta.

Et tilhørende spørsmål er om forbudet mot motorferdsel skal tilsvare lovens virkeområde, eller om virkeområdet skal være videre enn forbudet. Utvalget har kommet til at det mest hensiktsmessige er at lovens virkeområde og lovens forbud samsvarer, og i det følgende vurderer vi derfor hvilken virksomhet det er ønskelig å forby i medhold av motorferdselloven.

Utvalget har vurdert om det bør innføres et absolutt forbud mot all bruk av motor i utmark. Et slikt forbud vil være enkelt å forholde seg til. Samtidig vil et altomfattende forbud kunne ramme en del innretninger som vi oppfatter at det er lite naturlig å regulere i motorferdselloven, for eksempel håndstyrte motoriserte gressklippere og snøfresere. Et absolutt forbud vil også omfatte leketøy, enkle droner og modellfly. Vi legger til grunn at et så vidtgående forbud ikke er hensiktsmessig, og at det derfor må være en nedre terskel for hva loven skal regulere.

Utvalget har også vurdert om terskelen for hva som regnes som motorferdsel bør heves, for eksempel ved å unnta lette motoriserte innretninger som trolig har liten påvirkning på natur og friluftsliv – basert på for eksempel kriterier som fart, marktrykk, støy eller eventuell klassifikasjon etter annet regelverk. Å heve terskelen for hva som er omfattet av loven kan på den ene siden bidra til å gi loven økt legitimitet. For allmennheten kan det være vanskelig å forstå hvorfor en elsykkel, som ikke gir større skade på mark og terreng enn en vanlig sykkel, og som verken støyer eller forurenser, skal omfattes av motorferdselloven. Mange er nok i dag også ukjent med at elsykler, elsparkesykler og lignende er omfattet av motorferdsellovens virkeområde.

På den andre siden vil det å heve terskelen kunne bidra til at flere motoriserte innretninger brukes i naturen, og den teknologiske utviklingen gjør det vanskelig å forutse hvilke typer innretninger som kan være aktuelle i fremtiden. Det vil også kunne bidra til mer motorisert persontransport uten at dette er avgrenset til et bestemt formål, noe utvalget er skeptisk til. Flere motoriserte innretninger kan innebære økt bruk, større rekkevidde inn i sårbare naturområder, og en økning i samlet belastning. Økt bruk av motoriserte innretninger på stier og turveier i by- og tettstedsnære naturområder kan også føre til økte konflikter med turgåere og andre brukere av naturen, konflikter som i dag eksisterer på fortau i byene.

Med bakgrunn i perspektivene ovenfor mener utvalget at terskelen for hva som anses som motorferdsel ikke bør heves. Vi foreslår isteden at man beholder et virkeområde som ligger nært opp til dagens, men at det skal tydeliggjøres hva som omfattes.

Utvalget foreslår at loven, slik som i dag, skal omfatte motoriserte transport- og fremkomstmidler som er ment for eller brukes til person- og godstransport. Dette kan både være innretninger som bare er ment å transportere føreren selv, som sykler, og innretninger som kan transportere flere personer, som en beltebil. Vi mener videre at autonome og fjernstyrte transportmidler som har samme størrelse som fremkomstmidler som kan brukes til persontransport, må være omfattet av loven. Det vil si at et selvkjørende fremkomstmiddel som er stort nok til å transportere personer, omfattes uavhengig av om det har en person om bord. Vi mener derimot at loven ikke skal omfatte autonome eller fjernstyrte innretninger som er så små at de relativt enkelt kan bæres ut i terrenget. Hvilke luftfartøy som omfattes av loven er nærmere omtalt i kapittel 26.4.3.

Utvalget foreslår også at departementet får hjemmel til å unnta bestemte lettere transport- og fremkomstmidler fra lovens virkeområde. Departementet får dermed mulighet til å unnta lettere motoriserte innretninger for eksempel dersom bruk av dem ikke vil innebære negative konsekvenser for hensynene loven skal ivareta.

13.5.3.3 Skal loven gjelde bruk av innretninger med avslått motor?

Det er også et spørsmål om forbudet mot motorferdsel i utmark og vassdrag skal gjelde for bruk av motoriserte transport- og fremkomstmidler med avslått motor. Dette er spørsmål som dagens motorferdsellov ikke gir klart svar på, og som utvalget mener bør klargjøres i loven.

Utvalget kjenner til eksempler på situasjoner der spørsmålet er reist: I forbindelse med Statens naturoppsyns kontroller i verneområder, er det for eksempel stilt spørsmål om bruk av elsykler med avslått motor. Ett annet eksempel er bruk av ATV istedenfor vogn i forbindelse med hundekjøring. Noen bruker ATV med motor på, mens andre har motoren avslått. Bruk av ATV ved hundekjøring begrunnes blant annet med at kjøretøyets tyngde og bremseegenskaper gir større sikkerhet.

Utvalget legger til grunn at bruk av ATV med avslått motor, vil kunne skade naturen på samme måte som ved bruk av motor. Å tillate bruk av motoriserte innretninger når motoren er avslått, skaper også kontrollutfordringer, fordi det ikke alltid vil være lett å vurdere om motoren har vært på. Utvalget vurderer dette som uheldig. Skadepotensialet, risikoen for omgåelse av regelverket og hensynet til et klart og tydelig regelverk tilsier etter vårt syn at loven også skal omfatte bruk av innretninger med motor også når motoren er slått av.

Utvalgsmedlemmet Nyvoll er enig i at transport- og fremkomstmidler med avslått motor skal være omfattet av loven, men vil likevel peke på det særskilte behovet hundekjørere kan ha for å bruke ATV med avslått motor under trening med hundespann og oppfordrer til at dette behovet vurderes nærmere i oppfølgingen av utvalgets lovforslag.

13.6 På hvilke arealer skal motorferdselloven gjelde?

13.6.1 Dagens regler

Motorferdselloven gjelder i utmark og vassdrag.

Utmark er legaldefinert i motorferdselloven § 2. Definisjonen tar utgangspunkt i friluftslovens definisjon av innmark og utmark, men med enkelte endringer. Som utmark regnes udyrket mark som ikke regnes som «innmark eller like med innmark» etter friluftsloven § 1 a. Etter friluftsloven regnes gårdsplass, hustomt, dyrket mark, engslått og kulturbeite samt lignende områder der allmennhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker, som innmark. Etter lovendring i 2011 regnes ikke lenger «skogsplantefelt» som innmark etter friluftsloven. Udyrkede, mindre grunnstykker som ligger i dyrket mark eller engslått eller er gjerdet inn sammen med et slikt område, regnes som «like med innmark». Etter motorferdselloven skal noen områder som etter friluftsloven regnes som innmark, likevel regnes som utmark. Dette gjelder setervoll, hustomt, engslått og kulturbeite som ligger i utmark. Motorferdsellovutvalget 1974 pekte på at en annen regel ville føre til at «ganske store» arealer i fjellområdene som ikke lenger drives som innmark, ville falle utenfor motorferdsellovens virkeområde.15

Veier i utmark som ikke er opparbeidet for kjøring med bil, regnes etter motorferdselloven som utmark. Det er ikke avgjørende om veien er offentlig eller privat når den først er opparbeidet for «vanlig bilkjøring».16 For å regnes som opparbeidet for kjøring med bil, er det i rettspraksis lagt til grunn at en vei må ha tegn på at det er gjort fysiske tiltak for å sette den i stand.17 Veien må for eksempel ha grøfter eller være påført en form for dekke. Det er ikke tilstrekkelig at terrenget i seg selv egner seg for bilkjøring, eller at en trasé er fremkommelig med bil.18 Veien må ha en standard som gjør at man kan kjøre en alminnelig personbil med en viss komfort. At det er mulig å krongle seg forsiktig frem, er ikke tilstrekkelig.19

Også opparbeidede veier som om vinteren ikke er brøytet for kjøring med bil, regnes som utmark. Veier som ikke omfattes av motorferdselloven i barmarksesongen, kan dermed omfattes av loven om vinteren. Dette henger sammen med at svært mange veier i utmark ikke blir brøytet. Å gi fri adgang til motorferdsel på disse ville innebære en omfattende økning av motorferdselen i en periode av året hvor dyrelivet er særlig sårbart.20 I lovproposisjonen er det også pekt på at ubrøytede veier kan gå i ett med terrenget omkring, noe som kan gjøre det praktisk vanskelig å hindre at kjøringen sprer seg utenfor veien. Departementet har i rundskriv gitt uttrykk for at snøbrøyting av veier ikke omfattes av loven, heller ikke dersom veien har vært nedsnødd store deler av vinteren.21

Vassdrag er i motorferdselloven § 2 legaldefinert som «åpne og islagte elver, bekker og innsjøer». Sjøen omfattes ikke av loven. For elvestrekninger som er farbare fra sjøen, må grensen for lovens anvendelsesområde avgjøres konkret. Innholdet i vassdragsbegrepet er nærmere behandlet i kapittel 25.

I motorferdselloven § 7, som gir departementet adgang til å forby eller gi nærmere bestemmelser om motorferdsel i særlig verdifulle natur- og friluftsområder, utvides lovens virkeområde noe. Departementet får der adgang til å fastsette slike bestemmelser på privat vei. Bestemmelsen er etter ordlyden ikke begrenset til vei som ikke er opparbeidet for kjøring med bil. Forskriftshjemmelen er imidlertid ikke benyttet.

13.6.2 Kunnskapsgrunnlag

Motorferdsellovutvalget 1974 vurderte hensiktsmessigheten av å knytte virkeområdet til motorferdselloven til utmarksbegrepet.22 De pekte på at innholdet i utmarksbegrepet er noe uklart, og at det først og fremst har betydning i jordbrukssammenheng og som grunnlag for avgrensningen av allmennhetens tradisjonelle ferdselsrett på andres grunn. Utvalget pekte på at man alternativt kunne ha knyttet avgrensningen til bruk av motoriserte fremkomstmidler utenfor vei. Utvalget antok at det reelt sett ikke ville ha vært et problem om innmark ble omfattet av lovens virkeområde, siden man i loven ikke hadde foreslått å legge restriksjoner på motorferdsel i jordbruksnæringen, og siden annen nyttetransport kunne skje med tillatelse. Utvalget foreslo imidlertid ikke dette siden det ble vurdert å ligge utenfor utvalgets mandat. Utvalget foreslo isteden å bygge på friluftslovens definisjon av utmark, men med enkelte tilpasninger, noe som også ble gjort.

Direktoratet for naturforvaltning foreslo i en tilråding til ny motorferdsellov fra 2008 at virkeområdebestemmelsen skulle bygges opp på samme måte som i dag. De foreslo imidlertid å utvide virkeområdet til også å gjelde snødekt innmark med unntak av gårdsplass, hustomt, inngjerdet hage eller park. Dette ville bety at loven fikk anvendelse på snødekte jorder, som er en parallell til friluftslovens regler om hvor det er adgang til å ferdes til fots. Direktoratet argumenterte med at jorder gjerne ikke skiller seg fra utmarka rundt på vinterstid, og mente at motorferdsel her kan påvirke muligheten til å oppleve stillhet og ro negativt.

Virkeområdet til den svenske reguleringen av bruk av motorkjøretøy er videre enn den norske. I Sverige gjelder terrängkörningslagen i terreng. Begrepet terräng er i 2 § i forordning (2001:651) om veitrafikkdefinisjoner definert som «ett område som inte är väg». Loven i Sverige gjelder i skog, fjell, myr, eng- og hagemarker og på is. I en utredning om den svenske terrängkörningslagen påpekes det at definisjonen er noe vid og utydelig, og i utredningen foreslår man å endre definisjonen for å klargjøre at åpne vann ikke regnes som terreng, og at terreng er et område på land eller på islagt vann, og som ikke er vei.23

Utvalget har ikke mottatt innspill om utmarksbegrepet i seg selv, og det synes heller ikke å forårsake store utfordringer i praksis. Tvilstilfeller må vurderes konkret ut fra de fysiske forholdene på stedet, og det vil i siste instans være domstolene som må avgjøre om et område er utmark eller ikke. Hva et område er regulert som etter plan- og bygningsloven, vil ikke være avgjørende for om det regnes som innmark eller utmark.

Utvalget har mottatt innspill om at grensen mellom hva som er utmark, og hva som utgjør vei «opparbeidd for kjøring med bil», oppleves som uklar, og at det er ønskelig med en klargjøring av denne.

13.6.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om motorferdselloven skal fortsette å regulere de samme arealene som i dag, eller om virkeområdet bør endres.

Én mulighet er å utvide lovens virkeområde til i større grad å omfatte innmark. Hvis loven for eksempel skal gjelde utenfor vei eller i terreng, vil også dyrket mark omfattes av virkeområdet. Uttrykk som «terreng» og «utenfor vei» kan gjøre det mer intuitivt hvor loven gjelder og frigjøre motorferdselloven fra koblingen til friluftsloven. En annen mulighet er å la virkeområdet inkludere snødekt innmark, slik Direktoratet for naturforvaltning foreslo i sitt lovforslag. Motorferdsel på jorder kan medføre noen av de samme ulempene for natur og friluftsliv som motorferdsel i utmark. Utvalget foreslår imidlertid ikke en slik løsning. Selv om vi ser noen fordeler med å utvide virkeområdet, foreligger det etter vår vurdering ingen tungtveiende grunner som tilsier en endring fra dagens rettstilstand.

Utvalget har også diskutert muligheten for å koble virkeområdet til kartfestede arealklasser, for eksempel de som benyttes i arealressurskartet AR524, men har ikke funnet dette hensiktsmessig.

Utvalget har kommet til at virkeområdet til motorferdselloven i hovedsak bør beholdes uendret i den nye loven. Vi er ikke kjent med at dagens avgrensning av virkeområdet eller utmarksbegrepet har medført problemer av særlig grad, og vi er skeptisk til å endre innholdet i godt etablerte begreper. Ulike definisjoner av utmark i lovverket kan medføre nye uklarheter og tvilstilfeller, og uansett valg av definisjon vil det kunne oppstå tvilstilfeller. Begrepet utmark er også gitt et mer presist innhold gjennom retts- og forvaltningspraksis, som innebærer at det er mindre usikkerhet om hva som faller innenfor lovens virkeområde i dag, enn da loven ble vedtatt. Dersom begrepsbruken endres, vil det skape ny usikkerhet om grensene for lovens virkeområde.

Et alternativ er å la friluftslovens definisjon av utmark gjelde fullt ut. Dette vil innebære at områder som setervoll, hustomt, engslått og kulturbeite i utmark vil falle utenfor motorferdsellovens virkeområde. Utvalget mener det vil være uheldig å unnta slike mindre områder i utmark fra motorferdselreguleringen og foreslår derfor ikke å endre dagens rettstilstand.

Når det gjelder hvilke veier i utmark som skal unntas fra lovens virkeområde, har utvalget foreslått at de i tillegg til å være opparbeidet for kjøring med bil må være «lovlig» opparbeidet. Vi er kjent med at traktorveier og kjørespor opparbeides ulovlig, slik at de etter hvert har en standard som gjør dem fremkommelige med helt vanlige biler. For å hindre at enkelte belønnes for å opparbeide veier ulovlig, vil vi i loven presisere at det bare er veier som er lovlig opparbeidet for kjøring med bil, som ikke regnes som utmark. Vi ser at det kan være krevende for den enkelte å vite om en vei er lovlig opparbeidet eller ikke, men legger til grunn at kommunene bør ha kunnskap om dette og dermed kan veilede i slike spørsmål.

Utvalget foreslår ikke å videreføre særreglene i § 7, som åpner for regulering av motorferdsel på privat vei i særlig viktige natur- og friluftsområder. Vi mener slik ferdsel best reguleres etter annet lovverk, særlig naturmangfoldlovens verneregler.

Lovens virkeområde i vassdrag er behandlet nærmere i kapittel 25, mens lovens virkeområde i luften behandles i kapittel 26.

13.7 Forholdet til grunneier

Dagens lov regulerer ikke de privatrettslige sidene av motorferdsel. Det vil si at loven ikke griper inn i eller regulerer grunneiers, rettighetshavers eller andre privates adgang til å forby eller regulere adgangen til motorferdsel. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.9. Utvalget foreslår at loven fortsatt skal være en ren offentligrettslig lov, og at den derfor fortsatt ikke skal regulere rettsforholdet mellom private parter. Vi er kjent med at grunneiers handlingsrom noen ganger er noe uklart, men mener at motorferdselloven ikke er det rette stedet å avklare dette. Loven bør, som i dag, ikke gripe inn i den retten grunneier har til å regulere motorferdsel på egen eiendom. Utvalget mener at dette, som i dag, bør gå frem av loven og foreslår å modernisere bestemmelsens ordlyd noe.

I dag følger det av motorferdselforskriften at grunneier må samtykke før en snøskuterløype kan opprettes. Utvalget foreslår at snøskuterløyper i fremtiden skal vedtas i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Dette er nærmere omtalt i kapittel 15.4.4.2. Vi vurderer at saksbehandlingsreglene ved behandling av slike planer vil sikre at grunneier blir informert og hørt, og foreslår derfor ikke å videreføre det særskilte samtykkekravet.

At det nå skal åpnes for en del motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven, aktualiserer spørsmålet om ekspropriasjonsadgang siden utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at det er ekspropriasjonsadgang for gjennomføring av reguleringsplaner. Å åpne for ekspropriasjon vil innebære at grunneier ikke lenger har en absolutt vetorett mot snøskuterløyper på egen eiendom. Utvalgets vurdering av mulighetene for ekspropriasjon er behandlet nærmere i kapittel 15.4.5.7. Når det gjelder spørsmålet om det skal være adgang til ekspropriasjon av snøskuterløyper, har utvalget delt seg i to. Fire medlemmer anbefaler å følge plan- og bygningslovens system, slik at det blir ekspropriasjonsadgang for slike løyper, mens fire medlemmer mener at snøskuterløyper bør unntas fra ekspropriasjonsadgangen.

13.8 Bør regelverket være geografisk differensiert?

13.8.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere «om det er grunnlag for økt differensiering i regelverket for ulike deler av landet, eksempelvis på grunn av historiske forhold, lengre vintersesong osv.», og å synliggjøre fordeler og ulemper med å øke differensieringen. Med regional differensiering menes i denne sammenheng å ha egne regler for konkrete fylker, kommuner, regioner eller andre geografisk avgrensede områder. Som beskrevet i kapittel 5.8 har dagens regelverk flere slike særregler.

Et bakteppe for spørsmålet om geografisk differensierte regler er de store ulikhetene mellom kommuner og regioner når det gjelder omfanget av motorferdsel i utmark, og den store variasjonen i hvordan kommunen praktiserer regelverket og utnytter skjønnsrommet de er gitt. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 9. Topografi, befolkning og klimatiske, historiske og kulturelle forhold er faktorer som kan forklare de store ulikhetene. I alle deler av landet er det også ulikheter mellom kommuner i samme fylke.

Et nasjonalt regelverk som gjelder for hele landet, uten særregler for ulike geografiske områder, vil gjøre at alle har de samme reglene å forholde seg til. Det vil også være enklere for forvaltningen å veilede i regelverket når rammene blir like for alle. Like regler kan også bidra til å øke legitimiteten til regelverket. En ulempe med like regler er at regelverket kan bli for rigid. Dette vil imidlertid avhenge av hvilke rammer for kommunalt skjønn det nasjonale regelverket åpner for. Dersom reglene knyttes til faktiske forhold som varierer fra sted til sted, kan man utarbeide et regelverk som tar høyde for lokale forhold uten at regelverket formelt varierer mellom ulike områder.

En annen mulighet er å fastsette særregler for noen geografiske områder i det nasjonale regelverket. Å ha særregler for ulike geografiske områder i et nasjonalt regelverk kan være et virkemiddel for å tillate aktiviteter eller ferdsel for formål som per i dag bare har aktualitet i enkelte deler av landet, og for å fange opp helt særegne forhold. Utgangspunktet må være at dette er aktiviteter eller formål det ikke er ønskelig å generelt åpne for i hele landet.

13.8.2 Innspill til utvalget

Enkelte kommuner har i innspill til utvalget argumentert for at noen kommuner eller områder bør få større handlingsrom til å regulere motorferdsel i utmark. Kautokeino og Karasjok kommuner ga i møte med utvalget uttrykk for at det var positivt at utvalget skulle vurdere ytterligere differensiering av regelverket.

For øvrig har det i mange innspill og tilbakemeldinger til utvalget blitt tatt til orde for økt kommunalt selvstyre og at kommunene generelt bør få friere rammer. Samtidig har utvalget også fått en del innspill om at kommunene ikke bør få friere tøyler, blant annet fra enkelte natur- og friluftslivsorganisasjoner.

Flere statsforvaltere har overfor utvalget uttrykt skepsis mot å innføre ulike regler i ulike deler av landet. De mener at det vil bli krevende å bruke regelverket dersom det blir for mange ulike regler, og at regelverket heller bør vær likt for alle, men gi kommunene handlingsrom til å vurdere ting forskjellig og ha ulik praksis.

13.8.3 Utvalgets vurderinger

Siden kommunene har ulikt klima og ulik natur, demografi, historie og kultur, bør regelverket gi rom for lokale tilpasninger. Spørsmålet for utvalget er om dette bør skje ved å gi ulike regler for ulike steder. I mandatet er det pekt på at historiske forhold og lengre vintersesong er kriterier som det er naturlig å vurdere geografisk differensierte regler etter.

I enkelte deler av landet er vintersesongen lengre enn i andre deler, og dermed har de en lengre sesong for snøskuterkjøring. Dette kan være et argument for å differensiere regler. De nordlige landsdelene har generelt sett en lang vintersesong, men det samme gjelder høyereliggende områder lenger sør. Bruk av klima som kriterium for å gi ulike regler i ulike deler av landet vil derfor etter utvalgets syn være lite hensiktsmessig. Snøforholdene varierer også fra år til år, og med de pågående klimaendringene vil det sannsynligvis bli kortere vintre over hele landet.

Særordningene som i dag gjelder i Nord-Troms og Finnmark ble i sin tid begrunnet i særegne forhold i disse områdene. Områdene hadde allerede tradisjon for og et stort omfang av motorferdsel, samt store avstander, spredt bosetting og en lang vintersesong. Nord-Troms og Finnmark har en historie og kultur med motorferdsel i utmark som til en viss grad skiller seg fra resten av landet. Historien og argumentene som ble brukt for å etablere de tidligere særordningene, kan etter utvalget syn være argumenter for å fortsette å ha egne regler for Nord-Troms og Finnmark.

Utvalget ser fordeler og ulemper med å øke den geografiske differensieringen i regelverket. Særregler i enkelte deler av landet kan øke legitimiteten til regelverket i områdene som får særfordeler, og bidra til å få motorferdsel som i dag er ulovlig, inn i lovlige former. Særordninger kan også gjøre det lettere å avgrense aktiviteter og ferdsel for formål som det ikke er ønskelig å gi en generell åpning for. Samtidig vil ulike regler i ulike deler av landet kunne svekke legitimiteten til regelverket i områdene som ikke får særfordeler, og føre til økt press på regelverket fra andre som ønsker tilsvarende ordninger – særlig hvis særordningene ikke er godt begrunnet. Særregler kan også komplisere regelverket og gjøre det mer krevende for forvaltningen å veilede i reglene.

Å gi særregler for enkelte geografiske områder kan skape diskusjon om den geografiske avgrensningen av særreglene. For eksempel kan det være kommuner som med utgangspunkt i naturgitte, befolkningsmessige og klimatiske forhold identifiserer seg mer med kommuner som har særordninger i andre deler av landet, enn med kommunene uten særordninger og derfor ønsker seg tilsvarende ordninger. Dersom det ikke er en god begrunnelse for den geografiske avgrensningen, kan det være vanskelig å skape forståelse for særordninger.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at en nasjonal lov bør ha ensartede regler for hele landet. Eventuelle særordninger bør være begrunnet i reelle behov. Utvalget kan ikke se at det ut fra historiske, klimatiske eller kulturelle forhold er gode argumenter for å øke den regionale differensieringen. Vi vil derfor ikke foreslå nye særordninger. Når det gjelder særordninger som eksisterer i dagens regelverk, vil vi vurdere om det er grunnlag for å fjerne, endre eller videreføre disse. Dersom særregler skal videreføres, må de være godt begrunnet. Behovet for å videreføre eller endre dagens særregler blir drøftet i kapittel 18.

Selv om utvalget ikke ønsker å foreslå nye geografiske særregler, mener vi at det kan være ønskelig med ulike regler ulike steder. Vi mener imidlertid at dette kan ivaretas ved å fastsette nasjonale regler som gir tilstrekkelig kommunalt handlingsrom. Kommunene bør ha så vide fullmakter at de kan tilpasse praksis til lokale forhold. Samtidig bør ikke handlingsrommet bli for stort, siden utvalget ikke ønsker å åpne for en betydelig økning i motorferdselen. Et handlingsrom som åpner for altfor store forskjeller i praksis, kan også ha andre uheldige konsekvenser. Store ulikheter mellom sammenlignbare kommuner kan føre til mindre forståelse for regelverket i befolkningen og også svekke etterlevelsen av regelverket. Det kan også bidra til økt press på kommuner som i utgangspunktet ønsker en restriktiv praksis.

13.9 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel i utmark og vassdrag fortsatt skal reguleres i en egen lov der utgangspunktet er at slik ferdsel er forbudt

• at lovens overordnede formål skal bevares, men at formålsbestemmelsen skal oppdateres innholdsmessig og språklig

• at loven skal gjelde på norsk territorium

• at loven skal omfatte den samme motorferdselen som i dag, men med noen justeringer

• at loven fortsatt skal gjelde i utmark og vassdrag

• at loven som utgangspunkt skal ha ensartede regler for hele landet

14 Tiltak for å ivareta natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse

Forstørr bilde

14.1 Innledning

At hensynet til natur og friluftsliv skal ivaretas i ny motorferdsellov, er en sentral føring i utvalgets mandat. Utvalget foreslår, som omtalt i kapittel 13.3, at formålet med ny lov skal være å sikre at motorferdsel skjer på en bærekraftig måte som ivaretar naturen, og tar hensyn til friluftslivet og den samiske kulturutøvelsen. Ivaretakelse av disse hensynene har vært førende for utformingen av lovforslaget.

Utvalget foreslår at motorferdselloven fortsatt skal være en forbudslov. Denne vurderingen er nærmere omtalt i kapittel 13.1. Når vi har vurdert hvilken motorferdsel som likevel skal være lovlig, har motorferdselens skadepotensial på naturen vært en viktig faktor, se kapittel 13.2.1.

Før vi går inn i de konkrete vurderingene av hvilken motorferdsel som bør være tillatt, vil vi presentere våre forslag til mer generelle virkemidler for å ivareta hensynene loven skal ivareta. Vi foreslår å ha krav om at motorferdselen må være nødvendig og at den må skje aktsomt, samt å gi kommuner og statsforvaltere adgang til å forby og regulere ferdsel som ellers er tillatt.

Utvalget har også utarbeidet flere forslag som skal legge til rette for en forsvarlig kommunal saksbehandling og at kommunene holder seg innenfor rammene som er satt i loven. Disse forslagene er nærmere behandlet i kapittel 28. Utvalget mener at forslagene er viktige for å sikre at praktiseringen av loven er i tråd med hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Vi viser særlig til forslag til retningslinjer for vedtak om motorferdsel og krav til begrunnelse i kapittel 28.2 og forslag om mer avgrensede tillatelser i kapittel 28.3. Utvalget foreslår i tillegg å åpne for at kommuner i særlige tilfeller kan fratas dispensasjonsmyndighet, se kapittel 30.2.

En mer fullstendig oversikt over hvilke tiltak utvalget foreslår for å ivareta hensyn til natur og friluftsliv, er gitt i kapittel 33.

14.2 Krav om at motorferdsel er nødvendig

14.2.1 Innledning og dagens regler

Som beskrevet i kapittel 13.2, er utvalgets vurdering at det som utgangspunkt ikke er grunnlag for å åpne for mer motorferdsel enn det dagens lov gjør. En lovgivningsteknikk som kan bidra til å begrense motorferdselen, er å oppstille en terskel i loven for når motorferdsel for ulike formål skal være tillatt. På denne måten vil ikke all motorferdsel som er knyttet til et bestemt formål, være tillatt, bare den som for eksempel er nødvendig.

Dagens regelverk opererer i enkelte bestemmelser med et nødvendighetskriterium. Motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c gir direkte tillatelse til «nødvendig person- og godstransport til og fra faste bosteder og i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring». I forskriften er det også oppstilt kriterier om at kjøringen må være nødvendig for formålet i bestemmelser som direkte tillater motorferdsel, se § 2 første avsnitt bokstav b, d og e og § 3 første avsnitt bokstav c, f, g og j.

Domstolene kan prøve om slike terskler er oppfylt, og dette ble gjort i en dom fra Høyesterett i 2023. I HR-2023-2402-A uttalte Høyesterett seg om nødvendighetskriteriet i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c. Saken handlet om en gårdbruker som fraktet materialer og utstyr til en gjeterbu på fjellet med snøskuter, og som hadde kjørt omlag 20 kilometer ekstra for å hente en elektrisk sag han skulle låne. Spørsmålet for Høyesterett var om denne ekstrakjøringen var nødvendig, slik at den var omfattet av hjemmelen for nødvendig transport i jordbruksnæring i § 4 første avsnitt bokstav c. Etter å ha slått fast at nødvendighetskriteriet setter grenser for retten til motorferdsel i utmark, uttalte Høyesterett i avsnitt 28 at:

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at kjøringen er nyttig eller hensiktsmessig hvis det finnes et alternativ som unngår eller reduserer bruk av utmarken. Dersom det ikke er reelle alternativer, eller disse er åpenbart mindre egnet for oppgaven eller vesentlig mer tyngende, vil vilkåret om nødvendighet være oppfylt.

Høyesteretts vurderinger i denne saken av hva som skal til for at motorferdsel skal anses som nødvendig, er relevante også for vurderingen av hva som er nødvendig motorferdsel etter andre bestemmelser i loven.

Der kjøring er direkte tillatt, vil det i praksis være den som kjører, som i første omgang vurderer om nødvendighetskriteriet er oppfylt. Når det gjaldt domstolenes overprøving av denne vurderingen, pekte Høyesterett i avsnitt 30 på at overprøvingen av en næringsutøvers vurdering vil avhenge av hva nødvendighetsvurderingen omhandler:

Der valget av alternativ beror på faglige vurderinger knyttet til driften av virksomheten, er det naturlig at domstolene er forsiktige med å overprøve næringsutøverens egen vurdering. I vår sak er problemstillingen imidlertid om A valgte en unødvendig lang kjørerute i utmarken – noe jeg kommer nærmere tilbake til. Dette er ikke et næringsfaglig spørsmål, og prøvingen av dette står ikke i noen annen stilling enn når domstolene ellers vurderer anvendelsen av lovbestemmelser som inneholder skjønnsmessige uttrykk.

Begrepet nødvendig brukes ikke i noen av tillatelses- eller dispensasjonsbestemmelsene i dagens regelverk. Motorferdselforskriften § 6 har imidlertid et krav om at transportbehovet «ikke kan dekkes på annen måte», som i realiteten tilsvarer et krav om at motorferdselen må være nødvendig. Ut fra lovens formål vil spørsmålet om motorferdselen er nødvendig, være et tungtveiende moment i vurderingen av om kommunen skal gi tillatelse eller ikke, også ved de andre tillatelseshjemlene, men da som del av kommunens forvaltningsskjønn.

14.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at motorferdselloven bør stille krav om at motorferdselen skal være nødvendig i større grad enn dagens regelverk gjør. Å stille krav om at motorferdselen må være nødvendig vil bidra til å minimere motorferdsel i utmark ved å begrense ferdselen til det som faktisk er nødvendig for å løse det aktuelle transportbehovet. Dette underbygger lovens formål om å ivareta hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Utvalget foreslår at kravet om nødvendighet skal inngå både i de generelle unntakene og i tillatelseshjemler, noe som er nærmere omtalt i gjennomgangen av de ulike bestemmelsene. Nødvendighetskriteriet vil ha noe ulik funksjon i disse bestemmelsene. I de generelle unntakene, vil begrepet nødvendig sette en grense for hva som er tillatt motorferdsel. Dette innebærer at spørsmålet om hva som er nødvendig, vil ha direkte betydning for om et forhold er straffbart eller ikke. Når det gjelder tillatelses- og dispensasjonsbestemmelsene, vil et krav om at motorferdselen skal være nødvendig, derimot være en skranke for kommunenes adgang til å gi tillatelser eller dispensasjoner. Utvalget understreker at spørsmålet om motorferdselen er nødvendig er ment å være et spørsmål om rettsanvendelse som kan prøves av domstolene.

Utvalget har vurdert å ha ulike terskler for de ulike bestemmelsene i loven. Bruk av ulike terskler kan bidra til å understreke at motorferdsel for enkelte formål bør begrenses så mye som mulig, for eksempel ved å angi at det bare er motorferdsel som er strengt nødvendig eller påkrevd for formålet, som er tillatt. Utvalget er imidlertid usikre på om en slik differensiering mellom bestemmelsene vil fungere etter hensikten i praksis, og har kommet til at hensynet til en klar og tydelig lov tilsier at ordlyden «nødvendig» brukes gjennomgående i loven.

Utvalget foreslår bare ett unntak fra dette utgangspunktet. I dispensasjonsbestemmelsen i lovforslaget § 37 foreslår utvalget at dispensasjon fra forbudet bare kan gis dersom det er strengt nødvendig for å dekke et særskilt behov. Dette skal markere at det er en spesielt høy terskel for å gi dispensasjon til motorferdsel som ikke er omfattet av de øvrige unntakene i loven.

Ved at begrepet nødvendig brukes, setter loven grenser for hvilken motorferdsel som er direkte tillat i loven gjennom de generelle unntakene fra motorferdselforbudet, og hvilken motorferdsel kommunen med hjemmel i loven kan gi tillatelse til. Kravet om at motorferdselen skal være nødvendig, innebærer for det første at bestemmelsene ikke åpner for motorferdsel i større omfang enn det som trengs for å løse det aktuelle transportformålet. Bestemmelsene åpner derfor ikke for motorferdsel i utmark og vassdrag ved transportbehov som kan løses tilfredsstillende på annen måte, for eksempel ved kjøring på bilvei eller ved å gå kortere distanser til fots. Bestemmelsene gir heller ikke adgang til mer motorferdsel enn det som trengs for å løse det aktuelle transportbehovet. Etter omstendighetene kan dette innebære et krav om at den som har behov for motorferdsel, planlegger for å løse det samlede transportbehovet med så få turer som praktisk mulig. Utvalget viser også til Høyesteretts tolkning av hva som menes med begrepet nødvendig i HR-2023-2402-A, som er gjengitt i 14.2.1.

At motorferdselen skal være nødvendig for å dekke et transportbehov, innebærer også at det er transportbehovet som er nevnt i de enkelte bestemmelsene, som må være den reelle bakgrunnen for den aktuelle motorferdselen. Dette innebærer blant annet at det, som Høyesterett også har lagt til grunn etter dagens lov,25 kan ilegges straff i tilfeller der hovedformålet med den aktuelle motorferdselen ikke er å dekke et lovlig transportbehov.

14.3 Krav om at motorferdsel skjer aktsomt

14.3.1 Innledning og dagens regler

Selv om motorferdsel for et bestemt formål er lovlig, er det ikke uten betydning hvordan motorferdselen foregår. Både tidspunktet for kjøringen, valg av trasé og generell kjøreatferd har betydning for hvilke virkninger motorferdselen får på blant annet natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Dagens lov inneholder derfor en aktsomhetsplikt i § 8. Bestemmelsen stiller krav både til motorferdsel som er tillatt direkte i lov eller forskrift, og motorferdsel som er tillatt gjennom tillatelse. Regelen sier at motorferdsel i utmark og vassdrag skal foregå aktsomt og hensynfullt for «å unngå skade og ulempe for naturmiljø og mennesker». Aktsomhetsplikten i § 8 gjelder i tillegg til aktsomhetsbestemmelser i annet regelverk, for eksempel naturmangfoldloven § 6.

Bestemmelsen er generelt utformet. Hva aktsomhetsplikten innebærer i praksis, må vurderes konkret i hvert tilfelle. I forarbeidene er det uttalt at «ferdselen ikke skal volde unødig skade på grunn, vegetasjon og dyreliv eller ulempe for andre, og for øvrig ikke unødig forstyrre eller forurense naturmiljøet».26 I praksis kan dette innebære at man må vurdere tid og sted for kjøringen, og at for eksempel hastighet og kjøremønster må tilpasses slik at motorferdselen er mest mulig skånsom og hensynsfull.

Brudd på aktsomhetsplikten kan straffes med bøter, se motorferdselloven § 12. Utvalget er imidlertid ikke kjent med at det noen gang er reagert med straff på overtredelser av aktsomhetsbestemmelsen.

14.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at aktsomhetsplikten er viktig for å ivareta hensynet til natur og friluftsliv. Vi foreslår derfor at aktsomhetsplikten i dagens motorferdsellov § 8 videreføres i den nye loven. Bestemmelsen har fått en modernisert språkdrakt, men innholdet er det samme. Aktsomhetsplikten gjelder for alle typer kjøring, både tillatelsesbasert og direktehjemlet.

Aktsomhetsplikten innebærer at motorferdsel til enhver tid må tilpasses de faktiske omstendighetene. Utvalget foreslår å tydeliggjøre dette ved å presisere at aktsomhetsplikten skjerpes dersom terrenget eller dyrelivet er spesielt sårbart, for eksempel i vårløsninga, i vått terreng og i yngleperioden for vilt og kalvingsperioden for rein.

Denne tydeliggjøringen er også viktig fordi utvalget foreslår å oppheve det såkalte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark i dagens motorferdselforskrift § 8 første avsnitt. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 18.2.

Overtredelse av aktsomhetsplikten vil kunne håndheves og sanksjoneres etter reglene i lovforslagets kapittel 7.

14.4 Myndighet til å forby og regulere ferdsel som ellers er tillatt

14.4.1 Innledning og dagens regler

Selv om en type motorferdsel i utgangspunktet er tillatt etter loven, kan det av ulike årsaker oppstå behov for eller ønske om å begrense eller regulere ferdselen. For eksempel kan det være nødvendig å midlertidig forby motorferdsel for å ta hensyn til reindrifta eller dyreliv, eller det kan være enkelte sårbare områder som bør skånes for motorferdsel på mer permanent basis. Bestemmelser som åpner for slik regulering, legger til rette for at hensynet til for eksempel natur og reindrift kan ivaretas.

Etter dagens lov § 7 andre avsnitt kan departementet vedta forskrift som forbyr eller regulerer motorferdsel som ikke er tillatt etter § 4 første avsnitt. Dette gjelder bare for «særlig verdifulle natur- og friluftsområder». Formålet med bestemmelsen er å ivareta natur- og friluftsinteresser i områder som er av nasjonal og/eller regional betydning. Dagens motorferdselforskrift § 2 tredje avsnitt, § 3 tredje avsnitt og § 8 første avsnitt åpner også for at statsforvalteren kan begrense eller forby den direktehjemlede kjøringen, med enkelte unntak, i spesielt sårbare områder.

14.4.2 Utvalgets vurderinger

14.4.2.1 Regulering av motorferdsel som er tillatt

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å forby eller begrense motorferdsel som ellers er tillatt, for å ivareta natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Utvalget mener at en adgang til å regulere ellers lovlig ferdsel i avgrensede områder er et sentralt virkemiddel for å ivareta disse interessene.

I lovforslaget er reglene om regulering av ferdsel som ellers er tillatt samlet i § 9. Bestemmelsen gir adgang til å midlertidig eller varig forby eller begrense adgangen til motorferdsel samt til å fastsette krav til trasévalg og valg av fremkomstmidler for direktehjemlet ferdsel for enkelte formål.

14.4.2.2 Midlertidig regulering

Utvalget foreslår for det første at det gis adgang til å vedta midlertidige begrensninger eller forbud mot motorferdsel dersom det er nødvendig av hensyn til reindrifta eller andre interesser loven skal ivareta. Selv midlertidige reguleringer vil utgjøre et inngrep i en etablert adgang til motorferdsel, så forutsetningen for å vedta slike reguleringer er at det er nødvendig for å ivareta reindrifta eller andre interesser som loven skal ivareta. Midlertidige forbud kan for eksempel være aktuelt dersom dårlige beiteforhold gjør reinen spesielt sårbar for forstyrrelser.

Bestemmelsen kan brukes til å gi et generelt forbud mot all motorferdsel bestemmelsen åpner for å regulere i et avgrenset område. Det er også mulig å vedta mer begrensede forbud, for eksempel forbud mot ferdsel for angitte formål eller med angitte transport- eller fremkomstmidler. Forbudet kan for eksempel begrenses til ferdsel i snøskuterløyper. Aktuelle begrensninger kan for eksempel være krav om at kjøring bare kan skje langs bestemte traseer eller til bestemte tider.

Noen former for direktehjemlet ferdsel har en såpass sentral funksjon i samfunnet at det ikke er ønskelig å åpne for at det kan vedtas begrensninger i dem. Det gjelder for eksempel nødtjenester som politi, ambulanse og redningstjeneste. Det bør derfor ikke være adgang til å gjøre begrensninger i motorferdsel som er hjemlet i forslaget §§ 11, 12, 14 og 16. Disse unntakene tilsvarer i all hovedsak de unntakene som gjelder etter dagens lov. Utover dette kan begrensninger vedtas for all motorferdsel, enten den er tillatt direkte i loven, gjennom en tillatelse eller dispensasjon eller skjer i løyper vedtatt etter plan- og bygningsloven.

14.4.2.3 Varig regulering

Utvalget foreslår for det andre at det gis adgang til å vedta varige begrensninger eller forbud mot motorferdsel. Også denne bestemmelsen kan benyttes til å legge ned generelle eller mer spesifikke forbud og begrensninger – se omtalen av de midlertidige reguleringene rett ovenfor. Forbudssoner der det ikke er adgang til motorferdsel, men også andre typer begrensninger, er et viktig virkemiddel for å ivareta særlig sårbare områder, for eksempel urørt natur og viktige leveområder for truede arter.

Siden det er snakk om varige reguleringer, mener utvalget at det bør være en høyere terskel for å vedta slike reguleringer. Adgangen til å gi varige reguleringer gjelder derfor bare i spesielt sårbare områder, det vil si områder der motorferdsel kan føre til stor skade på eller ulempe for natur, friluftsliv eller samisk kulturutøvelse. Selv om det altså er begrenset hvor slike varige begrensninger eller forbud kan vedtas, er dette et viktig virkemiddel for å ivareta hensynet til naturen. Utvalget oppfordrer kommunene til å vedta slike reguleringer og håper at kommunene vil bruke tilgjengelig informasjon, og eventuelt innhente ny kunnskap, for å vurdere hvilke områder i kommunen som er spesielt sårbare. Det er også adgang til å bruke plan- og bygningsloven til å begrense motorferdsel i spesielt sårbare områder, se plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 6.

Adgangen til å fastsette varige forbud mot eller begrensninger i adgangen til motorferdsel gjelder i likhet med de midlertidige begrensningene ikke for motorferdsel som er tillatt etter §§ 11, 12, 14 eller 16.

14.4.2.4 Hvem skal ha myndighet?

Hvem som skal ha myndighet til å vedta begrensninger eller forbud, har vært et viktig spørsmål for utvalget. Dette er i stor grad et spørsmål om hvordan myndighet skal balanseres mellom lokale og statlige myndigheter. Med utgangspunkt i mandatets føring om lokalt selvstyre er det klart at kommunene skal ha en slik adgang. Dette gir kommunene flere virkemidler til å sikre en god forvaltning av motorferdsel i utmark. Utvalget tror at midlertidige eller varige begrensninger i adgangen til motorferdsel vil kunne bidra til at forvaltningen av motorferdsel i utmark blir mer bærekraftig, og håper at kommunene vil bruke disse virkemidlene ved behov.

I tillegg foreslår utvalget at statsforvalteren skal ha myndighet til å vedta midlertidige og varige forbud og begrensninger. Dette kan for eksempel være nødvendig for å sikre en hensiktsmessig forvaltning på tvers av kommunegrenser. Det kan også være nødvendig for å ivareta viktige nasjonale og regionale hensyn, som naturhensyn og hensynet til reindrifta, i tilfeller der kommunene ikke ivaretar disse i tilstrekkelig grad.

14.4.2.5 Regulering av visse typer direktehjemlet ferdsel

Selv om ferdsel i forbindelse med visse typer formål er direkte tillatt etter de generelle unntakene i loven, kan det være ønskelig å legge føringer om hvor og hvordan ferdselen skal foregå. Bruk av faste traseer kan for eksempel være ønskelig både for å redusere skade på naturen og for å hindre konflikt med andre interesser. Dersom motorferdselen er tillatt gjennom en tillatelse, kan kommunen sette vilkår om hvordan ferdselen skal skje, i tillatelsen. Denne muligheten har kommunen i utgangspunktet ikke når motorferdselen er tillatt direkte i loven. Utvalget foreslår derfor at kommunen skal få en viss adgang til å fastsette forskrift om hvordan direktehjemlet ferdsel skal utøves.

Utvalget foreslår at denne adgangen begrenses til å fastsette krav til trasévalg og krav til fremkomstmiddelet. Slik vi vurderer det, er det denne typen bestemmelser det er mest aktuelt å gi for direktehjemlet ferdsel. Utvalget foreslår videre at reguleringsadgangen skal begrenses til noen angitte direktehjemler: motorferdsel til veier og anlegg (forslaget § 12), til turistanlegg (forslaget § 15) og til faste bosteder (forslaget § 16). Dette er mer stedbundne ferdselsformål der det i større grad vil være aktuelt å fastsette trasévalg. Adgangen kan for eksempel brukes til å pålegge brukerne å kjøre en omvei, for eksempel rundt en myr. Adgangen kan bare brukes så lenge det ikke er til vesentlig hinder for å gjennomføre den nødvendige ferdselen. Denne myndigheten er foreslått gitt til kommunen alene.

14.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at ny motorferdsellov skal stille krav om at motorferdselen skal være nødvendig, i større grad enn dagens regelverk gjør

• at det skal stilles krav om at motorferdsel i utmark og vassdrag skal skje aktsomt og hensynsfullt, og at aktsomhetsplikten skjerpes dersom terrenget eller dyrelivet er spesielt sårbart

• at kommunen eller statsforvalteren i avgrensede områder midlertidig skal kunne begrense eller forby motorferdsel som ellers er tillatt, når det er nødvendig for reindrifta eller andre interesser som denne loven skal ivareta

• at kommunen eller statsforvalteren skal kunne begrense eller forby motorferdsel som ellers er tillatt i spesielt sårbare områder

• at kommunen skal kunne fastsette traseer og krav til transport- og fremkomstmidler for visse former motorferdsel som er direkte tillatt, så lenge det ikke er vesentlig til hinder for å gjennomføre den nødvendige ferdselen.

15 Regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven

Forstørr bilde

15.1 Innledning

Motorferdsel i utmark krever betydelige arealer. Likevel er motorferdsel i dag bare i begrenset grad regulert i den viktigste loven for arealbruk i Norge, plan- og bygningsloven.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere sammenhengen mellom motorferdselloven og tilstøtende regelverk, særlig plan- og bygningsloven. Under arbeidet har utvalget også mottatt flere innspill om at motorferdsel i utmark i større grad bør reguleres gjennom planer etter plan- og bygningsloven siden dette er et verktøy som kommunene kjenner godt, og som legger til rette for medvirkning og gode prosesser.

Utvalget foreslår å regulere motorferdsel gjennom planer i større grad enn det dagens lov legger opp til. Dette vil legge til rette for mer helhetlige vurderinger av arealbruk, gode beslutningsprosesser og effektiv saksbehandling i kommunene. Samtidig balanserer plansystemet statlig styring og lokalt selvstyre.

Det er summen av enkelthandlinger som er avgjørende for utviklingen i samfunnet. Dette gjelder også for motorferdsel: Selv om en enkelt kjøretur i utmarka ikke vil få vesentlige negative konsekvenser for natur- og friluftsinteressene, kan virkningene av den samlede ferdselen true de samme interessene. Plan- og bygningsloven etablerer en prosess som skal sette rammer for enkeltavgjørelser, slik at summen av dem går i en retning som er i tråd med overordnede mål og ambisjoner.

15.2 Dagens regler

15.2.1 Plan- og bygningsloven

15.2.1.1 Plan- og bygningslovens system

Plan- og bygningsloven regulerer forvaltning og bruk av arealer i Norge. Loven etablerer en planleggingsprosess som er kunnskapsbasert, demokratisk og helhetlig. Lovens sentrale formål er å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner», og den skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver. Loven gjelder i utgangspunktet for all arealbruk og alle byggeprosjekter, uavhengig av hvilken type virksomhet eller aktivitet det er snakk om. Loven er altså sektorovergripende og sektornøytral. Dermed er den også et verktøy som gjør det mulig å se ulike sektorer og interesser i sammenheng.

Loven inneholder to hoveddeler, én plandel og én byggesaksdel. Plandelen inneholder regler om nasjonal, regional og kommunal arealplanlegging samt regler om konsekvensutredninger. Reglene om arealplanlegging skal sikre en samlet vurdering av fremtidig arealbruk, samordne ulike interesser og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av arealressurser. Byggesaksdelen inneholder regler om behandling av byggesaker. Reglene om byggesaksbehandling skal sikre at enkeltprosjekter blir vurdert, og at prosjektene er i tråd med regelverket.

Det er ikke tillatt å iverksette tiltak som er i strid med kommuneplanens arealdel eller reguleringsplanen for et område. Hvis et tiltak som strider med gjeldende plan skal gjennomføres, må kommunen enten vedta ny plan, revidere den eksisterende planen eller gi dispensasjon fra planen. Tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven er vidt og omfatter blant annet oppføring, riving og endring av bygninger, konstruksjoner og anlegg samt terrenginngrep, se plan- og bygningsloven § 1-6. Også annen virksomhet og endring av arealbruk som er i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner, regnes som tiltak.

15.2.1.2 Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven etablerer ulike beslutningsnivåer for arealplanlegging. Lovens utgangspunkt er at arealplanlegging skal skje på et så lokalt nivå som mulig. Arealplanlegging er derfor først og fremst en kommunal oppgave. Nasjonal og regional planlegging skjer i hovedsak på et overordnet nivå og legger føringer for den kommunale planleggingen.

Den nasjonale planleggingen skal ivareta nasjonale og regionale interesser. Regjeringen skal hvert fjerde år legge frem forventninger til regional og kommunal planlegging og kan fastsette statlige planretningslinjer som konkretiserer de nasjonale forventningene. Regjeringen kan også i særlige tilfeller vedta bindende statlige planbestemmelser og i unntakstilfeller kan departementet vedta statlige arealplaner.

Regional planmyndighet, fylkestinget, skal utarbeide regionale planstrategier og regionale planer. Regionale planer, også omtalt som fylkesplaner, skal legges til grunn ved kommunal planlegging. Fylkestinget kan i tillegg fastsette regionale planbestemmelser om arealbruk, inkludert forbud mot særskilt angitte bygge- og anleggstiltak.

Den kommunale planleggingen er en bærebjelke i lokaldemokratiet og det kommunale selvstyret. Reglene i plan- og bygningsloven skal sikre at lokale avgjørelser tas etter en grundig prosess der virkninger blir belyst og alle som ønsker, kan delta. De sentrale kommunale planverktøyene er kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan. Planstrategien, som skal vedtas det første året i valgperioden, skal beskrive utviklingen av kommunen og behovet for planer fremover.

Kommuneplanen, som gir føringer for arealbruken og annen utvikling i kommunen, er kommunenes viktigste styringsdokument. Kommuneplanen skal omfatte en samfunnsdel og en arealdel. I samfunnsdelen skal kommunen beskrive strategien for den helhetlige og langsiktige samfunnsplanleggingen i kommunen, mens den i arealdelen skal vise sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Kommunen kan også utarbeide egne kommunedelplaner. Kommunedelplaner kan avgrenses til bestemte geografiske områder, temaer eller virksomhetsområder.

I kommuneplanens arealdel skal kommunen angi hvilke formål kommunens arealer skal brukes til og kommunen kan også angi soner der særlige hensyn skal tas. Arealdelen fastsetter rammen for fremtidig arealbruk. Nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak må være i samsvar med arealdelen, hvis ikke kommunen har gitt dispensasjon fra planen. Arealdelen skal omfatte et plankart som viser arealformål og hensynssoner. Arealformålene er delt inn i seks hovedkategorier, som hver inneholder en rekke underformål.

Hensynssonene skal vise hvilke hensyn som er viktige i et område, uavhengig av det konkrete arealformålet. Gjennom fastsetting av hensynssonene kan man fremstille kunnskap som er viktig ved vurderingen av planinnspill og søknader om dispensasjon i selve planen. Loven åpner for at kommunen – i soner med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø – kan gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning der kommunen er tillagt myndighet.27 Det vil si at kommunen kan gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges når man fatter vedtak etter motorferdselloven. I randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder kan kommunen i tillegg fastsette bestemmelser for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet, for eksempel et forbud mot motorisert ferdsel. Bestemmelser om randsonen må gis samtidig med eller ved revisjon av vernevedtaket.

I tillegg til den mer overordnede kommuneplanen kan kommunen etter plan- og bygningsloven kapittel 12 vedta reguleringsplaner, som er mer detaljerte arealplankart. For større bygg og anleggstiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal det alltid utarbeides reguleringsplaner. Kommunen kan også fastsette i kommuneplanens arealdel at det kreves reguleringsplan for et område.

Det finnes to typer reguleringsplaner, områderegulering og detaljregulering. Områdereguleringer kan ligne på en kommunedelplan ved at de kan benyttes til å styre planlegging, utvikling, utbygging og vern. Detaljreguleringene er mer detaljerte og kan brukes til å følge opp kommuneplanens arealdel og eventuelt krav som er fastsatt i en vedtatt områderegulering.

I likhet med kommuneplanens arealdel skal reguleringsplaner deles inn i arealformål, men i motsetning til det som er tilfelle for kommuneplaner, er ikke de mulige underformålene for reguleringsplaner uttømmende angitt i loven. Reguleringsplaner kan ha samme type hensynssoner som kommuneplanens arealdel. En vedtatt reguleringsplan er bindende for fremtidig arealbruk i området. Reguleringsplanen er også grunnlag for ekspropriasjon, jf. plan- og bygningsloven § 12-4 fjerde avsnitt.

Når det er hensiktsmessig å samordne planer over kommunegrenser, bør flere kommuner samarbeide om planleggingen. Interkommunalt plansamarbeid er regulert i plan- og bygningsloven kapittel 9. Regional planmyndighet eller statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede et slikt interkommunalt plansamarbeid når det regnes som nødvendig for å ivareta viktige nasjonale eller regionale hensyn og oppgaver.

15.2.1.3 Saksbehandlingsregler for kommuneplaner

Når arbeidet med ny kommuneplan eller med revisjon av kommuneplan igangsettes, skal planarbeidet kunngjøres offentlig, og berørte offentlige organer og andre interesserte skal varsles om formålet med planarbeidet og viktige problemstillinger.

For kommuneplaner skal det utarbeides et planprogram der man redegjør for formålet med planarbeidet, planprosessen, opplegget for medvirkning og behovet for utredning. Planprogrammet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, hvilket normalt skjer samtidig med kunngjøringen av planarbeidet. At planprogrammet sendes på høring innebærer at interesserte har adgang til å komme med innspill tidlig i planleggingsfasen og dermed kan påvirke ikke bare planens innhold, men også arbeidet med den.

Når kommunen har utarbeidet et forslag til kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, skal forslaget sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Forslaget skal inneholde en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger. Planbeskrivelsen skal også inneholde en konsekvensutredning av planen.

Kommunens arealplanarbeid kan berøre nasjonale og regionale interesser. For å sikre at disse blir ivaretatt, har flere berørte myndigheter adgang til å fremme innsigelser mot en kommunes forslag til arealplan.

Det er kommunestyret som vedtar kommuneplanen. Saksfremlegget til kommunestyret skal vise hvordan virkningene av planen og innkomne uttalelser til planforslaget har vært vurdert. Det skal også vise hvordan planen ivaretar nasjonale og regionale hensyn. Vedtaket om kommuneplan kan ikke påklages.

15.2.1.4 Saksbehandlingsregler for reguleringsplaner

Reguleringsplaner kan utarbeides enten som områdereguleringer eller detaljreguleringer. Områderegulering er en planform som primært utarbeides av kommunen, men kommunen har adgang til å la andre myndigheter og private utføre hele eller deler av arbeidet. Forslag til detaljregulering kan fremmes av alle, både private, kommunen og andre myndigheter.

Ved oppstart av planarbeid skal berørte offentlige organer og andre interessenter varsles. Er forslagsstilleren en annen enn kommunen, skal planspørsmålet først legges frem for kommunen. Dersom kommunen finner at et privat planinitiativ ikke bør føre frem, kan kommunen beslutte at initiativet stanses. Denne avgjørelse kan ikke påklages. Dersom planinitiativet ikke stanses, skal forslagsstiller kunngjøre planarbeidet offentlig og underrette registrerte grunneiere og festere og så vidt mulig andre rettighetshavere og naboer som blir direkte berørt.

Det er bare krav om planprogram for reguleringsplaner som kan antas å få vesentlig virkning for miljø og samfunn. Hvilke planer dette omfatter er nærmere regulert i konsekvensutredningsforskriften.28 I likhet med kommuneplaner skal reguleringsplaner ha en planbeskrivelse. Dersom reguleringsplanen kan få vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen inneholde en konsekvensutredning i henhold til reglene i konsekvensutredningsforskriften. Forslag til reguleringsplan, inkludert en eventuell konsekvensutredning, skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Når kommunen mottar et privat reguleringsplanforslag, skal kommunen avgjøre om forslaget skal fremmes. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Hvis kommunen ikke finner grunn til å fremme forslaget, kan forslagsstilleren bare kreve at avslaget skal legges frem for kommunestyret dersom det er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områdereguleringen på stedet.

Når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det frem for kommunestyret til vedtak, eventuelt med ulike alternativer. Av saksfremlegget skal det gå frem hvordan innkomne uttalelser til planforslaget og konsekvensene av planen har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt. Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner. På samme måte som ved kommunale arealplaner, har berørte myndigheter adgang til å fremme innsigelser.

15.2.1.5 Innsigelsesordningen

For å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser ivaretas i den kommunale arealplanleggingen, inneholder plan- og bygningsloven et system for innsigelser, se §§ 5-4 til 5-7. Innsigelsessystemet er underlagt politisk styring, og bruken av det kan dermed variere noe over tid.

Adgangen til å fremme innsigelse er begrenset til en angitt krets. Berørte statlige og regionale organer kan fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning og Sametinget kan fremme innsigelser mot planer som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse. Andre kommuner kan fremme innsigelse i spørsmål som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging. En vesensforskjell fra reglene om klage er at berørte grunneiere, rettighetshavere og interesseorganisasjoner ikke har innsigelsesadgang.

Hvis en kommune bestemmer at den ikke vil ta hensyn til en innsigelse, skal det gjennomføres mekling mellom partene. Hvis heller ikke det fører frem, skal planen sendes til departementet, som avgjør om innsigelsen skal tas til følge og planen endres. Departementet kan velge å opprettholde kommunens planvedtak selv om det strider mot nasjonale eller vesentlige regionale hensyn.

15.2.1.6 Klageadgang

Klageordningene etter plan- og bygningsloven avhenger av hvilken plantype det er snakk om.

Reguleringsplaner kan påklages av eventuelle parter og dem som har rettslig klageinteresse. I tillegg kan berørte statlige organer, inkludert Sametinget, regionale organer og kommuner klage dersom vedtaket direkte berører deres saksområde. Dette gjelder likevel ikke i plansaker der vedkommende myndighet er gitt anledning til å fremme innsigelse. I tilfeller der man har innsigelsesadgang kan man altså ikke klage.

Av plan- og bygningsloven § 11-15 tredje avsnitt følger det at vedtak om kommuneplan ikke kan påklages. I deler av juridisk teori er det antatt at denne bestemmelsen må tolkes innskrenkende i enkelte tilfeller, og det argumenteres for at dette har støtte i forarbeidene.29 Etter en slik tolkning kan kommuneplanens arealdel påklages dersom den får særlig store konsekvenser for én eller flere rettighetshavere. Årsaken til dette er at planen, som i utgangspunktet er antatt å ha tilsvarende virkning som en forskrift, i disse tilfellene vil virke mer som et enkeltvedtak. En slik tolkning innebærer at en grunneier for eksempel vil kunne ha klageadgang i spesielle tilfeller der motorferdsel i særlig stor grad båndlegge bruken av deres eiendom. Det kan vanskelig tenkes at kommuneplan får enkeltvedtaksvirkninger overfor for eksempel miljø- og friluftslivsorganisasjoner. Det er også usikkert hvordan en slik regel vil bli praktisert i kommunene, i og med at lovens ordlyd tydelig slår fast at det ikke er klageadgang på kommuneplanens arealdel.

Det er statsforvalteren som behandler klager på kommunale planvedtak. Ved klagebehandlingen skal statsforvalteren legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønn (det frie skjønnet), jf. forvaltningsloven § 34 andre avsnitt

15.2.1.7 Konsekvensutredning

I en del tilfeller er det krav om at arealplaner konsekvensutredes. Formålet med regler om konsekvensutredning er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av tiltak og planer. De alminnelige reglene om konsekvensutredning finnes i plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften. Forskriften, som gjennomfører EUs direktiver om miljøkonsekvensutredninger,30 er våren 2024 under revisjon.

Regionale planer og kommuneplaner som inneholder «retningslinjer eller rammer for fremtidig utbygging» og reguleringsplaner som kan få «vesentlig virkning for miljø og samfunn» skal konsekvensutredes, jf. plan- og bygningsloven § 4-2. Det skal også tiltak etter annen lovgivning som kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn» og nærmere bestemte verneplaner og vernevedtak, jf. plan- og bygningsloven § 14-1. Hvilke planer og tiltak som er omfattet av dette, er nærmere beskrevet i konsekvensutredningsforskriften.

Hvilke planer og tiltak som skal konsekvensutredes, er regulert i forskriftens §§ 6, 7 og 8. De tre bestemmelsene viser videre til forskriftens vedlegg I og vedlegg II, som inneholder lister over planer og tiltak. Planer og tiltak i vedlegg I skal alltid konsekvensutredes, mens planer og tiltak i vedlegg II konsekvensutredes dersom en nærmere vurdering viser at det er nødvendig.

I dag er ikke virksomhet som er regulert i motorferdselloven, tatt inn i noen av vedleggene. Konsekvensen av dette er at planer og tiltak om motorferdsel ikke i seg selv vil utløse krav om konsekvensutredning. Dette gjelder uavhengig av om virksomheten planlegges etter motorferdselloven eller i planer etter plan- og bygningsloven. Utredningskrav i annen relevant lovgivning, inkludert naturmangfoldloven og motorferdselloven selv, må oppfylles uavhengig av om virksomheten er omfattet av konsekvensutredningsregelverket.

15.2.1.8 Dispensasjon

Adgangen til å gjøre unntak – dispensere – fra bestemmelser som er gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, reguleres i lovens kapittel 19. Myndigheten til å gi dispensasjon ligger til kommunen dersom ikke annet er fastsatt. Før kommunen gir dispensasjon, skal berørte statlige og regionale myndigheter få anledning til å uttale seg, og naboer skal som hovedregel varsles. Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon.

Plan- og bygningsloven § 19-2 legger opp til en toleddet dispensasjonsvurdering. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene. I forarbeidene er det gitt uttrykk for at det ikke skal være kurant å få dispensasjon fra gjeldende plan.31

15.2.1.9 Ekspropriasjon

Reguleringsplaner gir grunnlag for ekspropriasjon. Ekspropriasjon innebærer at en eiendomsrett, bruksrett, servitutt eller annen rett til, i eller over fast eiendom blir ervervet, endret, overført eller avløst ved tvang mot erstatning fastsatt etter skjønn.

Både kommunestyret og staten kan foreta ekspropriasjon for å gjennomføre reguleringsplaner. Før det fattes vedtak om ekspropriasjon, skal saken være best mulig klarlagt, og de berørte skal ha fått mulighet til å uttale seg.

Ekspropriasjonsadgangen etter plan- og bygningsloven omfatter ikke areal som i reguleringsplan er satt av til landbruk. Det er imidlertid ingen ting i veien for at et landbruksområde først omreguleres og så eksproprieres.

Erstatning for ekspropriasjon skal fastsettes etter skjønn av tingretten etter reglene i skjønnsprosessloven. At det skal utmåles erstatning etter skjønn, er ikke til hinder for at erstatningen settes til kroner null. Erstatningen skal dekke det økonomiske tapet som ekspropriaten får som følge av avståelsen og dersom ekspropriaten ikke har noe økonomisk tap, skal det ikke gis noen erstatning.

15.2.2 Kobling mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven

Motorferdselloven har i dag ingen generell kobling til plan- og bygningsloven, men henviser til plan- og bygningsloven i enkelte tilfeller. For eksempel åpner motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav d for bruk av motorkjøretøy på vinterføre til transport av materialer, utstyr og arbeidsfolk til bygging i samsvar med byggetillatelse etter plan- og bygningsloven. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 7.3.2 er det også lagt til grunn at kommunen etter motorferdselforskriften § 6 kan gi tillatelse til trenings- og konkurransekjøring i forbindelse med motorsport på terrengbaner som er godkjent i reguleringsplan.

I dag er også noen av saksbehandlingsreglene for fastsetting av forskrifter om snøskuterløyper lånt fra plan- og bygningsloven. Av motorferdselforskriften § 4a følger det at forslag om snøskuterløyper skal sendes på høring som beskrevet i plan- og bygningsloven § 11-14, det vil si på tilsvarende måte som forslag til kommuneplan. I tillegg skal kommunens vedtak kunngjøres etter reglene i plan- og bygningsloven § 12-12 fjerde og femte avsnitt. Dette innebærer at løypene skal kunngjøres i minst én avis, og at grunneiere, festere og andre som blir dirkete berørt, skal underrettes særskilt. Vedtatte snøskuterløyper skal i henhold til motorferdselforskriften vises i kartet til kommuneplanens arealdel. Inntegningen i kommuneplanens arealdel har ingen rettslig virkning, men gir viktig informasjon i den kommunale arealplanleggingen.

15.3 Kunnskapsgrunnlag

15.3.1 Forsøk med ny forvaltningsordning for motorferdsel i utmark

I år 2000 startet Miljøverndepartementet et forsøk med ny forvaltningsordning for motorferdsel i utmark. Hensikten med forsøket var å undersøke om forvaltning av motorferdsel i utmark etter plan- og bygningsloven (1985-loven) kunne sikre bedre saksbehandling og en mer helhetlig vurdering av de berørte interessene. Et sentralt mål var å redusere negative effekter på naturmiljøet, blant annet ved å kanalisere motorisert ferdsel til mindre sårbare områder. Sirdal, Vinje, Stor-Elvdal, Lom, Røros, Hattfjelldal, Fauske og Kautokeino ble valgt ut som forsøkskommuner. Kautokeino trakk seg underveis i forsøket.

Motorferdselloven og -forskriften ble under forsøket erstattet av en egen forskrift, som forsøkskommunene måtte vedta. Forskriften tillot motorferdsel for en del formål, og åpnet for at motorferdsel kunne reguleres nærmer i kommuneplanens arealdel. Kommunen kunne angi områder der motorferdsel skulle være tillatt eller forbudt, og gi utfyllende bestemmelser som avgrenset bruken av motorkjøretøy til særskilte løyper. Det var ingen begrensninger i hvilke formål motorferdsel kunne tillates for, og det ble åpnet for etablering av snøskuterløyper for fritidskjøring. Fauske, Hattfjelldal, Vinje og Stor-Elvdal benyttet seg av denne adgangen. Forskriften åpnet for at kommunene kunne dispensere fra bestemmelsene i arealplanen etter plan- og bygningslovens dispensasjonsbestemmelse.

Forsøket ble evaluert av Norsk Institutt for naturforskning (NINA).32 I evalueringen fant man at planprosessene ga en mer helhetlig vurdering av berørte interesser og en mer demokratisk motorferdselforvaltning. Grupper som var godt organisert lokalt, hadde god mulighet til å nå frem med sine ønsker. For eksempel fikk velorganiserte snøskuterinteresser stor innflytelse på kommuneplanene i et flertall av kommunene. Tilsvarende hadde grunneierinteressene og reindriftsnæringen stor innflytelse på planene. Natur-, miljø- og friluftslivsinteresser er ofte svakere representert på lokalt nivå, og evalueringen viste at de dermed hadde mindre innflytelse i planprosessene. Natur- og miljøhensyn ble først og fremst sikret gjennom kommuneadministrasjonen, statsforvalterens miljøvernavdeling, statlige sektormyndigheter og interesseorganisasjoner på fylkesnivå.

I evalueringen ble det også konkludert med at saksbehandlingen ble mer effektiv og forutsigbar. Flere vedtak ble flyttet til administrativt nivå, hvilket ga kortere saksbehandlingstid. Sektormyndighetenes og fylkeskommunenes rolle med å sikre en lokal motorferdselforvaltning i tråd med nasjonal lovgivning og politiske føringer ble vurdert som viktig. Vesentlige liberaliseringer i strid med nasjonale og viktige regionale interesser ble stoppet gjennom innsigelser fra statlige myndigheter.

Dårlig plangrunnlag, manglende plankompetanse i kommunene og at prosessene med kommunedelplaner var tunge og ressurskrevende, ble av NINA trukket frem som utfordringer med forsøksordningen. Flere av planprosessene ble lange på grunn av innsigelser.

15.3.2 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget, som var nedsatt for å vurdere planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, drøftet regulering av motorferdsel i sin andre delutredning, NOU 2003: 14.

Planlovutvalget foreslo at kommuneplanen i større grad skulle være et verktøy for kanalisering og regulering av motorferdsel. Forslaget gikk ut på at kommunen i kommuneplanens arealdel skulle kunne gi bestemmelser om motorisert ferdsel i utmark i arealer avsatt til landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF-arealer) og arealer avsatt til bruk og vern av sjø og vassdrag.33 Planlovutvalget foreslo også at man i arealplan skulle kunne gi retningslinjer for praktiseringen av motorferdselloven, for eksempel kriterier for å avgjøre søknader om tillatelse i forskjellige områder.

Planlovutvalget foreslo en ny bestemmelse i motorferdselloven der det skulle klargjøres at kommunen i arealplaner etter plan- og bygningsloven kunne gi bestemmelser om motorisert ferdsel i utmark. Bestemmelsen skulle gi kommunen adgang til å fastsette bestemte traseer for motorferdsel i arealplaner og til å forby motorferdsel i bestemte områder.

Forslaget var ikke ment å utvide adgangen til motorferdsel i utmark. Adgangen til motorisert ferdsel i utmark ville også etter utvalgets forslag følge av motorferdselloven med tilhørende forskrifter, og all regulering i arealplan skulle skje innenfor rammene av motorferdselloven. Forslaget innebar ikke en endring i systemet med individuelle tillatelser til motorferdsel. Planlovutvalget mente at forslaget ville kunne sikre viktige friluftslivskvaliteter som urørt natur, fred og ro.

Planlovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i proposisjonen til Stortinget, Ot.prp. nr. 32 (2007–2008). Det ble vist til at Direktoratet for naturforvaltning arbeidet med oppfølgingen av forsøket med ny forvaltningsordning (omtalt i kapittel 6.2) og med en tilråding til ny motorferdsellov (omtalt i kapittel 6.4).

15.3.3 Anbefaling fra prosjektet «Motorferdsel og samfunn» (MoSa)

Den rådgivende gruppen i prosjektet «Motorferdsel og samfunn» (MoSa), som er nærmere omtalt i kapittel 6.3, anbefalte å pålegge alle kommuner å ha en kommunal motorferdselplan.34 Planen skulle regulere all motorferdsel i kommunens utmarksarealer, og rammene for planen skulle følge av motorferdselloven. Gruppen anbefalte at motorferdsel så langt som mulig skulle kanaliseres til fastsatte traseer.

Den rådgivende gruppen anbefalte at det skulle stilles krav om kartfesting av snøskutertraseer i plan- og bygningsloven, og forslo at slike løyper ikke skulle kunne etableres dersom de ville medføre skader på natur eller miljø eller føre til ulemper for friluftsliv, næringsliv, lokal- og hyttebefolkningen eller andre allmenne interesser. Videre mente gruppen at loven burde legge opp til at kommunen skulle sonere utmarksarealene i kommunen med sikte på å skille løyper fra stille områder, soner med verdifull og sårbar natur, hytteområder med mer. Både kommuneplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner ble vurdert som aktuelle for motorferdselplaner.

Den rådgivende gruppen understreket at et godt kunnskapsgrunnlag er en forutsetning for at motorferdselplaner skal kunne redusere skaden på naturen. Gruppen var derfor opptatt av å styrke kunnskapsgrunnlaget for vurdering av miljøverdier og sårbarhet. Behovet for klare retningslinjer for hvordan nasjonale hensyn skal ivaretas ble understreket.

15.3.4 Tilråding til ny motorferdsellov i 2008

I 2008 la Direktoratet for naturforvaltning frem en tilråding til ny motorferdsellov, som er omtalt i kapittel 6.4. I tilrådingen foreslo direktoratet å innføre krav om at alle kommuner skulle ha en kommunal motorferdselplan. Motorferdselplanen skulle koble den offentligrettslige reguleringen av motorferdsel i utmark og vassdrag til den kommunale arealplanleggingen.

Direktoratets tilråding kom før ny plan- og bygningslov var vedtatt, men etter at Planlovutvalget hadde lagt frem sin utredning. I forslaget ga direktoratet uttrykk for at Planlovutvalgets intensjon om økt regulering av motorferdsel i arealplaner burde følges opp, men at man burde gå lenger. Direktoratet foreslo at kommunene enten i kommuneplanens arealdel eller i en egen kommunedelplan skulle regulere motorferdsel i hele kommunens utmarksareal. Motorferdsel skulle fortsatt reguleres i en egen lov, men deler av regelverket skulle operasjonaliseres gjennom planer etter plan- og bygningsloven. Motorferdselplanen skulle positivt angi hvor det var åpnet for motorferdsel, og burde ligge til grunn for tilnærmet all ferdsel, med unntak av den ferdselen som var direkte tillatt etter loven.

Direktoratet la til grunn at planprosessen ville bidra til å sikre ivaretakelse av miljøverdier. Planprosessen, der berørte interesser høres, ville legge til rette for at motorferdselområder og -traseer plasseres der det er størst behov for dem, og der de i minst mulig grad er i konflikt med natur-, miljø- og friluftslivsinteresser. Plan- og bygningslovens krav til medvirkning ville bidra til mer demokratisk styring og helhetlige vurderinger av hvor motorferdsel skulle være tillatt, og gi sektormyndighetene mulighet til å fremme innsigelser for å ivareta nasjonale og regionale interesser. Direktoratet understreket at adgangen til å fremme innsigelser er avgjørende for å ivareta natur-, miljø- og friluftslivsinteressene siden disse interessene ofte er svakt representert på lokalt nivå.

Å forankre tillatelser i en plan ble vurdert å være en vesentlig forbedring av dagens system med enkeltsaksbehandling. En motorferdselplan ville styrke kunnskapsgrunnlaget ved behandling av enkeltsøknader fordi man ville ha gjort avveininger mellom ulike verdier og hensyn ved fastsetting av traseene. Dermed ville også saksbehandlingen bli mer forutsigbar for søkerne og andre berørte.

Det går frem av forslaget at motorferdselplanen blant annet burde vise snøskutertraseer til ulike formål, traseer for opparbeiding av skibakker, skiløyper og løyper for hundekjøring, traseer for vedlikehold av store anlegg, traseer til faste bosteder, isfiskeløyper, hvilke innsjøer bruk av motorfartøy er tillatt på, start- og landingsplasser for luftfartøy og terrengbaner for motorsport. Det ble foreslått at bruk av områdene eller traseene skulle reguleres gjennom juridisk bindende bestemmelser til planen, for eksempel om når motorferdsel er tillatt og hvilke fremkomstmidler som kan benyttes.

I høringen av lovforslaget ble det gitt bred støtte til forslaget om å bruke kommunale motorferdselplaner for å kanalisere motorferdsel i utmark, inkludert å kanalisere ferdsel bort fra sårbare områder, men lovforslaget ble også møtt med noen innvendinger. Det ble fra flere hold, blant annet fra Statens landbruksforvaltning (tilsvarer Landbruksdirektoratet i dag) og enkelte statsforvaltere, trukket frem at ikke alle kommuner vil ha et reelt behov for en egen motorferdselplan, og det ble derfor oppfattet som lite hensiktsmessig at alle kommuner skulle bli pålagt å ha en slik plan. Det ble i høringen også pekt på at kommunene vil trenge faglig bistand i prosessen, og at det – sammenlignet med mange andre planer – vil være et større behov for å samordne planarbeidet over kommunegrenser. I høringen ble det også vist til at grunneiers rett til å nekte motorferdsel kan komplisere arbeidet med å angi traseer for ulike formål.

15.3.5 Planlegging av snøskuterløyper

I 2014 sendte Klima- og miljødepartementet et forslag om å gi kommunene adgang til å etablere snøskuterløyper på høring.35 Forslaget gikk ut på at løypene skulle angis i planer etter plan- og bygningsloven, men at viktige rammer for kommunenes planlegging skulle følge av motorferdselloven. Høringsforslaget la opp til at løypene skulle fastsettes enten i kommuneplanens arealdel, i kommunedelplan eller i reguleringsplan.

Flere høringsinstanser påpekte at forslaget fremsto som komplisert, at forholdet mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven var uklart, og at det var uklart hva som var hjemmelsgrunnlaget for kommunens saksbehandling og vedtak. Utgangspunktet var at det formelle hjemmelsgrunnlaget skulle ligge til motorferdselregelverket, men terminologien førte til at flere kommuner forsto forslaget slik at vedtaket skulle fattes etter plan- og bygningsloven. Snøscooterimportørenes forening var kritisk til den foreslåtte lovtekniske løsningen og argumenterte for å bruke plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler fullt ut.

Som følge av høringsinnspillene så departementet behov for å klargjøre og forenkle forslaget. Departementet slo fast at unntak fra motorferdselforbudet skulle fremgå i bestemmelser i eller i medhold av motorferdselloven og ikke av annen lovgiving. Å la plan- og bygningsloven gjelde fullt ut for planleggingen av løypene ville etter departementets vurdering være unødig tid- og ressurskrevende for kommunene. I tillegg mente departementet at en slik løsning ville skape utfordrende koordinering mellom to regelverk all den tid hjemmelen skulle ligge i motorferdselloven. Som eksempler trakk departementet frem utfordringer når det gjelder regler om grunneiersamtykke, klagerett og ekspropriasjon.

I det endelige forslaget, Prop. 35 L (2014–2015), tydeliggjorde departementet derfor at motorferdselloven skulle være hjemmelsgrunnlaget for vedtak om snøskuterløyper, men at enkelte saksbehandlingsregler fra plan- og bygningsloven skulle benyttes, se kapittel 23.2.6. Departementet gikk ikke inn for en ordning med innsigelser etter plan- og bygningsloven, men foreslo isteden en særskilt klagerett som skulle sikre at viktige allmenne interesser blir ivaretatt.

15.3.6 Representantforslag i Stortinget

Et ønske om større grad av samordning mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven ble trukket frem i ett av de to representantforslagene som danner bakgrunnen for at Motorferdsellovutvalget ble nedsatt.36 I representantforslag 161 S (2020–2021) argumenterte forslagsstillerne for at en samordning vil øke kommunenes selvråderett, avbyråkratisere regelverket og klargjøre prosessreglene knyttet til innsigelser og klagebehandling.

I skriftlige innspill til høringen i Stortinget påpekte både Den Norske Turistforening (DNT) og Norsk Friluftsliv at forslaget om samordning var lite konkret, og derfor vanskelig å ta stilling til.37 Begge organisasjonene ga uttrykk for at bruk av prosessreglene i plan- og bygningsloven, for eksempel ved planlegging av løyper, kunne bidra til mer helhetlig planlegging og bedre konsekvensutredninger, men de la samtidig til grunn at dette også kunne ivaretas i motorferdselloven. I innspillene ble det fremhevet at motorferdsel i utmark bør ligge under Klima- og miljødepartementet sitt ansvarsområde.

DNT påpekte at det å flytte deler av reguleringen over i andre lover ville kunne uthule og svekke motorferdselloven, noe DNT ikke ønsket. De pekte tvert imot på behovet for lovgivning som tydeligere uttrykker hvordan kommunene skal ivareta natur- og friluftslivsområder, samt hvordan snøskuterinteresser skal avveies mot andre interesser.

15.3.7 Evaluering av plan- og bygningsloven

I det tverrfaglige forskningsprosjektet Evaluering av plan- og bygningsloven (EVAPLAN 2008), som pågikk i perioden 2014 til 2019, ble norsk arealplanlegging evaluert.38 I prosjektet vurderte man om plan- og bygningsloven fra 2008 hadde fungert etter intensjonen, og studerte både loven og hvordan den ble praktisert i kommunene.

Flere av hovedfunnene i evalueringen kan ha betydning for spørsmålet om motorferdsel bør integreres i plansystemet. Sentrale funn var at:39

• Plan- og bygningsloven generelt har høy legitimitet og oppfattes som velbalansert. Kommunenes praksis har imidlertid ikke like høy legitimitet som loven ellers, blant annet på grunn av stor variasjon i planleggingspraksis mellom ulike kommuner.

• Samfunnsplanleggingen har blitt styrket gjennom loven, men bør fortsatt integreres mer i arealplanleggingen.

• Loven har styrket den strategiske planleggingen, men kommunene (og fylkene) trenger flere verktøy og sterkere insentiver til å ta i bruk de verktøyene som er i loven i dag. Den strategiske planleggingen er viktig for at sentrale nasjonale hensyn, som klima og miljø, skal bli ivaretatt lokalt.

• Plan- og bygningsloven har langt på vei blitt en felles arena i flernivådemokratiet, men flere sektorlover og systemer for tidligfaseutredning må kobles på. I dag er koblingen til ulike sektorlover ulik, hvilket gjør det uklart i hvilken grad hensyn etter særlover ivaretas.

• Plan- og bygningsloven er en nøytral prosesslov, og sikrer ikke i tilstrekkelig grad ivaretakelse av klima og naturmangfold i lokale plansaker. Loven sikrer heller ikke at de samlede konsekvensene av arealpolitikken blir fanget opp.

• Det er behov for økt plankompetanse og kapasitet i kommunene. Forutsetningene for god planlegging er ikke nødvendigvis til stede, og det er stor variasjon mellom kommunene.40

Funnene i EVAPLAN indikerer at plan- og bygningsloven ikke i tilstrekkelig grad sikrer ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i arealplanleggingen, og at naturhensyn ofte taper for utbyggings- og næringsutviklingshensyn. I EVAPLAN og andre utredninger vises det til flere forhold som bidrar til at klima- og naturhensyn ikke i tilstrekkelig grad ivaretas:41

• Naturen har svakt rettsvern. Plan- og bygningsloven legger ikke klare føringer for ivaretakelse av natur- og klimahensyn og heller ikke naturmangfoldloven legger særlige skranker for tiltak utenfor vernede områder. Politiske vurderinger blir derfor avgjørende for hvordan miljøhensyn vektes opp mot andre hensyn.

• Statlige styringsverktøy påvirker i begrenset grad kommunal planlegging og potensialet i regional planlegging utnyttes ikke i tilstrekkelig grad.

• Dispensasjonspraksis undergraver plan som et styringsverktøy.

• Innsigelsesordningen er lite forutsigbar, og har blitt svekket. Både det at innsigelsesinstituttet er underlagt politisk kontroll og ordningen fra 2018 med at statsforvalteren skal samordne og eventuelt kan avskjæres statlige innsigelser har svekket forutsigbarheten. I EVAPLAN løftes det frem som prinsipielt problematisk at innsigelsesmyndigheter nå i en del tilfeller argumenterer med at hensynet til lokalt selvstyre veier tyngre enn hensynene innsigelsesmyndigheten er satt til å ivareta.42

• I en del kommuner er det mangel på kapasitet og på miljø- og plankompetanse. Plan- og bygningsloven stiller de samme kravene til alle kommuner, men kommunene har ulike forutsetninger for å løse arealplanleggingen på en god måte.

• Kunnskapsgrunnlaget om miljø- og klimahensyn er ofte for svakt, og man mangler verktøy for å vurdere samlede virkninger. De samlede effektene av mange enkeltbeslutninger om arealbruk vurderes sjelden systematisk. I tillegg innhentes det ikke tilstrekkelig ny kunnskap om blant annet naturpåvirkning i planprosessen.

• På en del områder tas viktige beslutninger i forkant av prosesser etter plan og bygningsloven.

• Kontrollmekanismene i arealplanprosesser er svake. Sivilombudets rolle som kontrollmekanisme blir ikke alltid respektert av departementet.

I rapporten «Bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen»,43 som er basert på konklusjoner fra EVAPLAN, gis det anbefalinger om tiltak for å styrke plan- og bygningsloven som verktøy for samordning i arealforvaltningen. Motorferdselloven er en av 19 sektorlover som behandles i rapporten. Rapporten løfter muligheten for å flytte reguleringen av snøskuterløyper over til plan- og bygningsloven, slik at forvaltningen av disse traseene blir integrert i kommunens planlegging og koblingen til andre sektormyndigheters virksomhet blir mer synlig. Primærforslaget i rapporten ser likevel ut til å være å ta motorferdsellovens bestemmelser inn i friluftsloven, uten at det synes å være grundig utredet. At friluftsloven primært regulerer privatrettslige forhold, mens motorferdselloven er en offentligrettslig lov er for eksempel ikke omtalt.

15.3.8 Innspill

Flere har overfor utvalget pekt på at plansystemet etter plan- og bygningsloven er et egnet verktøy for regulering av arealbruk.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har i sitt innspill til utvalget argumentert for at motorferdsel i utmark bør reguleres etter plan- og bygningsloven. De påpeker at den normale måten å tillate arealbruk på er gjennom arealplanlegging, og at motorferdsel i dag er underlagt en annen saksbehandling enn nesten all annen arealbruk. Plan- og bygningsloven gir et oversiktlig, forutsigbart og kvalitativt godt sett av materielle, prosessuelle og personelle regler for en offentligrettslig avklaring av hvilken arealbruk som skal være tillatt. Saksbehandlingen etter motorferdselregelverket er ikke like grundig og demokratisk som den som følger av plan- og bygningsloven. USS mener særlig fastsetting av snøskuterløyper bør kunne skje etter plan- og bygningsloven, men argumenterer også for at tildeling av dispensasjoner bør skje etter plan- og bygningsloven § 19-2.

Flere kommuner, blant annet Tana, Bardu og Alta, har også gitt innspill om at motorferdsel i større grad bør reguleres gjennom planer etter plan- og bygningsloven. Tana og Alta kommuner foreslår blant annet at kommunene skal få mulighet til å åpne for øvings- og frikjøringsområder for snøskuter gjennom plan- og bygningsloven. Bardu kommune mener også at ferdsel på barmark er egnet for regulering gjennom reguleringsplaner. Senja kommune har gitt innspill om at plan- og bygningsloven bør brukes til å åpne løyper for rekreasjonskjøring.

Statsforvalteren i Trøndelag foreslår at lokale forskrifter, eventuelt plan- og bygningsloven, skal kunne brukes til å åpne for bruk av snøskuter langs definerte traseer for transport til hytter, siden dette kan forenkle saksbehandlingen i kommunene.

Friluftsorganisasjoner som Den Norske Turistforening (DNT) og Norsk Friluftsliv har i sine innspill gitt uttrykk for at plan- og bygningsloven kan være egnet for fastsetting av snøskuterløyper.

DNT mener at fastsetting av løyper i kommunedelplan eller kommuneplanens arealdel kan gi en mer helhetlig planlegging og vurdering av løypene. Plan- og bygningslovens prosesskrav fremmer tidlig medvirkning og kan gi ryddigere prosesser. At kommuneplanen revideres hvert fjerde år og at kommuneadministrasjonen holder i prosessene kan bidra sikre faglig kvalitet og at planene er oppdaterte. Ordningene med innsigelse og mekling vil i større grad fremme kommunens selvråderett enn dagens ordning med klage og overprøving fra statsforvalteren.

Norsk Friluftsliv mener at bruk av plan- og bygningsloven kan bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag, bedre medvirkningsprosesser og større legitimitet for snøskuterløypene. Loven bør fastsette tydelige skranker for hvor snøskuterløyper kan legges. Ifølge Norsk Friluftsliv bør det stilles krav om konsekvensutredninger ved utarbeiding av snøskuterløyper, og slike løyper bør tas inn i vedlegg II til konsekvensutredningsforskriften. Planlegging av løyper må skje etter en helhetlig plan som baseres på en samlet vurdering av fordeler og ulemper og tålegrensen for kommunens natur- og friluftslivsområder. Regionale planer kan brukes for å fastsette overordnede rammer for snøskuterløyper og sikre at slike ikke blir lagt i viktige friluftslivs- og naturområder.

Norske landskapsarkitekters forening fraråder i sitt innspill til utvalget at snøskuterløyper skal kunne åpnes gjennom å vedta en reguleringsplan. De mener at private, som kan ha økonomiske interesser i å få åpnet løyper, ikke bør ha adgang til å initiere og gjennomføre regulering av løyper.

15.4 Utvalgets vurderinger

15.4.1 Koblingen mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven

Planprosessen etter plan- og bygningsloven skal bidra til å samordne ulike interesser, sikre åpenhet og medvirkning og legge til rette for bærekraftig utvikling. Utvalget mener at planprosessen i mange tilfeller er den best egnede prosessen for å åpne for motorferdsel. Planprosessen fremmer langsiktige, helhetlige vurderinger og er en prosess kommunene er fortrolige med. Regulering i plan vil sikre gode beslutningsprosesser og legge til rette for effektiv saksbehandling i kommunene. En hovedgrunn til å regulere motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven er å legge til rette for god arealbruk. Utvalget foreslår derfor at motorferdsel skal reguleres i arealplaner.

Utvalget har vurdert og forkastet muligheten for utelukkende å regulere motorferdsel gjennom plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven regulerer primært stedbunden virksomhet, mens motorferdsel ikke er begrenset til ett sted. Plan- og bygningslovens generelle dispensasjonshjemmel synes heller ikke egnet til å erstatte tillatelsessystemet for motorferdsel, og loven er derfor lite egnet til alene å regulere motorferdsel. I tillegg kan det av pedagogiske grunner være en fordel å ha en egen motorferdsellov.

Utvalget mener at det fortsatt bør være motorferdselloven som regulerer hva som er tillatt motorferdsel. Planregulering alene bør ikke innebære at motorferdsel er tillatt. Rettsvirkningene av planene bør heller følge av motorferdselloven, slik at motorferdselloven setter rammene for hva som er tillatt motorferdsel. Innenfor disse rammene foreslår utvalget at kommunene skal kunne gi bestemmelser om motorferdsel i arealplaner. Dette innebærer at kommunene ikke skal kunne tillate mer motorferdsel i plan enn det det åpnes for i motorferdselloven, og at selve ferdselen krever hjemmel i motorferdselloven.

Behovet for planlegging av motorferdsel varierer mellom ulike kommuner. I noen kommuner er det lite motorferdsel i utmark, mens det i andre kommuner er mye motorferdsel. Fordi behovet for planlegging varierer mellom kommunene, vil ikke utvalget foreslå å innføre en generell plikt til å ha motorferdselplaner i alle kommuner. Utvalget foreslår isteden at det skal være planleggingsplikt for noen typer virksomhet. Dette innebærer at en kommune som ønsker å åpne for den aktuelle virksomheten, må gjøre det gjennom plan.

15.4.2 Formålet med planregulering av motorferdsel

Planprosessen skal sikre at viktige beslutninger om arealbruk og samfunnsutvikling tas av lokale folkevalgte organer etter en grundig saksbehandling der berørte parter og interessenter har anledning til å bli hørt. Ved å regulere motorferdsel gjennom planer etter plan- og bygningsloven ønsker utvalget å fremme samordning av arealbruk, sikre medvirkning i beslutningsprosesser og forenkle saksbehandlingen i motorferdselsaker. Planprosessen legger også til rette for avklaring av og avveining mellom ulike sektorinteresser.

Utvalget mener at plan- og bygningsloven er det beste verktøyet for å kanalisere motorferdsel i utmark. Kanalisering er ønskelig for å styre motorferdsel bort fra sårbare områder og områder der motorferdselen kommer i konflikt med andre interesser. Å samle ferdselen til angitte traseer kan også redusere det totale området som påvirkes av motorferdsel.

En styrke ved plan- og bygningsloven er at den er sektornøytral, og at ulike former for virksomhet og arealbruk er omfattet av loven. Ved å behandle motorferdsel i plansystemet, forsterker man koblingen mellom motorferdsel og andre arealinteresser. Planbehandling vil gjøre det enklere å vurdere motorferdsel i sammenheng med annen virksomhet, og å se annen aktivitet i sammenheng med motorferdsel. Når plansystemets funksjon som kobling mellom ulike aktiviteter styrkes, blir det enklere å vurdere de samlede belastningene på natur- og friluftsinteresser.44

Planprosessen legger til rette for bred medvirkning og for at ulike interesser blir hørt.45 Å involvere representanter for ulike interesser på et tidlig stadium kan bidra til å tilrettelegge for kompromisser og gode løsninger. Selve planleggingsprosessen kan også bidra til å gi motorferdselreguleringen økt legitimitet. Planprosessen gir også andre kommuner anledning til å delta i prosessen gjennom innsigelser.

Kommunene er i stor grad fortrolige med beslutningssystemet etter plan- og bygningsloven. Dette kan, slik utvalget vurderer det, bidra til å effektivisere kommunenes arbeid med regulering av motorferdsel. Det kan være krevende for kommunene å forholde seg til ulike prosessregler, og det er dermed en fordel å behandle motorferdsel etter en kjent prosess.

I kommuner der motorferdsel er et konflikttema, kan planarbeidet bidra til å avklare interesser og konflikter på et tidlig tidspunkt, slik at man får mulighet til å finne løsninger og kompromisser som kan aksepteres av flere av de berørte. Dersom kommunene oppnår planer med bred aksept, kan det frigjøre ressurser som ellers ville blitt brukt til å håndtere klager og konflikter.

15.4.3 Utfordringer ved planregulering

Utvalget ser mange fordeler ved å regulere motorferdsel i plan, men også noen utfordringer.

Ikke alle interesser som berøres av motorferdsel, har like gode forutsetninger for å nå frem i medvirkningsprosessene etter plan- og bygningsloven. Grupper som er godt organisert lokalt, kan ha større mulighet til å vinne frem enn andre. Dette kan gi et fortrinn til blant annet snøskuterklubber og reindrifta sammenlignet med mindre velorganiserte interesser og grupper. Det varierer fra kommune til kommune hvor tilstedeværende og godt organisert natur- og friluftsinteresser er lokalt. I evalueringen av forsøket med ny forvaltningsordning, fant NINA at natur-, miljø- og friluftslivsinteressene bare delvis ble ivaretatt gjennom engasjement fra frivillige organisasjoner på lokalt nivå.46 Disse interessene ble først og fremst sikret gjennom involvering av statsforvalterens miljøvernavdeling.

En tilbakevendende kritikk av plan- og bygningsloven er, som omtalt i kapittel 15.3.7, at heller ikke dette lovverket sikrer at naturhensyn vektlegges tilstrekkelig i møte med konkurrende hensyn. Selv om man legger opp til at naturhensyn skal ha stor vekt i motorferdselsaker, er det en reell risiko for at disse hensynene vil bli nedprioritert også i planarbeid etter plan- og bygningsloven.

En annen utfordring med å benytte plan- og bygningsloven er at regelverket kan bli mer uoversiktlig med regler både i motorferdselloven og i plan- og bygningsloven. Det kan bli vanskeligere for brukerne å orientere seg i regelverket, og det kan oppstå uklarheter rundt forholdet mellom regelsettene.

Det er viktig å være klar over utfordringene med planprosessen. Utvalget understreker likevel at en del av utfordringene som er nevnt her, ikke er unike for planprosesser etter plan- og bygningsloven. Tvert imot legger planprosessen opp til langt bredere medvirkning enn det vedtak av forskrifter og enkeltvedtak gjør. Det er også et generelt problem at naturhensyn ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i lokale forvaltningsprosesser. KOSTRA-tall viser at andelen kommuner som ivaretok de nasjonale forventningene for naturmangfold, sank i perioden 2015–2020.47 Plan- og bygningsloven inneholder flere verktøy som kan bøte på denne utfordringen, for eksempel statlige planretningslinjer som både vil legge føringer for kommunenes planarbeid og øke innsigelsesadgangen.

I sum antar utvalget at regulering av motorferdsel gjennom planer etter plan- og bygningsloven vil bidra til bedre og mer helhetlig regulering.

15.4.4 Hva skal reguleres i plan?

15.4.4.1 Innledning

I prinsippet kan arealplaner benyttes til å regulere motorferdsel på flere ulike måter. Man kan fastsette områder der motorferdsel er tillatt eller forbudt, eller man kan regulere tildelingen av tillatelser eller hvordan direktehjemlet ferdsel skal utøves. Man kan også tenke seg ulike kombinasjoner av krav om planregulering og tillatelse etter motorferdselloven.

Ved vurderingen av hva slags planregulering loven skal åpne opp for, har utvalget hatt som utgangspunkt at det er ønskelig å benytte den reguleringsmuligheten som ligger i plan- og bygningsloven i dag heller enn å endre plan- og bygningsloven. Siden planprosessen er relativt omfattende, foreslår utvalget primært å kreve avklaring i arealplanen i tilfeller der man generelt åpner for ferdsel som ellers ikke er tillatt. Vi har imidlertid også vurdert noen andre reguleringsmuligheter.

15.4.4.2 Områder og traseer der motorferdsel tillates

Utvalget vurderer arealplaner som et egnet verktøy der kommunen ønsker å gi en generell adgang til motorferdsel i utmark, og foreslår derfor at kommunen skal få adgang til å fastsette områder og traseer der motorferdsel er tillatt i arealplaner. Motorferdselloven skal angi hva slags områder og traseer som kan fastsettes i plan, og hvilke ytre rammer kommunen må holde seg innenfor. Utvalget foreslår at kommunen i arealplanen skal kunne fastsette nærmere bestemmelser om bruk av områdene til motorferdsel. Selve ferdselen skal være hjemlet i motorferdselloven.

Utvalget foreslår at kommunen i plan skal kunne åpne for motorferdsel i følgende områder:

• Løyper på snødekt mark og islagte vassdrag (snøskuterløyper) med tilhørende rastesoner. Slike løyper er nærmere omtalt i kapittel 23.

• Øvingsområder som kan benyttes i forbindelse med obligatorisk kjøreopplæring. Slike øvingsområder er nærmere omtalt i kapittel 19.10.

• Motorsportanlegg. Slike anlegg vil typisk være innmark og dermed utenfor motorferdsellovens virkeområde. Enkelte terrengbaner kan imidlertid være utmark, og for dem gjelder motorferdselloven. Bruk av motorsportanlegg er nærmere omtalt i kapittel 22.4.

• Løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter på snødekt mark og islagt vassdrag, for eksempel skiløyper, skøytebaner, hundekjøringsløyper eller sykkelløyper. Adgangen til motorferdsel i slike områder skal være begrenset til preparering av områdene. Preparering av løyper og områder for friluftslivsaktiviteter er nærmer omtalt i kapittel 19.9.

• Landingsplasser, der det ikke kreves særskilt tillatelse for start og landing med luftfartøy, se nærmere omtale i kapittel 26.4.5.1.

Plan- og bygningsloven gir i dag ikke adgang til å regulere snøskuterløyper eller øvingsområder i arealplan. Utvalgets forslag innebærer dermed at plan- og bygningsloven må endres slik at arealer kan avsettes til løyper og øvingsområder. Plan- og bygningsloven gir allerede mulighet til å fastsette motorsportanlegg, landingsplasser og ulike idrettsanlegg, herunder skiløyper, i arealplan. Utvalgets forslag er ikke ment å innebære noen endring i adgangen til å fastsette sistnevnte områder etter plan- og bygningsloven, og regulerer bare hvilken virkning det har etter motorferdselloven at slike områder er fastsatt i arealplan. Utvalget foreslår å gi noe utvidet adgang til å fastsette bestemmelser om bruken av alle motorferdselområdene i arealplan.

15.4.4.3 Regulering av motorferdsel på vassdrag

Utvalget vurderer at arealplaner er egnet til å reguleremotorferdsel på vassdrag. Å regulere motorferdsel på vassdrag i arealplan, er i tråd med utvalgets generelle ønske om å benytte arealplaner til å regulere arealbruk. Det vil også gjøre det enklere å se motorferdsel i sammenheng med annen virksomhet på vann.

På vassdrag er det aktuelt med to typer regulering: å åpne opp for ferdsel der det i utgangspunktet er forbudt, og å begrense ferdselsretten der ferdsel i utgangspunktet er tillatt. Eksempler på begrensninger kan være forbud mot ferdsel på visse steder, på visse tidspunkter eller med visse transport- og fremkomstmidler, eller reguleringer av hvordan ferdselen skal skje, for eksempel ved bruk av fartsgrenser.

Den grundige planprosessen fremstår som særlig nyttig der det er snakk om å åpne opp for virksomhet som ikke er tillatt, blant annet fordi planprosessen kan bidra til å sikre at miljøinteresser ivaretas i vurderingen av om man skal åpne for ferdsel. Utvalget vurderer imidlertid at en planprosess også kan være på sin plass der kommunen ønsker å stramme inn ferdselsadgangen. Vi foreslår derfor at alle generelle bestemmelser om ferdsel på vann skal kunne gis i plan. Regulering av ferdsel på vassdrag er nærmere omtalt i kapittel 25.

15.4.4.4 Traseer for tillatelsesbasert ferdsel

Utvalget har vurdert om man i tillegg til de åpne snøskuterløypene skal åpne for planfestede løyper som bare kan benyttes av den som har tillatelse etter motorferdselloven. Bruk av planfestede traseer kan bidra til å samle ferdsel til angitte løyper. Dette kan redusere området som utsettes for belastning, og kanalisere ferdselen dit den gjør minst skade. Ved å kombinere krav om tillatelse med regulering av trasé vil kommunen, i motsetning til i de åpne løypene, kunne regulere hvem som benytter traseen, og for hvilket formål ferdselen skjer.

Traseer der det kreves tillatelse, kan tenkes regulert på ulike måter. Én mulighet er å i loven sette bruk av planfestet trasé som en betingelse for å gi tillatelse til ferdsel for angitte formål. Utvalget vurderer at krav om både planregulering og enkelttillatelse er unødig tungvint, og vil ikke foreslå en slik regulering. En slik tilnærming vil også innebære en risiko for dobbeltregulering der det oppstår motstrid mellom reguleringen i plan og tillatelsen.

En annen mulighet er å la det være opp til kommunen å vurdere om man i en tillatelse skal stille krav om bruk av en planfestet trasé. Utvalget mener at det i en del tilfeller kan være hensiktsmessig å stille krav om bruk av angitte traseer, blant annet fordi bruk av faste traseer kan samle ferdselen og bidra til å effektivisere saksbehandlingen av enkelttillatelser. Utvalget vurderer imidlertid at det kan være unødig ressurskrevende å kreve at slike traseer alltid blir avklart i arealplan. Utvalget foreslår derfor ikke å regulere planfesting av traseer til tillatelsesbasert ferdsel særskilt.

Slik utvalget vurderer det bør det være opp til kommunen om man ønsker å fastsette traseer for tillatelsesbasert ferdsel i arealplan, temaplaner, saksbehandlingsretningslinjer, andre generelle retningslinjer eller bare i den enkelte tillatelse. Traseer som er fastsatt utenfor plan, vil kunne tegnes inn i kommunale planer, men vil da bare ha informasjonsverdi.

15.4.4.5 Retningslinjer om motorferdsel i arealplan

Kommunen har i dag en viss adgang til å gi retningslinjer for motorferdsel i arealplaner.

Etter plan- og bygningsloven § 11-8 kan kommunen fastsette ulike hensynssoner. I områder som er fastsatt som sone «med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av natur- eller kulturmiljø» kan kommunen etter § 11-8 tredje avsnitt bokstav c fjerde avsnitt gi «retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning». Bestemmelsen gir adgang til å gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktiseringen av motorferdselloven.

Utvalget vurderer at adgangen til å gi retningslinjer for praktiseringen av motorferdselloven kan være et nyttig virkemiddel. Planfesting av soner der særskilte hensyn skal vektlegges kan bidra til å sikre ivaretakelse av hensynene. Retningslinjene kan for eksempel gå ut på at hensynet til en bestemt dyreart eller til friluftslivet skal tillegges særlig vekt ved behandling av søknader om motorferdsel i en angitt sone.

Utvalget vurderer at det er lite nærliggende å benytte bestemmelsen til å fastsette traseer for motorferdsel. Bestemmelsen gir bare adgang til å gi retningslinjer i soner der det skal tas særlig hensyn til en av de angitte interessene. Når formålet er å kanalisere ferdsel, vil det typisk være ønskelig å legge traseer utenfor sonene der det er grunn til å ta slike hensyn. Bestemmelsen vil imidlertid kunne brukes til å gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges ved fastsetting av traseer.

Utvalget har vurdert om det er behov for å utvide kommunenes adgang til å gi retningslinjer om motorferdsel i arealplan, men har kommet til at dagens reguleringsmulighet er tilstrekkelig. Mange av kommunens behov vil være ivaretatt gjennom adgangen til å gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges, selv om dagens hjemler gir begrenset adgang til å fastsette traseer. Traseer kan ved behov fastsettes gjennom for eksempel saksbehandlingsretningslinjer, andre generelle retningslinjer eller i den enkelte tillatelse.

15.4.4.6 Begrensninger i adgangen til motorferdsel

Utvalget har vurdert om kommunen bør få adgang til å fastsette forbud eller andre begrensninger i adgangen til motorferdsel i plan, for eksempel ved å begrense adgangen til å gi tillatelse i et område eller ved å begrense adgangen til direktehjemlet ferdsel.

Forbudssoner der det som hovedregel ikke skal være adgang til motorferdsel, kan være et virkemiddel for å ivareta særlig sårbare områder. Fordi utgangspunktet allerede er at motorferdsel er forbudt, og fordi kommunen i betydelig grad kan velge å ikke legge løyper eller gi tillatelser i bestemte områder, vurderer utvalget det ikke som hensiktsmessig å innføre forbudssoner som et eget underformål i arealplaner. Etter utvalgets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å åpne for planfestede forbud mot direktehjemlet ferdsel i et område. Dette er fordi den direktehjemlede ferdselen typisk er av en slik nytte at det ikke er ønskelig å forby den. Vi vil heller tilrå at kommunene benytter mulighetene til å forby og begrense adgangen til motorferdsel som allerede ligger i plan- og bygningsloven i dag.

Etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 6 kan kommunen i kommuneplaner fastsette bestemmelser om ferdsel dersom det foreligger spesielle vernehensyn i landbruks-, natur, frilufts- og reindriftsområder (LNFR-områder) og områder avsatt til bruk og vern av sjø og vassdrag. Slike bestemmelser kan blant annet begrense adgangen til motorferdsel. Bestemmelsene har et relativt begrenset anvendelsesområde, siden de bare gir adgang til å regulere ferdselen der det foreligger spesielle vernehensyn.

I randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder kan kommunen etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje avsnitt bokstav c fastsette bestemmelser for å hindre vesentlig forringelse av verneverdien, inkludert forbud mot motorferdsel. Slike bestemmelser må fastsettes samtidig med verneforskriften eller ved revisjon av denne. I tillegg har kommunen som omtalt ovenfor etter plan- og bygningsloven § 11-8 en viss adgang til å gi retningslinjer om motorferdsel i angitte hensynsoner i plan. Retningslinjer for eksempel om at hensynet til friluftsliv skal tillegges stor vekt i et område, vil kunne begrense mengden motorferdsel som tillates der.

Samlet vurderer utvalget at dagens bestemmelser i plan- og bygningsloven gir tilstrekkelig adgang til å fastsette begrensinger i adgangen til motorferdsel. I tillegg til reguleringsmuligheten etter plan- og bygningsloven foreslår utvalget i forslaget § 9 at kommunen skal få adgang til å vedta midlertidige eller varige forbud mot motorferdsel i angitte områder. Dette er nærmere omtalt i 14.4.

15.4.5 Hvordan skal arealplaner om motorferdsel utarbeides?

15.4.5.1 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

Utvalget mener i utgangspunktet at regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven bør følge plan- og bygningslovens system og saksbehandlingsregler. Dette vil bidra til å skape et enhetlig, oversiktlig og brukervennlig regelverk, og er i tråd med retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.48 Utvalget mener derfor det bør være høy terskel for å foreslå egne regler for motorferdsel i plan- og bygningsloven eller for å fastsette særregler for planleggingen i motorferdselloven.

Det kan være ønskelig med ulike saksbehandlingsregler for de ulike typene motorferdsel utvalget foreslår å regulere i plan. Snøskuterløyper og landingsplasser påvirker naturen i ulik grad, noe som kan tilsi at man bør ha ulik saksbehandling. Virkemidler som konsekvensutredning og planprogram bidrar til å sikre en kunnskapsbasert beslutningsprosess der berørte aktører får mulighet til å medvirke, men er samtidig ressurs- og tidkrevende. Utvalget vurderer derfor at det bare bør stilles krav om slike prosesser der det er behov for det. I den grad det er mulig, mener vi at saksbehandlingen bør tilpasses ved å utnytte variasjonsmulighetene som allerede ligger i planregelverket, heller enn ved å fastsette særskilte saksbehandlingsregler for den enkelte type motorferdsel.

15.4.5.2 Bør motorferdselloven legge føringer for planarbeidet?

Utvalget har vurdert om og i hvilken grad motorferdselloven bør fastsette rammer for hvor motorferdselløyper og -områder kan plasseres. Slike begrensninger kan være i form av bestemmelser om hvor noe kan plasseres, eller hvilke hensyn som skal tas ved vurderingen.

I dag er det fastsatt begrensninger i hvor kommunen kan legge snøskuterløyper, og bestemmelser om hvilke hensyn kommunen plikter å ta ved fastsettingen av løyper. Dette beskrives nærmere i kapittel 23.2.3 og kapittel 23.2.4. Også adgangen til å plassere landingsplasser er begrenset, se kapittel 26.2.1.2.

Plan- og bygningsloven er innrettet for at kommunene skal kunne foreta brede helhetsvurderinger. Derfor bør man som et utgangspunkt være forsiktig med å fastsette begrensninger i planleggingsadgangen i motorferdselloven. Dersom motorferdsel skal reguleres gjennom plan, bør utgangspunktet være at kommunene står fritt til å foreta disse vurderingene. Samtidig kan føringer for planarbeidet bidra til å sikre at planvedtakene er i samsvar med motorferdsellovens formål.

Utvalget ønsker ikke å fastsette bestemmelser i motorferdselloven om hvilke hensyn som skal tillegges vekt eller hvordan avveiningen mellom ulike hensyn skal foretas når kommunen vedtar planer etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler skal sikre at relevante hensyn blir vurdert og veid mot hverandre. Å fastsette føringer for skjønnsutøvelsen etter plan- og bygningsloven i motorferdselloven, vil bidra til å gjøre regelverket komplisert og kan skape uklare grenser for hva som må vurderes.

Utvalget vurderer det som mer aktuelt å fastsette materielle bestemmelser i motorferdselloven om hvor løyper og områder for motorferdsel kan plasseres. Klare begrensninger i hvor det kan åpnes for motorferdsel, vil være enkle å forholde seg til i planarbeidet og vil trolig ikke føre til uklarheter i regelverket.

Som redegjort for i kapittel 23.4.3 foreslår utvalget at snøskuterløyper ikke skal kunne legges i foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder, og at løyper heller ikke skal kunne plasseres der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta. Utvalget foreslår at den samme begrensningen skal gjelde for øvingsområder, landingsplasser, motorsportbaner og adgangen til å åpne for motorferdsel på mindre vann. Vi vurderer at det ikke er ønskelig med en slik begrensning på adgangen til å fastsette løyper og områder for friluftslivsaktiviteter, blant annet fordi motorferdselen på disse arealene vil være begrenset til preparering av løypene.

Når det gjelder landingsplasser, foreslår utvalget at disse heller ikke skal kunne legges på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre lignende steder der landingsplassen i hovedsak vil være utgangspunkt for rekreasjon og friluftsliv.

15.4.5.3 Hvilket arealformål skal brukes?

Plan- og bygningsloven angir i § 11-7 og § 12-5 hvilke arealformål som kan brukes i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Bestemmelsene angir seks hovedformål, og hvert av disse har en rekke underformål. For kommuneplanens arealdel er mulige underformål uttømmende angitt, mens de ikke er uttømmende angitt for reguleringsplaner. I kommuneplanens arealdel kan man ikke kombinere ulike hovedformål i samme område, men underformålene til ett hovedformål kan kombineres.49 I reguleringsplaner er det derimot fri adgang til å kombinere formål, så sant det ikke er motstrid mellom formålene når arealbruken finner sted.50 Sammen med hensynssoner og planbestemmelser setter arealformålene juridisk bindende rammer for arealbruken i kommunen. Ved eventuell motstrid mellom planer går nye planer foran eldre planer dersom ikke annet er fastsatt.51

Utvalget har vurdert ulike alternativer for hvordan motorferdsel i utmark kan innarbeides i plan- og bygningslovens arealformål. Motorferdsel kan enten tas inn som et eget hovedformål eller som et underformål under ett eller flere av dagens hovedformål. Man kan også benytte de eksisterende arealformålene.

Å ta motorferdsel inn som et nytt hovedformål, kan bidra til å løfte frem og synliggjøre muligheten plan- og bygningsloven gir til å regulere motorferdsel. At det ikke er klart hvilket av dagens hovedformål motorferdsel passer best under, kan også tilsi at det bør løftes som et eget hovedformål. Motorferdsel vil imidlertid skille seg fra de øvrige hovedformålene, som er mer overordnede. Da man utarbeidet plan- og bygningsloven, var det et mål at hovedformålene skulle være mest mulig overordnede.52 Å ta motorferdsel inn som hovedformål, vil stride mot denne intensjonen. En stor andel av motorferdselreguleringen vil være linjer (løyper) eller punkter (landingsplasser), som har mer til felles med underformål, som vei, turdrag og parkeringsplass, enn hovedformålene. Samlet vurderer utvalget at motorferdsel er mer egnet som underformål.

For enkelte av motorferdselarealene finnes det passende arealformål allerede. Der det finnes passende arealformål i dag, bør disse etter utvalgets mening benyttes. Det er uheldig dersom man skal ha flere arealformål for samme virksomhet.

Når det gjelder motorferdsel på vassdrag, mener utvalget det er klart at dette må reguleres under arealformål 6, områder til bruk og vern av sjø og vassdrag. Underformålet ferdsel fremstår som det mest nærliggende, men også andre underformål kan være aktuelle. For eksempel kan det være aktuelt med begrensninger i adgangen til motorferdsel i natur- og friluftsområder.

Etter kart- og planforskriften er «landingsplasser for helikopter o.a.» et underformål under lufthavn, som igjen er et underformål under arealformål 2, områder avsatt til samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur.53 Utvalget vurderer at dette er et hensiktsmessig arealformål å benytte for landingsplasser etter motorferdselloven. Underformålet «landingsplasser for helikopter o.a.» er ikke tatt inn i plan- og bygningsloven § 11-7, og siden denne bestemmelsen uttømmende angir hvilke arealformål som kan benyttes i kommuneplan, kan dette arealformålet bare benyttes i reguleringsplaner.

Både motorsportanlegg, skianlegg og skiløypetrase er i dag etter kart- og planforskriften underformål under idrettsanlegg, som igjen er et underformål under arealformål 1, områder avsatt til bebyggelse og anlegg. Siden utvalget vurderer det som ønskelig å benytte eksisterende underformål, foreslår utvalget at disse benyttes. Utvalget antar at andre løyper og områder for friluftslivsaktiviteter enn skiløyper vil kunne fastsettes som «andre idrettsanlegg», som også er et underformål under idrettsanlegg etter kart- og planforskriften. Idrettsanlegg kan fastsettes som arealformål i kommuneplan, mens de ulike underkategoriene bare kan benyttes i reguleringsplan.

Plan- og bygningsloven har i dag ikke egne underformål for snøskuterløyper eller for øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring. Utvalget foreslår derfor at det opprettes nye arealformål, og har vurdert hvilket hovedformål disse bør plasseres under.

Arealformål 5, områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) er det klart mest brukte arealformålet i utmark, noe som kan tilsi at snøskuterløyper og øvingsområder bør plasseres under dette hovedformålet. På den andre siden faller verken øvingsområder eller snøskuterløyper naturlig inn i kategoriene landbruk, natur, friluftsliv eller reindrift. LNFR-områder er heller ikke det eneste arealformålet som brukes i utmark.

En annen mulighet er å legge snøskuterløypene og øvingsområdene inn under arealformål 2, samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, som blant annet har underformålet vei. Begrepet samferdsel dekker alle former for areal knyttet til transport, og dette kan tilsi at snøskuterløyper og øvingsområder bør tas inn her. De øvrige underformålene her krever imidlertid til dels omfattende terrenginngrep og anleggsarbeid, mens snøskuterløypene er forutsatt å ikke medføre nevneverdige terrenginngrep. Snøskuterløypene og øvingsområdene vil som utgangspunkt ikke være synlige på barmark, og de vil dermed skille seg betydelig fra de øvrige underformålene.

Et argument for likevel å velge hovedformålet samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur er at snøskuterløyper i noen grad legges på ubrøytede veier. Dersom snøskuterløyper legges under samme hovedformål som vei, vil man kunne kombinere dem i kommuneplanens arealdel, noe som ikke er mulig dersom løyper ligger under et annet hovedformål. Utvalget antar imidlertid at veier som ikke blir vinterbrøytet, sjelden vil være tatt inn i kommuneplanens arealdel, slik at det sjelden vil oppstå konflikt her i praksis. I reguleringsplaner vil det uansett være mulig å kombinere underformål under ulike hovedformål.

Det er ikke åpenbart hvilket hovedformål snøskuterløyper og øvingsområder bør plasseres under. Selv om en del taler for å legge dem under hovedformålet samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, vurderer utvalget at dette formålet ikke er helt egnet siden motorferdselarealene vil fremstå som utmark når de ikke er i bruk. Utvalget legger vekt på at det som skal reguleres er bruk av utmark, og foreslår at snøskuterløyper og øvingsområder tas inn som et underformål under LNFR-områder. At de aktuelle områdene typisk allerede vil være regulert som LNFR-områder, underbygger at dette er riktig arealformål. Også det faktum at bruken av snøskuterløyper og øvingsområder vil være begrenset til vintersesongen, og at disse områdene sommerstid ikke vil bære preg av arealbruken, tilsier at LNFR-områder er riktig hovedformål. Planlovutvalget foreslo også i sin tid at motorferdsel skulle ligge under LNFR-områdene.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at snøskuterløyper og øvingsområder skal tas inn som underformål under LNFR-områder. På grunn av løypenes omfang foreslår utvalget at disse tas inn både i plan- og bygningsloven § 11-7 om kommuneplanens arealdel og § 12-5 om reguleringsplaner. Fordi øvingsområdene vil dekke et mindre areal, og primært fremstår som egnet for regulering i reguleringsplan, foreslår utvalget at disse bare tas inn i plan- og bygningsloven § 12-5 om reguleringsplaner.

Dersom snøskuterløypene plasseres et sted som ikke er klassifisert som LNFR-område, for eksempel fordi det er klassifisert som naturområde, som er et underformål under arealformål 3, grønnstruktur, vil området måtte omklassifiseres dersom reguleringen skjer i kommuneplanens arealdel. Dersom motorferdselen blir regulert i en reguleringsplan, åpner plan- og bygningsloven § 12-5 for at man kan kombinere ulike arealformål og hensynssoner, slik at arealet som skal brukes til motorferdsel, for eksempel kan være regulert som naturområde og snøskuterløype eller vei og snøskuterløype.

15.4.5.4 Hvilken plantype skal brukes?

Overordnet om valg av plantype

En hovedgrunn til å regulere motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven er å legge til rette for god arealbruk og kanalisering av ferdselen. Dette tilsier at motorferdsel bør reguleres i arealplaner og ikke andre planer. Plan- og bygningsloven opererer med flere ulike arealplantyper på kommunalt nivå. Slik utvalget vurderer det, vil samtlige av disse fremme helhetlige vurderinger og sikre en bedre saksbehandling enn i dag. Plantypene har imidlertid ulike funksjoner og krever også litt ulik saksbehandling. Utvalget har derfor vurdert i hvilken grad motorferdselloven skal stille krav om valg av plantype.

Kommuneplanens arealdel er en overordnet arealplan som skal dekke hele kommunens areal. Den skal vise hovedtrekkene i arealbruken og angi hvilke hensyn som skal ivaretas. Kommuneplanens arealdel skal ikke ha flere detaljer enn det som er nødvendig for å sikre en overordnet styring av arealbruk og -utvikling.54 Kommunen må minst én gang i hver valgperiode vurdere om kommuneplanen eller deler av den skal revideres. Ved å regulere motorferdsel i kommuneplanens arealdel vil man dermed sikre at reguleringen vurderes jevnlig. Saksbehandlingen er også grundig og det stilles krav om medvirkning og konsekvensutredning.

At kommuneplanens arealdel er en oversiktsplan, vil legge til rette for at kommunen ser motorferdsel i sammenheng med andre interesser og annen arealbruk. Et slikt helhetlig perspektiv kan gi grunnlag for bedre vurderinger av den samlede belastningen. En ulempe ved å behandle motorferdsel i kommuneplanens arealdel er at motorferdselen lett kan drukne i andre temaer. Dette er kanskje særlig en risiko i kommuner der motorferdsel ikke er et stort tema. Det er i utgangspunktet heller ikke rettslig klageadgang på kommuneplanens arealdel. Kravene om varsling overfor private er også mindre omfattende enn for reguleringsplaner.

Kommunen kan utarbeide kommunedelplaner for bestemte geografiske områder, temaer eller virksomhetsområder. For motorferdsel kan det være aktuelt med en motorferdselplan som dekker heler kommunens areal, eller en plan som dekker et mer begrenset område der det er særskilt behov for å regulere motorferdselen. Avhengig av innholdet i planen, kan det også være krav om konsekvensutredning og medvirkning. Dersom kommuner lager egne kommunedelplaner for motorferdsel, vil dette sikre at motorferdselen ikke drukner i andre temaer. På den andre siden reduseres muligheten til å se motorferdsel i sammenheng med annen virksomhet.

En siste mulighet å vedta reguleringsplaner om motorferdsel. Reguleringsplaner er mer detaljerte arealplaner. Det finnes to typer reguleringsplaner som har ulik detaljeringsgrad: områdereguleringer og detaljreguleringer. Områdereguleringer skal som utgangspunkt utarbeides av kommunen, men kommunen kan overlate til private å utarbeide forslag. Detaljreguleringer kan vedtas etter private initiativ. Hvor omfattende saksbehandlingen er, vil avhenge av hvilke virkninger planen kan få, og det er ikke alltid krav om konsekvensutredning. Reguleringsplaner brukes typisk til å gi mer detaljerte planer for et avgrenset område. I utgangspunktet er en slik detaljeringsgrad hensiktsmessig for motorferdselplaner. Det er også en fordel at man kan kombinere ulike arealformål. Samtidig er reguleringsplaner i mindre grad enn kommuneplaner innrettet mot å vurdere helheten i arealbruken.

Utvalget vurderer at de ulike plantypene har ulike styrker og svakheter. Ingen av dem peker seg ut som klart best egnet til å regulere motorferdsel. Utvalget vurderer også at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig både med regulering på kommuneplannivå og på reguleringsplannivå. De overordnede rammene kan fastsettes i kommuneplan, og så kan man fastsette mer detaljerte regler i reguleringsplan. Som utgangspunkt vurderer utvalget at motorferdselloven ikke bør regulere valg av plantype, og at valg av plantype bør følge plan- og bygningslovens system.

Landingsplasser, motorsportanlegg og løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter

For landingsplasser, motorsportanlegg og løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter har utvalget foreslått at kommunene benytter arealformål som i utgangspunktet bare kan benyttes i reguleringsplaner, se nærmere i kapittel 15.4.5.3. Plan- og bygningsloven åpner i dag ikke for bruk av disse underformålene i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplaner.

Utvalget har vurdert om det er ønskelig å endre plan- og bygningsloven, slik at disse arealformålene også skal kunne brukes i kommuneplan, men foreslår ikke en slik løsning, siden det vil bryte med intensjonen om at kommuneplanens arealdel skal være en overordnet plan.

Plan- og bygningslovens system tilsier altså at landingsplasser, motorsportanlegg og løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter normalt vil fastsettes i reguleringsplan, og utvalget ser ikke grunn til å endre dette. Utvalget ser samtidig heller ikke grunn til å lovfeste et krav i motorferdselloven om at reguleringen skal skje i reguleringsplan. Vi mener at motorferdselloven ikke bør være til hinder for valg av andre arealplaner dersom plan- og bygningsloven eller kart- og planforskriften på sikt endres slik at områdene kan fastsettes i kommuneplanens arealdel.

Øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring

For øvingsområdene for obligatorisk kjøreopplæring finnes det ikke egne arealformål i dag, og utvalget foreslår derfor et nytt arealformål under hovedformålet LNFR-område. Utvalget har foreslått at dette arealformålet bare skal tas inn i plan- og bygningsloven § 12-5 om reguleringsplaner. Forslaget innebærer at dette arealformålet ikke vil kunne brukes i kommuneplanens arealdel, og vil likestille øvingsområdene med landingsplasser, motorsportanlegg og løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter. Tilsvarende som for disse områdene vil utvalget ikke foreslå å stille krav i motorferdselloven til hva slags arealplan som skal benyttes. Vi vurderer at det er mest hensiktsmessig at dette følger av plan- og bygningslovens system.

Løyper på snødekt mark og islagte vassdrag (snøskuterløyper)

For snøskuterløyper finnes det i dag ikke et passende arealformål. Utvalget har derfor foreslått et nytt arealformål under LNFR-områder. Vi har foreslått å ta dette formålet inn både i plan- og bygningsloven §§ 11-7 og 12-5, slik at formålet kan brukes både i kommuneplaner og reguleringsplaner. Vi vurderer at snøskuterløypene, i motsetning til øvingsområdene, bør kunne fastsettes i kommuneplanens arealdel. Løypene kan dekke store områder, noe som tilsier at fastsetting i kommuneplanens arealdel kan være hensiktsmessig.

Utvalget har vært i tvil om det skal være opp til kommunene å vurdere om snøskuterløyper skal reguleres i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplan, eller om man skal stille krav om bruk av reguleringsplan. Bruk av kommuneplanens arealdel vil kunne bidra til å sikre at snøskuterløypene ses i sammenheng med annen virksomhet og til vurdering av den samlede belastningen på utmarka. Samtidig er behovet for detaljerte reguleringer relativt stort, noe som tilsier at reguleringsplan vil være den best egnede plantypen. Det kan være ønskelig med regulering av alt fra åpningstider og type fremkomstmiddel til regler om atferd, inkludert fartsbegrensninger. Slike detaljerte regler er lite egnet til å bli gitt i kommuneplanens arealdel, som i utgangspunktet skal være en overordnet plan for kommunens arealbruk. Utvalget vurderer også at det er ønskelig at det er klageadgang, noe man bare oppnår ved bruk av reguleringsplan.

En innvending mot å regulere i reguleringsplan kan være at man da åpner for private planinitiativ. At private kan fremme planforslag er ressursmessig effektivt ved at det plasserer arbeidsbyrden hos dem som har en direkte interesse av å regulere noe. Utvalget er imidlertid også oppmerksom på at denne løsningen kan ha noen problematiske sider, blant annet på grunn av skjev informasjonstilgang.55 Den som fremmer planforslaget, og dermed også er ansvarlig for at det gjennomføres en konsekvensutredning, har en egeninteresse i at planen vedtas, hvilket kan gi uheldig insentiver. Også konsulentselskap eller andre som foretar konsekvensutredningen kan ha interesser i at planen vedtas, blant annet fordi de ønsker å få flere oppdrag – noe som kan utfordre den faglige integriteten i arbeidet. Insentivutfordringene kan svekke legitimiteten til konsekvensutredningene og beslutningene som tas basert på dem, hvilket igjen kan føre til at beslutningene utfordres og at planarbeidet blir mindre effektivt.56 I undersøkelser i regi av EVAPLAN rapporterte også flere kommunale plansjefer at det er svært varierende kvalitet på innsendte private planforslag, blant annet på grunn av manglende miljøkompetanse hos konsulentfirmaene.57

Selv om utvalget er kjent med innvendingene mot private planforslag, har utvalget kommet til at det er ønskelig å kreve bruk av reguleringsplan for åpning av snøskuterløyper. Utvalget vurderer at dette er det best egnede plannivået for detaljerte reguleringer og mener også at det kan være hensiktsmessig at private kan utarbeide planforslag. Det vil til syvende og sist uansett være kommunen som skal vedta planen, og utvalget forutsetter at kommunene foretar en grundig vurdering av innkomne planforslag og kvaliteten på eventuelle konsekvensutredninger.

Utvalget har kommet til at behovet for detaljerte regler er såpass stort at snøskuterløypene bør fastsettes i reguleringsplan. Selv om vårt utgangspunkt er at valg av plantype bør følge plan- og bygningslovens system, foreslår vi likevel å stille krav om reguleringsplan. Utvalgets foreslår at reguleringskravet skal stå i motorferdselloven, og ikke i plan- og bygningsloven. Denne løsningen innebærer at kommunen etter plan- og bygningsloven kan planlegge snøskuterløyper både i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner, men at det i motorferdselloven stilles krav om at løyper er vedtatt i reguleringsplan for å utløse rett til motorferdsel.

Utvalget vil understreke at kommunene uavhengig av kravet om reguleringsplan, kan fastsette snøskuterløyper i kommuneplanens arealdel og bruke reguleringsplan til å gi nærmere bestemmelser. Utvalget vurderer det i utgangspunktet som ønskelig at løypene planlegges i mer overordnede planer der de i større grad kan ses i sammenheng med annen virksomhet.

Motorferdsel på vassdrag

Arealformålene utvalget foreslår at benyttes for å fastsette områder for motorferdsel i vassdrag kan benyttes både i kommuneplan og reguleringsplan. I tråd med utgangspunktet om å følge plan- og bygningsloven system, foreslår utvalget å ikke regulere hvilken plantype som skal benyttes. Det fremstår som hensiktsmessig at kommunen vurderer dette selv i hvert enkelt tilfelle. Siden kommunen på vassdrag ikke bare har adgang til å åpne for ferdsel, men også til å begrense adgangen til ferdsel der det i utgangspunktet er tillatt, kan det her være særlig stort behov for fleksibilitet i planleggingsnivået. Utvalget antar at det kan variere fra tilfelle til tilfelle hvilket plannivå som er mest passende. For eksempel kan felles regulering av flere vann være hensiktsmessig å gjøre i kommuneplanens arealdel, mens det kan være hensiktsmessig å benytte reguleringsplan dersom man ønsker å fastsette særlige regler i en mindre del av et vann.

15.4.5.5 Bør arealplanene konsekvensutredes?

Utvalget mener at det er viktig at større avgjørelser om motorferdsel bare tas etter at det er gjennomført en konsekvensutredning som belyser de mulige virkningene for miljø og friluftsliv. Slike utredninger må belyse både konsekvensene i den enkelte kommune og eventuelle konsekvenser utenfor kommunens areal. Dersom en kommune for eksempel vil åpne en tilfartsløype til en annen kommunes løypenett, må konsekvensene for ferdselen i den andre kommunen tas i betraktning. Det er også sentralt at den samlede belastningen av løyper vurderes. Dersom en kommune planlegger å knytte nye løyper til et eksisterende løypenett, må altså de samlede virkningene tas i betraktning.

Krav om konsekvensutredninger kan fastsettes på ulike måter. Én mulighet er å ta motorferdsel inn i vedleggene til konsekvensutredningsforskriften og la de alminnelige reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven gjelde. En annen mulighet er å lage særregler om konsekvensutredning av motorferdsel, enten i konsekvensutredningsforskriften, motorferdselloven eller plan- og bygningsloven.

Fordelen med å vedta særregler for konsekvensutredning av motorferdsel, er at man kan tilpasse utredningskravene til de konkrete utredningsbehovene. Ulempen med å vedta en særordning er at regelverket kan bli vanskeligere å orientere seg i og at det kan bli lovteknisk rotete med utredningskrav flere steder. Både kommunene, konsulentselskapene som gjennomfører konsekvensutredningene, og mange andre brukergrupper er kjent med kravene i konsekvensutredningsforskriften. Utvalget anbefaler derfor at planer om motorferdsel skal omfattes av de alminnelige reglene om konsekvensutredning. Med denne løsningen vil også konsekvensutredningsforskriftens regler om reaksjoner og sanksjoner gjelde, hvilket innebærer at man for eksempel kan ilegge overtredelsesgebyr.

Hvilke utredningskrav som stilles etter konsekvensutredningsforskriften, avhenger av hvilket vedlegg i konsekvensutredningsforskriften virksomheten er omfattet av og hvilken plantype reguleringen skjer i. Dersom motorferdsel tas inn i vedlegg I til forskriften vil det alltid være krav om konsekvensutredning og det vil også være krav om planprogram, noe som innebærer at det blir en høring ved oppstarten av planarbeidet. Dette skaper en åpen prosess der berørte kan komme med innspill på et tidlig tidspunkt i arbeidet. Dersom motorferdsel tas inn i vedlegg II, vil det være krav om konsekvensutredning og planprogram dersom ferdselen reguleres i kommuneplaner eller kommunedelplaner. Dersom reguleringen derimot skjer i reguleringsplaner, slik utvalgets forslag i stor grad legger opp til, vil det som utgangspunkt bare være krav om konsekvensutredning dersom planen antas å ha vesentlig virkning for miljø eller samfunn.

Utvalget mener at det er grunn til å stille ulike krav til utredning for de ulike motorferdselarealene.

Når det gjelder snøskuterløyper, er det viktig for utvalget at utredningskravene ikke svekkes sammenlignet med i dag. Utvalget mener at snøskuterløyper alltid bør konsekvensutredes og at det alltid bør være krav om planprogram, og foreslår derfor å ta snøskuterløypene inn i vedlegg I. Tiltakene som er listet opp i vedlegg I, er av en slik art eller et slikt omfang at de alltid vil ha vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn, og snøskuterløyper kan ved første øyekast virke litt malplassert her. Utvalget mener likevel at den saksbehandlingsprosessen som vedlegg I-tiltak blir underlagt, er nødvendig når kommunene vedtar slike løyper. Konfliktnivået om motorferdsel er såpass høyt at det alltid er ønskelig med et planprogram, slik at allmennheten ikke bare får mulighet til å komme med innspill til forslag, men også til hva som skal utredes. Noen kommuner har løypenett på flere hundre kilometer, også de store arealene som potensielt kan påvirkes tilsier at snøskuterløyper bør tas inn i vedlegg I.

Utvalget har imidlertid kommet til at ikke enhver justering av snøskuterløypene bør omfattes av vedlegg I. Mindre endringer bør kunne gjøres uten full konsekvensutredningsprosess. Utvalget foreslår derfor at det er løyper som er lenger enn 500 meter, som skal tas inn i vedlegg I.

Når det gjelder øvingsområder, landingsplasser, åpning av vann og løyper på under 500 meter, mener utvalget at ikke bør være et absolutt krav om formell konsekvensutredning. Behovet for konsekvensutredning vil blant annet avhenge av områdets størrelse, aktivitetsnivå og plassering. Utvalget foreslår derfor at øvingsområder, landingsplasser, åpning av vann og løyper på under 500 meter tas inn i vedlegg II i konsekvensutredningsforskriften.

Utvalget foreslår ikke å fastsette nye utredningskrav for løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter eller motorsportbaner. Permanente konkurranse- og testbaner for bil og motorsykkel er i dag tatt inn i vedlegg II (kategori 11 a). Skiløyper og andre områder for friluftslivsaktiviteter er i dag ikke omfattet av konsekvensutredningsforskriften, og utvalget vurderer at det heller ikke er grunn til at de skal være det. Den motoriserte ferdselen vil her være begrenset til preparering på vinterføre, og utvalget vurderer at det derfor ikke vil være nødvendig med full konsekvensutredning.

Konsekvensutredningene av motorferdselarealer skal oppfylle de innholdsmessige kravene i konsekvensutredningsforskriften. For overordnede planer, som kommuneplaner og kommunedelplaner, er det i konsekvensutredningsforskriften § 18 fastsatt at utredningen kan begrenses til virkningene planen eller programmet kan få på et overordnet nivå, unntatt der det er et konkret tiltak som utredes.

Utvalget understreker at det – selv i de tilfellene der det ikke er krav om en formell konsekvensutredning – vil være krav til å utrede virkningene av planer. Plan- og bygningsloven § 4-2 første avsnitt krever at virkningene av alle forslag til planer skal beskrives. Hvor omfattende en slik beskrivelse skal være, avhenger blant annet av hvilken plantype det er snakk om, og innholdet i planen. Virkningene av planene må derfor også beskrives selv om planen faller utenfor kravet om konsekvensutredning.

15.4.5.6 Hvordan skal klage og innsigelse reguleres?

Det er viktig for utvalget at ulike interesser blir hørt og ivaretatt når kommunen skal avsette arealer til motorferdsel. En sentral mekanisme for å oppnå dette er regler om innsigelse og klage.

Plan- og bygningsloven system for innsigelser skal bidra til at nasjonale og vesentlige regionale interesser ivaretas i arealplanleggingen. Innsigelsesinstituttet er nærmere beskrevet i kapittel 15.2.1.5. I evalueringsprosjektet EVAPLAN ble det, som omtalt i kapittel 15.3.7, pekt på enkelte utfordringer knyttet til praktiseringen av innsigelsesinstituttet. Riksrevisjonen har også pekt på svakheter i måten ordningen praktiseres på, i sin undersøkelse av behandlingen av innsigelse i plansaker.58 De fant at bruken av innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale interesser er strammet inn, og pekte på at innsigelsesmyndighetene har fått føringer om at antall innsigelser skal ned, og at lokalt selvstyre skal tillegges stor vekt. Selv om terskelen for å fremme innsigelser er hevet, tar departementet færre innsigelser til følge enn tidligere. Riksrevisjonen pekte på at for stor innstramming kan føre til at interessene som skal vernes gjennom innsigelsesinstituttet, inkludert nasjonale og vesentlige regionale miljøinteresser, ikke blir godt nok ivaretatt.

I tillegg til innsigelsesinstituttet har man for enkelte planer en klageordning. Klageordningene etter plan- og bygningsloven avhenger av hvilken plantype det er snakk om. Reguleringsplaner kan påklages av eventuelle parter og den som har rettslig klageinteresse, mens hovedregelen er at det ikke er klageadgang på kommuneplanens arealdel.

Adgangen til å klage på avgjørelser kan være viktig i saker som kan få virkninger for miljøet, blant annet fordi klager fra miljøorganisasjoner og andre kan bidra til at miljøaspektene av saken blir belyst og vurdert. Muligheten til å overprøve avgjørelser i miljøsaker, både gjennom forvaltningsklage og spesielt domstolsbehandling, er også en sentral forpliktelse i Århuskonvensjonen.

Klagerett er imidlertid ikke noen garanti for at miljøhensyn blir ivaretatt. Det er flere grunner til dette. For det første er det en forutsetning at noen bruker klageadgangen. Særlig når det gjelder lokale vedtak, er det ikke gitt at det finnes lokale miljøorganisasjoner som har ressurser til å sette seg inn i og klage på enkeltsaker. Statsforvalterens plikt til å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret etter forvaltningsloven § 34 har også betydning for muligheten til å nå frem med klager. Erfaring viser at statlige organer ofte er tilbakeholdne med å sette kommunale vedtak til side, og utvalget har fra Naturvernforbundet fått innspill om at natur- og friluftshensyn i liten grad vinner frem i klagesaker om snøskuterløyper. Klagereglene sikrer altså ikke nødvendigvis en reell overprøving av miljøvedtak, og sjansene for at utfallet i saken blir endret i miljøets favør, er ofte små.

Det har vært viktig for utvalget ikke å svekke muligheten til å kontrollere og overprøve vedtak i motorferdselsaker. Selv om klageinstituttet i likhet med innsigelsesinstituttet har sine svakheter, ønsker ikke utvalget at klageadgangen, spesielt for miljø- og friluftsorganisasjoner, blir svekket sammenlignet med i dag. Klageadgangen kan fungere som en sikkerhetsventil, for eksempel i tilfeller der det fremkommer informasjon kommunen ikke var kjent med. At det er klageadgang for vedtak om reguleringsplaner er en av grunnene til at utvalget foreslår at det skal stilles krav om reguleringsplan for snøskuterløyper.

En alternativ måte å oppnå klageadgang på vil være å ha egne regler for å klage på planer i motorferdselloven eller spesialregler for motorferdsel i plan- og bygningsloven. Utvalget mener imidlertid at det vil være lovteknisk uheldig å fravike plan- og bygningslovens generelle system, og vi anbefaler derfor ikke å fastsette en særskilt klageadgang.

15.4.5.7 Skal det være ekspropriasjonsadgang?

Reguleringsplaner gir i dag grunnlag for ekspropriasjon, se kapittel 15.2.1.9. Det innebærer at kommunen vil ha adgang til å ekspropriere rett til områder som er vedtatt i en reguleringsplan, dersom ikke annet fastsettes. Dersom arealene blir fastsatt i kommuneplanens arealdel eller i kommunedelplan, vil kommunen ikke ha adgang til ekspropriasjon.

Utvalget har vurdert om motorferdsel skal være omfattet av den generelle ekspropriasjonsadgangen i plan- og bygningsloven, eller om vi skal foreslå unntak fra ekspropriasjonsadgangen.

Det er vanskelig å forutsi om kommunene vil benytte en eventuell ekspropriasjonsadgang, og det kan nok antas å variere fra kommune til kommune. Ekspropriasjon kan være relativt ressurskrevende, og for mange kommuner vil det trolig sitte langt inne å ekspropriere til fordel for motorferdsel. Det kan imidlertid tenkes at ekspropriasjonsadgangen vil benyttes som ris bak speilet for å fremme inngåelse av frivillige avtaler med grunneier. Hva slags rettighet som eventuelt må eksproprieres, kan variere fra tilfelle til tilfelle, men det synes mest nærliggende å ekspropriere en bruksrett. Ekspropriasjonen vil ikke nødvendigvis medføre noe økonomisk tap for grunneier, og det kan tenkes at erstatningen i en del tilfeller vil settes tilnærmet lik eller lik null.

Når det gjelder øvingsområder for kjøreopplæring, motorsportanlegg, landingsplasser, løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter og motorferdselarealer på vann, ser utvalget ingen grunn til å fravike plan- og bygningslovens system. Det vil si at det i utgangspunktet vil være adgang til å ekspropriere til disse formålene dersom arealene fastsettes i en reguleringsplan. Utvalget antar at ekspropriasjon til disse formålene bare vil være aktuelt i svært begrenset grad, og vurderer derfor at det ikke er nødvendig med spesialregler.

Når det gjelder hvorvidt det skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper, har utvalget vært mer i tvil.

Der en eller flere grunneiere motsetter seg en løype vurderer utvalget at kommunen først og fremst bør se på muligheten for å benytte en alternativ trase. Dersom det ikke finnes alternativer, eller bruk av andre traseer vil medføre fare for liv og helse eller økt belastning på naturen, bør kommunen gå i dialog med grunneier. Utvalget antar at man i mange tilfeller gjennom dialog vil kunne finne frem til en løsning grunneier aksepterer, for eksempel ved at grunneier gir tillatelse til bruk av løypa i et begrenset tidsrom eller påvirker valg av trase over eiendommen. Bare helt unntaksvis bør kommunen vurdere å ekspropriere for å gjennomføre en reguleringsplan om snøskuterløyper som grunneier ikke samtykker til.

Utvalget er delt i spørsmålet om det i det hele tatt bør være adgang til å ekspropriere for å gjennomføre reguleringsplan om snøskuterløyper og har samlet seg om to ulike alternativer.

Utvalgets medlemmer Bartnes, Falleth, Henriksen og Kvalsvik mener at det ikke bør gis adgang til ekspropriasjon til snøskuterløyper. Det er ikke adgang til ekspropriasjon til slike løyper i dag, og utvalgsmedlemmene ser ikke grunn til å endre denne rettstilstanden.

I dag er det krav om eksplisitt samtykke fra grunneier før man vedtar en snøskuterløype. Hvis det åpnes for ekspropriasjon, vil ikke lenger grunneiersamtykke være en absolutt forutsetning for å lage snøskuterløyper. Adgang til ekspropriasjon kan føre til flere løyper og mer ferdsel, siden kommunen kan få etablert løyper mot grunneiers vilje.

Å åpne for ekspropriasjon vil svekke grunneiers rettsstilling. Grunneiers rettigheter er under stadig press, og utvalgsmedlemmene vurderer at det ikke er ønskelig å bidra til den gradvise uthulingen av grunneierrettighetene. Snøskuterløyper som er vedtatt mot grunneiers vilje, kan også gjøre det vanskelig for grunneier å utnytte egen eiendom, og dette vil være uheldig.

Utvalgsmedlemmene vurderer at snøskuterløyper ikke har en slik nytteverdi at det forsvarer ytterligere innhogg i grunneierretten. Fastsetting av snøskuterløyper vil primært gi fordel til en relativt begrenset personkrets og vil primært tjene rekreasjonsformål. Dette gjør at det er mindre grunnlag for ekspropriasjon enn til formål som tjener mer allmenne interesser, slik som veier.

Det er i dag en kjensgjerning at noen grunneiere utsettes for press om å samtykke til løyper. Å innføre ekspropriasjonsadgang kan innebære at dette presset øker fordi prosessen blir lengre, og fordi grunneier ikke lenger vil ha det siste ordet.

Utvalgsmedlemmene foreslår derfor at snøskuterløyper skal unntas fra den generelle ekspropriasjonsadgangen.

Utvalgsleder Nordrum og utvalgsmedlemmene Danielsen, Innjord og Nyvoll mener at man bør følge plan- og bygningslovens alminnelige system, og at det dermed skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper som er fastsatt i en reguleringsplan. Kommunen har ekspropriasjonsadgang til så godt som alle andre formål, og det er vanskelig å se hvorfor snøskuterløyper skal stå i en særstilling. Utvalgsmedlemmene antar at kommunen bare vil benytte denne adgangen der det er et reelt behov for ekspropriasjon.

Utvalgsmedlemmene vurderer det som et selvstendig poeng å ikke lage for mange spesialløsninger for reguleringen av motorferdsel. Når utvalget går inn for å benytte plan- og bygningsloven som reguleringssystem, bør terskelen være høy for å fravike den alminnelige løsningen der.

Å ha adgang til ekspropriasjon gir også kommunene en mulighet til å legge snøskuterløypene der det etter kommunens helhetsvurdering er mest gunstig, selv om én eller flere grunneiere motsetter seg det. Ekspropriasjonsadgang kan dermed bidra til å sikre at løyper får den plasseringen som er best ut fra en vurdering av blant annet sikkerhetshensyn og hensynet til naturen. Dersom en grunneier som motsetter seg en løype har en eiendom som det ikke er mulig å legge løypa utenom, vil ekspropriasjonsadgang kunne medføre at løypa likevel kan realiseres. Ekspropriasjonsadgang kan dermed fungere som en slags sikkerhetsventil.

Utvalgsmedlemmene tror ikke en ekspropriasjonsadgang vil føre til økt press på grunneierne. At den endelige beslutningen ligger hos kommunen, kan tvert imot bidra til å redusere presset på grunneier.

15.4.5.8 Dispensasjon

Utvalget har som mål å foreslå et enkelt og ubyråkratisk regelverk. Som utgangspunkt ønsker derfor utvalget å unngå situasjoner der det er nødvendig med både dispensasjon fra plan og tillatelse etter motorferdselloven. I noen tilfeller kan det imidlertid være vanskelig å unngå. Siden det vil være kommunen som gir både dispensasjon og tillatelse, vil en løsning der man trenger begge deler, ikke nødvendigvis kreve vesentlig merarbeid.

Dersom man i plan forbyr en type motorferdsel, slik man blant annet har adgang til etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 6, vil det være nødvendig med både dispensasjon fra plan og tillatelse etter motorferdselloven for å drive med den angitte motorferdselen.

Mer komplisert blir det hvis planen åpner for motorferdsel, men en søker ønsker motorferdsel utover det planen tillater, for eksempel å bruke et annet fremkomstmiddel. Spørsmålet blir da om det bare kreves tillatelse etter motorferdselloven eller også dispensasjon fra planen.

Når kommunen etter en grundig planbehandling har tatt stilling til hvilken motorferdsel som skal være tillatt på et areal, har de også tatt et bevisst valg om hva de ikke vil åpne for. Med dette utgangspunktet vil det være nærliggende å kreve dispensasjon fra plan i tillegg til tillatelse etter motorferdselloven dersom en søker ønsker å drive med motorferdsel utover det planen åpner for.

Utvalget mener likevel at slike tilfeller bør reguleres av motorferdselloven alene. Der planen verken åpner for eller forbyr den aktuelle ferdselen, er man tilbake i det generelle utgangspunktet om at motorferdsel er forbudt etter motorferdselloven. Siden planen ikke direkte regulerer den aktuelle ferdselen, mener utvalget at den beste løsningen er at man i disse tilfellene får tillatelse etter motorferdselloven og ikke dispensasjon fra planen. Dette gjelder både der det er ønske om å benytte en annen trasé enn det planen åpner for, og der det er ønske om å benytte planfestet trasé på en måte planen ikke tillater, for eksempel på andre tidspunkter eller med andre fremkomstmidler.

15.4.5.9 Regionalt og interkommunalt planarbeid

Motorferdsel, og kanskje særlig snøskuterløyper, aktualiserer behov for regional samordning og fellesplanlegging av traseer. Plan- og bygningsloven inneholder ulike verktøy for å tilrettelegge for dette.

Regional planmyndighet skal minst én gang i hver valgperiode utarbeide en regional planstrategi etter plan- og bygningsloven kapittel 7. I planstrategien skal man blant annet ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging. Planstrategien skal utarbeides i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. For de temaene som er fastsatt i planstrategien, skal regional planmyndighet utarbeide regionale planer etter plan- og bygningsloven kapittel 8. Disse planene skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen.

I tillegg har kommunene adgang til interkommunalt plansamarbeid etter plan- og bygningsloven kapittel 9. Av plan- og bygningsloven § 9-1 følger det at to eller flere kommuner bør samarbeide om planlegging når det er behov for å samordne planleggingen over kommunegrenser. Samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper. Slikt interkommunalt plansamarbeid kan blant annet igangsettes som gjennomføring av regional planstrategi.

Generalistkommuneutvalget, som pekte på at samfunns- og arealplanlegging er krevende områder for kommunene, anbefalte økt kommunalt samarbeid om arealplanlegging.59 Også Motorferdsellovutvalget vil oppfordre til interkommunalt og regionalt samarbeid og til at man benytter de verktøyene for koordinering og samarbeid som ligger i plan- og bygningsloven. Vi anbefaler også at motorferdsel diskuteres i regionalt planforum. Vi finner imidlertid ikke grunn til å fastsette særskilte regler om dette. Vi ser heller ikke behov for å fastsette særlige regler om regional planmyndighets adgang til å regulere motorferdsel.

15.4.5.10 Nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer

Plan- og bygningsloven inneholder flere virkemidler som skal sikre at nasjonale hensyn blir ivaretatt i kommunal planlegging. Disse gir også rom for statlig styring. Utvalget mener det er viktig å utnytte disse verktøyene for å sikre at kommunale motorferdselplaner er i tråd med nasjonale interesser.

Regjeringen skal hvert fjerde år legge frem nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for å fremme en bærekraftig utvikling i hele landet, se plan- og bygningsloven § 6-1. Selv om de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging ikke er juridisk bindende, sender de viktige signaler til kommunene. Her vil det være rom for å oppfordre kommunene til å ta hensyn til motorferdsel i arealplanleggingen.

Gjennom statlige planretningslinjer kan regjeringen synliggjøre og konkretisere viktige nasjonale og regionale interesser for kommunene. Statlige planretningslinjer skal legges til grunn ved kommunal planlegging og når kommunen treffer enkeltvedtak. Statlige planretningslinjer gir i henhold til plan- og bygningsloven § 5-4 fjerde avsnitt myndighetene utvidet mulighet til å fremme innsigelse og kan også få betydning i klagesaker. Dersom en kommune velger å ikke følge en statlig planretningslinje må dette begrunnes grundig. Når statsforvalteren behandler en klagesak der en kommune har vedtatt en plan eller fattet et vedtak som strider mot statlige planretningslinjer, vil statsforvalteren legge stor vekt på de statlige planretningslinjene.

Å utarbeide statlige planretningslinjer om motorferdselplaner kan bidra til å ivareta natur- og friluftslivhensyn i den kommunale planleggingen, blant annet ved at det utvider innsigelsesadgangen og vil vektlegges i en eventuell klagebehandling. Utvalget oppfordrer derfor regjeringen til å utarbeide statlige planretningslinjer om motorferdsel.

15.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen i arealplaner etter plan- og bygningsloven skal kunne fastsette følgende arealer der motorferdsel er tillatt:

  • løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag

  • løyper for motorferdsel på snødekt mark og islagte vassdrag (snøskuterløyper) og tilhørende rastesoner

  • øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark

  • motorsportanlegg

  • landingsplasser for luftfartøy

• at kommunen i arealplan skal kunne åpne for motorferdsel på innsjøer med overflateareal på under 2 km²og fastsette begrensninger i adgangen til ferdsel på vassdrag der motorferdsel i utgangspunktet er tillatt

• at motorferdselloven skal fastsette rammene for når ferdsel i de angitte områdene er tillatt

• at snøskuterløyper må være fastsatt i reguleringsplan for at motorferdsel i løypa skal være tillatt

• at kommunen i arealplan skal kunne fastsette bestemmelser om bruk av motorferdselområdene

• at løyper og rastesoner på snødekt mark og islagt vassdrag tas inn som nytt arealformål i plan- og bygningsloven § 11-7

• at løyper og rastesoner på snødekt mark og islagte vassdrag og øvingsområder for kjøreopplæring på snødekt mark og islagte vassdrag tas inn som nye arealformål i plan og bygningsloven § 12-5 andre avsnitt nr. 5

• at snøskuterløyper som er lenger enn 500 meter tas inn i konsekvensutredningsforskriften vedlegg I

• at øvingsområder, landingsplasser, snøskuterløyper på under 500 meter og åpning av mindre vann tas inn i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II

Utvalgsmedlemmene Bartnes, Falleth, Henriksen og Kvalsvik og foreslår

• at det ikke skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper fastsatt i reguleringsplan

Utvalgsleder Nordrum og utvalgsmedlemmene Danielsen, Innjord og Nyvold foreslår

• at det skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper fastsatt i reguleringsplan

16 Motorferdsel for funksjonshemmede

Forstørr bilde

16.1 Innledning

For personer med funksjonsnedsettelser kan bruk av motoriserte fremkomstmidler være en forutsetning for å bevege seg ut i naturen. Motoriserte fremkomstmidler kan benyttes både til nødvendig forflytning og for å oppleve natur og friluftsliv. Å øke funksjonshemmedes deltakelse i friluftslivet er et uttalt mål i friluftspolitikken siden denne gruppen i dag deltar mindre i friluftsliv enn befolkningen ellers.60

Da dagens motorferdsellov ble utarbeidet, fant man ikke grunn til å gi funksjonshemmede en generell adgang til å bruke motoriserte fremkomstmidler i utmark. Siden den gang har utviklingen av lettere og mer fleksible motoriserte hjelpemidler gitt personer med redusert bevegelsesevne nye muligheter til å ta seg frem i utmarka. Bevisstheten om funksjonshemmedes behov har også økt og det har skjedd en utvikling i funksjonshemmedes rettigheter. Samlet tilsier dette at reguleringen av funksjonshemmedes bruk av motoriserte hjelpemidler bør vurderes grundig.

Det følger av utvalgets mandat at vi skal vurdere «hvilke former for funksjonshemning som kan gi adgang til motorferdsel». For utvalget aktualiserer motorferdsel for funksjonshemmede særlig to spørsmål. Det første spørsmålet er om funksjonshemmede skal få en særskilt rett til motorferdsel, og hvilken personkrets en slik rett skal gjelde for. Det andre spørsmålet, som er aktualisert av den teknologiske utviklingen, er om enkelte fremkomstmidler bør reguleres særskilt.

16.2 Begrepsbruk

Hvilke begreper som brukes om personer med ulike funksjonsnedsettelser har endret seg over tid, og også i dag varierer begrepsbruken mellom ulike institusjoner og mellom ulike lover. Det er ikke konsensus om hva som er hensiktsmessige begreper.61

Utvalget legger til grunn begrepsbruken som har vært dominerende i norsk forvaltning siden den ble introdusert i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. I denne NOU-en ble det innført en todeling mellom begrepene nedsatt funksjonsevne eller funksjonsnedsettelse og funksjonshemming. Med funksjonsnedsettelse menes tap eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Det er altså en biologisk-medisinsk beskrivelse av en persons egenskaper. Funksjonshemmingsbegrepet er derimot relasjonelt. En funksjonshemming oppstår først når det er et gap mellom individets forutsetninger og omgivelsenes utforming eller krav til funksjon. Begrepet funksjonshemmet brukes om personer som får sin livsførsel vesentlig begrenset på grunn av misforholdet mellom personens nedsatte funksjonsevne og omgivelsenes krav. At en person har en funkjonsnedsettelse, betyr ikke nødvendigvis at man blir funksjonshemmet.

Utvalget er klar over at disse begrepene er omdiskuterte. Når vi likevel velger å bruke begrepene, er det dels fordi de er etablerte, og dels fordi vi savner andre egnede begreper. Vi har vurdert å bruke funksjonshindret, i samsvar med begrepsbruken i NOU 2023: 13 På høy tid. Vi vurderer imidlertid at det for vårt formål er ønskelig å ikke bare benytte et relasjonelt begrep, men også et biologisk-medisinsk begrep, og vi velger derfor å bruke todelingen fra NOU 2001: 22. Som oftest er det en relasjonell forståelse av funksjonshemming utvalget ønsker å formidle, og da brukes begrepene funksjonshemming og funksjonshemmet. Enkelte steder, og særlig når det gjelder hvilken personkrets som skal omfattes av reglene, har vi imidlertid en biologisk-medisinsk tilnærming, og da brukes begrepene nedsatt funksjonsevne og funksjonsnedsettelse. Der det vises til andre kilder og annen lovgivning, brukes i hovedsak den terminologien som er benyttet i kilden.

16.3 Dagens regler

16.3.1 Motorferdselloven og tilhørende forskrifter

16.3.1.1 Lovens saklige virkeområde

Motorferdselloven forbyr ferdsel med motorkjøretøy. Kjøretøybegrepet er i forarbeidene til dagens motorferdsellov forutsatt å ha samme innhold som etter de dagjeldende trafikkreglene av 1957 § 1 første avsnitt nr. 7.62 Her var kjøretøy definert som «[a]lle kjøreinnretninger på hjul, meier, belter, valser eller liknende […]».63 Rullestoler er omfattet av denne ordlyden. Disse trafikkreglene er nå erstattet av forskrift om kjørende og gående trafikk (trafikkregler) fra 1986.64 Etter trafikkreglene § 2 nr. 3 bokstav b regnes ikke rullestoler som kjøretøy, og førere av rullestoler regnes som gående. En rullestol defineres i § 1 nr. 1 bokstav l som en innretning med hjul eller belter, som er særskilt konstruert for forflytning av en person med redusert gangevne. Den må ikke ha en vekt over 250 kg, lengde over 180 cm, bredde over 85 cm eller, dersom innretningen er motordrevet, være konstruert for en hastighet over 15 km/t. Det stilles ikke krav til energikilden, altså omfattes både fossildrevne og elektriske rullestoler.

Hvorvidt endringen i klassifisering i trafikkreglene også var ment å ha virkning for virkeområdet til motorferdselloven, synes ikke entydig avklart. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 til motorferdselloven er det lagt til grunn at motorferdselloven ikke skal regulere bruk av ordinære, ikke-terrenggående, elektrisk drevne rullestoler. Disse vil dermed kunne brukes i utmarka, for eksempel på turstier. Departementet har imidlertid lagt til grunn at loven gjelder for rullestoler som er så robuste at de kan brukes i terrenget.65 Fremkomstmidler for funksjonshemmede som faller utenfor rullestoldefinisjonen, vil typisk regnes som kjøretøy og dermed omfattes av forbudet.

16.3.1.2 Dagens regulering av motorferdsel for funksjonshemmede

Motorferdselloven inneholder ikke særskilte regler om motorferdsel for funksjonshemmede. Dette er i forarbeidene til loven begrunnet med faren for utglidning, kontrollvanskeligheter, at veinettet stadig blir bedre utbygd, og at kommunene vil kunne gi tillatelse etter dispensasjonsbestemmelsen der det foreligger reelle transportbehov.66 I motorferdselforskriften er det imidlertid tre bestemmelser som gir kommunen en særskilt adgang til å gi tillatelser til bruk av snøskuter for funksjonshemmede. Det er ingen særskilte regler for funksjonshemmedes bruk av andre fremkomstmidler.

Kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav b gi tillatelse til bruk av snøskuter for funksjonshemmede. Kommunen må i vurderingen av om tillatelse skal tildeles, avveie behovet for transport opp mot de skadene eller ulempene ferdselen vil føre til, og kan sette vilkår for tillatelsen. Dersom det er forsvarlig, kan kommunen gi en generell tillatelse til ferdsel i hele kommunens utmarksområde. Ifølge rundskriv T-1/96 skal det legges vekt på funksjonshemmedes særlige transportbehov.67 I rundskrivet er det videre gitt uttrykk for at bestemmelsen bare gjelder personer med varig funksjonshemming, og at bestemmelsen ikke omfatter personer som på grunn av alder eller midlertidig sykdom er bevegelseshemmede. I praksis er det lagt til grunn at vedkommende må ha en tilstand som medfører redusert mobilitet av et visst omfang. Det er i rettspraksis slått fast at det er tillatt å bruke en medhjelper til å utføre kjøring som er tillatt etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav b,68 men det er i forvaltningspraksis avklart at det ikke faller under bestemmelsen å gi tillatelse til at en funksjonshemmet som kjører selv har med seg følgeskuter som sikkerhet.

Leiekjørere med tillatelse fra kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav a påta seg transport av funksjonshemmede. Dette innebærer at funksjonshemmede som har behov for snøskuter, kan benytte seg av leiekjøringsordninger som er etablert, uten å søke i forkant.

I 2009 fikk kommunen adgang til å gi tillatelse til gruppeturer med snøskuter for beboere på helse- og omsorgsinstitusjoner, medlemmer av pensjonistforeninger eller forflytningshemmede etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav f. Turene må være i regi av helse- og omsorgsinstitusjoner eller ideelle organisasjoner, og tillatelse kan bare gis for transport til bestemte turmål.

16.3.1.3 Dispensasjonsadgang

Dersom en søknad faller utenfor de ovennevnte hjemlene, enten fordi søker ønsker å bruke et annet fremkomstmiddel enn snøskuter, eller fordi søker ikke oppfyller vilkårene i hjemlene, må kommunen vurdere om det er grunnlag for å gi dispensasjon til bruk av kjøretøy etter motorferdselforskriften § 6 eller luftfartøy og motorfartøy etter motorferdselloven § 6. En funksjonsnedsettelse vil være et relevant moment ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon.

Motorferdselforskriften § 6 åpner for at kommunene i unntakstilfeller kan gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy dersom det foreligger særlige behov som ikke kan dekkes på annen måte, og som ikke gjelder turkjøring. Behovet må vurderes opp mot mulige skader og ulemper ved motorferdselen. Vurderingen etter motorferdselforskriften § 6 skal være strengere enn den etter § 5 første avsnitt bokstav b. Den generelle dispensasjonsadgangen er nærmere omtalt i kapittel 27.

I rundskriv T-1/96 er det fremhevet at funksjonshemmede har større behov for og derfor må gis større mulighet til motorferdsel enn andre. Det stilles ikke vilkår om formålet med kjøringen etter motorferdselforskriften § 6, og det er gitt uttrykk for at funksjonshemmedes motorferdsel ikke vil regnes som ulovlig turkjøring. Ved vurderingen av om vilkårene for å gi tillatelse er oppfylt, må det legges vekt på graden av funksjonshemming og hva slags kjøring det søkes om. Av rundskrivet følger det at kommunen typisk kan gi tillatelse til transport til bestemte steder, som hytter og utfartssteder, men at kommunen bør være restriktiv med å tillate kjøring utover dette etter motorferdselforskriften § 6.69 Den enkelte søknad må ses i sammenheng med det forventede antallet tilsvarende søknader, og man bør unngå å etablere en praksis som fører til at mengden dispensasjoner blir så stor at det er skadelig for natur og friluftsliv. På barmark skal det mye til for å gi dispensasjon utenfor etablerte kjøretraseer eller veier, med mindre det er snakk om å ta seg til egen eller andres hytte.

Eventuell bruk av følgeskuter må vurderes etter motorferdselforskriften § 6, men det har i praksis blitt lagt til grunn at det som hovedregel ikke er åpning for å tillate bruk av følgeskuter. Normalt vil det være et fullgodt alternativ at den bevegelseshemmede eller ledsageren transporteres i slede eller som passasjer på snøskuteren.

16.3.2 Regler om likestilling og diskrimineringsvern

16.3.2.1 Innledning

Norge er bundet av en rekke regler som skal sikre og styrke rettighetene til funksjonshemmede og verne dem mot uforholdsmessig forskjellsbehandling. Om og i hvilken grad staten har en plikt til å sikre funksjonshemmede tilgang til natur- og friluftsopplevelser har i liten grad vært tematisert. Heller ikke hvorvidt funksjonshemmede har noen særskilt rett til motorferdsel, har i særlig grad blitt vurdert.

16.3.2.2 Overordnede regler

Grunnloven § 98 gir et overordnet vern mot forskjellsbehandling. Bestemmelsen ble vedtatt i 2014. Før dette hadde Grunnloven ingen generell bestemmelse om likhet og ikke-diskriminering. Bestemmelsen lyder slik på bokmål:

Alle er like for loven.

Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Første avsnitt var ment som en kodifisering av gjeldende rett og innebærer at lovgiver ikke har adgang til å gi privilegier til enkelte personer eller grupper i samfunnet.70 Kontroll- og konstitusjonskomiteen presiserte i innstillingen at bestemmelsen er ment som et «tolkningsprinsipp for rettsanvendere mer enn som en skranke for lovgiver». Andre avsnitt angir et diskrimineringsvern for fysiske personer.

Norge ratifiserte i 2013 FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen har som formål «å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet», jf. artikkel 1. Konvensjonen er foreløpig ikke inkorporert i norsk lov. Regjeringen satte i 2022 ned et ekspertutvalg som skulle utrede inkorporering av CRPD. Utvalgets flertall anbefalte inkorporering i menneskerettsloven.71 Det følger av det såkalte presumsjonsprinsippet at norsk lov allerede i dag så langt som mulig skal tolkes i tråd med CRPD.

Artikkel 30 i CRPD er trolig den bestemmelsen som er mest relevant for motorferdsel i utmark. Denne bestemmelsen regulerer deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett. Etter artikkel 30 nr. 5 plikter staten å treffe hensiktsmessige tiltak for å gjøre det mulig for mennesker med nedsatt funksjonsevne å delta på lik linje med andre i fritids-, fornøyelses- og idrettsaktiviteter. Dette omfatter blant annet å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til arenaer for idrettsaktiviteter, fritidsaktiviteter og reiseliv.

16.3.2.3 Likestillings- og diskrimineringsloven

Generelt om likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr diskriminering på en rekke grunnlag, blant annet funksjonsnedsettelse. Med diskriminering menes direkte eller indirekte forskjellsbehandling. Direkte forskjellsbehandling er at en person behandles dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon, mens indirekte forskjellsbehandling er enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som vil stille noen personer dårligere enn andre. Forskjellsbehandlingen må skje på grunn av ett eller flere av diskrimineringsgrunnlagene som er vernet av loven.

Det er usaklig forskjellsbehandling som ikke er tillatt. Forskjellsbehandling er i henhold til likestillings- og diskrimineringsloven § 9 ikke i strid med diskrimineringsforbudet når forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå dette formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Aldersgrenser som følger av lov eller forskrift, er heller ikke i strid med diskrimineringsforbudet.

Positiv særbehandling, som betyr at noen får bedre rettigheter enn andre, er i noen tilfeller tillatt.72 Positiv særbehandling er tillatt dersom særbehandlingen er egnet til å fremme formålet med likestillings- og diskrimineringsloven, det er et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende særbehandlingen er, og særbehandlingen opphører når formålet med den er oppnådd. Det er adgang, men ikke plikt til å positivt særbehandle. Det betyr at den enkelte ikke kan påberope seg en rett til positiv særbehandling.73 Dagens regler om at funksjonshemmede kan få tillatelse til turkjøring med snøskuter, er et eksempel på positiv særbehandling.

Likebehandling av fremkomstmidler

I dag kan man benytte elsykler i utmark uten særskilt tillatelse, mens man som utgangspunkt må søke om tillatelse til å benytte terrenggående elektriske rullestoler. Det kan settes spørsmålstegn ved om dette er i tråd med likestillings- og diskrimineringsloven.

Diskrimineringsforbudet innebærer at det ikke er adgang til å forskjellsbehandle saker som tilsvarer hverandre. Elsyklene som kan kjøres uten tillatelse, kan bare ha relativt begrenset motorkraft, og de kan ikke ha en fart på over 6 km/t ved motorkraft alene. I henhold til trafikkreglenes rullestoldefinisjon kan rullestoler være fossildrevne, ha en fart på inntil 15 km/t og en vekt på inntil 250 kg.74 Slik utvalget vurderer det, er det ikke slik at enhver rullestol tilsvarer en elsykkel. Vi har imidlertid sett eksempler på lette, terrenggående rullestoler som har betydelige fellestrekk med elsykler. Selv om rullestoler, i motsetning til elsykler, typisk drives frem av motorkraft alene, antar utvalget at i alle fall de letteste terrengrullestolene tilsvarer elsykler.

At rullestolbrukere må søke om tillatelse, innebærer at rullestolbrukerne er stilt dårligere enn syklister. Det er funksjonsnedsettelsen som medfører behovet for rullestol, og dermed er det årsakssammenheng mellom funksjonsnedsettelsen og forskjellbehandlingen.

Det er adgang til å forskjellsbehandle dersom det er saklig, nødvendig og forholdsmessig, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9. Utvalget er ikke kjent med at det er gjort slike vurderinger ved vedtak av motorferdselforskriften § 2a. I den grad de aktuelle rullestolene er elektriske, har lavt marktrykk og samme eller mindre skadepotensial som en elsykkel, kan utvalget vanskelig se at det finnes saklige grunner til å behandle rullestoler annerledes enn elsykler. En slik forskjellsbehandling fremstår uansett ikke forholdsmessig. At en gruppe mennesker som har et reelt behov for motorisert transport, stilles dårligere enn en gruppe som i mindre grad har et slikt behov, kan vanskelig være forholdsmessig.

I den grad det finnes rullestoler som kan likestilles med elsykler, vil det slik utvalget vurderer det, ikke være i tråd med likestillings- og diskrimineringsregelverket å kreve tillatelse for å bruke slike rullestoler, så lenge det ikke kreves tillatelse for å bruke elsykler.

Særlig om aldersdiskriminering

Kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5 gi funksjonshemmede tillatelse til bruk av snøskuter, men i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 er det gitt uttrykk for at personer som er bevegelseshemmet på grunn av alder, ikke omfattes av bestemmelsen. Disse er henvist til å søke om dispensasjon etter motorferdselforskriften § 6, der terskelen for dispensasjon er høyere. Enkelte har overfor utvalget gitt uttrykk for at denne føringen kan være i strid med forbudet mot diskriminering på grunnlag av alder.

Når personer med funksjonsnedsettelser som skyldes alder, i motsetning til personer med andre varige funksjonsnedsettelser, er utelukket fra å få tillatelse etter motorferdselforskriften, innebærer det at de stilles dårligere enn andre.75 Forskjellsbehandlingen skyldes ikke alder direkte, men at man har en bevegelseshemming som skyldes alder. Eldre har naturlig nok en større sjanse enn yngre for å ha bevegelseshemminger knyttet til alder og det foreligger dermed en indirekte forskjellsbehandling.

Spørsmålet blir om det foreligger saklig grunn for forskjellsbehandlingen. Rundskrivet oppgir ikke hvorfor personer med funksjonsnedsettelser som skyldes alder, skal behandles annerledes enn andre med funksjonsnedsettelser, men det må antas å være for å begrense det totale omfanget av motorferdselen av hensyn til blant annet naturen. Dette må anses å være et saklig formål, særlig fordi et av hovedformålene med motorferdselloven er å begrense motorferdselen. Det kan stilles spørsmål ved om begrensningen er nødvendig, siden begrensninger i motorferdselen også kan oppnås på andre måter. At gruppen vil omfatte et betydelig antall personer, kan tilsi at begrensningen er nødvendig.

Dersom det antas at begrensningen er nødvendig, vurderer utvalget den som forholdsmessig. I utgangspunktet vurderer vi det som prinsipielt problematisk å utelukke en persongruppe av hensyn til totalbelastningen. I denne situasjonen vil imidlertid den aktuelle gruppen behandles likt med allmennheten. Forskjellsbehandlingen består av fraværet av positiv særbehandling, som er gitt en avgrenset gruppe. Dette gjør at avgrensningen synes mindre problematisk. Personer med funksjonsnedsettelser som skyldes alder, har også mulighet til å søke om tillatelse etter andre bestemmelser og er dermed ikke utelukket fra all motorferdsel.

16.3.3 Allemannsretten og friluftsloven

Friluftsloven regulerer allmennhetens rett til ferdsel og opphold på annen manns grunn, såkalte allemannsretter. Dersom en type ferdsel er omfattet av allemannsretten, kan grunneier i utgangspunktet ikke forby ferdselen, men ferdselen kan fortsatt reguleres offentligrettslig. Hvorvidt ferdsel med elektrisk rullestol er omfattet av allemannsretten, er slik utvalget vurderer det, ikke entydig avklart.

I praksis og i en del juridisk teori er det lagt til grunn at allemannsretten ikke omfatter motorisert ferdsel.76 At allemannsretten ikke inkluderer bruk av motorkjøretøy, ble lagt til grunn av utvalget som utredet dagens motorferdsellov.77

I boken Friluftsloven med kommentarer har Reusch tatt til orde for å innfortolke ferdsel med elektrisk rullestol i allmennhetens rett til ferdsel til fots i friluftsloven § 2 første avsnitt, siden rullestolbrukere regnes som gående etter trafikkreglene.78

En annen mulig tilnærming er å innfortolke bruk av motorisert rullestol i friluftsloven § 2 andre avsnitt, som regulerer «ferdsel med ride- eller kløvhest, kjelke, tråsykkel eller liknende» (vår utheving). Ferdselsretten etter denne bestemmelsen gjelder på vei eller sti i utmark og overalt på fjellet. Friluftskomiteen tok i sin innstilling til orde for at aktuelle ferdselsformer skulle inkluderes i loven så lenge de ikke kunne antas å volde nevneverdig skade på eiendommen.79 Også i juridisk faglitteratur er belastningen for grunneier fremhevet som sentralt i vurderingen.80

Det har blitt hevdet at motorferdsel faller utenfor friluftsloven § 2 andre avsnitt.81 Denne rettsoppfatningen bygger blant annet på Høyesteretts kjennelse i Rt. 1973 s. 869, som handlet om staten som grunneier hadde adgang til å forby ferdsel med snøskuter på sin eiendom. Høyesterett uttaler her at ferdselsformene som nevnes i friluftsloven § 2 andre avsnitt, generelt representerer liten ulempe for omgivelsene, og peker på motoriserte kjøretøy «med den støy og oftest også den fart disse utvikler», som en motsats til dette. Høyesterett legger derfor til grunn at formuleringen «eller liknende» i friluftsloven, ikke omfatter motoriserte kjøretøy. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å tolke Høyesterett dithen at alle motoriserte fremkomstmidler omfattes uavhengig av hvilken ulempe bruken innebærer for omgivelsene. Saken ga ikke Høyesterett foranledning til å ta stilling til lettere fremkomstmidler som verken utvikler den støyen eller den farten Høyesterett legger vekt på i vurderingen.

Siden kjennelsen ble avsagt, har det skjedd en betydelig teknologiutvikling, og man har fått økt tilgang på lette og stillegående motoriserte fremkomstmidler. Det har også skjedd en utvikling i rettighetene til funksjonshemmede.

Utvalget vurderer at det er gode argumenter for at ferdsel med hjelpemidler som er ment å kompensere for funksjonshemming, og som ikke har vesentlig større påvirkning på naturen enn ferdsel til fots, omfattes av allemannsretten. Spørsmålet er imidlertid ikke entydig avklart, og det er heller ikke avklart om dette eventuelt vil omfattes av friluftsloven § 2 første eller andre avsnitt.

16.4 Kunnskapsgrunnlag

16.4.1 Regulering i Sverige

I dag inneholder ikke terrängkörningslagen (1975:1313) særskilte regler for motorferdsel for funksjonshemmede. Funksjonshemmede som har behov for motorferdsel utover det lovens generelle unntak åpner for, er i likhet med alle andre henvist til å søke länsstyrelsen om dispensasjon. Dispensasjon kan bare gis der det foreligger særlige, eller i noen områder ekstraordinære, grunner. Det følger av Naturvårdsverkets veileder til terrängkörningsforordningen (1978: 594) 12 § at det ikke bør gis dispensasjon dersom kjøringen kan medføre skade av betydning på mark eller vegetasjon, eller dersom den kan skade eller forstyrre dyr og deres livsmiljøer, friluftsliv, reindrift eller personer som bor i nærheten, i betydelig grad.82 Det bør heller ikke gis dispensasjon for kjøring i verneområder så lenge motorferdselen ikke er klart forenlig med verneformålet. I områder der det kreves ekstraordinære grunner for å gi dispensasjon, bør det foreligge svært tungtveiende offentlige eller individuelle interesser som ikke kan ivaretas på annen måte, for at dispensasjon skal innvilges.

Bevegelseshemming er en særskilt dispensasjonsgrunn etter svensk rett, men ikke enhver bevegelseshemming innebærer at man får dispensasjon. Bevegelseshemmingen bør være dokumentert med en legeerklæring der bevegelseshemmingen, evnen til å bevege seg i terrenget og behovet for hjelpemidler beskrives.83 Høy alder alene bør ikke regnes som en bevegelseshemming. Formålet med kjøringen og den enkeltes behov for ferdselen skal vurderes opp mot ferdselens skadepotensial. Dispensasjonen, som skal være tidsbegrenset, skal avgrenses til et angitt område og bør ikke gis for hele fylker. Länsstyrelsen har adgang til å sette vilkår for dispensasjonen.

I SOU 2019:67 om bærekraftig terrengkjøring er det anslått at man i Sverige årlig behandler mellom 200 og 250 søknader om dispensasjon til funksjonshemmede. Flertallet av disse gjelder jakt, men det har også blitt innvilget dispensasjoner til annet friluftsliv. De fleste søknadene gjelder barmarkskjøring. Dette har sammenheng med at kjøring på snødekt mark i større grad er tillatt i Sverige enn i Norge. I utredningen foreslås det å gå over fra dagens ordning med mulighet til å få dispensasjon til det de kaller «tillståndsprøving», det vil si en tillatelsesordning der man har krav på å få tillatelse dersom visse vilkår er oppfylt. Hensikten med forslaget er å gi funksjonshemmede en mer forutsigbar rett til motorferdsel. Dette er i tråd med det generelle målet om full delaktighet og likestilling for funksjonshemmede. Forslaget går ut på at personer med funksjonsnedsettelser som ikke er midlertidige, som har vanskeligheter for å forflytte seg, og som behøver motoriserte fremkomstmidler for å jakte, fiske eller bedrive annet friluftsliv, skal kunne få tillatelse til barmarkskjøring i områder som ikke er vernet. Tillatelsen skal avgrenses til et angitt landområde og kan maksimalt gjelde for fem år. Tillatelsen skal også gjelde for ledsagere. Dersom vilkårene for å få tillatelse ikke lenger er til stede, eller dersom innehaveren bryter terrängkörningslagen eller gjør seg skyldig i andre straffbare forhold som viser at vedkommende ikke bør ha slik tillatelse, skal den kunne tilbakekalles. Det foreslås at Transportstyrelsen skal tildele slike tillatelser, og at de skal kunne ta et søknadsgebyr på 1200 svenske kroner.

16.4.2 Tilråding til ny motorferdsellov fra Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for naturforvaltning leverte i 2008 et forslag til ny motorferdsellov. Forslaget innebar ikke økt adgang til motorferdsel for funksjonshemmede. I tråd med at direktoratet generelt foreslo økt bruk av leiekjøring, ble det foreslått at funksjonshemmede skulle få utvidet adgang til bruk av leiekjører på snødekt mark, og at adgangen til egen kjøring skulle bli tilsvarende redusert. Forslaget ble møtt med motstand i høringsrunden fordi man antok at det ville svekke funksjonshemmedes mulighet til selvstendig deltakelse og aktivitet.

I tilrådingen ble det foreslått å endre begrepsbruken i motorferdselloven til bevegelseshemmet. Barne- og likestillingsdepartementet foreslo å bruke begrepet nedsatt funksjonsevne heller enn funksjonshemmet eller bevegelseshemmet siden man i forslaget forsto disse begrepene som egenskaper ved individet og ikke relasjonelt, slik begrepene er ment å bli brukt. Direktoratet landet på å bruke forflytningshemmet i tråd med et forslag fra Funksjonshemmedes fellesorganisasjon.

Hjemmelen for gruppeturer i regi av helse- og omsorgsinstitusjoner og ideelle organisasjoner som man i dag finner i motorferdselforskriften § 5 bokstav f, stammer, med noen endringer, fra direktoratets forslag. Dette forklarer hvorfor man i denne bestemmelsen, i motsetning til i øvrige bestemmelser i forskriften, bruker begrepet forflytningshemmet.

16.4.3 Ny teknologi og nye fremkomstmidler

Siden motorferdselloven ble vedtatt i 1977, har det skjedd en betydelig teknologiutvikling. Teknologiutviklingen har ført med seg nye innretninger og nye måter å ferdes i naturen på, som igjen kan gjøre utmarka mer tilgjengelig for flere. Ved hjelp av moderne fremkomstmidler kan personer som ellers ikke ville hatt mulighet til det, bevege seg ut i naturen. Teknologiutviklingen kan gjøre ferdselen mer miljøvennlig, blant annet på grunn av lavere utslipp og mindre støy, men den kan også medføre økte skadevirkninger, for eksempel fordi innretningene har lengre rekkevidde.

Tidligere har motoriserte rullestoler hovedsakelig vært fossildrevne, tunge rullestoler med betydelig marktrykk. I dag finnes det imidlertid en rekke ulike motoriserte hjelpemidler, som er ment for bruk i terreng, og som er enkle, stillegående, elektrisk drevne og med lite marktrykk. Noen av fremkomstmidlene faller innenfor trafikkreglenes rullestoldefinisjon, mens andre er klassifisert som motorredskap eller kjøretøy, for eksempel fordi de er for brede til å falle innenfor rullestoldefinisjonen. Mange av fremkomstmidlene er helelektriske, men det finnes også eksempler på bensindrevne fremkomstmidler.

Fremtiden vil sannsynligvis også bringe nye transport- og fremkomstmidler. Man kan også tenke seg utviklingen av hjelpemidler som det ikke er naturlig å karakterisere som kjøretøy, men som helt eller delvis kan assistere bevegelse og dermed kan sies å utgjøre motorisert ferdsel, for eksempel motoriserte proteser og gåroboter.

16.4.4 Praktisering av regelverket

Utvalget har fått flere innspill om at det er krevende å trekke grensen for hvem som omfattes av dagens bestemmelser om motorferdsel for funksjonshemmede. Enkelte kommuner opplyser at de bruker mye tid og ressurser på dette. Saksbehandlere i kommunene opplever det som vanskelig å ta stilling til om en funksjonsnedsettelse er varig, og om en funksjonsnedsettelse skyldes høy alder. Flere har pekt på at det er uklart hvilke helsemessige utfordringer som kan gi grunnlag for tillatelse. Ved tvil om vilkårene er oppfylt, legges det ofte stor vekt på legeerklæringer. Legeerklæringene gir imidlertid ikke alltid tilstrekkelig informasjon fordi beskrivelser av funksjonsnivå ofte er fraværende eller svært begrensede. Utvalget registrerer også at enkelte er kritiske til at legeerklæringer kan bli overprøvd av statsforvalterne. Enkelte kommuner og fylker har laget standardiserte skjema for innhenting av legeerklæringer, som kan bidra til å sikre at kommunen får nødvendig informasjon.

Utvalget har også inntrykk av at forståelsen og praktiseringen av regelverket varierer fra kommune til kommune. I enkelte kommuner er terskelen for å innvilge søknader lav, mens den er høyere i andre kommuner. Det er dessuten grunn til å tro at det i enkelte kommuner gis tillatelser utover det regelverket åpner for. I tilrådingen til ny lov i 2008 ga Direktoratet for naturforvaltning uttrykk for at de var kjent med at en del kommuner i stort omfang ga tillatelser til personer som ikke er berettiget til det. Direktoratet ga uttrykk for at det var utfordrende å sikre tilgang til motorisert transport for dem som har et legitimt behov, og samtidig hindre uthuling og misbruk av reglene for funksjonshemmede.84

16.4.5 Innspill

Utvalget har som beskrevet ovenfor fått innspill om at dagens regler er krevende å praktisere, og at det er utfordrende for kommunene å trekke grensen for hvem som skal regnes som varig funksjonshemmet. Særlig oppfattes grensen mot dem som har redusert mobilitet på grunn av høy alder, som uklar. Enkelte har gitt uttrykk for at grensedragningen praktiseres for lite strengt, og at regelverket slik uthules.

Utvalget har imidlertid også – fra rullestolbrukere og organisasjoner som representerer dem – fått innspill om at regelverket fremstår rigid, og at det henger etter utviklingen av motoriserte hjelpemidler. Det oppleves som tungvint og urimelig at man skal søke om tillatelse i alle kommuner man ønsker å ferdes i. Siden dagens motorferdsellov ble vedtatt, har det vært en betydelig teknologiutvikling og også en utvikling i rettighetene til funksjonshemmede. Enkelte har overfor utvalget gitt uttrykk for at dagens motorferdselregelverk er diskriminerende siden det skaper unødige hindringer for personer som ikke kan komme seg ut i naturen uten motoriserte hjelpemidler. At rullestolbrukere opplever dagens regulering som krevende, har også kommet frem i media.85

Utvalget har fått innspill om at regelverket bør skille mellom ulike funksjonsnedsettelser, og at personer med medfødte, varige bevegelseshemminger bør positivt særbehandles.

Produsentene av fremkomstmiddelet Exoquad, et hel-elektrisk terrengående kjøretøy for mennesker med redusert gangfunksjon, har gitt innspill om at de opplever stor pågang av kunder. Pågangen illustrerer at det er behov for slike fremkomstmidler. For mange rullestolbrukere erstatter slike lette motoriserte fremkomstmidler gange. Produsenten ønsker en oppmykning av regelverket, slik at fremkomstmidler som oppfyller definerte krav tillates. Dette kan for eksempel være krav til vekt, hastighet eller marktrykk. Reglene i motorferdselloven bør hensynta de særlige kravene som må stilles til fremkomstmidler som skal benyttes i terrenget. Rullestoldefinisjonen i trafikkreglene er ikke egnet til å ivareta dette. I dag faller for eksempel Exoquad-en utenfor rullestoldefinisjonene siden den er noen centimeter for bred. Ifølge produsenten er bredden nødvendig for å sikre stabilitet og sittekomfort ved ferdsel i terrenget.

16.5 Utvalgets vurderinger

16.5.1 Innledning

Utvalget anerkjenner at funksjonshemmede kan ha et særlig behov for å benytte motoriserte fremkomstmidler, både for nødvendig transport og i forbindelse med friluftsliv. Overordnet ønsker utvalget å legge til rette for funksjonshemmedes bruk av motoriserte fremkomstmidler. Samtidig vurderer vi det som viktig at hensynet til natur og annet friluftsliv ivaretas, og ønsker derfor ikke frislipp for alle typer fremkomstmidler. Vi er også oppmerksom på faren for omgåelse av regelverket og etterstreber derfor å foreslå regler som er kontrollerbare.

Utvalget har tidligere understreket at hensynet til motorferdselens samlede belastning på naturen må veie tungt ved utformingen av loven. Dersom man legger til rette for motorisert ferdsel for personer som i dag i begrenset utstrekning ferdes i naturen på grunn av funksjonshemminger, vil den samlede belastningen på naturen øke. Samtidig vurderer utvalget det som problematisk at hensynet til den samlede belastningen skal brukes som argument for å ekskludere én enkelt gruppe. Den samlede belastningen på naturen bør i størst mulig utstrekning reduseres gjennom generelle begrensninger på ferdselen. Utvalget finner derfor at det er grunn til å ha regler som legger til rette for at funksjonshemmede kan bruke motoriserte fremkomstmidler i utmark.

Motorferdsel for funksjonshemmede kan tenkes regulert på en rekke ulike måter. Man kan for eksempel benytte de generelle dispensasjonsreglene eller gi en generell adgang til all motorisert ferdsel for funksjonshemmede. Mellom disse ytterpunktene kan man tenke seg ulike ordninger med direktehjemler eller tillatelsesordninger for enkelte typer kjøring. Slike ordninger kan avgrenses til å gjelde angitte fremkomstmidler eller angitte persongrupper eller en kombinasjon av fremkomstmidler og persongruppe. Man kan også regulere hvilke formål det kan kjøres for. I det følgende vurderes ulike reguleringsmuligheter.

16.5.2 Skal loven ha egne regler for motorferdsel for funksjonshemmede?

Utvalget har vurdert om det er behov for særlige regler om motorferdsel for funksjonshemmede, eller om behovet kan dekkes gjennom den generelle dispensasjonsbestemmelsen.

Dersom funksjonshemmedes behov skal dekkes gjennom den generelle dispensasjonsbestemmelsen, bør funksjonsnedsettelser tillegges vekt ved vurderingen av dispensasjonssøknader. En funksjonsnedsettelse vil typisk ha betydning for behovet for motorisert ferdsel. Fordelen med å benytte den generelle dispensasjonsbestemmelsen er at det er en lovteknisk enkel løsning, og at den enkelte kommunen får stor frihet til å vurdere hvilken motorferdsel den vil tillate. Denne løsningen vil, som i dag, føre til at kommuner vil kunne ha ulik praksis, og at ferdsel som tillates i én kommune, ikke tillates i en annen. Det innebærer en viss uforutsigbarhet for søkerne. Det kan også være arbeidskrevende å søke om tillatelse i alle kommunene man ønsker å ferdes i. En løsning med enkelttillatelser innebærer også en arbeidsbyrde for kommunene, som må behandle søknader.

Personer med redusert bevegelsesevne har et særlig behov for motorisert transport fordi de i mindre grad enn allmennheten kan forflytte seg selv. Det kan dermed være ønskelig å gi denne gruppen adgang til motorferdsel for andre formål enn det man gjør for allmennheten, slik som ren turkjøring. De særlige behovene til personer med funksjonsnedsettelser tilsier at det bør være spesialregler for denne gruppens motorferdsel. Å gi personer med funksjonsnedsettelser positiv særbehandling i form av økt adgang til å benytte motoriserte hjelpemidler er i tråd med målsettingen om å øke denne gruppens deltakelse i friluftslivet. Det er også i tråd med de generelle føringene i konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) og dagens likestillings- og tilgjengelighetspolitikk.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det fastsettes særlige regler for adgangen til motorisert ferdsel for funksjonshemmede.

16.5.3 Skal funksjonshemmede ha generell adgang til motorisert ferdsel i utmark?

En mulig reguleringsform er å gi alle personer med funksjonsnedsettelser eller personer med angitte funksjonsnedsettelser en generell rett til å ferdes fritt med motoriserte fremkomstmidler.86 En slik løsning vil på en enkel måte sikre at personer med funksjonsnedsettelser får ivaretatt behovet for motorisert ferdsel. Det vil også avlaste kommunen, som vil slippe å behandle enkeltsøknader.

Et generelt unntak for personer med funksjonsnedsettelser vil kunne føre til en betydelig økning av den motoriserte ferdselen i utmark, med de ulemper slik ferdsel medfører. Et vanlig anslag er at omkring 15 prosent av Norges befolkning har en eller annen funksjonsnedsettelse.87 Dette er en stor og variert gruppe, som i ulik grad har behov for motoriserte fremkomstmidler. Basert på tall fra Navs hjelpemiddelsentral anslår Norges handikapforbund at det er omtrent 50 000 rullestolbrukere i Norge.88 Også et generelt unntak bare for rullestolbrukere vil dermed kunne antas å medføre en betydelig økning i ferdselen med både snøskuter og ATV.

En annen ulempe med et generelt unntak er at det i stor grad vil bli opp til den enkelte å vurdere om vedkommende har en funksjonsnedsettelse som innebærer at motorferdsel er tillatt. Først ved en eventuell reaksjon vil vedkommende få en vurdering av om kjøringen er tillatt eller ikke. En mulighet kan være å fastsette at slik ferdsel betinger at den enkelte kan dokumentere funksjonsnedsettelsen og innvirkningen den har på mobiliteten, for eksempel ved å fremvise legeerklæring. I praksis vil en slik løsning innebære at det er den enkelte lege som forvalter motorferdselregelverket, noe som både er praktisk og prinsipielt problematisk. Med et generelt unntak vil det også være vanskelig å ta hensyn til for eksempel områder med sårbar natur.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår utvalget ikke at det gis et generelt unntak for all motorferdsel for funksjonshemmede.

16.5.4 Fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne

16.5.4.1 Bør loven ha særregler for fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne?

Utvalget har merket seg at man i de senere årene har fått flere nye terrenggående fremkomstmidler som kan kompensere for redusert bevegelsesevne hos brukerne, slik som terrenggående elektriske rullestoler.

Mange av disse fremkomstmidlene er relativt lette og påfører derfor i mindre grad enn annen motorferdsel skade på naturen. Skadepotensialet til en terrengrullestol er for eksempel langt mindre enn skadepotensialet til en traktor eller en ATV. Rullestoler vil også ofte ha mindre skadepotensial enn en sykkel, både fordi hastigheten er lav, og fordi marktrykket fordeles på fire hjul. Men også ferdsel med lettere fremkomstmidler kan ha skadevirkninger. Tilgang på fremkomstmidler kan bidra til økt ferdsel og til at man kommer seg lenger ut i naturen enn man ellers ville gjort. Selv om ferdselen er skånsom, kan menneskelig tilstedeværelse i seg selv være et forstyrrende element for natur og dyreliv.

Fordi økt ferdsel i seg selv kan være skadelig, ønsker ikke utvalget generelt å åpne for all ferdsel med lettere fremkomstmidler. Fremkomstmidler som skal kompensere for redusert bevegelsesevne, står imidlertid i en særstilling. Disse fremkomstmidlene har typisk stor betydning for brukerne, og for mange erstatter disse hjelpemidlene gange. Betydningen for brukerne og det lave skadepotensialet tilsier slik utvalget vurderer det, at lettere fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne, bør tillates særskilt.

16.5.4.2 Reguleringsmåte

Utvalget har vurdert ulike måter å regulere fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne på.

Én mulighet er å gi en hjemmel som tillater slik ferdsel direkte, uten forutgående søknad. En slik direktehjemmel kan være absolutt, eller det kan åpnes for kommunale unntak. For eksempel kan kommunene få adgang til å fastsette unntak i særlig sårbare områder, i perioder der dyrelivet er særlig sårbart, eller for enkelte fremkomstmidler. En direktehjemmel vil også kunne begrenses til bare å gjelde på vei og sti, enten i lov eller i lokale vedtak. Ved å gi en direktehjemmel vil brukernes behov for et enkelt og ubyråkratisk regelverk bli ivaretatt, og en kommunal unntaksmulighet kan samtidig sikre muligheten til å ivareta sårbare områder eller forby enkelte ferdselsformer dersom de viser seg å være særlig problematiske.

En annen mulighet er å la denne typen ferdsel være omfattet av hovedregelen om at motorferdsel er forbudt, men å gi kommunene adgang til å åpne for slik ferdsel, enten gjennom forskrift eller enkelttillatelser. En slik løsning vil i mindre grad ivareta behovene til funksjonshemmede, som må sjekke status i alle kommuner de ønsker å ferdes i, og søke om tillatelse i hver kommune. Også for kommunene vil dette være en mer arbeidskrevende løsning. For ferdsel som har lite skadepotensial, synes ikke dette å være en hensiktsmessig løsning.

En tredje mulighet er å definere bruk av enkelte motoriserte hjelpemidler ut av lovens virkeområde. En slik løsning vil gi et enkelt og forutsigbart regelverk og samtidig signalisere at bruk av slike fremkomstmidler er noe kvalitativt annet enn øvrig motorferdsel. Bruk av fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne ivaretar brukernes grunnleggende behov for å transportere seg selv. En ulempe med en slik løsning er at det ikke vil være mulig å regulere ferdsel med slike innretninger etter motorferdselloven. Det vil for eksempel ikke være adgang til å forby denne typen ferdsel i sårbare områder eller i sårbare perioder etter motorferdselloven. Reguleringsmuligheten etter annen lovgivning vil imidlertid være i behold, og bruk av fremkomstmidlene vil omfattes for eksempel av aktsomhetsplikten i friluftsloven og naturmangfoldloven § 6.

Utvalget legger vekt på at fremkomstmidler som kompenserer for redusert bevegelsesevne, slik som lette elektriske rullestoler, ivaretar brukernes grunnleggende behov for å forflytte seg. For mange brukere erstatter slike fremkomstmidler gange, og det bør derfor være et mål å legge til rette for at brukerne kan benytte dem der andre kan ferdes til fots. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at disse fremkomstmidlene unntas fra lovens virkeområde.

16.5.4.3 Personkrets

Utvalget har vurdert om adgangen til å bruke fremkomstmidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne, skal forbeholdes personer med funksjonsnedsettelser, eller om bruken skal være tillatt for alle. Det faktum at også ferdsel med slike innretninger kan være forstyrrende for naturen, tilsier at bruken skal forbeholdes dem som har et reelt behov for motoriserte fremkomstmidler. Utvalget har imidlertid vektlagt hensynet til enkle og kontrollerbare regler og foreslår derfor ikke at det fastsettes begrensninger på hvem som kan bruke slike fremkomstmidler.

Dersom man skulle avgrenset personkretsen ville det i praksis blitt opp til den enkelte å vurdere om vedkommendes funksjonsnedsettelse var tilstrekkelig, noe utvalget vurderer som en lite hensiktsmessig løsning. I tillegg ville det vært krevende å trekke grensen for hvem som skulle vært omfattet av en slik regel. Dette, og det faktum at det trolig er et begrenset antall personer uten funksjonsnedsettelser som har tilgang til og ønsker å benytte motoriserte rullestoler eller andre kompenserende fremkomstmidler i utmarka, tilsier at bruken skal være tillatt for alle.

Utvalget foreslår altså å regulere selve fremkomstmiddelet og ikke brukeren eller den konkrete bruken. Bruken av de angitte fremkomstmidlene vil ikke regnes som motorferdsel i motorferdsellovens forstand. Denne reguleringsmåten har sin parallell i trafikkreglenes bestemmelser om at rullestoler som oppfyller angitte krav, ikke regnes som kjøretøy.89

16.5.4.4 Hvilke fremkomstmidler skal unntas fra lovens virkeområde?

Utvalget har vurdert hvordan man bør avgrense hvilke fremkomstmidler som skal unntas fra lovens virkeområde.

Én mulighet er å koble reglene til eksisterende klassifiseringer av fremkomstmidler i andre regelverk. Dette vil kunne bidra til å skape et helhetlig og forutsigbart regelverk. En ulempe med å benytte klassifiseringer fra andre regelverk er at ulike regelverk skal ivareta ulike hensyn, og at klassifiseringer som er utarbeidet for andre formål, ikke alltid vil være tilpasset formålene motorferdselregelverket skal ivareta.

Utvalget har vurdert å koble motorferdselregelverket til trafikkreglenes rullestoldefinisjon, men har kommet til at denne ikke er egnet. Rullestoldefinisjonen i trafikkreglene § 1 nr. 1 bokstav l er tilpasset ferdsel på vei i bebygde strøk og ikke behovene i utmark. Definisjonen ekskluderer fremkomstmidler som utvalget ønsker å åpne for, blant annet fordi den setter begrensninger på rullestolers bredde. Breddebegrensningen er lite hensiktsmessig i terrenget, der bredde bidrar til å sikre stabilitet og sittekomfort. Det er heller ikke åpenbart at alle fremkomstmidler som oppfyller rullestoldefinisjonen, bør være tillatt i utmark. Trafikkreglenes rullestoldefinisjon regulerer verken energikilde, marktrykk eller støynivå og åpner for en vekt på inntil 250 kg.

Utvalget har videre vurdert om folketrygdreglenes hjelpemiddelbegrep kan gi veiledning i avgrensningen. Med hjelpemiddel menes noe som er egnet til direkte å avhjelpe, erstatte eller kompensere for en funksjonssvikt, og som i utgangspunktet er spesiallaget eller spesialtilpasset for funksjonshemmede.90 Hjelpemiddelbegrepet omfatter blant annet redskaper, støtteanordninger og rullestoler med hastighet på inntil 15 km/t, men avgrenses mot motorkjøretøy. Hjelpemiddelbegrepet favner mye og er verken definert i lov eller forarbeider. Dette gjør at utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å benytte begrepet alene, men vurderer at det kan inngå i en definisjon.

Folketrygdlovens regler om stønad til fremkomstmidler er heller ikke egnet til å avgrense hvilke fremkomstmidler som skal unntas motorferdsellovens virkeområde. Om noen har anskaffet et fremkomstmiddel selv eller fått støtte fra Nav, bør ikke være relevant, særlig fordi Nav bare i begrenset grad gir støtte til hjelpemidler som skal benyttes til friluftsliv.

Utvalget har ikke funnet eksisterende klassifiseringer av fremkomstmidler som er egnet til å definere hva som skal være tillatt i utmark, og foreslår derfor en selvstendig definisjon. Definisjonen utvalget foreslår er todelt. For det første skal fremkomstmiddelet kompensere for redusert bevegelsesevne, og for det andre skal det ha et begrenset skadepotensial.

Utvalget har vurdert ulike måter å angi hvilke fremkomstmidler som omfattes av bestemmelsen. En mulighet er å avgrense bestemmelsen med formuleringen «rullestoler eller lignende». Denne formuleringen vil omfatte alt som er omfattet av rullestoldefinisjonen, samt innretninger som minner om rullestoler, men som ikke oppfyller kriteriene i trafikkreglene. Utvalget ønsker imidlertid ikke å utelukke hjelpemidler som ikke ligner på rullestoler, og foreslår isteden å benytte en mer teknologinøytral formulering. Vi vurderer at bestemmelsen bør avgrenses til hjelpemidler, altså innretninger som er egnet til direkte å avhjelpe, erstatte eller kompensere for en funksjonsnedsettelse.

Utvalget vurderer at det avgjørende bør være funksjonen til fremkomstmiddelet, og ikke hva det klassifiseres som etter trafikkreglene. Vi foreslår derfor at også hjelpemidler som klassifiseres som kjøretøy etter trafikkreglene skal kunne omfattes av motorferdsellovens hjelpemiddelbegrep. Det foreslåtte hjelpemiddelbegrepet samsvarer dermed ikke fult ut med folketrygdlovens hjelpemiddelbegrep.

Vi mener videre at det ikke bør være tilstrekkelig at fremkomstmiddelet brukes som hjelpemiddel, det bør faktisk være designet for å avhjelpe bevegelsesvansker. Vi foreslår derfor å avgrense bestemmelsen til hjelpemidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne.

Utvalget har også vurdert måter å regulere ferdselens påvirkning på omgivelsene. Egenskaper ved fremkomstmiddelet som har betydning for miljøpåvirkningen, er blant annet vekt, størrelse, motoreffekt, marktrykk, støynivå, energikilde og fart.

Utvalget er skeptisk til å lovfeste konkrete tekniske spesifikasjoner til fremkomstmidlene som skal være omfattet av bestemmelsen, fordi tekniske spesifikasjoner kan inkludere eller ekskludere fremkomstmidler på tynt grunnlag. Et eksempel på dette er at breddegrensen for rullestoler ekskluderer noen fremkomstmidler som etter en alminnelig forståelse er rullestoler. Et krav om en bestemt type energikilde vil også ekskludere bruk av nye miljøvennlige energikilder som kan komme i fremtiden. Det er heller ikke ønskelig å benytte motoreffekt som avgrensning siden effekten kan ha betydning for sikkerheten dersom man for eksempel har kjørt seg fast.

Utvalget har vurdert om man skal innføre et krav om bruk av mest mulig skånsom teknologi, et såkalt BAT-krav (best available technology), men legger til grunn at man ikke kan forvente at alle til enhver tid har den nyeste og beste teknologien. Bestemmelsen skal gjøre det enklere for funksjonshemmede å komme seg ut, og dermed bør de kunne bruke fremkomstmidlene de allerede har.

I tråd med mandatet ønsker utvalget å foreslå teknologinøytrale regler i størst mulig grad. Vi vurderer at en regel som legger opp til en helhetsvurdering av det konkrete fremkomstmiddelets miljøpåvirkning, vil være mer hensiktsmessig enn en bestemmelse med konkrete tekniske spesifikasjoner. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen fastsetter en terskel for akseptabel miljøpåvirkning.

For å gjøre tersklene mest mulig konkrete og håndgripelige har utvalget kommet til at skadepotensialet bør sammenlignes med en annen ferdselsform. Utvalget har vurdert å formulere terskelen som «ikke nevneverdig større skadepotensial enn ikke-motorisert ferdsel», men finner at den er for vag, og at den kan omfatte ferdsel med for stort skadepotensial. Siden det i hovedsak er ferdsel til fots hjelpemidlene skal erstatte, mener utvalget at det er hensiktsmessig å sammenligne med ferdsel til fots. Vi foreslår derfor at terskelen formuleres som «ikke nevneverdig større skadepotensial enn ferdsel til fots». Også skadepotensialet ved ferdsel til fots kan variere, men utvalget mener denne grensen likevel vil gi bedre veiledning. Formuleringen «ikke nevneverdig større» gir et visst slingringsrom og åpner for at hjelpemidlene kan ha noe større skadepotensial enn ferdsel til fots i noen tilfeller.

Utvalget foreslår at bestemmelsen suppleres med en forskriftshjemmel som gir departementet adgang til å fastsette nærmere hvilke fremkomstmidler som faller innenfor bestemmelsen.

16.5.5 Bruk av rullestoler på vei og turvei

Utvalget vil unnta en del hjelpemidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne, fra lovens virkeområde. Disse hjelpemidlene vil dermed kunne brukes fritt hvor som helst i utmarka. Enkelte fremkomstmidler som faller innenfor trafikkreglenes rullestoldefinisjon, vil kunne falle utenfor unntaket. Dette gjelder særlig de tyngre rullestolene. Rullestolene som ikke omfattes av unntaket, vil omfattes av lovens forbud mot motorferdsel.

Utvalget vurderer at det ikke bør være adgang til å benytte rullestolene med størst skadepotensial fritt i utmark. Vi ser imidlertid færre betenkeligheter med å tillate bruk av slike rullestoler på vei og turvei i utmark. Bruk av tunge rullestoler vil trolig gi lite skade ved bruk på vei og turvei, og utvalget foreslår derfor i lovforslaget § 18 at bruk av alle rullestoler som omfattes av trafikkreglenes rullestoldefinisjon, skal tillates på vei og turvei. Disse fremkomstmidlene unntas ikke fra lovens virkeområde, og vil derfor omfattes av lovens aktsomhetsbestemmelse og kan omfattes av eventuelle forbud etter forslagets § 9.

Utvalget vurderer at det av hensyn til et enhetlig regelverk er hensiktsmessig å benytte rullestoldefinisjonen i trafikkreglene her. Å bruke en godt etablert rullestoldefinisjon vil skape forutberegnelighet for brukerne.

16.5.6 Ferdsel med andre fremkomstmidler

16.5.6.1 Bør loven ha særregler for funksjonshemmede?

Utvalget foreslår at bruk av hjelpemidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne, skal unntas fra lovens virkeområde, og at bruk av alle rullestoler skal være tillatt på vei og turvei, se kapittel 16.5.4 og 16.5.5. Dette skal bidra til å sikre at personer med nedsatt bevegelsesevne får tilgang til utmarka på lik linje med andre. Utvalgets hensikt er at behovene til personer med funksjonsnedsettelser så langt som mulig skal dekkes gjennom bruk av slike fremkomstmidler.

Utvalget er imidlertid oppmerksom på at funksjonshemmede også kan ha ønske om og et særlig behov for annen motorisert ferdsel. Det kan for eksempel være ønske om å benytte snøskuter for å ta med et multifunksjonshemmet barn på utflukt med familien. Utvalget har vurdert om slike behov kan ivaretas av den generelle dispensasjonsbestemmelsen, men legger til grunn at en egen hjemmel vil tydeliggjøre at dette er en gruppe som i særlig grad skal ivaretas.

16.5.6.2 Reguleringsmåte

Utvalget vurderer det ikke som hensiktsmessig å gi en direktehjemmel til motorferdsel med tyngre fremkomstmidler eller at kommunen skal kunne åpne for slik ferdsel i generelle vedtak. Skadepotensialet til slik ferdsel er for stort til at det bør være opp til den enkelte å vurdere om vedkommende oppfyller bestemmelsens krav til funksjonsnedsettelse. Det kan også være behov for å sette nærmere grenser for ferdselen, for eksempel ved å avgrense den til angitte traseer eller tidspunkter.

Siden brukerens individuelle behov skal være avgjørende for hvilken motorferdsel som tillates, vurderer utvalget at det er nødvendig med individuelle vurderinger. Utvalget foreslår derfor at funksjonshemmedes adgang til bruk av tyngre fremkomstmidler skal reguleres gjennom en tillatelseshjemmel.

16.5.6.3 Hvilke fremkomstmidler skal regelen gjelde?

Motorferdselforskriften har i dag en egen hjemmel for å tillate bruk av snøskuter for funksjonshemmede, mens bruk av andre transportmidler forutsetter tillatelse etter de generelle dispensasjonsreglene. Utvalget har mottatt innspill om at det oppleves som vilkårlig og urimelig at en snøskuter og en beltedrevet ATV behandles ulikt, og at skillet bør oppheves. Utvalget ser ingen gode argumenter for at adgangen til å tillate motorferdsel skal være avgrenset til snøskutere og utelukke andre kjøretøy med tilsvarende funksjon og miljøpåvirkning. Utgangspunktet bør være at reglene utformes teknologinøytralt med mindre det er gode grunner til å regulere bestemte teknologier særskilt.

Utvalget har vurdert om en tillatelseshjemmel skal gi kommunen adgang til å åpne for alle former for motorferdsel for funksjonshemmede altså både til lands, til vanns og for landing og start med luftfartøy. Vi vurderer at de særlige hensynene som tilsier at funksjonshemmede bør få økt adgang til motorisert ferdsel, i mindre grad gjør seg gjeldende til vanns og i luften siden også personer uten funksjonsnedsettelser i større grad er avhengig av motorferdsel for å bevege seg her. Vi vurderer at den generelle dispensasjonshjemmelen i forslaget til ny lov § 37 kan ivareta funksjonshemmedes behov for ferdsel til vanns og i luft, og foreslår derfor ikke særregler om dette.

Utvalget har også vurdert om adgangen til å tillate motorferdsel for funksjonshemmede bare skal gjelde på snødekt mark, eller om den også skal gjelde på barmark. Som omtalt i kapittel 13.2 ønsker vi i utgangspunktet å være restriktive på barmark. Vi ønsker derfor ikke å åpne for mer motorferdsel på barmark, heller ikke for funksjonshemmede. Vi vurderer derfor at funksjonshemmedes særlige behov for transport på barmark kan ivaretas av den generelle dispensasjonsbestemmelsen. På snødekt mark og islagte vassdrag mener vi imidlertid at det er ønskelig med en særregulering.

16.5.6.4 Personkrets

Utvalget har fått innspill fra flere kommuner om at det er krevende å avgrense kretsen som omfattes av bestemmelsene om motorferdsel for funksjonshemmede. Utvalget har også fått innspill om at det skjer en del klare omgåelser av regelverket om ferdsel for funksjonshemmede i dag. Det er altså behov for å klargjøre hvilke grupper som skal omfattes av den nye bestemmelsen.

Utvalget vurderer det ikke som hensiktsmessig at enhver person med funksjonsnedsettelser skal omfattes av denne bestemmelsen. Det er ikke gitt at enhver person med en funksjonsnedsettelse har behov for å benytte motoriserte fremkomstmidler. For eksempel vil trolig ikke personer med hørselshemming ha behov for motorisert ferdsel. Utvalget har derfor vurdert hvordan bestemmelsen skal avgrenses.

Én mulighet er å koble avgrensningen av personkretsen til parkeringsregelverket. Før 1995 hadde varig bevegelseshemmede som hadde fått tildelt parkeringstillatelse,91 et såkalt HC-kort, direktehjemmel til å bruke snøskuter etter dagjeldende § 3 første avsnitt bokstav c i motorferdselforskriften. Etter dagens parkeringsregler stilles det to krav for å få parkeringstillatelse: at man er forflytningshemmet, og at man har et parkeringsbehov.92 Kravet om forflytningshemming er i og for seg relevant også i motorferdselsaker, men det er ikke parkeringsbehovet. Også personer uten særskilt parkeringsbehov ved hjem eller arbeidsplass kan ha behov for motorisert ferdsel i utmark. Slik utvalget vurderer det, er regelverket om parkeringstillatelser dermed ikke egnet til å avgjøre hvem som skal kunne benytte motoriserte fremkomstmidler i utmark.

Utvalget vurderer at det er funksjonsnedsettelsens art som bør være det sentrale avgrensningskriteriet for bestemmelsens anvendelsesområde. Typen funksjonsnedsettelse, graden av funksjonsnedsettelse og varigheten av funksjonsnedsettelsen er aktuelle avgrensningskriterier. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at bestemmelsen skal forbeholdes personer med varige funksjonsnedsettelser som gir vesentlig redusert bevegelsesevne.

Utvalget ønsker ikke å avgrense bestemmelsen til en angitt kategori sykdommer eller plager siden dette kan skape et urimelig skille mellom dem som faller innenfor og utenfor en slik kategorisering. Utvalget vil imidlertid begrense bestemmelsen til funksjonsnedsettelser som enten direkte eller indirekte påvirker bevegelsesevnen. Kjernen av bestemmelsens anvendelsesområde er rullestolbrukere og personer med varige bevegelsesvansker. Redusert bevegelsesevne på grunn av generelt dårlig kondisjon bør etter utvalgets vurdering ikke omfattes.

Utvalget har vurdert om man, slik Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 legger opp til i dag, skal utelukke personer med aldersrelaterte funksjonsnedsettelser fra bestemmelsens anvendelsesområde. Som drøftet i kapittel 16.3.2.3 vurderer vi at diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven antakelig ikke stenger for en slik avgrensning, så lenge den er godt begrunnet. Det som kan tale for en slik avgrensning, er at eldre med bevegelsesvansker er en relativt stor gruppe, og at dette er bevegelseshemminger som inntrer i en fase av livet. Å åpne for snøskuterbruk for denne gruppen utover hjemlene for øvrig i loven kan potensielt medføre omfattende motorferdsel som kan innebære en betydelig belastning på naturen. Utvalget foreslår derfor ikke å endre dagens rettstilstand. Dette innebærer at bestemmelsen ikke åpner for å gi tillatelse til personer med bevegelsesvansker som skyldes alminnelig alderdomssvekkelse. I vurderingen av om bevegelsesvansker skyldes vanlig alderdomssvekkelse, vil det blant annet være naturlig å se hen til om bevegelsesvansken skyldes en konkret tilstand eller en mer allment svekket helsetilstand.

Slik utvalget vurderer det, bør ikke enhver påvirkning av bevegelsesevnen føre til at bestemmelsen kommer til anvendelse. Reduksjonen av bevegelsesevnen bør være vesentlig. Dette innebærer at noen som på grunn av en funksjonsnedsettelse for eksempel har redusert evne til å gå langt, vil falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. Videre må funksjonsnedsettelsen være varig. Dette utelukker funksjonsnedsettelser av midlertidig karakter, som beinbrudd. Slik utvalget vurderer det, kan funksjonsnedsettelser med antatt varighet på over to år som et utgangspunkt regnes som varige. Dette samsvarer med grensen for varighet man benytter i folketrygdlovens regler om stønad til bedring av funksjonsevne.93

Utvalget vurderer at det som i dag bør være adgang til å bruke medhjelper, men at bestemmelsen ikke bør omfatte bruk av følgeskuter. Bruk av følgeskuter må som i dag vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen. Normalt vil det være et fullgodt alternativ at den bevegelseshemmede eller ledsageren transporteres i slede eller som passasjer på snøskuteren.

De som faller utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, for eksempel fordi funksjonsnedsettelsen ikke påvirker bevegelsesevnen i stor nok grad, fordi funksjonsnedsettelsen ikke er varig nok, eller fordi de ønsker å ferdes på barmark, vil fortsatt kunne søke om dispensasjon etter de generelle dispensasjonsreglene. Her er imidlertid terskelen for å få tillatelse høy, og motorferdsel for rene turformål tillates ikke.

16.5.6.5 Dokumentasjonskrav og innhold i tillatelsen

Den som søker om tillatelse etter bestemmelsen, må kunne dokumentere at vilkårene for å få tillatelse er oppfylt. Det mest nærliggende vil være å gjøre dette med en legeerklæring. Erklæringen må inneholde informasjon om helsetilstanden som forårsaker behovet for motorferdsel, og hvordan denne helsetilstanden påvirker søkerens bevegelsesevne. Det er ikke tilstrekkelig med en legeerklæring som bare slår fast at søkeren har behov for transport med snøskuter.

Utvalget er oppmerksom på at en slik legeerklæring vil inneholde helseopplysninger som klassifiseres som særlige opplysninger etter EUs personvernforordning artikkel 9. Det er ikke tillatt å behandle slike personopplysninger med mindre det foreligger et særlig unntak. Utvalget legger til grunn at dette tilfellet vil være omfattet av unntaket i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g, og at behandlingen dermed vil være tillatt så lenge kravene i forordningen ellers overholdes. Vi legger til grunn at den enkelte kommune vil behandle disse og andre personopplysninger i tråd med kravene i personvernforordningen.

Dersom vilkårene for å gi tillatelse er oppfylt, bør kommunen etter utvalgets syn kunne gi tillatelse til motorferdsel for alle formål, inkludert ren turkjøring. Når kommunen gir tillatelse, må ferdselsbehovet veies opp mot eventuelle ulemper ved ferdselen, inkludert miljøpåvirkning. Terskelen for å innvilge ferdsel for nytteformål bør være lavere enn for rene rekreasjonsformål. Samtidig bør det være kurant å få tillatelse til rekreasjonsformål der det har stor velferdsmessig betydning og miljøpåvirkningen er akseptabel.

Utvalget vurderer at tillatelsene til motorferdsel bør avgrenses i tid og rom. Hva som er en hensiktsmessig avgrensning, bør vurderes konkret, ut fra behovet til den som tildeles tillatelse. Som utgangspunkt bør det heller ikke gis tillatelser til fri ferdsel i hele kommunens område dersom ikke helt spesielle forhold tilsier at det er nødvendig.

16.5.7 Særlig om gruppeturer

I dag har kommunen adgang til å tillate gruppeturer med snøskuter for beboere på helse- og omsorgsinstitusjoner, medlemmer av pensjonistforeninger og forflytningshemmede etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav f. Utvalget foreslår ikke å videreføre denne bestemmelsen. Slike turer vil kunne gjennomføres i de åpne snøskuterløypene. Utvalget finner ikke grunn til å gi adgang til gruppeturer utover dette. Vi mener funksjonshemmedes behov i tilstrekkelig grad vil bli dekket av tillatelsesbestemmelsen drøftet ovenfor. Denne omfatter riktignok ikke medlemmer av pensjonistforeninger eller enhver beboer på helse- og omsorgsinstitusjoner, men utvalget vurderer at disse gruppenes behov for motorisert ferdsel i utmark ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne et særlig unntak fra motorferdselforbudet. Vi vil også peke på at i de områdene der det er vanlig med snøskuterutfart i utmark så vil behovet også for denne gruppen kunne dekkes gjennom den alminnelige adgangen til ferdsel i snøskuterløypene.

16.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at loven ikke skal gjelde for ferdsel med hjelpemidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne, så lenge ferdsel med hjelpemiddelet ikke har nevneverdig større skadepotensial enn ferdsel til fots

• at departementet skal kunne gi forskrift om hvilke hjelpemidler som faller utenfor lovens virkeområde

• at bruk av alle motoriserte rullestoler skal være tillatt på vei og turvei

• at det fastsettes en særskilt tillatelseshjemmel for ferdsel på snødekt mark og islagt vassdrag for personer med varige funksjonsnedsettelser som gir vesentlig redusert bevegelsesevne

17 Motorferdsel og samisk kulturutøvelse

Forstørr bilde

17.1 Innledning

Etter Grunnloven § 108 påligger det statens myndigheter «å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». Samisk kulturutøvelse er også vernet i flere internasjonale konvensjoner og avtaler. Det er gitt en oversikt over disse folkerettslige forpliktelsene i kapittel 4.4.

Skillet mellom utmark og innmark lar seg vanskelig oversette i en samisk kontekst. I samisk terminologi er det nærmeste språklige begrepet for utmark meahcci. Meahcci viser til det totale ressursområdet som kan utnyttes: det samiske livsrom.94 Meahcásteapmi, samisk utmarksbruk, er samenes tradisjonskunnskap om hvordan man benytter seg av meacchi, og omfatter høsting og bruk av utmarksressurser. Reindriftsnæringen er et kjent eksempel. Et annet eksempel er utmarksbruk i form av bærplukking, sanking, jakt, fiske og annen nyttiggjørelse av det naturen har å by på. Bruk av naturmaterialer er for eksempel sentralt i samisk tradisjonelt kunsthåndverk og husflid (duodji). Matauk i utmarka er en viktig aktivitet for mange samer i Norge i dag. I den samiske kulturen er slik bruk av naturen ansett som noe mer enn en fritidsaktivitet, det er også en bærer av kulturell tradisjon og verdi. Det er illustrerende at et begrep som friluftsliv ikke finnes i det samiske vokabularet.Meahcásteapmi har tradisjonelt vært en viktig del av grunnlaget for samenes livsgrunnlag (birgejupmi) og husholdsningsøkonomi. I visse tilfeller gir tradisjonell høsting en større økonomisk omsetning, men meahcásteapmi er ikke noe som først og fremst lar seg kategorisere under et næringsbegrep.95

Ferdsel i utmark i forbindelse med samisk utmarksbruk skjedde i tidligere tider med hest, kjøre- eller kløvrein. Etter hvert har motoriserte kjøretøy blitt et sentralt hjelpemiddel. Særlig er dette tilfellet i reindriftsnæringen, men motorkjøretøy blir også brukt ved andre former for tradisjonell utmarkshøsting. Reglene om motorferdsel påvirker derfor hvordan samene kan utøve sin kultur. På den ene siden bruker samene motoriserte fremkomstmidler i forbindelse med sin kulturutøvelse. På den andre siden kan det være behov for å begrense motorferdsel for å sikre naturen som grunnlag for samenes kulturutøvelse. Også den motorferdsel som kan knyttes til samisk kulturutøvelse inngår i den samlede belastningen av motorferdsel. Samiske interesser kan derfor brukes som argument for å tillate både mer og mindre motorferdsel enn i dag, og det er ikke alltid entydig hva samiske interesser tilsier på dette feltet. Dette er også en grunnen til at det er sterk uenighet og til tider konflikter rundt motorferdselregelverket i samiske miljøer. Det kan for eksempel oppstå gnisninger mellom reindrifta som kan ønske å stenge skuterløyper når reinflokken beiter i området, og andre som ønsker å benytte seg av de samme områdene til utmarkshøsting. En tilknyttet problemstilling er ønsket om å prioritere lokalbefolkningens ønsker og behov fremfor «fritidskjøreren utenfra».96 Det er for eksempel påpekt at en liberal praktisering av motorferdselloven har ført til at flere enn før får adgang til fiskevann som tidligere var forbeholdt lokalbefolkningen.97 Bildet er også sammensatt fordi det kan være vanskelig å trekke et klart skille mellom lovlig og ulovlig kjøring, og fordi kontroll og tilsyn med motorferdselen er vanskelig, se kapittel 9.3 og 9.4.

Reindrift er, som nærmere omtalt i kapittel 17.2.3.3, en vernet samisk kulturutøvelse. Retten til å utøve reindrift som en del av samisk kultur er beskyttet av folkeretten, og reindrifta er også gitt et vern i nasjonal lovgivning. Motorisert ferdsel er etter dagens regelverk i stor utstrekning tillatt i forbindelse med reindrifta og utvalget skal i henhold til mandatet ikke foreslå endringer i reindriftsnæringens adgang til motorisert ferdsel, se kapittel 3.3.2. Det er likevel viktig for utvalget å redegjøre kort for hva retten i dag består av, fordi også motorferdsel i reindrifta bidrar til den samlede belastningen på naturen som utvalget må ta hensyn til, og fordi det er nødvendig å avklare hvilke offentligrettslige rammer som gjelder for motorferdsel i reindrifta, slik at utvalget kan legge disse rammene til grunn for arbeidet sitt. Dagens regler er gjennomgått i kapittel 17.2.2.1.

Hoveddelen av dette kapittelet handler om hvilke rammer vernet av samisk kulturutøvelse setter for motorferdselregelverket på andre områder enn reindrift. Utvalget har fått flere innspill om at motorferdselregelverket må endres for å være i tråd Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene. Reglene om motorferdsel i utmark oppfattes å begrense tradisjonell næringsutøvelse og utnytting av naturressursene ellers, og har vært debattert i årevis.98 Det er for eksempel argumentert med at tradisjonell høsting av naturressurser sjelden kvalifiserer til den type næringsutøvelse som gir en viss adgang til motorferdsel etter dagens lov. Forskjellige tilnærminger til bruk av naturgodene, som kan forklares ut fra historiske, geografiske og kulturelle forskjeller, får derfor direkte juridisk betydning. Sametinget har i sitt innspill til utvalget blant annet gitt uttrykk for at det er «behov for endringer i motorferdselregelverket for å sikre at det er i samsvar med internasjonal urfolksrett samt samiske og lokale rettsforståelser og sedvaner, herunder lokale samiske tradisjonsbrukeres rett og prioriterte adgang til nyttebasert motorferdsel tilknyttet jakt, fiske, fangst, og ferdselbehov». Flere kommuner i Finnmark hevder at folkeretten gir samene en utvidet rett til motorferdsel.

Klima- og miljødepartementet har avvist at folkeretten gir samene en utvidet rett til motorferdsel.99 Temaet har også vært drøftet av Samerettsutvalget, som har avvist at spørsmålet om samisk motorferdsel er et rettighetsspørsmål.100 I kapittel 17.2.3 foretar utvalget en analyse av Norges folkerettslige forpliktelser og av hva som er gjeldende rett på dette feltet.

17.2 Dagens regler

17.2.1 Forholdet mellom private og offentligrettslige reguleringer og folkeretten

Offentligrettslige regler regulerer forholdet mellom myndighetene og borgerne, mens privatrettslige regler regulerer forholdet mellom borgerne, se mer i kapittel 5.8. Motorferdselloven setter offentligrettslige begrensninger på borgernes adgang til motorisert ferdsel i utmarka. Eventuelle privatrettslige rettigheter til motorisert ferdsel i utmark, som kan være basert på for eksempel grunneierrettigheter, avtale, hevd eller alders tids bruk, må utøves innenfor rammen av offentligrettslige regler (som motorferdselloven eller vernevedtak med hjemmel i naturmangfoldloven), på samme måte som for eksempel private rettigheter til jakt, fangst og fiske er begrenset av offentlig regulering.

Samene har «kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk av land og vann opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark», jf. Finnmarksloven § 5. Bestemmelsene i Finnmarksloven kapittel 3 slår fast en rett til å utnytte fornybare ressurser, som blant annet rett til fiske, sanking av dun og egg, hogst, stikking av torv, uttak av lauvskog (§ 22), jakt, plukking av multer, uttak av trevirke og beite (§ 23). Samer og andre har opparbeidet kollektive og individuelle rettigheter til utmarksbruk ved hevd eller alders tids bruk også utenfor Finnmark.

Finnmarkskommisjonen arbeider med å kartlegge eksisterende bruks- og eierrettigheter som folk i Finnmark har ervervet på grunnlag av langvarig bruk. Kommisjonen kartlegger altså privatrettslige (tingsrettslige) ferdselsrettigheter, som kjennetegnes av at rettens innehaver har opparbeidet en rett til ferdsel på andres grunn. Motorferdsellovens offentligrettslige regulering er ikke omfattet av Finnmarkskommisjonens mandat.101 Finnmarkskommisjonen har i flere saker lagt til grunn at lokalbefolkninger, familier og enkeltpersoner gjennom hevd eller alders tids bruk har opparbeidet privatrettslige rettigheter til nødvendig motorferdsel i forbindelse med utmarksbruk.102 Slike rettigheter er også stadfestet av Utmarksdomstolen.103

Utøvelsen av disse rettighetene kan bare skje innenfor rammene av offentligrettslige regler. Dette er også lagt til grunn av Finnmarkskommisjonen.104 At man har en privatrettslig rett til å ferdes er altså ikke tilstrekkelig, ferdselen må også være tillatt etter offentligrettslige regler.

Når det gjelder retten til å drive reindrift, har reindriftssamene «på grunnlag av alders tids bruk rett til å utøve reindrift» i det samiske reinbeiteområdet, jf. reindriftsloven § 4. Reindriftsloven § 4 andre avsnitt fastsetter at det skal «legges til grunn at det foreligger rett til reinbeite innenfor rammen av denne lov, med mindre annet følger av særlige rettsforhold». Grunneier og andre med bruksrettigheter i området kan derfor ikke nekte siidaene å utøve reindrift med mindre de kan bevise at «bruken ikke har hatt et tilstrekkelig omfang til at arealet er lovlig reindriftsareal», jf. Rt. 2001 s. 769 Selbu. Som «alminnelig regel» har samene «ervervet de tilknyttede rettighetene» når beiterett er ervervet ved alders tids bruk, jf. samme dom. Men dersom grunneier kan påvise at ferdselsretten i et område ikke har utviklet seg til også å omfatte motorisert ferdsel, og får dette fastsatt ved dom, er det adgang til å nekte motorferdsel på privatrettslig grunnlag.

Retten til reindrift, som inkluderer tilknyttede rettigheter som blant annet rett til nødvendig motorferdsel etter reindriftsloven § 23, beror derfor på det privatrettslige forholdet mellom reineierne og grunneierne.105 Det er motorferdselloven som åpner for at motorferdsel i reindriftsnæringen er tillatt også i offentligrettslig forstand.

De offentligrettslige reguleringene av motorisert ferdsel som har betydning for samisk kultur, gjennomgås i kapittel 17.2.2.

Folkerettslige regler handler i utgangspunktet om forholdet mellom stater, men kan i noen tilfeller også handle om forholdet mellom stat og enkeltindivider. Folkerettslige regler kan derfor sette begrensninger for hva motorferdselloven kan regulere, for eksempel av hensyn til urfolk og deres kultutøvelse. I kapittel 17.2.3 redegjøres det for innholdet i de forpliktelsene som verner samisk kulturutøvelse, og som kan tenkes å være relevante for motorferdselregelverket. I dette kapittelet tas det utgangspunkt i Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og konvensjonen om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ILO nr. 169 (urfolkskonvensjonen).

17.2.2 Regulering av motorisert ferdsel som har betydning for samisk kultur

17.2.2.1 Reindriftsnæring

Reindriftsnæringen har direkte adgang til motorisert ferdsel i utmark og vassdrag for «nødvendig person- og godstransport» etter motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c. Dette omfatter både samisk og ikke-samisk reindriftsnæring. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 20.2. Det er spesifisert i bestemmelsen at jakt, fangst, fiske og bærsanking ikke regnes som næring etter bestemmelsen.

Reindriftsloven gir regler om organisering og forvaltning av reindrifta og har som overordnet formål å bevare reindrifta som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv. Reindriftsnæringens adgang til bruk av motoriserte fremkomst- og transportmidler overfor grunneiere og andre rettighetshavere er nærmere regulert gjennom reindriftsloven § 23, som lyder:

Den som utøver reindrift, har adgang til bruk av nødvendige fremkomst- og transportmidler i samsvar med distriktsplan, jf. § 62.

Bruk av terrenggående kjøretøy på bar mark skal begrenses mest mulig og skal så langt mulig foregå i faste løyper. Motorisert ferdsel eller flyging inn i område vernet i medhold av naturmangfoldloven kapittel V eller eldre vernevedtak som nevnt i naturmangfoldloven § 77, skal foregå i samsvar med fastsatte forskrifter om vern. Nærmere regler om slik ferdsel i fredet område kan fastsettes ved forskrift av vedkommende forvaltningsmyndighet i samråd med distriktsstyret.

Kjøring i reindriftsnæringen må være i samsvar med distriktsplanen og kjøringen må være «nødvendig». Hva som er nødvendig, skal etter forarbeidene avgjøres «utfra en kritisk reindriftsfaglig vurdering».106 Departementet understreket blant annet at kjøring så langt som mulig skal foregå i faste løyper som skal fremgå av distriktsplanen. Etter reindriftsloven § 23 andre avsnitt første setning skal barmarkskjøring begrenses mest mulig. Næringen må for eksempel vurdere om det er mulig å løse transportbehov på vinterføre fremfor på barmark. Reindriftsnæringen kan ta i bruk «nye hjelpemidler som blir tilgjengelige i kjølvannet av den tekniske utvikling». Noe annet kunne «vanskeliggjøre innføring av mer skånsomme framkomstmidler» (kursivering i originalen).107 Departementet presiserte ved senere endringer i bestemmelsen at reindriftas behov for å bruke motoriserte fremkomstmidler i utmark også innebærer «et ansvar for at hensynet til miljøverdier og sårbar natur blir ivaretatt».108

Ordningen med distriktsplan ble innført i reindriftsloven fra 1978 ved en lovendring i 1996109 og er videreført i dagens lov fra 2007.110 Ordningen innebærer offentligrettslige begrensninger i ferdselsadgangen.111 Kjøring i strid med distriktsplan vil derfor verken være tillatt etter reindriftsloven eller etter motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c.

Distriktsplanen utarbeides av distriktsstyret, se reindriftslovens § 43. Reindriftsloven § 62 stiller inngående krav til distriktsplanens innehold. Av § 62 andre avsnitt nr. 3 følger det at planen må inneholde en oversikt over nødvendige fremkomst- og transportmidler, inkludert hvilke terrenggående kjøretøy som brukes i distriktet, bruk av helikopter eller andre luftfartøy og bruksregler for terrenggående barmarkskjøretøy.

Grensegangen mellom lovlig og ulovlig motorferdsel i reindriftsnæringen har vært tematisert i domstolene. I Rt. 1979 s. 661 klarla Høyesterett at dersom kjøringen først anses nødvendig i reindriftsnæringen, blir den ikke ulovlig selv om den også tjener andre formål, som jakt. Høyesterett slo også fast at det er anledning til å benytte seg av medhjelpere i reindrifta. Retten understreket at det ikke kunne være helt opp til medhjelperen å avgjøre på hvilken måte og i hvilken utstrekning han skal foreta tilsyn med reinen. Det er et krav om at det dreier seg om et reelt oppdragsforhold.

Reindriftsloven § 23 viser også til at motorferdsel er begrenset av eventuelle verneforskrifter. Generelt er det vanlig at verneforskrifter med hjemmel i naturmangfoldloven enten forbyr eller setter begrensninger for motorisert ferdsel dersom slik ferdsel i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet, jf. naturmangfoldloven § 34. Det er imidlertid ofte gjort tilpasninger i verneforskriften dersom verneområdet brukes til reindrift.

I Miljødirektoratets veileder for opprettelse av verneområder112 står det:

I verneområder med samisk reindrift skal det fremgå av verneforskriften at området skal kunne brukes til reindrift. […]

Vernet skal ikke være til hinder for nødvendig bruk av snøskuter i forbindelse med utøving av reindrift og det må derfor fastsettes i forskriften at dette er tillatt. Ved bruk av snøskuter, skal imidlertid innleid hjelp i reindrifta medbringe skriftlig dokumentasjon fra oppdragsgiver for at kjøringen skal være lovlig.

Kjøring på barmark skal begrenses. Det kan åpnes for at forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til bruk av luftfartøy eller motorkjøretøy på barmark i forbindelse med reindrift. Det kan for eksempel være aktuelt ved merking og samling av rein. Ved behov kan det også tas inn en bestemmelse i verneforskriften om at forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til bruk av luftfartøy, beltekjøretøy på vinterføre eller motorkjøretøy på barmark i forbindelse med tilsyn og vedlikehold av reingjerder.

Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har publisert veilederen «Reindriftas motorferdsel på barmark i verneområder».113 Formålet med veilederen er å bidra til at «nødvendig motorferdsel blir omsøkt på en hensiktsmessig måte og at det etableres gode rutiner for søknader om dispensasjon, behandling av søknader og kontroll med kjøringen».

Staten, fylkeskommuner og kommuner er pålagt å konsultere Sametinget og andre samiske interesser i saker som angår dem. Nærmere regler om hvilke saker som er gjenstand for konsultasjonsplikt, og innholdet i konsultasjonsplikten, finnes i sameloven kapittel 4.

Det er også flere regler som verner reindrifta og reindriftsutøvere mot motorferdsel.

Reindriftsloven § 63 fastsetter at «[g]runneier eller bruksberettiget må ikke utnytte sin eiendom i reinbeiteområde på en slik måte at det er til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelse i samsvar med denne lov». Bestemmelsen regulerer det privatrettslige forholdet mellom grunneiere/bruksberettigede og reindriftsutøvere.114 Ordet «bruksberettiget» omfatter for eksempel vindkraftselskap som leier grunnen, folk med hogstrett og andre samiske utmarksbrukere. De bruksberettigede og grunneieres motorferdsel må utøves i tråd med reindriftsloven § 63. Høyesterett har presisert at «ikke ethvert tiltak som kan ha negativ virkning for utøvelsen av reindriftsrettigheter, vil være til ‘vesentlig skade eller ulempe’».115 Høyesterett uttalte videre at «utgangspunktet for vurderingen er virkningen av et tiltak for reindriftsutøverne», og at vurderingen innebærer en «interesseavveining opp mot grunneierens interesse».116 I forarbeidene er tiltak som «virker forstyrrende på kalving» nevnt som eksempel på noe som kan overskride terskelen.117 Det må også foretas en interesseavveining opp mot bruksberettigedes interesser. Jo mindre behov det er for motorferdselen, jo mindre negative virkninger skal til før utfallet av interesseavveiningen gir reindriftsutøverne adgang til å nekte ferdselen. I kalvingstiden må andre utøve særlig varsomhet ved utøvelse av motorferdsel.

Reindriftsloven § 65 stiller også opp en aktsomhetsplikt i områder hvor rein beiter, og gir i andre avsnitt statsforvalteren adgang til å nedsette forbud mot visse typer aktivitet som kan være til særlig skade for reindrifta.

Også motorferdselloven setter i dag begrensninger på motorferdsel av hensyn til reindriftsnæringen. Ved fastsetting av snøskuterløyper er det et krav om at løypa ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta, jf. motorferdselloven § 4 a fjerde avsnitt. Miljødirektoratet har utgitt en veileder om hvordan reindriftsinteresser skal ivaretas ved planlegging av snøskuterløyper.118 Dagens regler om fastsetting av snøskuterløyper er nærmere beskrevet i kapittel 23.2.3.

Dersom det er nødvendig av hensyn til reindrifta kan statsforvalteren etter motorferdselforskriften § 8 fastsette midlertidige forbud mot motorferdsel i hele eller deler av en kommune eller endre tidsrom for vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark. Hensynet til reindrifta vil også være relevant ved vurderingen av om man skal forby eller gi nærmere bestemmelser om motorferdsel i særlig verdifulle natur- og friluftsområder» etter motorferdselloven § 7 og ved tolkning av aktsomhetsreglene i naturmangfoldloven og motorferdselloven.

17.2.2.2 Annen tradisjonell utmarksbruk

Det er ikke egne bestemmelser i motorferdselloven om motorferdsel i forbindelse med tradisjonell samisk utmarksbruk utenom reindriftsnæring. Lovens § 4 første avsnitt bokstav c som tillater motorferdsel i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring slår fast at jakt, fangst, fiske og bærsanking ikke regnes som næring etter bestemmelsen. Skillet er begrunnet både med faren for overbeskatning og terrengskader, og med at det kan være vanskelig å skille mellom jakt, fangst og fiske som drives i og utenfor næring.119

Det er likevel flere åpninger for motorferdsel også i forbindelse med slike formål. Et eksempel er adgangen til motorferdsel i snøskuterløyper, som særlig er relevant for isfiske. I tillegg spiller barmarksløypene i Finnmark en sentral rolle. Langs disse løypene er det nettopp særlig transport i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking som er tillatt. Barmarksløypene er nærmere omtalt i kapittel 18.3.

Kommunen kan gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy i utmarkshøsting så lenge det er tale om aktivitet i næringsvirksomhet. Etter motorferdselforskriften § 5a kan kommunen gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring. Bestemmelsen forutsetter at den virksomheten tillatelsen gjelder, er registrert i Enhetsregisteret og kan dokumentere en samlet omsetning som gjør virksomheten merverdiavgiftspliktig. Etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav d kan kommunen tillate kjøring i utmarksnæring for fastboende. Denne bestemmelsen har begrenset selvstendig betydning etter at § 5a ble tilføyd forskriften i 2009. Se nærmere om bestemmelsene i kapittel 20.3.2.

I visse tilfeller kan det være adgang til å gi dispensasjon etter motorferdselloven § 6 eller motorferdselforskriften § 6. Terskelen for å gi dispensasjon er høy. Dispensasjonsbestemmelsene er nærmere omtalt i kapittel 27. Transport av utstyr og utbytte ved jakt, fangst eller fiske oppfyller som hovedregel ikke vilkårene for dispensasjon. Det følger av Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 at dersom behovet for motorferdsel kan dekkes ved at det kjøres på godkjente barmarksløyper, vil det ikke være adgang til å gi tillatelse etter forskriften § 6. I rundskrivet er det nevnt en del typeeksempler som kan tenkes å falle inn under vilkåret om «særlige behov» – blant annet næringsmessig multeinnhøsting i Finnmark.120 Uttalelsene i rundskrivet må tolkes i lys av at de ble gitt før vedtakelsen av motorferdselforskriften § 5a, som nå trolig dekker slike tilfeller.

Utvalget er kjent med at enkelte kommuner gir dispensasjoner i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk utenfor næring langs såkalte «dispensasjonsløyper». Slik utvalget vurderer det, er slike tillatelser utenfor det dagens regelverk åpner for. Se mer om temaet i kapittel 18.3.2.4 og 18.3.3.2.

Utvalget er også kjent med at det i samiske områder er et ønske om at motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav c om «eier av hytte» sin adgang til å benytte snøskuter for «transport av bagasje og utstyr mellom bilveg og hytte», skal tolkes slik at den omfatter transport til tradisjonelle gammer, koier og gumpier. I denne forbindelse har det dukket opp spørsmål om hva som er en «hytte» og hvem som er «eier», særlig opp mot typiske samiske bygningstradisjoner og situasjoner hvor eierskapet er uklart eller omfatter svært mange. Gammer er enkle byggverk som er ført opp av stedegne materialer. Det er ingen som har eksklusiv bruksrett på dem. Den som har ført opp en gamme, og vedkommendes familie, har førsterett på bruken, men ellers er gammer åpne for alle som har noe i området å gjøre.121 En gumpi er et flyttbart «minihus» som festes på ski og trekkes av snøskuter. Disse brukes tradisjonelt av reindriftsnæringen. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har praktisert at koier, fritidsboliger og gammer faller innenfor motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav c, men at lavvoer, gumpier og gapahuker faller utenfor. Tillatelse avhenger ikke av at tomten er eiet, men kan også gis til fester av tomt.

17.2.3 Vernet samisk kulturutøvelse og bruk av motorferdsel

17.2.3.1 Innledning

Det er flere rettsgrunnlag som skal sikre og ivareta samene som urfolk og samenes kulturutøvelser, inkludert Grunnloven § 108, Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og konvensjonen om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ILO nr. 169 (urfolkskonvensjonen). Det er redegjort for disse og andre internasjonale og nasjonale regler som skal beskytte samiske interesser i kapittel 4.4. I dette kapittelet vil utvalget drøfte hvilke rammer Norges folkerettslige forpliktelsene setter for nasjonal regulering av motorferdsel. Utvalget fokuserer drøftelsen om SP artikkel 27 og urfolkskonvensjonen, som etter utvalgets vurdering er de viktigste og mest aktuelle folkerettslige forpliktelsene om samisk kulturutøvelse.

17.2.3.2 Om tolkning av folkeretten

Folkerettens allmenne regler og prinsipper for traktattolkning er redegjort for av Høyesterett i plenum i HR-2023-491-P Snøkrabbe II avsnitt 100–125. Utgangspunktet oppsummeres slik i avsnitt 109:

Etter Wienkonvensjonen artikkel 31 nr. 1 er altså den sentrale tolkningsfaktoren traktatteksten tolket i overensstemmelse med ordenes vanlige betydning i den sammenheng de inngår i, og i lys av hva traktaten gjelder og dens formål. Med ordlydens vanlige betydning – «ordinary meaning» – siktes det til den alminnelige språkforståelsen, herunder betydningen av folkerettslige begreper. Henvisningen til «good faith» innebærer blant annet at tolkningen skal være lojal. Man skal velge det tolkningsresultat som stemmer overens med partenes felles intensjoner – i den grad dette gir veiledning. «Good faith» er også uttrykk for at tolkningen må søke å realisere traktatens formål.

Traktatenes forarbeider og omstendighetene ved traktatinngåelsen kan brukes som supplerende tolkningsmidler «til støtte for det tolkningsresultatet som følger av anvendelsen av artikkel 31, eller til bruk når tolkningen etter artikkel 31 fører til et tvetydig eller uklart resultat eller et resultat som er åpenbart meningsløst (‘absurd’) eller urimelig».122 Uttalelser fra FNs menneskerettskomité har «betydelig vekt» ved tolkningen av SP artikkel 27,123 men «[o]rdlyden danner likevel en ramme for tolkningen i den forstand at tolkningsresultatet må være forankret i denne».124

Selv om norsk høyesterettspraksis har verdi når den inneholder en overbevisende folkerettslig drøftelse, har denne praksisen i seg selv begrenset betydning ved fastleggelsen av hva Norge er folkerettslig forpliktet til. ICJ-vedtektene gir uttrykk for folkerettslig sedvanerett om hvilke kilder som er relevante etter folkerettslig metode.125 I vedtektene artikkel 38 nr. 1 bokstav d fastsettes det at rettsavgjørelser («judicial decisions») er subsidiære tolkningsfaktorer. Dette omfatter etter ordlyden både internasjonale og nasjonale domsavgjørelser. I tillegg kan praksis fra nasjonale domstoler gi uttrykk for statspraksis.126 Det skal legges vekt på denne ved tolkningen av traktaten dersom statspraksisen «establishes the agreement of the parties regarding its interpretation», jf. Wienkonvensjonen artikkel 31 nr. 3 bokstav b.

Disse utgangspunktene for tolkning av folkerettslige forpliktelser ligger til grunn for utvalgets vurderinger i de følgende kapitlene.

17.2.3.3 Samisk reindrift og visse former for annen utmarksbruk er en vernet kulturutøvelse

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er presentert i kapittel 4.4. Bestemmelsen lyder i norsk oversettelse slik:

I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.

Praksis fra FNs menneskerettighetskomité gjør det klart at samene er en minoritet, og at reindrift er en vernet kulturutøvelse.127 I Norge er artikkelen påberopt i flere saker om samisk kulturutøvelse, først og fremst i saker om reindrift.128 Det er ikke klart ut fra bestemmelsens ordlyd hvor grensen for hva som utgjør en vernet kulturutøvelse, går.

At det er minoritetens «egen kultur» som er vernet, kan antyde et krav om at aktiviteten må være særegen og ikke i nevneverdig grad bli utøvd av øvrige deler av befolkningen for å nyte et vern. Det er derfor ikke klart etter ordlyden om alle former for jakt, fiske, bærsanking og annen utmarksbruk er vernet av bestemmelsen, ettersom dette er aktiviteter som den øvrige befolkningen i de samme områdene i stor grad også har utøvd.

FNs menneskerettskomité har flere ganger lagt til grunn at tradisjonelle aktiviteter som jakt og fiske kan være en vernet kulturutøvelse,129 og i ytterligere uttalelser spesifisert at dette særlig gjelder for urfolk.130 Komiteen har i to nyere uttalelser lagt til grunn at artikkel 27 tolket i lys av FNs erklæring om urfolks rettigheter stadfester urfolks umistelige rett til å nyte godt av territoriene og naturressursene som de tradisjonelt har brukt til sitt livsopphold og sin kulturelle identitet.131

Dette lar seg forene med ordlyden i artikkel 27. Som Kystfiskeutvalget påpekte, ville et absolutt krav om samisk egenart medført at vesentlige deler av samenes materielle kulturgrunnlag ville falle utenfor konvensjonsvernet.132 En slik tolkning ville ikke vært egnet til å nå bestemmelsens formål om å sikre overlevelse og fortsatt utvikling av den kulturelle identiteten til minoriteten.133 Utvalget legger derfor til grunn at visse former for samisk utmarksbruk i tillegg til reindrift kan være en vernet kulturutøvelse etter bestemmelsen.

At kulturutøvelsen er omfattet av artikkel 27, medfører ikke nødvendigvis at motorferdsel i forbindelse med kulturutøvelsen er vernet. Samenes motorferdsel er i seg selv ikke vernet av SP artikkel 27. FNs menneskerettighetskomité har riktignok uttalt at artikkel 27 ikke bare beskytter minoriteters tradisjonelle levemåter, men også åpner for tilpasninger til moderne levemåter og påfølgende bruk av teknologi.134 Bruk av moderne teknologi i reindrifta utelukker heller ikke påberopelse av artikkel 27.135 Urfolkene er altså ikke tvunget til å avstå fra moderne teknologi for å kunne påberope SP artikkel 27. Avgjørelsene kan likevel, slik utvalget ser det, verken forstås slik at motorferdsel i seg selv er en vernet kulturutøvelse, eller at urfolk har rett til å ta i bruk ny og moderne teknologi som ledd i tradisjonell kulturutøvelse uavhengig av hvilket potensial for skade på naturen bruken av teknologien innebærer.

En rett til motorferdsel må i så fall skyldes at motorferdselen er nødvendig for å videreføre kulturen, og at en begrensning på motorferdsel i praksis fører til at samenes rett til reindrift og annen vernet utmarksbruk blir «nektet» i konvensjonens forstand. Terskelen for hva som skal gjelde som krenkelse av bestemmelsen, blir nærmere gjennomgått i kapittel 17.2.3.5. Ettersom utvalget anser det utvilsomt at begrensninger på motorferdsel både etter gjeldende rett og etter utvalgets forslag ikke begrenser denne kulturutøvelsen på en måte som innebærer et brudd på SP artikkel 27, har utvalget ikke vurdert nærmere hva slags utmarksbruk som kan være vernet etter bestemmelsen utover reindrift, og i hvilke områder bruken eventuelt skulle være vernet.

17.2.3.4 Statens plikt til å beskytte samenes rett til kulturutøvelse kan innebære en forpliktelse til å begrense motorferdsel

For at samene skal kunne bevare og videreutvikle den vernede utmarksbruken, er det avgjørende at naturgrunnlaget sikres.136 FNs menneskerettighetskomité har lagt til grunn at positive beskyttelsestiltak fra staten kan være nødvendig for at minoriteter skal kunne nyte og utvikle kulturen sin.137 Komiteen konstaterte i en sak fra 2022 brudd på SP artikkel 27 fordi den aktuelle staten – Australia – ikke hadde gjort nok for å sikre urfolkets naturgrunnlag mot klimavirkninger.138

Den positive forpliktelsen til å beskytte samenes rett til kulturutøvelse kan innebære at staten må begrense motorferdsel som er skadelig for naturgrunnlaget for samisk kultur. Aktuelle tiltak kan være forbud mot motorferdsel for visse formål, forbud i visse perioder eller områder og påbud om at motorferdsel skal skje aktsomt. Det kan også være nødvendig å begrense motorferdsel av hensyn til reindrifta eller annen samisk utmarksbruk.

17.2.3.5 SP artikkel 27 er ikke til hinder for at staten begrenser motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk

SP artikkel 27 innebærer at samene ikke skal bli nektet retten («shall not be denied the right») til å utøve reindrift og visse former for tradisjonell utmarksbruk.139 Konvensjonspartene har en plikt til å avstå fra å forby minoriteter å utøve sin kultur, i tillegg til å avstå fra tiltak som har virkninger som innebærer at retten nektes («measures whose impact amount to a denial of the right»).140 Høyesterett har formulert at nektelse i bestemmelsens forstand ikke bare omfatter «totale nektelser», men også «krenkelser» av retten til kulturutøvelse.141 Tiltak, for eksempel begrensninger i adgangen til å benytte kjøretøy, kan derfor i utgangspunktet være forbudt dersom det innebærer en nektelse («denial») av retten til kulturutøvelse.

Verken FNs menneskerettighetskomité eller Høyesterett har tatt stilling til om begrensninger på motorferdsel kan være i strid med SP artikkel 27.142 Praksis i saker om naturinngrep viser at det må foreligge «vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse» («substantive negative impact») for at SP artikkel 27 skal være brutt.143 Dette synes å være en noe lavere terskel enn ordlyden legger opp til («denied»).

Noen eksempler fra praksis illustrerer hvor høyt terskelen er lagt:

Saken Ilmari Länsman et. al. v. Finland (1994) gjaldt utvinning av inntil 5000 kubikkmeter stein på flanken av et fjell med åndelig betydning for en minoritet. Komiteen la til grunn at statene kan oppmuntre til utvikling og økonomisk aktivitet så lenge det skjer innenfor rammene av SP artikkel 27. Komiteen pekte på at minoriteten hadde blitt konsultert, deres syn hadde blitt vurdert og reindrifta syntes ikke å ha blitt negativt påvirket av steinbruddet. Finland hadde ikke brutt bestemmelsen.144

I saken Jouni E. Länsman et. al. v. Finland (1996) var spørsmålet om tømmerhogst i et område på omtrent 3000 hektar av området til minoriteten utgjorde et brudd på SP artikkel 27. Partene var ikke enige om de langsiktige virkningene av tømmerhogsten, og komiteen hadde ikke tilstrekkelige holdepunkter for å kunne konkludere med brudd. Komiteen påpekte at dersom de negative virkningene av inngrepet skulle vise seg å være mer alvorlige, kunne konklusjonen bli en annen.145

Länsman-saken fra 1996 ble fulgt opp i saken Jouni Länsman et. al. v. Finland (2005), etter at staten hadde tillatt ytterligere tømmerhogst i området. Noen år etter den første avgjørelsen hadde myndighetene pålagt samene å redusere reinflokken med 15 prosent. Klagerne mente at dette skyldtes tømmerhogsten, mens staten viste til at den generelle økningen i reintallet truet reindriftas bærekraft. Komiteen pekte på at reintallet fortsatt var relativt høyt, og at den lave økonomiske lønnsomheten i reindrifta også skyldtes andre forhold enn tømmerhogsten. Inngrepet var ikke alvorlig nok til å innebære en nektelse av retten til kulturutøvelse.146

Saken Poma Poma v. Peru (2009) gjaldt et statlig vannforsyningstiltak som var totalt ødeleggende for beiteområdene til et urfolks lamaer. Komiteen la til grunn at tiltakene førte til at tusener av bufe døde, og at livsgrunnlaget var ødelagt, slik at klageren var tvunget til å forlate sitt område. Dette innebar et brudd på SP artikkel 27.147

I saken Benito Oliveira et. al. v. Paraguay (2022) la komiteen til grunn at staten, selv om den hadde oppfordring til det, ikke stoppet en storstilt bruk av giftige plantevernmidler i landbruksvirksomhet, hvilket var svært negativ for et urfolk. Staten var etter flertallets syn dermed ansvarlig for forurensning av elvene der urfolket fisket, hentet vann, badet og vasket klærne sine, at husdyrene deres døde, og at avlingene og ressursene i skogen ble ødelagt.148 Konklusjonen om at bestemmelsen var brutt, synes å bygge på at det dreide seg om vesentlige negative konsekvenser for kulturutøvelsen.

I saken Daniel Billy et. al. v. Australia (2022) konkluderte komiteen med at staten ikke hadde iverksatt adekvate tilpasningstiltak i forbindelse med klimaendringer, hvilket hadde negativer virkninger for et urfolk.149 Komiteen bygde på faktum gjengitt i punkt 2.3–2.5 og 5.2 i uttalelsen. Der beskrives det blant annet at en av urfolkets landsbyer blir oversvømt hvert år. En syklon hadde forårsaket alvorlig erosjon, flom og ødelagt bygninger. Å vedlikeholde forfedres kirkegårder og å besøke og føle fellesskap med avdøde slektninger var i kjernen av noen av medlemmenes kultur, men en tidevannsbølge hadde ødelagt familiegraver og spredt menneskelige levninger. Stigende havnivå hadde ført til syke kokospalmer, slik at de ikke produserte frukt eller kokosvann, som var en del av urfolkets tradisjonelle kosthold. Komiteen konkluderte med brudd på SP artikkel 27 fordi staten ikke hadde gjort nok for å beskytte urfolkets kollektive evne til å opprettholde sin tradisjonelle levemåte, til å videreføre sin kultur og sine tradisjoner og sin bruk av land- og havressurser til sine barn og fremtidige generasjoner.150 Også i denne saken synes bruddet på SP artikkel 27 å skyldes vesentlige negative konsekvenser for kulturutøvelsen.

I Fosen-saken la Høyesterett til grunn at to vindkraftverk «truer reindriftens eksistens på Fosen» og vil ha en «vesentlig negativ effekt på reineiernes mulighet for å dyrke sin kultur på Fosen».151 Ettersom det ikke forelå tilfredsstillende avbøtende tiltak, konkluderte Høyesterett med at konsesjonsvedtaket stred mot reineiernes rettigheter etter SP artikkel 27.152

Sakene som er gjennomgått ovenfor, viser at det skal mye til før det foreligger vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse i strid med SP artikkel 27. Det er også verdt å merke seg at ingen av disse sakene handler om urfolks rett til bruk av moderne teknologi som del av en beskyttet kulturutøvelse, men derimot urfolks rett til vern mot inngrep i naturgrunnlaget for sin kulturutøvelse.

Det er ikke opplagt hvilken terskel som gjelder i saker som ikke gjelder naturinngrep, men som tvert om gjelder tiltak for å beskytte naturen. Også naturen har et eget rettsvern, se særlig om Grunnloven § 112 og naturmangfoldloven, og hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur i kapittel 4. Det er lagt til grunn i praksis og teori at vernet etter SP artikkel 27 er «absolutt», og at staten ikke har noen skjønnsmargin ved anvendelsen av denne bestemmelsen. Dette betyr at staten ikke kan innskrenke rekkevidden av bestemmelsen ved at andre (legitime) samfunnsinteresser veies opp mot minoritetsbeskyttelsen i en forholdsmessighetsvurdering.153 I tilfeller hvor artikkel 27 kommer i konflikt med andre rettigheter etter konvensjonen, har Høyesterett i Fosen-dommen uttalt at rettighetene i utgangspunktet må veies mot hverandre og harmoniseres. Dette kan føre til at artikkel 27 i visse tilfeller må tolkes innskrenkende. Høyesterett uttalte videre at retten til miljø er «en rettighet som i et konkret tilfelle kan komme inn med en slik tyngde at det må foretas en avveining. Hensynet til ‘det grønne skiftet’ vil med andre ord kunne være relevant».154

Spørsmålet om harmonisering av rettigheter kommer bare på spissen dersom terskelen for nektelse av kulturutøvelse er overskredet. I dette tilfellet mener utvalget at begrensningene på motorferdsel i utmark og vassdrag både i dagens lov og i forslag til ny lov ikke er i nærheten av å ha like negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse som tiltakene (og fravær av tiltak) i sakene som er gjennomgått ovenfor, innebar.

Etter dagens regler og utvalgets forslag til nye regler er nødvendig motorferdsel i reindriftsnæring tillatt, og det er åpnet for motorferdsel i flere ulike sammenhenger, inkludert motorferdsel som legger til rette for enklere tilgang til tradisjonelle bruks- og høstingsområder. Utvalget legger til grunn at begrensningene på motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk ikke truer eksistensen av en vernet kulturutøvelse. Begrensningene på motorferdsel bidrar derimot til at naturgrunnlaget for samisk kultur sikres. Etter utvalgets syn er det klart at begrensningene på motorferdsel ikke er i nærheten av å utgjøre et brudd på SP artikkel 27.

Det er derfor ikke nødvendig for utvalget å fastlegge hvor høy terskelen er, eller å avveie rettigheter mot hverandre, fordi praksis fra komiteen viser at det uansett må være tale om klart større begrensninger enn det utvalgets forslag i alle tilfelle innebærer for kulturutøvelsen.

17.2.3.6 Konvensjonen om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ILO nr. 169 (urfolkskonvensjonen)

Det følger av urfolkskonvensjonen artikkel 8 nr. 1 i norsk oversettelse at «ved anvendelse av nasjonale lover og forskrifter overfor vedkommende folk, skal det tas tilbørlig hensyn til deres sedvaner og sedvanerett».155 Artikkel 23 nr. 1 fastsetter at folkets tradisjonelle aktiviteter som jakt, fiske, fangst og sanking «skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde deres kultur, økonomiske bæreevne og utvikling», og at de skal styrkes og fremmes. Disse bestemmelsene har blitt anført i en straffesak om bruk av traktor og sjøfly i forbindelse med garnfiske, men anførslene førte ikke frem.156

Både reindrift og annen tradisjonell utmarksbruk faller antakelig innenfor «sedvaner», uten at det er nødvendig for utvalget å konkludere med hvilke former for utmarksbruk som er vernet, og i hvilke områder vernet gjelder. Dette taler for at når offentligrettslige regler om motorferdsel anvendes overfor samene, skal det tas tilbørlig hensyn til deres reindrift og annen vernet tradisjonell utmarksbruk. Om dette innebærer at reglene bør åpne for mer eller mindre motorferdsel, beror på omstendighetene. Artikkel 8 nr. 2 er ikke relevant, ettersom det ikke er tale om å forby eller begrense samenes rett til å utøve reindrift eller annen tradisjonell utmarksbruk. Motorferdsel er heller ikke etter urfolkskonvensjonen i seg selv vernet.157

At det skal tas tilbørlig hensyn til samenes sedvaner etter artikkel 8 nr. 1, og at tradisjonelle aktiviteter skal styrkes og fremmes etter artikkel 23 nr. 1, innebærer i denne sammenhengen antakelig det samme. Det sentrale må være at samene skal sikres muligheten til å videreføre reindrift og annen vernet tradisjonell utmarksbruk.

Dersom deler av samisk sedvane, for eksempel reindrift, blir vanskeliggjort av motorferdsel i forbindelse med annen samisk sedvane, kan artikkel 8 og 23 – tolket i lys av artikkel 5 bokstav a, som krever at «det skal tas tilbørlig hensyn til de typer av problemer de møter både som gruppe og som enkeltpersoner» – tale for at reglene må anvendes på en måte som legger til rette for at begge sedvanene kan videreføres. Dette kan innebære at også motorferdsel i forbindelse med samisk tradisjonell utmarksbruk bør begrenses av hensyn til samisk reindrift.

Dersom «endringer i levekår og arbeidsforhold» innebærer at det blir vanskelig for samene å opprettholde reindrift eller annen vernet tradisjonell utmarksbruk, taler artikkel 8 og 23 – tolket i lys av artikkel 5 bokstav c – for å tillate motorferdsel som kan gjøre det enklere å videreføre sedvanen. Dette kan for eksempel innebære å tillate nødvendig motorferdsel i forbindelse med reindrift, slik dagens regler gjør.

Alle traktatpartene til urfolkskonvensjonen er også parter til konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen/CBD). Tolkningsprinsippet i Wienkonvensjonen artikkel 31 nr. 3 bokstav c innebærer at tiltak som innføres, må være i tråd med statenes forpliktelse til så langt det er mulig og hensiktsmessig å «fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser», jf. biomangfoldkonvensjonen artikkel 8 bokstav d. Dette taler for at hensynet til å avhjelpe vanskelighetene med å videreføre sedvanen i møte med nye livs- og arbeidsvilkår etter urfolkskonvensjonen artikkel 5 sammenholdt med artikkel 8 og 23, ikke innebærer en forpliktelse til å tillate motorferdsel som er skadelig for naturen.

Utvalget vurderer etter dette at urfolkskonvensjonen ikke går lenger enn SP artikkel 27, og at det ikke er grunnlag for å si at folkeretten har konsekvenser for motorferdselregelverket utover det som er gjennomgått ovenfor. Forskjellen på gjennomføringsmetoden i norsk rett for SP artikkel 27 og urfolkskonvensjonen har ikke betydning for utvalgets drøftelser og lovforslag.

17.2.3.7 Oppsummering av statens forpliktelser etter konvensjonene av betydning for reguleringen av motorferdsel

Den positive forpliktelsen til å beskytte samenes rett til kulturutøvelse kan innebære at staten må begrense motorferdsel som er skadelig for naturgrunnlaget for samisk kultur. Aktuelle tiltak kan være forbud mot motorferdsel for visse formål, forbud i visse perioder eller områder og påbud om at motorferdsel skal skje aktsomt. Det kan også være nødvendig å begrense motorferdsel av hensyn til reindrifta eller annen samisk utmarksbruk.

Utvalget legger til grunn at begrensningene på motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk ikke fører til noen trussel mot eksistensen av en vernet kulturutøvelse i strid med SP artikkel 27. Begrensningene på motorferdsel bidrar derimot til at naturgrunnlaget for samisk kultur sikres. Urfolkskonvensjonen inneholder etter utvalgets syn ingen forpliktelse til å tillate motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk.

17.3 Kunnskapsgrunnlag

17.3.1 Innledning

Utvalget har gjennom arbeidet med utredningen fått presentert en rekke problemstillinger knyttet til motorferdsel og samiske interesser. Temaet var særlig aktuelt på utvalgets studietur til Alta 10. og 11. mars 2022, der utvalget traff representanter for blant annet Sametinget, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Reinpolitiet, Finnmarkseiendommen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Statens naturoppsyn. Utvalgets leder, utvalgsmedlem Kvalsvik og sekretariatet besøkte også Sametinget 9. mars 2022 og hadde møter med sametingspresidenten og representanter fra administrasjonen i Sametinget, samt Sametingets medlem i referansegruppen. Det ble i denne sammenheng også gjennomført et møte med en reineier og med politiske og administrative representanter fra Karasjok og Kautokeino kommune. Se mer om utvalgets arbeid i kapittel 3.4.

Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund har vært representert i utvalgets referansegruppe, som jevnlig har blitt orientert om utvalgets arbeid og har blitt oppfordret til å komme med innspill til utvalget. Sametingets skriftlige innspill til utvalget ble behandlet av Sametingets plenum.

Utvalget har i tillegg mottatt flere skriftlige innspill om samisk motorferdsel.

17.3.2 Innspill om utmarksbruk

Utvalget har mottatt flere innspill om samisk rett til motorferdsel. En stor del av innspillene omhandler et ønske om utvidet rett til motorferdsel i forbindelse med utmarksbruk.

Sametinget ønsker at regelverket skal åpne for ferdsel i utmark for samisk lokalbefolkning i forbindelse med meahcásteapmi. De er kritiske til at det stilles krav om inntekt for å få tillatelse til motorferdsel i forbindelse med utmarksnæring, og understreker at begrepene birgejupmi (selvforsørging) og meahcásteapmi etter samisk rettsoppfatning omfatter innhøsting som ikke gir noen tradisjonell økonomisk inntekt. Sametinget påpeker at Sametingets motorferdselsutvalg i 2019 foreslo å endre motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c til å også omfatte jakt, fangst, fiske og bærsanking i samiske områder i Finnmark.

Sametinget mener at «motorferdsellovutvalget må utrede om dagens motorferdsellov, og også den manglende dispensasjonsadgang i loven, er til hinder for tradisjonell samisk kulturøvelse» og at «det er behov for endringer i motorferdselsregelverket for å sikre at det er i samsvar med internasjonal urfolksrett samt samiske og lokale rettsforståelser og sedvaner, herunder lokale samiske tradisjonsbrukeres rett og prioriterte adgang til nyttebasert motorferdsel tilknyttet jakt, fiske, fangst, og ferdselbehov». Sametinget uttaler videre at folkeretten «stiller krav om at nasjonalstatene skal legge forholdene til rette for at urfolk skal kunne opprettholde sin kultur og sine tradisjoner» og at «hvis man nekter urfolk muligheten til å drive eksempelvis med fiske, jakt og sanking eller lignende i sine områder, står man samtidig i fare for å nekte dem retten til sin kultur».

I denne sammenheng er det også grunn til å vise til at Sametinget i et brev til Klima- og miljødepartementet tidligere har utdypet at de mener det næringsbegrepet som dagens lov benytter seg av, er problematisk:158

Når det gjelder tolkningen som forvaltningen legger til grunn for hvilken utmarkshøstning som kan anses som næring (Rundskriv T-1/96) så vil Sametinget påpeke at det bygger ensidig på en norsk forståelse av begrepet næring. I samisk forstand stilles det ikke noe krav til mengden av inntjening av utmarksnæringen før det anerkjennes som næring. Etter samisk oppfatning dekker begrepet «ealáhus» (næring) også innhøstning som ikke gir noen inntekt. Høsting som en del av naturalhusholdning er vanlig i de aller fleste samiske husstandene i Finnmark. En slik forståelse av utmarksbruken og det kulturelle aspektet bør etter Sametingets syn tillegges stor positiv vekt ved behandling av dispensasjonssøknader etter motorferdselloven. «Meahcci» (utmark) har alltid vært et grunnlag for samisk identitet, kultur og «birgejupmi» (overlevelsesevnen), jf. «Rapport fra Sametingets arbeidsgruppe for utmark, 29. februar 2016».

Nordkalottfolket har i innspill til utvalget gitt utrykk for at setningen i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c om at jakt, fangst, fiske og bærsanking ikke regnes som næring etter bestemmelsen, som et minimum må «strykes fra loven, for å ta vekk en direkte diskriminering av samer og kvener». De ønsker at utmarkshøsting skal likebehandles med reindriftsnæringen. Nordkalottfolket har i et eget innspill til utvalget vist til uttalelser i Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport, og gitt uttrykk for at de forventer at rapporten tas inn som en del av utvalgets kunnskapsgrunnlag. Nordkalottfolket skriver at:

Det er ikke tvil om at motorferdselloven har vært fornorskende for den tradisjonelle utmarksbruken både blant samer og kvener, og dermed også fornorsket kulturutøvelsen. Reindriftsnæringen var den eneste utmarksbrukeren som fikk legitime rettigheter til å utvikle sitt bruk ved hjelp av moderne hjelpemidler, og dermed den eneste som har styrket seg gjennom de siste 50 årene. Fastboende samer og kvener ble fratatt denne muligheten. Utviklingen i utmarksnæringer er et godt eksempel på at motorferdselloven rev bort grunnlaget for denne type aktiviteter som var og er av stor betydning for samisk og kvensk kultur og verdensbilde.

Nordkalottfolket skriver at det er en klar forventning om at man som et minimum får tilbake de rettighetene man er fratatt, for at forsoning skal være mulig. De uttaler videre at: «Slik forvaltningen og loven er nå, lever hele kulturen på dispensasjon, avhengig av den enkelte saksbehandler og forvalter – og derfor er den nærmest utradert.»

Utmarksutvalget i Karasjok kommune har i innspill til utvalget uttalt at loven må ta hensyn til meahcásteapmi, som i innspillet er definert som «fastboendes tradisjonelle bruk av meahcci til høsting av ulik type mat, redskaper og energi fra meahcci». Meahcci defineres som et «område brukt av ulike familier til høsting av ulike naturressurser for å livnære familien». Utmarksutvalget påpeker at denne bruken etter dagens lovverk ikke anerkjennes «som tilstrekkelig til å kunne innvilge dispensasjon, noe som er problematisk for utøvelse av våre sedvaner».

En rekke innspill har også omhandlet et ønske om økt lokal forvaltning. Enkelte er kritiske til forbudet mot motorferdsel i Nord-Troms og Finnmark i perioden 5. mai til 30. juni (det såkalte vårforbudet) og til det de mener er urettmessig innblanding fra statsforvalteren.

Sametinget foreslår at kommunene i Finnmark og Nord-Troms får «adgang til å gi tillatelser for motorisert ferdsel i utmark i forbindelse med tradisjonell utmarkshøsting», men at det kan være «hensiktsmessig å legge inn krav om utarbeidelse av utmarksplaner» før slike tillatelser kan utstedes. Sametinget ønsker også «å gi kommuner i Nord-Troms og Finnmark råderett til å bestemme når scooterløyper skal åpnes og stenges, og dermed flytte ansvaret bort fra statsforvalteren».

Nordkalottfolket ønsker at motorferdselloven «skal forvaltes lokalt». De er også svært skeptiske til forbudet mot motorferdsel i Nord-Troms og Finnmark i perioden 5. mai til 30. juni og mener forbudet ikke samsvarer med naturen og naturbruken i nord, og at det er diskriminerende.

Også utmarksutvalget i Karasjok kommune tar til orde for at forbudet mot bruk av motorkjøretøy i utmark i perioden 5. mai til 30. juni oppheves. De vurderer at fastboende samer i dag er avskåret fra tradisjonell bruk av utmarka i den aktuelle perioden og at dette «er et brudd på folkeretten». Utmarksutvalget uttaler videre at: «Verken nasjonale lover og opprettelse av verneområder skal være til hindring av tradisjonell samisk bruk av områdene og samene har på lik linje med andre rett til å følge utviklingen og ta i bruk moderne hjelpemidler for å komme til og bruke områdene.»

Finnmarkseiendommen (FeFo) viser til Finnmarkskommisjonens konklusjoner om at «lokalbefolkningen har rett til motorferdsel på tradisjonelle ferdselsårer», og antar at det er «rimelig å legge til grunn at det gjelder for hele Finnmark, og at kommunens innbyggere er å anse som lokalbefolkning». FeFo gir uttrykk for at motorferdselloven «bør være i tråd med lokalbefolkningens rettigheter», og at «terskelen for å innskrenke lokalbefolkningens kjøring [skal] være høyere enn for andres kjøring». FeFo skriver at det bør vurderes om kommuner bør få adgang til å etabler «disp-løyper», på barmark som kan brukes av lokalbefolkningen etter tillatelse fra kommunene. Enkelte kommuner har etablert slike løyper og FeFo skriver at dette ikke er «hjemlet i dagens regelverk, men må anses som å være etablert og akseptert av myndighetene». FeFo vurderer at slike traseer må «legges slik at de i mest mulig grad er i tråd med de bærende prinsippene for regulering av motorisert ferdsel i utmark, det vil si hensynet til naturmiljø, dyreliv og andre interesser». Samtidig vurderer FeFo det som viktig at «det ikke settes vilkår som skaper et stort byråkrati og krever store kostnader».

Alta kommune, hovedutvalget for utmark og næring i Tana kommune og utmarksutvalget i Karasjok kommune gir uttrykk for at kommunen bør gis myndighet til å ivareta både reindrifta og lokalbefolkningens interesser på en bedre måte. De mener at det må «stilles strengere krav som forplikter reindrifta til dialog og til å begrunne og definere konkrete områder som er kalvings- og trekkeområder for rein, dersom løyper skal stenges».

Karasjok kommune og Kautokeino kommune ga i et møte med representanter fra utvalget uttrykk for at statsforvalteren ikke forholder seg til folkeretten. De mener urfolkskonvensjonen er klar, og innebærer at moderne samer har rett til den motorferdselen som er nødvendig for å utøve deres kultur.

Norske Reindriftssamers Landsforbund har i møter med utvalget gitt uttrykk for at dagens regelverk er tilfredsstillende, og at de ikke ønsker at kommunen får utvidet sin myndighet.

Hovedutvalget for utmark og næring i Tana kommune og Tana Høyre har tatt til orde for at det bør være tillatt med motorferdsel i forbindelse med kjøring til gammer og koier. De påpeker at gammer og koier, i områder der familier har drevet med og driver med tradisjonell høsting av bær, fiske og fangst, er viktige tradisjonsbærere.

17.3.3 Særlig om reindrift

Reindrift foregår på omtrent 40 prosent av landarealet i Norge.159 Størstedelen av reindrifta skjer i det samiske reinbeiteområdet, som er områder i Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og gamle Hedmark fylke, hvor reindriftssamer har drevet med reindrift fra gammelt av. I tillegg til samisk reindrift foregår det reindrift i fjellområdene i Sør-Norge. Reindrift utenfor det samiske reindriftsområdet krever etter reindriftsloven § 8 særskilt tillatelse. I kommunene Orkland, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu og Rindal i Trøndelag og Sunndal og Surnadal i Møre og Romsdal drives samisk reindrift i medhold av Trollheimenloven.

Det finnes seks samiske reinbeiteområder i Norge.160 Områdene er delt inn i 82 reinbeitedistrikter og hvert distrikt har en eller flere siidaer. En siida er «en gruppe av reineiere som utøver reindrift i fellesskap på bestemte arealer», jf. reindriftsloven § 51. I 2023 var det registrert 539 siidaer i Norge, og 3291 personer var registrert i ulike siidaandeler.161 Den samiske befolkningen har etter reindriftsloven § 4 rett til å utøve reindrift i de samiske reinbeiteområdene.

Det følger av utvalgets mandat at utvalget ikke skal foreslå endringer i reguleringen av reindriftsnæringens rett til motorisert ferdsel, og utvalget har bare i begrenset grad fått innspill om motorferdsel i forbindelse med reindrift. Finnmarkseiendommen har i sitt innspill påpekt at «reindrift er en rettighet basert på sedvane og alderstids bruk, samt beskyttet av internasjonal rett, slik at motorferdsel må styres slik at den i minst mulig grad er i konflikt med reindrift». Også andre, blant andre Norske Reindriftssamers Landsforbund, har pekt på reindriftsnæringens behov for vern mot motorferdsel.

Som beskrevet i kapittelet om dagens regler er det adgang til å benytte seg av medhjelpere (drenger) i reindrifta, og også medhjelperne vil ha direkte adgang til nødvendig motorferdsel i reindriftsnæring. Kontrollmyndighetene, har som påpekt i kapittel 9.4.3 og 12.5 gitt uttrykk for at medhjelperordningen åpner for omgåelser. Ved kontroller kan det være vanskelig å avdekke om ferdsel skjer på grunn av reelle næringsbehov, eller om ferdselen i realiteten skjer for andre formål. Siden det ikke stilles dokumentasjonskrav for medhjelpere kan det selv ved nokså åpenbare omgåelser av regelverket være vanskelig å påvise at ferdselen ikke skjer i næringssammenheng.

17.3.4 Utredninger og rapporter

Direktoratet for naturforvaltning la i sitt forslag til ny motorferdsellov fra 2008 til grunn at samene som urfolk ikke etter folkeretten har krav på å benytte motorferdsel i større grad enn andre i forbindelse med for eksempel utmarkshøsting,162 slik også Samerettsutvalget vurderte det i NOU 1997: 4 og slik vi har vurdert over.

Det foreligger en del rapporter som belyser samisk utmarksbruk, og som utvalget har sett nærmere på.

Sametinget vedtok i plenum i september 2016 «Sametingsmelding om areal og miljø». Meldingen danner grunnlaget for Sametingets politikk i areal- og miljøspørsmål og tar blant annet opp sikring av naturgrunnlaget for tradisjonelle næringer og synliggjøring av tradisjonell samisk utmarksbruk.

Sametinget satte høsten 2015 satte ned en ressursgruppe som skulle se på hvordan dagens forvaltning av utmarksressurser er tilpasset utmarksutøvernes behov. De leverte i februar 2016 rapporten «Meahcci – et grunnlag for identitet, kultur og birgejupmi».163 Rapporten er et underlagsdokument til Sametingets melding om areal og miljø.

Sannhets- og forsoningskommisjonen leverte i juni 2023 rapporten «Sannhet og forsoning – grunnlag for et oppgjør med fornorskingspolitikk og urett mot samer, kvener/norskfinner og skogfinner» til Stortinget.164 Rapporten inneholder en historisk kartlegging av norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer, kvener/norskfinner og skogfinner. Rapporten belyser også ettervirkningene av fornorskningspolitikken på ulike områder. Kommisjonen har foreslått tiltak som kan bidra til videre forsoning. I kapittel 23 omtales særlig det samiske og kvenske forholdet til utmarksressursene og innholdet i tradisjonell samisk utmarkshøsting. Offentlige reguleringer og statlig naturforvaltning blir kritisert for å gjøre ivaretakelse av utmarksutøvernes interesser og rettigheter vanskeligere.

Reindriftslovutvalget leverte 12. september 2022 forslag til endret reindriftslov. Utvalget ble opprettet av Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) som et samisk offentlig lovutvalg som skulle se på behovet for å endre dagens reindriftslov. I forslaget § 10 foreslår utvalget en revidert bestemmelse om motorferdsel.

17.4 Utvalgets vurderinger

Motorferdselregelverket bør etter utvalgets syn i tråd med Grunnloven § 108 «legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». SP artikkel 27 og urfolkskonvensjonen underbygger dette. Utvalget mener derfor at hensynet til samisk kulturutøvelse bør synliggjøres i regelverket og nevnes eksplisitt i formålsbestemmelsen, se kapittel 13.3. At hensynet til samisk kulturutøvelse inntas i formålsbestemmelsen, medfører at dette blir et tydeligere moment ved tolkningen av de øvrige bestemmelsene i loven og en rettesnor for myndighetenes skjønnsutøvelse.

Hensynet til samisk kulturutøvelse kan begrunne begrensninger i adgangen til motorferdsel for å sikre naturen som grunnlag for samenes kulturutøvelse. Samtidig kan hensynet til vern og opprettholdelse av samisk kulturutøvelse begrunne en viss adgang til bruk av motorferdsel.

Utvalget mener i likhet med Samerettsutvalget at tiltak som sørger for å sikre naturgrunnlaget, er et vesentlig bidrag til å overholde statens forpliktelser om å tilrettelegge for samisk kulturutøvelse.165 Også den motorferdsel som kan knyttes til samisk kulturutøvelse, inngår i den samlede belastningen av motorferdsel. Blant annet for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur foreslår utvalget en lov som fortsatt innebærer store begrensninger på all motorferdsel i utmark og vassdrag, se kapittel 13.1.

Hensynet til å ivareta naturen som grunnlag for samisk kulturutøvelse begrunner flere av utvalgets foreslåtte tiltak for å begrense motorferdsel. Å sørge for at natur og dyreliv ikke blir skadelidende vil også bidra til bedre ivaretakelse av reindriftsnæringen som samisk kulturutøvelse. Reindrifta er under press fra flere hold. Klimaendringene fører blant annet til vanskelige beiteforhold. I tillegg vet vi at industriutvikling, friluftsliv og andre faktorer er med på å innskrenke områdene der reinen kan finne mat. Det er flere deler av utvalgets forslag som bidrar til å styrke reindriftas vern mot motorferdsel. For eksempel er bestemmelsene som åpner for motorferdsel tydeliggjort, blant annet ved at det nå uttrykkelig fremkommer at bare «nødvendig» motorferdsel tillates. Det er også flere forslag som konkret er begrunnet i hensynet til reindrifta, som presiseringen i den foreslåtte aktsomhetsbestemmelsen om at det skal tas særlig hensyn i kalvingstiden for rein, jf. forslaget § 8 andre avsnitt, adgangen til å begrense eller forby motorferdsel når det er nødvendig for reindrifta, jf. forslaget § 9 første avsnitt, og fremhevingen av at det skal legges særlig vekt på å unngå skader av motorferdsel i kalvingstiden for rein ved vurderinger av om motorferdsel skal tillates, jf. forslaget § 10. Hensynet til reindrifta er også en del av begrunnelsen for å foreslå et tidsavgrenset forbud mot motorferdsel i snøskuterløyper om våren, jf. forslaget § 44 tredje avsnitt.166

I henhold til mandatet skal det ikke foreslås endringer i reindriftas rett til motorferdsel. Utvalget mener uansett at adgang til nødvendig motorferdsel i forbindelse med reindriftsnæring er viktig for at samisk kultur skal kunne sikres og utvikles. Utvalget legger til grunn at jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring ikke kan videreføres i Norge i dag uten adgang til motorferdsel i utmark. Utvalget foreslår derfor motorferdsel som er nødvendig i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring fortsatt skal være tillatt, se kapittel 20.2.

Utvalget foreslår å gjøre kravet om at det er selve motorferdselen som må være «nødvendig» tydeligere i loven generelt, se omtale i kapittel 14.2. Som regel vil kjøring i samsvar med reindriftsloven, og i samsvar med distriktsplan, innebære at kjøringen både er tilknyttet næringen og nødvendig for å dekke et behov. Næringsutøverne er likevel også forventet å tilpasse driften for å begrense de skadevirkninger motorferdselen kan ha, når det er teknisk og økonomisk forsvarlig. Droner er et eksempel på ny teknologi som kan redusere behovet for motorferdsel. Dette har også blitt påpekt av reindriftslovutvalget, som viste til at disse kan «anvendes til blant annet å undersøke nærområder for rein eller beiteforhold, eller til å drive rein».167 Vi forstår det slik at reindrifta i enkelte tilfeller allerede har tatt i bruk slik teknologi.

For å styrke mulighetene for håndheving og kontroll av motorferdselregelverket foreslår utvalget at det innføres en hjemmel om dokumentasjonskrav for oppdragstakere. Denne vil være relevant ved bruken av medhjelpere i reindrifta. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 31.4.1.2. Utvalget vurderer at den ikke setter noen begrensninger på bruken av motorferdsel i reindriftsnæring. Tvert imot vil slike kontrolltiltak kunne bidra til å ivareta reindriftsnæringens interesser fordi det det kan begrense omfanget av ulovlig motorferdsel.

Utvalget har vurdert Sametingets og andres innspill om også å åpne for motorferdsel i forbindelse med annen samisk utmarksbruk enn i reindriftsnæring. Utvalgets vurdering av gjeldende rett, i kapittel 17.2.3, er at begrensninger på adgangen til motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk klart ikke er i strid med SP artikkel 27 eller urfolkskonvensjonen. Beskyttelse av samisk kulturutøvelse forplikter derfor ikke lovgiveren til å legge til rette for økt adgang til motorferdsel. Utvalget ønsker heller ikke å legge til rette for økt motorferdsel for disse formålene. Vi vurderer det slik at samisk tradisjonell utmarksbruk kan ivaretas gjennom den motorferdselen som utvalgets forslag åpner for blant annet i snøskuterløyper, barmarksløypene i Finnmark og med grunnlag i tillatelser til motorferdsel i næring. For å unngå at den samlede belastningen på naturen blir for stor, vurderer utvalget spørsmålet om å legge særlig til rette for motorferdsel i forbindelse med annen samisk utmarksbruk på samme måte som for andre motorferdselbehov. Utvalgets generelle tilnærming til hvilken motorferdsel loven bør åpne for er, redegjort for i kapittel 13.2.

Utvalget foreslår altså ikke utvidet rett til motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk. Utvalget vil likevel peke på at det ut fra innspillene vi har fått, er uklart hvem en slik utvidet rett til motorferdsel eventuelt skulle omfattet: Skulle det vært en rett for lokalbefolkningen eller en rett utelukkende for de som har samisk bakgrunn, eller eventuelt en rett basert både på lokal tilhørighet og etnisitet? Samene som et urfolk er en mangfoldig gruppe, og det er trolig uenighet også innad i det samiske miljøet om hvem som bør ha hvilke rettigheter til motorferdsel.

En utvidelse av motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c til å omfatte næringsvirksomheter som jakt, fangst, fiske og bærsanking, som flere har tatt til orde for, innebære at alle, ikke bare lokalbefolkningen, og ikke bare samer, hadde fått tillatelse til motorferdsel i forbindelse med nødvendig person- og godstransport i disse næringene. En slik utvidelse ville vært i motstrid med de som argumenterer for en utvidet rett basert på samiske rettigheter. Utvalget har ikke sett grunn til å vurdere dette spørsmålet nærmere.

Utvalget har vurdert forslaget om at det også bør åpnes for motorferdsel i forbindelse med tradisjonell innhøsting som ikke gir så stor økonomisk inntekt at det kan regnes som næring. Forslaget vil innebære en vesentlig åpning for motorferdsel som ikke er tillatt etter dagens regler, og vil trolig lede til vesentlig mer motorferdsel. Ut fra utvalgets overordnede konklusjon om at det ikke er rom for åpne for vesentlig mer motorferdsel av hensyn til den samlede belastningen motorferdselen innebærer for naturen, kan ikke utvalget slutte seg til forslaget. Denne konklusjonen støttes også av at det hefter atskillig usikkerhet både om hvor stor motorferdsel en slik åpning vil føre til og hvilken virkning den vil ha på naturen. Dette tilsier etter utvalgets oppfatning at man ut fra et føre-var-prinsipp ikke kan åpne for dette formålet.

Utvalget foreslår en videreføring av regelen om at kommunen kan gi tillatelse til nødvendig motorferdsel for godstransport i utmarksnæring. Denne bestemmelsen kan benyttes i forbindelse med samisk utmarksbruk dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt. Utvalget har ikke funnet andre egnede avgrensningskriterier enn «næring» som ivaretar hensynet til å tillate en viss nødvendig motorferdsel samtidig som det unngås at den samlede belastningen på naturen blir for stor. Se mer om utvalgets vurderinger om reglene om utmarksnæring i kapittel 20.3.4.

Når det gjelder innspillene om økt lokal forvaltning, viser utvalget til de overordnede synspunktene utvalget har om kommunen som sentral myndighet på området, se kapittel 13.2.2. Utvalgets vurderinger og forslag tilknyttet vårforbudet er omtalt i kapittel 18.2.3. Utvalget foreslår blant annet å oppheve vårforbudet som i dag gjelder i Nord-Troms og Finnmark.

Når det gjelder innspill om adgang til motorferdsel til tradisjonelle samiske tradisjonelle gammer, koier og gumpier og lignende, viser vi til utvalgets vurderinger om ferdsel til fritidsbolig, se kapittel 21.3.3.

17.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at hensynet til samisk kulturutøvelse tas inn i lovens formålsbestemmelse

• at motorferdsel skal være aktsom og hensynsfull, slik at ferdselen ikke unødig påfører den samiske kulturutøvelsen skade eller ulempe, og at det særlig skal tas hensyn ved motorferdsel i kalvingstiden for rein

• at kommunen eller statsforvalteren kan begrense eller forby motorferdsel når det er nødvendig for reindrifta eller annen samisk kulturutøvelse

• at det skal legges vekt på hensynet til samisk kulturutøvelse ved vurderinger av om motorferdsel skal tillates

• at sesongen for snøskuterløypene senest skal slutte 25. april i sentrale områder for reindrifta

• at den direkte adgangen for nødvendig motorferdsel i reindriftsnæringen videreføres

18 Geografisk avgrensede regler

Forstørr bilde

18.1 Innledning

Utvalgets overordnede utgangspunkt er at en nasjonal lov bør ha like regler for hele landet, og vi vil derfor ikke foreslå nye regler som bare skal gjelde for enkelte geografiske områder, se kapittel 13.8.3. Selv om dette er utvalgets prinsipielle utgangspunkt, mener vi at det kan være grunner til å videreføre særordninger som allerede er godt etablert i dag. I de påfølgende kapitlene tar utvalget stilling til om de geografisk avgrensede reglene som finnes i dagens regelverk, bør videreføres, endres eller oppheves.

18.2 Vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark

18.2.1 Dagens regler

Etter motorferdselforskriften § 8 første avsnitt er det i Nord-Troms168 og Finnmark et særskilt forbud mot bruk av motorkjøretøy i perioden 5. mai til og med 30. juni. Denne perioden omtales gjerne som vårforbudet og er begrunnet med at dette er et tidsrom som er kritisk for reinen og øvrig dyreliv, og at terrenget er spesielt sårbart i vårløsninga.169 Forbudet gjelder ikke motorferdsel som er tillatt etter motorferdselloven § 4 første avsnitt og heller ikke bruk av motorfartøy og luftfartøy.

Statsforvalteren kan bestemme at forbudet skal gjelde for andre tidsrom, enten for hele kommunen eller for særskilte områder, dersom det er nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta. Denne muligheten er for eksempel aktuell når det er behov for å stenge snøskuterløyper av hensyn til reindrifta.

Statsforvalteren har også adgang til å gjøre unntak fra forbudet i spesielle tilfeller etter begrunnet søknad fra kommunen eller en enkeltperson. Søknader fra enkeltpersoner skal sendes via kommunen, og statsforvalteren må i hver enkelt sak vurdere om vilkåret «spesielle tilfeller» er oppfylt. Statsforvalterens enkeltvedtak kan påklages til Miljødirektoratet. Generelle unntak fra forbudet er å regne som forskrifter etter forvaltningsloven og kan ikke påklages.

Resten av landet har ikke et forbud mot motorferdsel om våren, men det er likevel et generelt forbud mot kjøring i snøskuterløyper etter 5. mai og i sentrale områder for kalving og flytting av rein etter 25. april. Dette er nærmere omtalt i kapittel 23 som omhandler regelverket for fastsetting av snøskuterløyper.

Hensynet til samisk reindrift er sentral i begrunnelsen av vårforbudet sammen med hensynene til vilt og sårbart terreng. Etter reindriftsloven § 65 andre avsnitt kan statsforvalteren på visse vilkår regulere ferdsel i områder der rein beiter. Statsforvalteren kan etter anmodning fra distriktsstyret eller reineierne i et område stille vilkår eller legge ned et tidsbegrenset forbud mot større arrangementer, idrettsstevner, jakthundprøver eller lignende virksomhet som kan være til særlig skade for reindrifta. Av forarbeidene går det frem at «liknende virksomhet» blant annet omfatter jakt som kan være svært forstyrrende for reindrifta.170 Motorferdsel er ikke nevnt.

18.2.2 Kunnskapsgrunnlag

18.2.2.1 Bakgrunn for vårforbudet

Vårforbudet kom inn i motorferdselregelverket i 1985. Departementet fastsatte da et forbud mot motorferdsel i Finnmark fylke i tiden fra og med 5. mai til og med 30. juni i retningslinjer gitt av departementet med hjemmel i motorferdselloven § 7 første avsnitt.171

Vårforbudet var imidlertid ikke nytt i Finnmark. I perioden 1982–1985 la Direktoratet for statens skoger (i dag Statsskog) årlig ned forbud mot motorferdsel på statens grunn i Finnmark. Stort sett alt av utmark i Finnmark var regnet som statens grunn, og realiteten var derfor et forbud mot å kjøre i utmark i Finnmark i perioden 5. mai til 30. juni.

I 1985 ble det privatrettslige forbudet mot motorferdsel i Finnmark gjort til en offentligrettslig regulering. Trolig ble reguleringen avgrenset til Finnmark fordi det var en videreføring av en privatrettslig regulering. En annen årsak kan være at Finnmark skilte seg ut fra resten av landet med tanke på omfanget av motorferdsel i utmark, og at behovet ble vurdert til å være større her enn i andre deler av landet.

I 1988 ble vårforbudet tatt inn som en egen bestemmelse i motorferdselforskriften, og forbudet ble da også gjeldende for Nord-Troms.

18.2.2.2 Praktiseringen av vårforbudet

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har en sentral rolle i praktiseringen av vårforbudet.

Hvert år tar Statsforvalteren stilling til søknader om unntak fra vårforbudet, både fra private og fra kommuner. Et vilkår for å gi unntak er at det er «spesielle tilfeller». I vurderingen av om det foreligger spesielle tilfeller, legger Statsforvalteren vekt på om transportbehovet er nødvendig og av akutt art. De vurderer om søkeren kan lastes for at transporten ikke er gjennomført tidligere. Eksempler på unntak som er gitt, er motorferdsel i forbindelse med opprydning etter hyttebrann, utbedring av hull i hyttetak, forskningsprosjekter som må utføres i en viss periode, tiltak for håndtering av pukkellaks, innsamling av løypestikker og preparering av skiløyper. Ifølge Statsforvalteren behandlet de 29 søknader i 2022, og alle ble innvilget.

I tillegg behandler Statsforvalteren i Troms og Finnmark mange søknader om å forlenge åpningstiden i snøskuterløyper. Dette er nærmere omtalt i kapittel 23.

Søknader om unntak fra vårforbudet kommer gjerne tett opptil starten på forbudsperioden. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har overfor utvalget gitt uttrykk for at behandling av søknader om unntak fra vårforbudet er ressurskrevende i denne perioden.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark kan også legge ned forbud for andre tidsrom enn perioden 5. mai til 30. juni av hensyn til de interessene som motorferdselloven er ment å ivareta. Adgangen er for eksempel benyttet til å legge ned midlertidig forbud av hensyn til reindrifta. Adgangen er også benyttet av hensyn til hilokaliteter for fjellrev. Ifølge Statsforvalteren går de fleste anmodninger om å stenge snøskuterløyper av hensyn til reindrifta direkte til kommunene.

18.2.2.3 Innspill

Vårforbudet er omdiskutert i Nord-Troms og Finnmark. Dette erfarte utvalget i møte med kommuner, organisasjoner og myndigheter på studieturen til Finnmark. Vårforbudet er også tema i mange skriftlige innspill som utvalget har fått, blant annet fra kommuner, snøskuterklubber og privatpersoner.

Flere har i skriftlige innspill til utvalget fremmet ønske om å oppheve forbudet mot motorferdsel i perioden 5. mai til 30. juni. Det blir pekt på at det ikke finnes tilsvarende forbud i andre land eller på Svalbard, og at det ikke er dokumentert at dette har påført skader på dyrelivet andre steder. Vinteren i Finnmark kan vare lenge etter 5. mai, og flere tar i innspillene til orde for at det er kommunene som kjenner de lokale forholdene best, og at kommunene bør ha myndighet til å fastsette når forbud mot motorferdsel skal inntre, for eksempel for de enkelte snøskuterløypene.

Karasjok kommune er en av kommunene som har tatt opp vårforbudet i sitt innspill. Kommunen er opptatt av at de faktiske forholdene styres av været og ikke kalenderen, og at det derfor ikke bør være et datofestet forbud i regelverket. Klimaendringer kan også gjøre vær og føreforhold mer uforutsigbare i fremtiden. Kommunen ønsker lokalt selvstyre på dette området. De foreslår at det bør være krav til at kommunen, lokale lag og foreninger, næringslivet og reindrifta har dialog og sammen lager en forvaltningsplan for barmarks- og snøskuterløypene.

Norges Jeger- og Fiskerforbund har overfor utvalget påpekt at det er viktig å ha en sluttdato for motorferdsel om våren av hensyn til viltet. Alta turlag tar i sitt skriftlige innspill til orde for at forbudsperioden etter 5. mai må beholdes for å sikre hensynet til sårbar natur og dyreliv. De peker på at forbudet er viktig for reindriftsnæringen, som er i en sårbar fase med kalving, og som allerede påvirkes sterkt av klimaendringer.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har overfor utvalget stilt spørsmål om ikke vårforbudet burde vært geografisk utvidet. Antall kjøretøy til bruk i utmark har økt i hele landet, og hensynene til vilt og rein er også aktuelle utenfor Nord-Troms og Finnmark. Terrenget i andre deler av landet vil også være sårbart mot erosjon på våren.

Det er også kommet inn en rekke innspill om vårforbudet i tilknytning til samiske rettigheter. Disse er omtalt i kapittel 17.3.2.

18.2.2.4 NINA-rapport med vurdering av vårforbudet

Innledning

For å ha et bedre grunnlag for å vurdere behovet for et vårforbud i Troms og Finnmark i ny lov, ga utvalget Norsk institutt for naturforskning (NINA) i oppdrag å utarbeide et faglig kunnskapsgrunnlag. NINA har gjennomført en litteraturstudie, og i rapporten «Vurdering av vårforbud mot motorferdsel i utmark i Nord-Troms og Finnmark»172 sammenstiller de kunnskap om hvordan menneskelig ferdsel om våren kan forstyrre vilt og tamrein – med utgangspunkt i Nord-Troms og Finnmark.

NINA fant ingen forskning som spesifikt ser på hvordan ferdsel om våren påvirker vilt og tamrein i Nord-Troms og Finnmark. Rapporten bygger derfor på kunnskap fra andre sammenlignbare steder. Kunnskapen handler om de samme artene som finnes i Nord-Troms og Finnmark, eller arter som kan tenkes å ha tilsvarende respons på ferdsel. Rapporten ser på forstyrrelser knyttet til menneskelig ferdsel generelt. Motorferdsel, for eksempel snøskuterkjøring, kan være utløsende for andre typer ferdsel, for eksempel ved at flere går på ski i snøskutersporet eller ved at folk kjører ut i utmarka for å drive med andre aktiviteter. Her gjengir vi noen hovedpunkter fra rapporten.

Om sårbarhet og sårbare perioder for tamrein og vilt om våren

Sårbare perioder for dyre- og fugleliv er på våren i periodene før, under og rett etter yngle-, hekke- og kalvingstid. Forstyrrelser fra motorferdsel og annen menneskelig aktivitet kan medføre stress, flukt og at dyrene unnviker beiteområder og hekke- og yngleplasser.

NINA viser i rapporten til at det er store variasjoner mellom ulike arter med hensyn til når de er mest sårbare for ferdsel. Det varierer også mellom arter hvor sensitive ulike arter er for forstyrrelse. Rovfugler som hønsehauk og kongeørn vil etablere seg på hekkelokalitetene allerede i februar og mars, og lokaliteter for rovfugler kan være sensitive for ferdsel allerede fra litt ut i februar og utover. Gjess trekker gjerne til hekkeområdene i april. NINA trekker frem gjess som eksempel på en art som er sårbar for ferdsel fordi den har liten toleranse for menneskelige forstyrrelser. En studie av gjess på Svalbard viste at kortnebbgås forlot reiret og flyktet 1,7 kilometer bort fra forstyrrelsen. Også fugler som etablerer leikplasser på våren, slik som storfugl, orrfugl og enkelte vadefugler, er spesielt sårbare for forstyrrelser på tidlig ettervinter og utover våren. For jerv vil den sensitive perioden være fra yngletiden, som starter allerede i februar.

Kunnskapsgjennomgangen viser at mange arter er sensitive for motorferdsel og annen ferdsel allerede fra februar av. For mange arter vil verken sårbarhetsperiode, hekke- eller yngletid variere med snømengde eller klimatiske variasjoner. Mange arter vil derfor være sensitive for forstyrrelser uavhengig av om våren er tidlig eller sen, eller om det er lite eller mye snø. I områder som er sårbare for ferdsel, slik som hekke- og ynglelokaliteter, vil problemet med forstyrrelser være økende utover våren. Kunnskapsgrunnlaget viser at motorferdsel vil kunne ha store negative konsekvenser for mange fuglearter i april og mai.

Sen vår og gode isforhold kan også øke konflikten mellom ferdsel og fugl. NINA bruker en aktivitet som isfiske for å illustrere dette. Sensitive våtmarksområder er ofte lokalisert i samme område som fiskevann, og motorferdsel i forbindelse med isfiske kan forstyrre våtmarksfugl. Pakking av snø i snøskuterspor og snøskuterløyper medfører at slike vann kan være tilgjengelige med snøskuter langt utover våren. I tillegg til den motoriserte transporten inn til fiskevann vil isfiske også gjerne føre til aktivitet i og rundt fiskevannet som kan forstyrre våtmarksfugl som ankommer områdene til omtrent faste tidspunkter hver vår.

Ifølge rapporten fra NINA har tamreinen i Nord-Troms og Finnmark på generelt grunnlag høy toleranse for motorferdsel. Likevel vil motorferdsel i tamreinområder kunne påvirke reinen ved at de trekker seg vekk. Der forstyrrelser gjentar seg eller skjer systematisk vil reinen unnvike områdene.

Kalvingstiden er en sårbar periode for reinen. Denne foregår uavhengig av snøforhold eller andre klimatiske forhold, og kalvingsområder for tamrein vil være sensitive fra april–mai. Reinen vil også være sensitiv i tiden før kalving når den er på vei til kalvingsområdene. NINA viser til rapporter fra Finland der det blir hevdet at en negativ effekt av snøskuterspor i denne perioden er at reinen følger sporene og havner langt unna de beste fôringsplassene. Dette kan føre til underernæring og ekstraarbeid for reindriftsutøverne, og det kan også føre til at simlene spontanaborterer. NINA viser også til en konfliktkartlegging som anslår at selv om rein i noen områder er vant til motorferdsel, kan kjøring på uvanlige steder, til uvanlige tider eller ved uvanlige hastigheter være svært forstyrrende for reinen.

Om ulikheter mellom geografiske områder

NINA har ikke funnet grunnlag for å si noe om hvordan ferdselsforstyrrelser på vilt og tamrein varierer geografisk i Nord-Troms og Finnmark, for eksempel mellom innland og kystområder.

Rapporten konkluderer med at ferdselsforstyrrelser kan ha en negativ effekt på vilt og tamrein fra og med februar og mars i de mest sårbare områdene både i Nord- og Sør-Norge, og at antall områder som er sårbare og representerer arter som er sensitive for ulike forstyrrelser, vil være raskt økende i løpet av mars og april. For noen arter vil sårbarhetsperioden være sammenfallende i nord og sør, mens andre arter kan ha en sårbarhetsperiode som starter opptil to måneder tidligere i Sør-Norge. NINA anbefaler å sette et eventuelt vårforbud tidligere i sør enn i nord, også ut fra at det i sør vil være et høyere antall fuglearter som forstyrres av ferdsel om våren fra mars og april av, sammenlignet med tilsvarende antall arter i nord.

Klimaendringer – nye forutsetninger for å vurdere vårforbudet?

I rapporten ser NINA nærmere på konsekvensene av klimaendringene og på hvordan endringer i klimaet kan endre forutsetningene for når det ville dyrelivet er sårbart. Miljøtilstanden vil variere mer enn vi har sett tidligere, og situasjonen kan bli mer uforutsigbar. Klimaendringene vil trolig føre til økte temperaturer og et mildere klima, og mulige konsekvenser er tidligere snøsmelting i mange områder, nedising av beiteområder for rein og tidsforskyvning i biologiske prosesser. NINA peker også på at klimaendringer ser ut til å komme raskere i nord.

Kunnskapsgjennomgangen fra NINA viser at flere fuglearter som hekker lenger sør i Norge, har sårbare perioder én til to måneder tidligere enn artsfrender som hekker lengst nord i landet. Den sårbare perioden er i hovedsak knyttet til hekketidspunkt eller til den tiden fuglene trenger for å etablere reir og hekking. NINA antar at sårbarhetsperiodene for enkelte arter i Troms og Finnmark på sikt kan fremskyndes når våren kommer tidligere, men påpeker samtidig at det foreligger lite kunnskap om dette per i dag.

Det er altså grunn til å anta at både etablering av leveområder og hekketidspunkt for fugl vil skje tidligere på våren når klimaet blir varmere og snøen smelter tidligere. I rapporten blir det referert til ulike studier som underbygger dette. Studier av hønsehauk har vist at høye temperaturer tidlig på våren har fremskyndet tidspunktet for etablering av reir, og også at klekketidspunktet har blitt fremskyndet. Studier av vandrefalk har vist at et varmere klima gir større tilgang til flere snøfrie hekkeplasser og en fremskyndet hekkesesong. Samtidig har en økning i kraftige regnbyger resultert i høyere risiko for dødelighet hos vandrefalkungene.

NINA tar i rapporten også opp sannsynligheten for at klimaendringene vil føre til en forskyvning i biologiske prosesser. Slike tidsforsinkelser kan medføre store endringer i dyr og fuglers leveområder. For eksempel vil et varmere klima trolig påvirke tidspunktet for insektklekking slik at dette ikke lenger samsvarer med trekkfuglenes ankomst eller hekketid. Klimaendringene kan også påvirke skog og vegetasjon og føre til en tidsforskyvning mellom tidspunktet når typen og mengden vegetasjon eller skog blomstrer om våren, og når fuglene som er avhengige av denne skogen eller vegetasjonen, ankommer. Fugler i nordlige og arktiske strøk har gjennom lang tids evolusjon utviklet faste årssykluser der hekketidspunkt er tilpasset en ideell tilgang på reirplasser og mat. Ut fra at arter har liten fleksibilitet til å justere seg etter klimaendringene, kan disse endringene medføre et misforhold i mattilgang, snødekke og andre faktorer som kan være kritiske for fuglene.

18.2.3 Utvalgets vurderinger

18.2.3.1 Skal vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark videreføres i ny lov?

Utvalget har lagt til grunn at særregler for geografisk avgrensede områder bare bør videreføres dersom disse kan begrunnes godt.

Rapporten fra NINA gir ingen begrunnelse som underbygger en naturlig geografisk avgrensning av vårforbudet til Nord-Troms og Finnmark. Hekke- og yngleperioden er en sårbar periode for alle arter – uavhengig av om dette skjer i nord eller sør, på fjellet eller ved kysten.

Hensynet til reindrifta kan være et argument for å videreføre vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark. Nesten 75 prosent av all tamrein lever i dag i Finnmark, og av 3000 personer som er tilknyttet den samiske reindrifta, er 2200 fra Finnmark.173 Samtidig er områdene i Nord-Troms og Finnmark områder der det historisk har vært et relativt stort omfang av motorferdsel i utmark, og der antall dispensasjoner og antall kjøretøy tilsier at omfanget er stort også i dag. På den andre siden er det også reindrift i en rekke andre fylker og områder, og selv om omfanget er langt mindre, vil tamreinen fortsatt være sårbar i kalvingsperioden.

Klimaforholdene kan også være et argument for å beholde vårforbudet bare i Nord-Troms og Finnmark. Lenger sør, og i lavereliggende områder, vil snøen de fleste steder være borte før 5. mai, og problemstillingene rundt motorferdsel er langt mindre. Samtidig kan flere fjellkommuner sør i Norge også ha gode snøforhold langt utover våren, og det er også forskjeller mellom kyst og innland i Nord-Troms og Finnmark. Det kan også være store forskjeller innad i en kommune.

Utover at vårforbudet er historisk etablert i Nord-Troms og Finnmark, kan utvalget ikke finne tunge argumenter for at dette er et forbud som bare skal gjelde dette avgrensede området. Tamrein og vilt vil være sårbare i hekke- og yngleperioden også i andre deler av landet. Tilsvarende er terrenget i andre deler av landet også særlig sårbart og utsatt for erosjon etter snøsmelting om våren. Utvalget vil derfor ikke videreføre et eget vårforbud for Nord-Troms og Finnmark.

18.2.3.2 Skal ny lov ha et tidsavgrenset forbud mot motorferdsel på våren?

Utvalget mener at det av hensyn til naturen og reindrifta kan være gode grunner til å innføre en strengere nasjonal regulering av motorferdsel i utmark om våren. En strengere regulering av motorferdselen om våren vil bidra til å begrense den menneskelige aktiviteten i ellers uforstyrrede områder og redusere ferdselen i en periode der terrenget er særlig sårbart.

Utvalget har vurdert ulike måter å regulere motorferdsel om våren på.

Ett alternativ er å kalenderfeste en periode der motorferdsel er forbudt over hele landet, for eksempel ved å utvide dagens regel som gjelder i Nord-Troms og Finnmark, geografisk. Motorferdsel vil da bare være tillatt for enkelte avgrensede formål, for eksempel de formålene som i dag er direkte tillatt etter motorferdselloven. Kommunene vil i utgangspunktet ikke ha adgang til å gi tillatelser i denne perioden, og motorferdsel i snøskuterløyper vil heller ikke være tillatt. En slik løsning forutsetter i likhet med i dag en adgang til å gjøre unntak fra forbudet ved akutte behov.

Et annet alternativ utvalget har vurdert er bare å regulere motorferdsel som skjer i snøskuterløyper, ved å sette en sluttdato for når disse kan benyttes. Dette er nærmere omtalt i kapittel 23. En slik løsning vil fortsatt åpne for annen motorferdsel, både den direkte tillatte motorferdselen og annen motorferdsel som kommunen gir tillatelse til.

Det første alternativet vil bety en vesentlig innstramming av adgangen til motorferdsel utenfor Nord-Troms og Finnmark på våren. Ettersom det er store regionale variasjoner mellom høyereliggende og lavereliggende områder og mellom kyst og innland med hensyn til når våren kommer, vurderer utvalget at det vil være for strengt å forby alle former for motorferdsel i en gitt kalenderfestet periode for hele landet. Utvalget vil derfor ikke foreslå en slik løsning. Vi mener at det fortsatt bør være adgang til å utføre nødvendig nyttetransport om våren, så lenge slik transport ikke medfører skader og ulemper på naturen eller reindriftsinteressene. Dette gjelder både motorferdsel som er tillatt direkte etter loven og motorferdsel etter tillatelse fra kommunene.

Utvalget legger til grunn at all motorferdsel som er direkte tillatt etter loven skal være nødvendig, og at alle tillatelser som kommunene gir, skal være nødvendige og vurdert opp mot de hensynene som loven skal ivareta. Kommunene må i vurderingen av søknader om motorferdsel vektlegge hensynet til naturen og reindrifta om våren, og de har en plikt til å påse at hensynene bak loven blir ivaretatt i denne sårbare perioden. Utvalget foreslår derfor å lovfeste tydeligere retningslinjer for kommunenes behandling av motorferdseltillatelser, se kapittel 14 om tiltak for å ivareta natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Vi foreslår også å tydeliggjøre at aktsomhetsplikten skjerpes i vårløsninga eller i vått terreng, i yngleperioder for vilt og i kalvingsperioden for rein.

Utvalget vurderer at det i hovedsak er motorferdsel i løyper det er behov for å regulere på våren. Snøskuterløypene dekker store områder, og en del kommuner har omfattende løypenett i områder der det ellers vil være liten ferdsel. Løypene benyttes i stor grad i fritidssammenheng, for eksempel for ren turkjøring. Snøskuterløypene kan også benyttes for å transportere seg lenger ut i utmarka – til utgangspunkter for skigåing, isfiske eller andre friluftslivsaktiviteter – og kan slik bidra til mer menneskelig tilstedeværelse i områder som ellers er uforstyrrede. Dette er ferdsel som ikke er nødvendig eller tjener nyttebehov, og som samtidig kan være av stort omfang. Utvalget foreslår derfor at det i likhet med i dag skal være en ytre ramme for hvor lenge snøskuterløypene kan holdes åpne, og at dette er en sluttdato som skal gjelde for hele landet. Dette er drøftet nærmere i kapittel 23.4.5. om snøskuterløyper og sesonglengde.

18.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at vårforbudet som i dag gjelder Nord-Troms og Finnmark, oppheves

• at loven skal gi tydelige retningslinjer for kommunenes behandling av motorferdseltillatelser, og at kommunene skal legge særlig vekt på å unngå skader av motorferdsel i vårløsninga eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein

• at loven skal tydeliggjøre at aktsomhetsplikten skjerpes i vårløsninga eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein

• at det fastsettes en ytre ramme for hvor lenge snøskuterløyper over hele landet kan holdes åpne

18.3 Barmarksløyper i Finnmark

18.3.1 Dagens regler

I dag har Finnmark en særordning med åpne barmarksløyper. Ordningen er hjemlet i en egen forskrift fra 1989 som åpner for at statsforvalteren, etter forslag fra kommunestyret, kan tillate bruk av motorkjøretøy på traktorveier som kan karakteriseres som tradisjonelle ferdselsårer.174 Kjøring på slike ferdselsårer kan bare tillates der motorferdsel tidligere har vært tillatt, og bare for transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking.

Statsforvalteren kan gi særlige bestemmelser for de traktorveiene som åpnes, for eksempel sette krav om utbedring av veistandard, merking, tidsbegrensning og type kjøretøy som kan benyttes.

Forskriften er begrunnet i at Finnmark har et lite utbygd skogsbilveinett, store veiløse områder og sterke tradisjoner for å høste av utmarka.175 Forskriften er også dels begrunnet i at kommunene selv hadde etablert barmarksløyper før de i 1988 mistet myndigheten til å lage egne lokale forskrifter. Frem til 1988 hadde kommunene adgang til å gi forskrifter som åpnet for nødvendig transport i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking, eller når det forelå andre særlige grunner. Flere av kommunene i Finnmark hadde vedtatt lokale forskrifter som ga generell tillatelse til motorferdsel i forbindelse med bærplukking langs nærmere angitte traseer. Da den nasjonale motorferdselforskriften trådte i kraft i 1988, ble de kommunale forskriftene opphevet.

18.3.2 Kunnskapsgrunnlag

18.3.2.1 Status og omfang av fastsatte barmarksløyper

Finnmark har i dag 50 barmarksløyper fastsatt av Statsforvalteren. Løypene er på om lag 770 kilometer og fordelt på ni kommuner: Porsanger, Nesseby, Tana, Alta, Lebesby, Karasjok, Vardø, Vadsø og Kautokeino. Statsforvalteren regner arbeidet med å fastsette barmarksløyper som et avsluttet kapittel, og det blir ikke åpnet for nye løyper. Antall løyper og antall kilometer løyper er derfor statisk, med mindre løyper eller strekninger legges ned. Kartet i figur 18.2 illustrerer omfanget av de fastsatte barmarksløypene i Finnmark.

Forstørr bilde

Kilde: Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

Selv om det i utgangspunktet bare er tillatt å kjøre i løypene for transport til hytter eller i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærplukking, er løypene i praksis like åpne som en offentlig vei. Det blir ikke ført kontroll med formålet med kjøring i løypene.

Utvalget har ikke kunnskap om omfanget av bruken eller hvem som benytter løypene, men ut fra den sterke veksten i antall registrerte kjøretøy til bruk på barmark i Finnmark er det grunn til å anta at antall brukere har vært økende. Utviklingen i barmarkskjøretøy er nærmere omtalt i kapittel 9.1.2.3.

18.3.2.2 Generelt om barmarkskjøring i Finnmark

Regelverket for motorferdsel i utmark åpner bare i begrenset grad for motorferdsel på barmark. Likevel blir det fra statsforvaltere, kontrollmyndigheter og andre uttrykt bekymring for at barmarkskjøring etter hvert har fått et økende omfang – det gjelder både den lovlige og den ulovlige kjøringen. Denne bekymringen er nasjonal, men problemstillingen er særlig aktuell i Finnmark. Både Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Finnmarkseiendommen har overfor utvalget påpekt at antall kjøretøy for bruk i utmark og antall kjørespor er økende i Finnmark.

Det foreligger ingen oppdatert og systematisk kartlegging av barmarkskjøringen eller av utviklingen av kjøreskader i regionen. Utvalget er kjent med at Statens naturoppsyn og politiet har uttrykt stor bekymring for den økte barmarkskjøringen og utviklingen av kjørespor som de har sett de siste ti årene. De har beskrevet utviklingen som alarmerende.

Antall dispensasjoner gitt til kjøring på barmark kan gi en indikasjon på omfanget av barmarkskjøring. Det blir gitt betydelig flere tillatelser til kjøring på barmark i Troms og Finnmark enn i resten av landet. Av totalt 1331 dispensasjoner som ble gitt til kjøring på barmark i Norge i 2023, ble nær 63 prosent gitt i Troms og Finnmark.176 Det er grunn til å anta at forskjellen i antall kjørte kilometer er enda større, både fordi en tillatelse kan gjelde flere turer, men og fordi avstandene jevnt over må antas å være større i Finnmark. Samtidig er det store forskjeller mellom kommunene i Troms og Finnmark. Tillatelser fra de tre kommunene med flest tillatelser på barmark, Karasjok, Kautokeino og Nesseby, utgjorde om lag 75 prosent av alle tillatelsene til kjøring på barmark i Troms og Finnmark fylke. Alle tillatelsene i disse kommunene var i 2023 gitt etter dispensasjonshjemmelen i motorferdselforskriften § 6. For 2023 mangler det tallgrunnlag for flere av kommunene, blant annet Porsanger og Tana som hadde et betydelig antall tillatelser på barmark i 2022.

Figur 18.3 viser antall tillatelser og dispensasjoner som er gitt på barmark i Troms og Finnmark i de siste fire årene, fordelt på motorferdselforskriften § 5a (om bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring) og dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Figuren viser at det er gitt langt færre tillatelser til motorferdsel etter motorferdselforskriften § 5a i 2022 og 2023 enn i årene før. Det er uklart hva som er forklaringen på dette, men det kan ha sammenheng med at det etter § 5a i større grad gis flerårige tillatelser.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 13112.

Antall registrerte kjøretøy som er egnet for bruk på barmark og i terreng, gir også en indikasjon på omfanget av barmarkskjøring. Finnmark har et høyt antall registrerte kjøretøy for bruk på barmark i forhold til befolkningsstørrelsen. I kommunene i Finnmark, var det ved inngangen til 2024 registrert 6860 ATV-er. Figur 18.4 viser utviklingen i antall registrerte ATV-er i Finnmark fra 2003 til 2024. Selv om en ATV også kan benyttes på vei og i innmark, er det grunn til å tro at en stor andel også benyttes i utmark.

Kjøreskader i terrenget kan forårsakes både av lovlig og ulovlig kjøring. Lovlig kjøring kan for eksempel være kjøring som er nødvendig i reindriftsnæringen. ATV er et vanlig arbeidsredskap i reindriftsnæringen, og siden det er mye reindrift i Finnmark, er også reindriftas kjøring pekt på som en del av utfordringen. Kjøring etter tillatelse fra kommunen er i utgangspunktet lovlig, men utvalget er kjent med at det gis tillatelser som er utenfor rammene av regelverket. Tillatelser til kjøring i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk er omtalt i kapittel 18.3.2.4. Statens naturoppsyn har påpekt at en del kommuner har en liberal praksis når det gjelder å gi tillatelser til for eksempel elgjakt, og at slike tillatelser medfører mye kjøring. I en rapport om barmarkskjøring i Finnmark fra 2010 blir det pekt på at blant annet elgjakt og kjøring til hytter uten veiforbindelse er aktiviteter som forårsaker nye kjørespor.177

Forstørr bilde

Kilde: Egen figur basert på opplysninger fra Opplysningsrådet for veitrafikken AS.

Det foregår trolig også en del ulovlig kjøring på barmark. I en spørreundersøkelse om barmarkskjøring i Finnmark fra 2010 oppga 22 prosent at de kjørte ulovlig.178

Det er i Finnmark at det er størst press på å få åpnet for kjøring på barmark for formål som i dag ligger utenfor regelverket. Dette henger dels sammen med høstingskulturen, som står sentralt både i Finnmark og i samisk kulturutøvelse. Det høye antallet dispensasjoner på barmark i indre deler av Finnmark henger trolig også sammen med at dette er arealmessig store kommuner med store veiløse områder. Et lite utbygd skogsbilveinett gjør det til en viss grad nødvendig å bruke motorkjøretøy i utmark for å høste av naturen. Det finnes om lag 50 000 kilometer med skogsbilveier på landsbasis, og bare 250 kilometer av disse er i Finnmark.179

18.3.2.3 Prosjektet «Barmarkskjøring i Finnmark 2010»

Etter oppdrag fra Miljøverndepartementet etablerte Direktoratet for naturforvaltning i 2010 et ettårig prosjekt med mål om å finne tiltak for å redusere den skadelige barmarkskjøringen i Finnmark. Prosjektet er nærmere omtalt i kapittel 6.5.

Som en del av prosjektet ble kartgrunnlaget for barmarksløyper oppdatert, kjørespor ble digitalisert i kart, forvaltningspraksisen i Finnmark ble gjennomgått, og det ble gjennomført en spørreundersøkelse om holdningene til barmarkskjøring blant innbyggerne i Finnmark. Kunnskapsgrunnlaget og forslaget fra prosjektets styringsgruppe ble oppsummert i en rapport som ble sendt på høring.180

Av rapporten går det frem at det var stor enighet om at motorferdsel på barmark må reguleres, men det var ulike syn på hvor strengt regelverket bør være, og hvilke formål motorferdsel på barmark bør tillates for. Flertallet av kommunene og interessegruppene som prosjektet var i kontakt med, mente at det var betydelige utfordringer med økt bruk av motorkjøretøy på barmark i Finnmark, men samtidig var det ulike syn på hvor alvorlige disse utfordringene var. Av rapporten går det frem at det var store ulikheter mellom kommunene i Finnmark når det gjaldt forvaltning av motorferdselregelverket. Kommunene i indre Finnmark mente at tradisjonell utmarkshøsting, som ikke regnes som næring etter motorferdselforskriften, var legitim grunn til å gi dispensasjon.

Som en del av prosjektet ble det også gjennomført en spørreundersøkelse om holdningene til barmarkskjøring i Finnmark. Undersøkelsen viste at finnmarkinger flest var negative til økt motorferdsel på barmark. Nesten halvparten av de spurte ønsket mindre barmarkskjøring, mens én av tre mente at kjøringen på dagens nivå var passe. Respondentene i kommunene Karasjok, Kautokeino og Tana var noe mindre negative enn de spurte i øvrige kommuner, men også her oppga én av tre at de ønsket mindre kjøring. Undersøkelsen viste også at yngre har en mer liberal holdning til kjøring på barmark, og at menn gjennomgående er mer liberale enn kvinner. Som nevnt i kapittel 18.3.2.2 oppga totalt 22 prosent av de spurte at de kjørte ulovlig.181

Hovedforslaget for å begrense skadelig barmarkskjøring var å bruke planlegging til å styre kjøringen til utvalgte områder eller traseer. Fylkesmannen skulle få mulighet til å opprette et begrenset antall løyper etter en planprosess med bred medvirkning. Det ble foreslått at kjøring skulle kunne tillates til fastsatte formål i fastsatte barmarksløyper, og at tillatelse da kunne gis uten forutgående vurdering. Det ble også foreslått at traseene skulle kunne benyttes til formål som det i utgangspunktet ikke er hjemmel til i dagens regelverk, for eksempel tradisjonsbasert utmarkshøsting, elgjakt, transport til eksisterende hyttefelt og persontransport i forbindelse med utmarksbasert reiseliv. Forslaget forutsatte samtidig en restriktiv dispensasjonspraksis i områdene utenfor løypene, og det ble foreslått å innføre en sanksjonsmulighet overfor kommuner som bevisst ikke fører en dispensasjonspraksis i tråd med regelverket. Det ble også fremmet en rekke andre forslag, blant annet om styrket oppsyn, økt satsing på veiledning og tiltak i forbindelse med elgjakt.

18.3.2.4 Dispensasjonsløyper

I tillegg til åpne barmarksløyper har kommunene Karasjok, Kautokeino, Tana og Nesseby det de kaller for dispensasjonsløyper. Dette er løyper langs tradisjonelle ferdselsårer der kommunene gir dispensasjon til motorferdsel etter § 6 i motorferdselforskriften. I rapporten fra prosjektet «Barmarkskjøring i Finnmark 2010», som omtalt i forrige kapittel, ble det anslått at dispensasjonsløypene totalt utgjorde en lengde på 2500 kilometer. Utvalget har ikke kunnskap om antall kilometer har gått opp eller ned det siste tiåret.

Bakgrunnen for det kommunene omtaler som dispensasjonsløyper, er at kommunene ikke har ønsket å legge ut alle de tradisjonelle ferdselsårene som åpne løyper.182 Ved å kreve tillatelser for å kjøre i løypene har kommunene mulighet til å regulere ferdselen. I møte med utvalget ga Kautokeino og Karasjok kommuner uttrykk for at dette er ferdselsårer som er benyttet i generasjoner, for eksempel gamle hestekjerreveier, og som ender opp ved fiskevann eller andre mål. Traseene er i hovedsak nedfelt i kart og tilnærmet statiske, men endringer kan skje som følge av naturgitte forhold. Det er den enkelte kommune som har oversikt over disse ferdselsårene.

Av rapporten fra prosjektet «Barmarkskjøring i Finnmark 2010» går det også frem at enkelte av kommunene i indre Finnmark ønsker å ha mulighet til å differensiere løypenettet med hensyn til hvem som skal kunne bruke løypene. Det er ytret ønske om større adgang til motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk, der lokalbefolkningen har forrang.183

Utvalget oppfatter at dispensasjonene som blir gitt i dispensasjonsløypene, ofte ligger utenfor rammen av det kommunene har adgang til å gi dispensasjon til. Det er derfor en praksis som ikke har hjemmel i dagens regelverk.

18.3.2.5 Tilråding til ny lov i 2008

Direktoratet for naturforvaltning foreslo i sin tilråding til ny lov i 2008 en egen forskriftshjemmel for regulering av bruk av motorkjøretøy i Finnmark og Nord-Troms. Der ble det blant annet foreslått at de eksisterende barmarksløypene skulle bli midlertidig videreført. Det ble ikke foreslått hjemmel til å opprette nye løyper. I tilrådingen blir det påpekt at omfanget av motorferdsel i denne regionen er så stort og konsekvensene av denne ferdselen så store at det er behov for en evaluering av situasjonen.184 Lovforslaget fra direktoratet bygde på resultatene fra prosjektet «Motorferdsel og samfunn» (MoSa), der den rådgivende gruppen uttrykte enighet om at utviklingen i Finnmark var en trussel for natur og miljø, og at barmarkskjøringen i Finnmark måtte underlegges strengere restriksjoner. Kombinasjonen av et liberalt regime, utstrakt liberal dispensasjonspraksis og mye ulovlig kjøring og gråsonekjøring ble trukket frem som bekymringsfull.185 Både tilrådingen og «Motorferdsel og samfunn» (MoSa) er omtalt i kapittel 6.

18.3.2.6 Innspill

Utvalget har mottatt en rekke innspill som omhandler kjøring på barmark generelt, uten at særordningen i Finnmark er kommentert. Friluftslivsorganisasjoner som Norsk Friluftsliv og Den Norske Turistforening (DNT) argumenterer for en fortsatt streng regulering av kjøring på barmark og uttrykker en generell bekymring for økt barmarkskjøring og konsekvensene dette har for naturen. DNT peker på at veksten i barmarkskjøretøy, sammen med klimaendringer og kortere vintre, kan føre til et økende press på barmarkskjøring. Alta og omegn turlag har i sitt innspill påpekt at barmarkskjøring må reduseres betydelig fra dagens nivå.

Riksantikvaren har i sitt innspill til utvalget pekt på utfordringer med motorferdsel og barmarkskjøring på kulturminner. For eksempel viser kontroll av skade og tap på automatisk fredede kulturminner i Kautokeino at motorferdsel og barmarkskjøring var den største årsaken til skade på slike kulturminner. Riksantikvaren er derfor opptatt av at det er viktig å kanalisere ferdselen i faste traseer eller områder for å redusere skadepotensialet. Riksantikvaren skriver at slike traseer må regnes som offentlige eller større private tiltak og dermed falle inn under reglene om undersøkelsesplikt i kulturminneloven § 9 og meldeplikten for offentlige organer etter kulturminneloven § 25.

De lange tradisjonene med motorferdsel i forbindelse med høstingsaktiviteter i Finnmark er trukket frem i flere innspill. Nordkalottfolket er blant dem som argumenterer sterkt for å styrke og videreutvikle naturbasert høsting, og som påpeker at det i dagliglivet er vanskelig å holde utmarkstradisjoner i hevd uten bruk av motorkjøretøy. Finnmarkseiendommen påpeker i sitt innspill til utvalget at barmarkskjøring gjerne skjer i forbindelse med jakt, fiske, fangst og høsting, som er aktiviteter som betyr mye for mange, og som er nødvendige for å opprettholde viktige tradisjoner.

I innspillet viser Finnmarkseiendommen til at Finnmark har lite skogsbilveier sammenlignet med andre deler av landet, og at store utmarksområder derfor er utilgjengelige uten bruk av motorkjøretøy. Finnmarkseiendommen peker på at kjørespor i terrenget er et langt mindre inngrep i naturen enn skogsbilveier, at de ikke gir like lett tilgjengelighet som skogsbilveier, og at de i stor grad er reversible. Finnmarkseiendommen er opptatt av at det må stilles strenge krav både til at kjøring i større grad skal skje i faste traseer, og til hvordan disse skal fastsettes.

Både Finnmarkseiendommen og Nordkalottfolket tar opp lokalbefolkningens rettigheter. Nordkalottfolket er opptatt av at loven skal forvaltes lokalt, og at loven i større grad bør ta hensyn til lokale tradisjoner, utmarksbruk og bolyst. Finnmarkseiendommen mener at lokalbefolkningen bør ha større rettigheter til å kjøre i utmark enn tilreisende, og at det bør vurderes om kjøring på barmark i det hele tatt skal tillates for bosatte utenfor Finnmark uten særskilt tillatelse. Slik ferdsel kan tenkes tillatt når den skjer i regi av reiselivsbedrifter. Finnmarkseiendommen trekker frem de såkalte «dispensasjonsløypene» som enkelte kommuner har etablert. De mener at myndighetene lang på vei har akseptert disse, og at de kan fungere som en modell for hvordan ferdselen i større grad kan reguleres lokalt. Slike løyper må ta hensyn til naturmiljø, dyreliv og andre interesser, men de må kunne etableres uten at det skaper mye byråkrati og store kostnader.

Utvalget har fått enkelte innspill der det argumenteres for at det i større grad bør åpnes for kjøring på barmark langs etablerte traseer. Hammerfest kommune mener for eksempel at det bør bli tillatt å reetablere gamle postruter, spor og andre løyper for kjøring med ATV der lokalbefolkningen og kommunen ønsker det.

Flere kommuner i Finnmark har i sine innspill vært opptatt av behovet for å utbedre dagens barmarksløyper for å få mindre slitasje og skader på barmark, og for å unngå at det kjøres ved siden av løypene slik det gjøres i dag. Flere peker på at gode traseer vil minske faren for kjøring i terrenget utenfor.

18.3.3 Utvalgets vurderinger

18.3.3.1 Skal de åpne barmarksløypene i Finnmark videreføres?

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at regelverket bør være enhetlig, med felles regler for hele Norge. Samtidig ser vi at det kan være behov for særordninger i helt spesielle tilfeller. Vi har med dette utgangspunktet vurdert særordningen med barmarksløyper i Finnmark.

Dersom prinsippet om like regler for hele landet skal følges, er det i utgangspunktet to alternativer. Det ene alternativet er å fjerne særordningen med åpne barmarksløyper i Finnmark, slik at praksisen i Finnmark blir lik praksisen i resten av landet. Det andre alternativet er å åpne for at ordningen gjelder for hele landet.

Å åpne for at ordningen i sin nåværende form skal gjelde for hele landet, er etter utvalgets syn lite hensiktsmessig. Dagens ordning gjelder for bruk av motorkjøretøy langs traktorveier som kan karakteriseres som tradisjonelle ferdselsårer. Det er samtidig et vilkår at slik kjøring bare er tillatt der motorferdsel tidligere har vært tillatt. Slik dagens ordning er utformet, vil det derfor være lite aktuelt å åpne for løyper på barmark andre steder i landet, da løypene som er fastsatt i Finnmark i dag, viderefører en adgang som har vært gitt i lokale forskrifter tidligere. I andre deler av landet finnes det i dag ingen lovlige åpne barmarksløyper, og det er derfor heller ingen tradisjonelle løyper som kan videreføres. Dersom det skal være adgang til å kjøre i faste barmarksløyper i resten av landet, vil det være nødvendig å endre rammene for å fastsette slike løyper. Det kan for eksempel gjøres ved å åpne for at kommunene kan fastsette barmarksløyper i planer etter plan- og bygningsloven, uten krav om at løypene bare kan legges langs tradisjonelle ferdselsårer der motorferdsel tidligere har vært tillatt. En slik løsning vil gi økt lokalt selvstyre og kommunene en mulighet til å kanalisere motorferdsel på barmark.

Utvalgets overordnede utgangspunkt er imidlertid å være restriktiv med å åpne for mer motorferdsel på barmark, og derfor er det lite ønskelig å åpne for løyper i resten av landet. Selv om barmarksløyper kanaliseres til traktorveier og kjørespor som i dag er godt etablerte, vil en åpning for motorkjøretøy på slike ferdselsårer innebære økt motorferdsel, større insentiver til å skaffe barmarkskjøretøy, mulige brukerkonflikter med både næringsinteresser og friluftsliv og økt press på grunneiere. Erfaringen fra Finnmark viser også at kjøring i løyper kan forårsake terrengskader ved at det etableres parallelle spor, avstikkere og utvidede spor i områder der fremkommeligheten ikke er god. Resultatet er at områder som er større enn det opprinnelige kjøresporet, blir påvirket. Utvalget vil derfor ikke utvide adgangen som Finnmark har, til resten av landet.

Å fjerne adgangen til bruk av barmarksløyper i Finnmark vil innebære at lovlig adkomst til store veiløse utmarksområder i Finnmark blir mindre, og at områdene blir mindre tilgjengelige. Løypene er i utgangspunktet åpne for transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking, og å fjerne adgangen til å bruke motorkjøretøy i løypene kan påvirke mulighetene til å utøve slik aktivitet i mange områder. Løypene har i dag også en funksjon ved at de kanaliserer ferdsel og åpner for aktivitet som ellers ville forutsatt tillatelse fra kommunen. Utvalget legger til grunn at ordningen er godt etablert og har en lang historie. Å fjerne adgangen til å kjøre i løyper som har vært etablert siden 70-årene, vil være et inngrep i etablerte rettigheter. Vi vurderer derfor at adgangen til å bruke motorkjøretøy i fastsatte barmarksløyper i Finnmark bør videreføres.

Et annet spørsmål er om det bare er løyper som er fastsatt av statsforvalteren i dag, som skal videreføres, eller om regelverket også bør gi rom for å vedta nye løyper, enten gjennom forskrift eller plan. En løsning kan for eksempel være å åpne for at kommunene i Finnmark kan etablere nye løyper i planer etter plan- og bygningsloven. Utvalget er imidlertid generelt skeptisk til en ordning som åpner for nye barmarksløyper. Selv om godt planlagte barmarksløyper kan kanalisere ferdsel utenom sårbare områder, vil en slik åpning også kunne føre til et større nettverk av løyper, økt motorferdsel på barmark og risiko for mer slitasje og skade på natur. Det er også usikkert om å åpne for noen flere åpne løyper vil løse utfordringene med barmarkskjøring i Finnmark, all den tid flere overfor utvalget har pekt på betydningen av å kunne bruke sine faste områder til høstingsaktiviteter. Vi foreslår derfor at ordningen med åpne løyper blir avgrenset til eksisterende løyper.

Utvalget mener at den beste måten å videreføre løypene på er gjennom en forskriftshjemmel, og vi foreslår derfor at departementet i forskrift skal kunne videreføre adgangen til bruk av motorkjøretøy på barmark langs traseer som kan karakteriseres som tradisjonelle ferdselsårer. Det skal bare være mulig å gi adgang til motorferdsel på ferdselsårer der motorferdsel tidligere har vært tillatt, og bare for transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og annen tradisjonell utmarkshøsting.

18.3.3.2 Særlig om dispensasjonsløypene

Utvalget har også vurdert å åpne for det enkelte kommuner omtaler som dispensasjonsløyper på barmark, se kapittel 18.3.2.4. Dette er traseer som kommunene har oversikt over, og som de betegner som tradisjonelle ferdselsårer. I disse løypene gir kommunene tillatelse til en rekke formål som dagens regelverk ikke åpner for, for eksempel fiske og bærsanking som ikke er en del av næring. Dispensasjonsløyper gir kommunene en mulighet til å styre omfanget og bruken av motorkjøretøy i løypene.

Utvalget har vurdert en løsning der dispensasjonsløyper formaliseres med vedtak i arealplan eller forskrift. En løsning kan være å fastsette dispensasjonsløyper etter barmarksforskriften på tilsvarende måte som de åpne barmarksløypene. Det vil innebære at dispensasjonsløypene fastsettes av statsforvalteren etter forslag fra kommunene, og at statsforvalteren kan godkjenne tradisjonelle ferdselsårer der kommunen årlig gir et stort omfang av tillatelser til transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking. Å gjøre en etablert praksis lovlig kan være en anledning til å sette tydelige rammer for slike løyper.

Utvalget er usikker på om en ordning med dispensasjonsløyper vil løse utfordringene med barmarkskjøring i Finnmark, og er også skeptisk til å la en praksis som er avgrenset til et fåtall kommuner, gjelde for et helt fylke. Vi er også skeptisk til at kommunene skal kunne gi tillatelse til formål som regelverket ellers ikke åpner for, og mener dette kan bidra til å uthule regelverket. Vi mener at risikomomentene og ulempene ved å åpne for dispensasjonstraseer er så store at vi ikke foreslår at det gis slik adgang.

18.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at departementet i forskrift får adgang til å videreføre dagens adgang til bruk av motorkjøretøy på barmark langs traseer som kan karakteriseres som tradisjonelle ferdselsårer

18.4 Øvrige geografisk avgrensede regler om motorferdsel

18.4.1 Villreinjakt på Hardangervidda

Dagens motorferdselforskrift § 2 første avsnitt bokstav b gir adgang til transport på barmark for transport av jaktutbytte ved jakt på elg, hjort og villsvin og til «transport ved jakt på villrein innenfor Hardangervidda villreinområde slik dette er avgrenset av Miljødirektoratet». Det er videre presisert i bestemmelsen at kjøring i Hardangervidda nasjonalpark «bare [kan] skje i samsvar med vernereglene for området, og utenfor bare for nødvendig transport etter sleper som tidligere er fastsatt av Direktoratet for statens skoger på statsgrunn og av kommunen/grunneiere på privat grunn».186

Den generelle adgangen til bruk av motorkjøretøy i forbindelse med jakt er etter motorferdselforskriften § 2 første avsnitt bokstav b avgrenset til uttransport av jaktutbytte ved jakt på elg, hjort og villsvin. Særregelen for Hardangervidda villreinområde gjelder for jakt og åpner i utgangspunktet også for transport av personer og utstyr inn til jaktterreng. Innenfor nasjonalparken kreves tillatelse til motorferdsel fra forvaltningsmyndigheten, som her er egne tilsynsutvalg for de berørte fylkene.

Det er for utvalget ukjent hvorfor forskriften har en annen regel for Hardangervidda enn for resten av landet, men trolig skyldes dette at det var en etablert praksis i området som allerede var kodifisert i verneforskriften for nasjonalparken. Det kan også ha sammenheng med at det er store eiendommer, store avstander og store kvoter på Hardangervidda. Utvalget er gjort kjent med at det allerede var en god del motorferdsel på Hardangervidda og mange traktorsleper og bilveier i området da loven ble vedtatt. I forarbeidene til motorferdselloven er det vist til at behovet for motorisert transport i forbindelse med jakt varierer fra landsdel til landsdel, og at folks innstilling til slik ferdsel varierer. Hardangervidda blir trukket frem som eksempel på et område der traktorer over tid var blitt brukt til transport i forbindelse med villreinjakt om høsten.187 Motorferdselloven ga opprinnelig kommunene myndighet til å gi forskrift om adgang til bruk av motorkjøretøy i forbindelse med nødvendig transport under jakt. Bestemmelsen om bruk av motorkjøretøy slik vi i dag kjenner den ble tatt inn i motorferdselforskriften da den kom i 1988.

Utvalget har lite kunnskap om omfanget av motorferdsel i forbindelse med villreinjakt på Hardangervidda i dag, men har et inntrykk av at mye av villreinjakten foregår i nasjonalparken. For å kunne bruke motorkjøretøy eller andre motoriserte fremkomstmidler i nasjonalparken kreves det dispensasjon fra verneforskriften. Verneforskriften åpner for at forvaltningsmyndigheten kan tillate transport i forbindelse med storviltjakt etter godkjente sleper.188 Forvaltningsplanen gir nærmere føringer for adgangen til å gi tillatelse. Ifølge Miljødirektoratet har det utviklet seg en praksis der enkelte av tilsynsutvalgene gir blankotillatelser til grunneierne, som disse fyller ut og videreformidler til de enkelte jaktkortinnehaverne.

I andre områder enn på Hardangervidda er det forutsatt at jakt på villrein skal skje uten bruk av motorkjøretøy, og at jaktutbyttet skal bæres ut. Utvalget kan ikke se at det er spesielle grunner til at det skal være andre regler for jakt på villrein på Hardangervidda enn i resten av landet. Vi vil derfor ikke foreslå å videreføre en slik særbestemmelse.

Utvalget ser samtidig at det kan være vanskelig å stanse en så etablert praksis, og foreslår derfor at departementet får en forskriftshjemmel for å åpne for at nærmere bestemte kommuner kan fastsette forskrifter som åpner for uthenting av annet storvilt enn elg, hjort, villsvin og bjørn. Forskriftshjemmelen åpner for at departementet kan gi angitte kommuner adgang til å åpne for uthenting av villrein. Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 21.5. Utvalget legger til grunn at adgangen bør være avgrenset til transport av jaktutbytte og ikke omfatte jakt generelt.

18.4.2 Transport av ved etter utvisning fra Finnmarkseiendommen

Etter motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav g er bruk av motorkjøretøy tillatt på vinterføre for «nødvendig transport av ved fra egen eiendom til fast bopel, samt etter utvisning fra skogforvaltningen i Finnmark». Første alternativ i denne bestemmelsen gjelder privat vedkjøring ellers i landet, og er omtalt i kapittel 21.4. Regelen som gjelder for Finnmark, skiller seg fra den generelle regelen både ved at transporten ikke skjer fra egen eiendom, og ved at bestemmelsen ikke krever at transporten skal gå til fast bopel.

Rådigheten som tidligere ble utøvd av skogforvaltningen i Finnmark, er gått over til Finnmarkseiendommen. Bakgrunnen for dette er vedtakelsen av Finnmarksloven. Innbyggerne i Finnmark har større rettigheter til utnyttelse av naturressurser på Finnmarkseiendommens grunn enn andre. Finnmarksloven § 22 gir alle med bostedsadresse i en kommune i Finnmark rett til å hogge løvskog for brensel til eget husbehov i kommunen. Den enkelte kan selv velge vedteig på en egen nettside. Noen områder krever godkjenning av Finnmarkseiendommen.

Utvalget ser ingen grunn til å ta bort adgangen til å bruke motorkjøretøy på vinterføre for å hente ut ved fra vedteig utvist av Finnmarkseiendommen. Så vidt utvalget kjenner til, har adgangen ikke skapt utfordringer. Med utgangspunkt i at en nasjonal lov bør ha ensartede regler, har utvalget også vurdert om andre med varige hogsretter i resten av landet bør ha tilsvarende rettigheter. Vi kan ikke finne vektige motargumenter mot at innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett får rett til motorferdsel for å hente ut ved på vinterføre uten å søke, og foreslår derfor en bestemmelse om at alle innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett får adgang til motorferdsel som er nødvendig for uthenting av ved. Dette vil omfatte bosatte i kommuner i Finnmark med utvist hogstrett etter Finnmarksloven § 22, allmenningsberettigede med virkesrett i statsallmenning etter statsallmenningsloven § 2-1 eller i bygdeallmenning etter bygdeallmenningsloven § 5-1 samt andre med tinglyst eller lovfestet hogstrett.

18.4.3 Adgang til å kjøre utenfor snøskuterløypene for å raste i Nord-Troms og Finnmark

Regelverket for fastsetting av snøskuterløyper har blitt oppfattet slik at adgangen til å kjøre ut fra løypa for å raste har vært større i Nord-Troms og Finnmark. Dette bygger på merknaden til motorferdselforskriften § 4a hvor det står:

Kommunen bør også gi bestemmelser om kjøring ut fra løypene i forbindelse med rasting. I utgangspunktet vil det ikke være tillatt å kjøre utenfor løypene. Nødvendig stopp og rasting må skje så nære løypa som mulig. Av sikkerhetsmessige grunner kan det likevel være nødvendig å fravike løypa noe. Kommunene bør angi hvor langt ut av løypa det eventuelt er tillatt å kjøre, eventuelle områder der rasting ikke skal være tillatt mv. Terrenget vil ha betydning for hvor langt det er nødvendig å kjøre ut av løypa for å stoppe. Kommunen bør fastsette en øvre grense som ikke bør overskride 30 meter. Det er bare kjøring i rett linje ut fra løypa som kan aksepteres, kjøring langsetter løypa i en 30-metersavstand vil være ulovlig.

[…]

I de åpne løypene i Nord-Troms og Finnmark har rasting i henhold til retningslinjer fra Klima- og miljødepartementet ut fra sikkerhetsmessige og praktiske grunner vært akseptert inntil 300 meter fra merkestikkene i snaufjell og på islagt vann. Ut fra de særlige forholdene som gjør seg gjeldende i disse fylkene, som også har begrunnet de åpne snøscooterløypene her, vil departementet anta at denne praksisen bør kunne fortsette dersom den enkelte kommune ønsker det og nedfeller det i sine bestemmelser.

Motorferdselloven § 4 a andre avsnitt andre setning og motorferdselforskriften § 4a andre avsnitt åpner spesifikt for at kommunene i Nord-Troms og Finnmark kan tillate kjøring ut av løypa på islagt vann for å raste. Rasting kan foregå på hele vannet, uavhengig av avstand til løypa. Bestemmelsen kom inn under stortingsbehandlingen av Prop. 35 L (2014–2015) etter et forslag fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet.189 Det er i innstillingen til Stortinget ikke gitt særskilt begrunnelse for denne særregelen.

Snøscooterklubbenes Fellesråd har tatt opp denne ordningen i sitt innspill. De påpeker at isfiske er en aktivitet som også utøves sør i Norge, og at det også lenger sør i landet kan være ønskelig å kjøre lenger vekk fra etablert løype for å raste eller fiske på islagte vann. De argumenterer for at det ikke er gode grunner for denne forskjellsbehandlingen, og at alle kommuner bør ha den samme adgangen.

Når det gjelder rasting på islagte vann, kan ikke utvalget se at det er særlige forhold i Nord-Troms og Finnmark, verken geografisk, historisk eller kulturelt, som tilsier at det er et større behov for å raste på hele vann der enn i resten av landet. Isfiske utøves mange steder i landet, og det vil trolig være flere kommuner som gjerne skulle hatt samme mulighet. Heller ikke den generelle 300-metersgrensen fremstår godt begrunnet, utover langvarig praksis. Behovet for en 300-metersgrense er dessuten trolig mindre etter 2015, siden det ikke lenger gjelder noen avstandsbegrensning ved rasting på islagte vann i disse områdene.

Generelt mener utvalget at det ikke er grunnlag for å ha særregler eller egne retningslinjer for rasting i Nord-Troms og Finnmark, og at de nasjonale rammene for vedtak om snøskuterløyper bør være like over hele landet. Utvalget foreslår at kommunene – dersom det skal være tillatt å kjøre ut av snøskuterløypene for å raste – må fastsette rastesoner som en del av planen der løypa fastsettes. Regulering av rastesoner er nærmere omtalt i kapittel 23.4.4.3.

18.4.4 Utmarksnæring og etablerte barmarkstraseer i Finnmark

Motorferdselforskriften § 5a åpner for bruk av motorkjøretøy i utmarksnæring. Bestemmelsen gjelder transport av materiell og utstyr både på snødekt mark og på barmark. På barmark kan kommunen bare gi tillatelse langs traktorvei. I bestemmelsen er det tatt inn en presisering om at det i Finnmark likevel kan gis tillatelse langs godt etablerte barmarkstraseer.

I Miljøverndepartementets rundskriv T-6/09 er dette begrunnet med at Finnmark har få traktorveier. Det er forutsatt at kommunen som motorferdselmyndighet må hente inn en oversikt over etablerte barmarkstraseer som tillatelser kan knyttes til. Departementet legger til grunn at slike tillatelser ikke kan gis før en slik oversikt er utarbeidet. Tilsvarende er det forutsatt at kommuner i resten av landet må hente inn en oversikt over traktorveier klasse 7 eller 8 før en eventuell tillatelse gis. I hvilken grad slike oversikter er utarbeidet, er ukjent for utvalget.

Utvalget mener prinsipielt at det er uheldig med en slik særregel for Finnmark. Vi har en viss forståelse for argumentet om at det er få traktorveier i Finnmark, men legger til grunn at dette også gjelder mange andre områder i Norge. Ulikheten her kan oppfattes noe konstruert. Utvalget foreslår likevel at regelen videreføres. Dette er en etablert regel og en etablert praksis i Finnmark, og utvalget ønsker ikke å foreslå noe som innebærer en vesentlig innstramming her. Vi vurderer det ikke som ønskelig å utvide regelen til å gjelde resten av landet og foreslår derfor at dette videreføres som en særregel. Vi forutsetter at «godt etablerte barmarkstraseer» avgrenses til å omfatte traseer som har eksistert over tid, og at dette kan dokumenteres ved hjelp av kart eller flyfoto.

18.4.5 Utvalgets forslag

Utvalgets foreslår

• at departementet i forskrift skal kunne åpne for at bestemte kommuner kan fastsette forskrift som åpner for uthenting av annet storvilt enn felt elg, hjort, villsvin og bjørn

• at adgangen til utkjøring av ved på snødekt mark ikke lenger skal være en særbestemmelse for Finnmark, men gjelde grunneiere og innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett i hele landet dersom motorferdselen er nødvendig

• at rammene for kommunenes adgang til å regulere kjøring utenfor snøskuterløypene for å raste skal være like for hele landet

• at regelen om at kommunen kan tillate motorferdsel på godt etablerte barmarkstraseer i Finnmark i utmarksnæring, videreføres

19 Motorferdsel for allmennyttige formål

Forstørr bilde

19.1 Innledning

Utvalget har som utgangspunkt at spørsmålet om hvilken motorferdsel som skal være tillatt, bør avgjøres ut fra en avveining av nytteverdien opp mot skadepotensialet for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Dette er nærmere omtalt i kapittel 13.2 om utvalgets grunnleggende vurderinger. I en slik avveining vil motorferdsel som er nødvendig for å ivareta viktige formål for samfunnet som helhet stå i en særstilling. Her tilsier nytteverdien at det i stor grad bør være åpent for motorferdsel i utmark og vassdrag.

Dagens regelverk har en rekke bestemmelser som åpner for motorferdsel i forbindelse med allmennyttige formål uten at ferdselen krever tillatelse eller annet vedtak fra kommunen. Utvalget mener at loven fortsatt bør åpne for denne motorferdselen. Utvalget ser samtidig at hensynet til det lokale selvstyret og endrede samfunnsforhold kan tilsi at en del motorferdsel som i dag er direkte tillatt, istedet bør være noe som krever tillatelse fra kommunen.

19.2 Politi, redning, beredskap og tilsyn med offentlig regelverk

19.2.1 Dagens regler

Dagens motorferdsellov åpner i § 4 første avsnitt bokstav a for motorferdsel i forbindelse med «politi-, ambulanse- og redningstjeneste og oppsyns- og tilsynstjeneste etablert med hjemmel i lov». Etter motorferdselforskriften § 2 første avsnitt bokstav c og § 3 første avsnitt bokstav b har også «offentlig oppsyns- og tilsynstjeneste» som ikke er etablert med hjemmel i lov, adgang til å bruke motorkjøretøy både på barmark og på vinterføre.

Det er i forvaltningspraksis lagt til grunn at «redningstjeneste» også omfatter «frivillige hjelpeorganisasjoner som deltar i den offentlige redningstjeneste».190 For at slike organisasjoner skal anses å være en del av «den offentlige redningstjeneste», må organisasjonene stå under ledelse av Hovedredningssentralen eller en lokal redningssentral under redningsoperasjonen.191

Det er lagt til grunn i forvaltningspraksis at «tilsyns- og oppsynstjeneste etablert med hjemmel i lov» omfatter organer som utfører lovhjemlede tilsyn med at regelverket overholdes, uavhengig av om organet selv er etablert med hjemmel i lov eller ikke. Det er for eksempel lagt til grunn at reindriftsavdelingene hos statsforvalteren kan benytte helikopter ved inspeksjon av reingjerder.

Det er videre lagt til grunn at hjemmelen i dagens motorferdsellov § 4 første avsnitt bokstav a omfatter øvinger for politiet og for redningstjenesten. For redningstjenesten har departementet understreket at øvinger må være fastsatt i øvelsesplan godkjent av lokal redningssentral for å være omfattet av bestemmelsen.192

Motorferdselen som skjer med hjemmel i dagens § 4 første avsnitt bokstav a, vil ofte også kunne begrunnes i andre rettsgrunnlag. Motorferdsel ved akutte oppdrag for politi, ambulanse og redningstjenester vil for eksempel ofte være lovlige etter nødrettsbestemmelsen i straffeloven § 17, mens Statens naturoppsyn har adgang til motorferdsel i sin virksomhet etter naturoppsynsloven § 3.

19.2.2 Kunnskapsgrunnlag

Statskog SF har i sitt innspill til utvalget pekt på at det er usikkert i hvilken grad deres feltapparat Statskog Fjelltjenesten har tillatelse til motorferdsel etter reglene i dagens § 4 første avsnitt bokstav a. Statskog viser til at de ansatte i Fjelltjenesten er tildelt begrenset politimyndighet, og at de også utfører oppdrag for Statens naturoppsyn. I tillegg har Fjelltjenesten fått i oppdrag av Landbruks- og matdepartementet å ha en generell tilstedeværelse på statsgrunn. Aktiviteten omfatter forebyggende virksomhet, bistand ved søk og redning, og ordinært oppsyn, opprydding og skjøtsel av eiendommene. Statskog har også ansvar for 132 åpne hytter og 96 buer som må driftes og vedlikeholdes og etterforsynes med ved og gass. Statskog foreslår at den nye motorferdselloven får en direktehjemmel som dekker hele Fjelltjenestens virksomhetsområde.

I flere skriftlige innspill er det argumentert for at det er viktig at redningstjenesten får adgang til motorferdsel for øvingsvirksomhet. Norges Røde Kors peker på at økt risikovilje blant ulike brukere av naturen gir redningstjenesten mer krevende arbeidsforhold. Røde Kors mener frivillige i redningstjenesten må ha fleksibilitet i regelverket til å øve og til å utføre forebyggende beredskapsarbeid som snødekkeundersøkelser, isforhold og dekningsforhold. Nordland Røde Kors peker på at det er økt etterspørsel etter redningsoppdrag fra Røde Kors som følge av myndighetenes ønske om mer bruk av nasjonalparkene. De viser til at det er viktig for sikkerheten til mannskapene at de har god kjennskap til geografi og topografi, og at de får adgang til å øve i verneområder. Trysil Røde Kors Hjelpekorps ønsker større muligheter for å øve og gjøre seg kjent med motorkjøretøy, også med ATV.

Erfaringer fra politiet og Statens naturoppsyn kan tyde på at enkelte hjelpekorps har drevet motorferdsel utenfor det som dekkes av dagens hjemmel, og at det i en kontrollsituasjon også ofte kan være vanskelig å avgjøre om redningstjeneste er det reelle formålet med motorferdselen.

Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet har fått spørsmål om offentlige etater som de kommunale feietjenestene og tolletaten er dekket av dagens unntak for «oppsyns- og tilsynstjeneste» og svart bekreftende på dette.

19.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at formålene som dekkes av direktehjemmelen i dagens motorferdsellov § 4 første avsnitt bokstav a, er formål med svært høy samfunnsnytte. Den nødvendige motorferdselen for disse formålene bør åpenbart også være tillatt i en ny motorferdsellov. Utvalget ser ingen argumenter for at det bør ligge til kommunen å bestemme rammene for denne typen motorferdsel, og foreslår at ferdselen fortsatt skal være generelt tillatt i loven.

Det er ikke klart ut fra ordlyden i dagens lov om direktehjemmelen gjelder bestemte aktører, eller om det beror på aktiviteten som gjennomføres om motorferdsel er tillatt eller ikke, se kapittel 19.2.1. Utvalget ser at det kan være gode grunner både for at enkelte aktører med lovbestemte oppgaver skal ha adgang til motorferdsel, og for at det skal være adgang til motorferdsel ved kontroll av at regelverk overholdes mer generelt. For å gjøre regelen mer tilgjengelig foreslår imidlertid utvalget å splitte opp bestemmelsen i to unntak.

Utvalget foreslår for det første et unntak i forslaget § 11 bokstav a som åpner for nødvendig motorferdsel for politiet, redningstjenesten, helseforetakenes ambulansetjenester, de kommunale brann- og redningsvesenene og det statlige naturoppsynet.

Bestemmelsen dekker all motorferdsel som er «nødvendig» for de aktuelle organisasjonene. I den grad det er nødvendig med motorferdsel i forbindelse med øvingsaktiviteter, vil dette også omfattes av bestemmelsen.

Utvalget mener at «redningstjenesten», som i dag, skal forstås som aktiviteter organisert etter politiloven § 27 og forskrift 6. desember 2019 om organisasjonsplan for redningstjenesten. Hjelpekorps og andre private redningsaktører vil dermed bare ha anledning til motorferdsel når de står under ledelse og kontroll av en redningssentral. For øvinger innebærer dette at motorferdsel bare er tillatt når øvingene er godkjent av politimesteren i egenskap av leder for lokal redningssentral. Utvalget mener her at både hensynet til å begrense den samlede belastningen av motorferdsel og kontrollhensyn tilsier at det ikke skal være opp til den enkelte aktøren alene å avgjøre hvilken motorferdsel som er nødvendig. Vi forstår det slik at dette også er ordningen Røde Kors tar til orde for i innspillet sitt.

Utvalget foreslår videre et unntak i forslaget § 11 bokstav b for «lovhjemlet kontroll med at regelverk overholdes». I motsetning til bestemmelsen i bokstav a vil dette unntaket bare være knyttet til selve kontrollaktiviteten. Alternativet dekker dermed motorferdsel for alle offentlige og private virksomheter som driver lovhjemlet kontroll med regelverk, når den aktuelle motorferdselen er nødvendig for å gjennomføre kontrollen. Vi mener bestemmelsen, som i dag, bør begrenses til å gjelde offentligrettslig tilsyn, og mener dette bør komme bedre til uttrykk i ordlyden i bestemmelsen.

Utvalget mener det offentlige som grunneier prinsipielt sett bør behandles likt med andre grunneiere. Vi foreslår derfor ikke noen hjemmel for ettersyn med fast eiendom.

19.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for politiet, redningstjenesten, ambulansetjenesten, brann- og redningsvesenet og det statlige naturoppsynet skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

• at motorferdsel som er nødvendig ved lovhjemlet kontroll med at regelverk overholdes skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

19.3 Forsvarets motorferdsel

19.3.1 Dagens regler

Forsvaret har et behov for motorferdsel i utmark ved øvelser og ved den operative virksomheten. Dagens motorferdsellov § 4 første avsnitt bokstav d åpner for «forsvarets øvelser, forflytninger og transporter».

I NOU 1974: 37 var denne ordlyden foreslått i en forskriftshjemmel for nærmere regulering av Forsvarets motorferdsel. I den endelige loven ble imidlertid Forsvarets motorferdsel generelt tillatt etter loven uten noen endring i ordlyden. Dette har ført til en viss usikkerhet omkring omfanget av unntaket. Sivilombudet har imidlertid lagt til grunn at også forsvarets trening i bruk av snøskuter er omfattet av unntaket.193 Miljødirektoratet har på den andre siden lagt til grunn at Forsvarsbyggs motorferdsel i forbindelse med vedlikehold og etterforsyning av hytter som brukes til rekreasjonsformål for militærpersonell, ikke omfattes av hjemmelen.

19.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre en hjemmel for Forsvarets motorferdsel. Vi legger til grunn at Forsvarets øving og operative virksomhet er formål som i stor grad krever motorferdsel, og som er svært viktige for samfunnet. Vi legger videre til grunn det her er snakk om motorferdsel som i liten grad er egnet til å reguleres av kommunene, og at Forsvaret bør ha gode forutsetninger for å kunne sikre at skadevirkningene ved motorferdselen ikke blir større enn nødvendig. Utvalget ser det derfor som mest hensiktsmessig at Forsvaret får tillatelse direkte i loven til motorferdsel ved all slags øvingsvirksomhet og operativ virksomhet.

Utvalget ser at Forsvaret også har ansvar for en stor eiendomsportefølje, som kan gi behov for motorferdsel i utmark. På dette området oppfatter imidlertid ikke utvalget at Forsvarets behov skiller seg så mye fra andre som forvalter eiendom at det forsvarer en særskilt hjemmel. Vi mener derfor at motorferdsel i forbindelse med forvaltning av Forsvarets eiendomsportefølje bør skje etter de samme regler som vi foreslår generelt for denne typen virksomhet.

19.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig ved Forsvarets øvelser og operative virksomhet skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

19.4 Skjøtsel i verneområder og fredede områder

19.4.1 Dagens regler

For å opprettholde verneverdiene i nasjonalparker, naturreservater og andre verneområder etter naturmangfoldloven kapittel V vil det ofte være nødvendig å gjennomføre skjøtselstiltak – for eksempel fjerning av vegetasjon eller fremmede treslag eller restaurering etter naturinngrep. For å gjennomføre skjøtselstiltakene vil det ofte være nødvendig med motorferdsel i utmark eller vassdrag. Etter naturmangfoldloven § 47 kan «forvaltningsmyndigheten» foreta en del slike skjøtselstiltak i verneområder.

Dagens motorferdselregelverk har ingen bestemmelse som uttrykkelig åpner for motorferdsel i forbindelse med skjøtselstiltak etter naturmangfoldloven. I praksis er det imidlertid lagt til grunn at motorferdsellovens forbud mot motorferdsel ikke er til hinder for motorferdsel ved skjøtselstiltak. Utvalget antar at et slikt unntak kan tolkes inn i formuleringene om at «forvaltningsmyndigheten kan foreta skjøtsel» i naturmangfoldloven § 47.

Kulturminneloven § 21 har en bestemmelse om at kulturminnemyndighetene kan «gjennomføre skjøtsel» av fredede områder rundt fredede kulturminner og fredede kulturmiljøer.194 Utvalget er ikke kjent med om denne bestemmelsen i praksis er tolket som et unntak fra motorferdselforbudet. Utvalget legger imidlertid til grunn at ordlyden også her er vid nok til at adgang til motorferdsel kan tolkes inn.

19.4.2 Utvalgets vurdering

Naturrestaurering og skjøtsel i verneområder er tiltak med høy nytteverdi for samfunnet. Gjennom Naturavtalen har Norge også forpliktet seg til å gjennomføre naturrestaurering. Utvalget mener derfor at det bør komme klart til uttrykk i loven at motorferdsel ved slik skjøtsel er tillatt. Vi legger videre til grunn at hensynene til å unngå skader på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse ivaretas like godt av vernemyndighetene som av kommunen. Hensynet til å unngå unødvendig byråkrati tilsier da at bestemmelsen utformes som en direktehjemmel, slik at unødvendig kommunal saksbehandling kan unngås.

Utvalget ser videre at det i noen tilfeller også kan være behov for motorferdsel i utmark eller vassdrag i forbindelse med skjøtsel av fredede kulturminner og kulturmiljøer. Vi mener regelen her bør være den samme som ved skjøtsel av naturvernområder.

19.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig ved skjøtsel etter naturmangfoldloven §§ 47 og 72 og kulturminneloven § 21 skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

19.5 Infrastruktur som dekker viktige samfunnsbehov

19.5.1 Dagens regler

Det norske samfunnet er i dag i stor grad avhengig av infrastruktur som ligger i utmark. For å etablere og vedlikeholde tiltak som veier, kraftverk og kraftoverføringslinjer, sendere for mobilnett og vann- og avløpsnett vil det ofte være nødvendig med motorferdsel i utmark.

Dagens motorferdselregelverk har flere bestemmelser som til sammen tillater den motorferdselen som trengs for å etablere og vedlikeholde nødvendig infrastruktur. Etter motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav e er motorferdsel tillatt i forbindelse med anlegg og drift av «offentlige veger og anlegg». I merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (1976–77) ble det på side 35 lagt til grunn at departementet ikke så større betenkeligheter med et direkte unntak for «offentlige» veier og anlegg, fordi «en må regne med at det hos alle offentlige organer foreligger en følelse av ansvar for trivsel og naturmiljø».

Motorferdselforskriften § 2 første avsnitt bokstav e tillater bruk av motorkjøretøy ved anlegg og drift av andre «veger og større anlegg». Denne hjemmelen gjelder alle veier.

Bestemmelsen i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav b, som åpner for motorferdsel i forbindelse med «offentlige post- og teletjenester», er i praksis tolket slik at den omfatter motorferdsel for å transportere reparatører og utstyr til radio- og mobiltelefonsendere, også når de er eid av private aktører.

Hvor den nøyaktige grensen går for hva som kan regnes som «større anlegg», har vært noe uklart. Det har også vært noe uklart hva som ligger i begrepet «offentlig», særlig siden samfunnsutviklingen har ført til at infrastruktur som i 1977 normalt sett var eid av «offentlige organer», i dag ofte er eid av selskaper med større eller mindre grad av private eiere.

19.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at samfunnsutviklingen medfører at det i dag i enda større grad enn i 1977 er behov for motorferdsel i utmark for etablering og drift av infrastrukturinstallasjoner. Vi viser her særlig til at samfunnet i stor grad er blitt avhengig av trådløs telekommunikasjonsteknologi. For at befolkningen skal ha best mulig dekningsforhold, må det etableres sendere på egnede steder. Vi foreslår derfor å videreføre reglene om at motorferdsel for etablering og drift av viktig infrastruktur skal være tillatt.

Utvalget mener imidlertid at dagens hjemler for etablering og drift av anlegg og veier bør slås sammen, og at lovteksten bør oppdateres noe.

Utvalget foreslår for det første at lovteksten presiserer at unntakene også gjelder «vedlikehold» og «fjerning» av veier og anlegg.

Utvalget mener videre at avgrensningskriteriene for hvilke typer «anlegg» som skal kunne gi grunnlag for motorferdsel, bør være tydeligere. En større del av infrastrukturen som er nødvendig for samfunnet, eies i dag av private virksomheter, og ikke av stat eller kommune, slik tilfellet som oftest var i 1977. Begrepet offentlig er dermed ikke lenger like egnet som avgrensningskriterium. Vi mener videre at formuleringen «større anlegg» i liten grad gir veiledning om hva som er dekket av bestemmelsen. Vi foreslår at avgrensningskriteriet heller skal speile hensynet som begrunner unntaket, nemlig at unntaket gjelder anlegg «som tjener allmenne samfunnsbehov».

Utvalget foreslår videre å videreføre det generelle unntaket for motorferdsel for etablering, drift, og vedlikehold av alle slags veier.

Utvalget legger derimot til grunn at det per i dag ikke er noe behov for motorferdsel i utmark og vassdrag for postombringing, og viderefører derfor ikke hjemmelen for «offentlige posttjenester».

19.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for etablering, drift, vedlikehold og fjerning av veier skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

• at motorferdsel som er nødvendig ved etablering, drift, vedlikehold og fjerning av anlegg som tjener allmenne samfunnsbehov skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

19.6 Ettersøk og skadeforebygging

19.6.1 Dagens regler

Etter dagens motorferdselforskrift § 3 første avsnitt bokstav i og j har kommunen hjemmel til å bruke motorkjøretøy på vinterføre i forbindelse med akuttiltak for å redusere risiko for påkjørsel av elg og annet hjortevilt, og til nødvendig søk etter storvilt utenfor jakt. Bestemmelsene kom inn i forskriften i henholdsvis 2009 og 2015 og er først og fremst begrunnet i at kommunen som myndighet etter viltloven skal ha effektive virkemidler for å hindre dyrelidelse. Miljødirektoratet har ut fra nødrettsbetraktninger lagt til grunn at kommunen i enkelte tilfeller også kan ha anledning til motorferdsel på sommerføre, dersom det er nødvendig for å finne og avlive trafikkskadet storvilt.

19.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at både hensynet til trafikksikkerheten og hensynet til å hindre dyrelidelser tilsier at kommunen bør ha effektive virkemidler til rådighet for å gjennomføre akuttiltak for å hindre påkjørsler av storvilt og for å avlive skadet storvilt. Vi mener derfor at kommunen fortsatt bør ha direktehjemmel for motorferdsel i forbindelse med disse oppgavene.

Utvalget har forstått det slik at akuttiltak for å hindre påkjørsler av storvilt først og fremst er aktuelt på vinteren, når mye snø fører til at hjortevilt trekker mot vei og jernbane, der de har lettere for å komme seg frem. Videre forstår utvalget det slik at bruk av motorferdsel i forbindelse med ettersøk er mindre aktuelt på barmark, siden søket da normalt skjer med sporhund som holdes i bånd. Vi mener imidlertid at kommunen likevel bør ha frihet til å kunne velge å benytte seg av motorferdsel også på sommerføre, der kommunen finner det mest hensiktsmessig. Vi foreslår derfor at hjemlene utvides til å omfatte alle former for motorferdsel, og at hjemlene utvides til å gjelde alle slags storvilt.

19.6.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for kommunen ved akuttiltak for å hindre at storvilt blir påkjørt skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

• at motorferdsel som er nødvendig for kommunen ved ettersøk av skadet storvilt skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

19.7 Transport i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser

19.7.1 Dagens regler

For å kunne gjennomføre vitenskapelige undersøkelser i utmark og vassdrag på en ressurseffektiv måte kan det ofte være et ønske om motorisert ferdsel. Eksempler på dette kan være bruk av helikopter for å ta vannprøver fra et representativt utvalg innsjøer i Norge eller bruk av snøskuter ved overvåkning og telling av viltarter.

Dagens motorferdselforskrift § 3 bokstav f gir direkte tillatelse til nødvendig transport med motorkjøretøy på vinterføre i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser etter oppdrag fra en forskningsinstitusjon. Transport med motorkjøretøy på sommerføre krever derimot tillatelse etter forskriftens § 6, mens transport med luftfartøy eller motorfartøy krever tillatelse etter lovens § 6.

19.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalget legger til grunn at det å fremskaffe vitenskapelig kunnskap er et tungtveiende nyttehensyn. Vi mener derfor loven bør gi mulighet for alle typer motorferdsel som er nødvendig for å gjennomføre vitenskapelige undersøkelser, både om sommeren og vinteren, og at dette bør gå frem i en egen bestemmelse.

Samtidig ser utvalget at en ubegrenset adgang til motorferdsel i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser kan gi ferdselen et betydelig omfang. Den samlede belastningen av slik motorferdsel kan ha stort potensial til å skade interessene motorferdselloven skal ivareta. Dette potensialet øker betydelig når hjemmelen nå også skal gjelde motorferdsel på sommerføre. Utvalget mener derfor at motorferdsel for vitenskapelige undersøkelser bør være betinget av tillatelse fra kommunen, slik at kommunen får mulighet til å styre motorferdselen til hensiktsmessige traseer og tidspunkter.

Utvalget ser videre at det i praksis kan være vanskelig for kommunen å avgjøre om søkeren er en «forskningsinstitusjon». Utvalget foreslår derfor at adgangen til å gi tillatelse kobles til Forskningsrådets liste over godkjente forskningsorganisasjoner.

19.7.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for å gjennomføre vitenskapelige undersøkelser i regi av godkjent forskningsorganisasjon

19.8 Transport i forbindelse med fiskekultivering

19.8.1 Dagens regler

Dagens motorferdselforskrift åpner i § 2 første avsnitt bokstav d og § 3 første avsnitt bokstav b for bruk av motorkjøretøy til «nødvendig transport i samband med fiskekultiveringstiltak i offentlig regi». Adgangen gjelder både på barmark og på vinterføre. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 angir departementet kalking av fiskevann og utsetting av fisk som eksempler på «fiskekultiveringstiltak». Departementet uttaler videre at kultiveringstiltaket skjer «i offentlig regi» dersom tiltaket har fått offentlig økonomisk støtte.

19.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener fiskekultiveringstiltak fortsatt må anses som tiltak med stor samfunnsnytte, selv om det til en viss grad kan ha skjedd en endring i synet på om det er heldig å gripe inn i naturlige prosesser. I enkelte tilfeller vil fiskekultiveringstiltaket også være å anse som restaurering av natur etter menneskelige inngrep. Vi mener derfor regelverket fortsatt bør ha en åpning for motorferdsel i forbindelse med fiskekultiveringstiltak.

Utvalget vil imidlertid påpeke at dagens direktehjemmel ikke gir noen begrensning i hvor eller når motorferdselen skjer, noe som innebærer en betydelig risiko for naturskade. Utvalget mener derfor kjøring for dette formålet bør være betinget av tillatelse fra kommunen, slik at kommunen kan vurdere hva slags transportmiddel som kan tillates, og styre traseer og tidspunkter for transport. All den tid fiskekultiveringstiltak uansett krever relativt stor grad av planlegging, og ofte også særskilt tillatelse, kan utvalget ikke se at et krav om å innhente tillatelse vil medføre noe stort hinder for gjennomføring av tiltaket.

Når motorferdselen er betinget av tillatelse fra kommunen, mener utvalget det ikke er nødvendig å begrense hjemmelen til fiskekultiveringstiltak «i offentlig regi».

19.8.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for å gjennomføre fiskekultiveringstiltak

19.9 Opparbeiding og preparering av skiløyper og lignende

19.9.1 Dagens regler

Motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav e åpner i dag for bruk av motorkjøretøy på vinterføre for opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker. Bestemmelsen gjelder skiløyper eller skibakker for allmennheten eller for konkurranser. Adgangen er begrenset til kommuner, idrettslag, turlag eller turistbedrifter.

Kommunene kan etter motorferdselforskriften § 3 andre avsnitt regulere virksomheten, for eksempel ved å gi bestemmelser i forskrift om hvor det skal være preparerte løyper og skibakker, og hvor slik tilrettelegging bør unngås.

Dagens regler åpner bare for opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker. Behov for motorferdsel for andre typer tilretteleggingstiltak, som skøyteløyper eller hundekjøringsløyper, krever tillatelse fra kommunen. Det er ingen særskilt bestemmelse om andre tilretteleggingstiltak, så slike tiltak må vurderes etter den generelle dispensasjonshjemmelen i motorferdselforskriften § 6. Den krever at det foreligger særlige grunner som «ikke knytter seg til turkjøring», og som «ikke kan dekkes på annen måte», se kapittel 27.

Departementet har i rundskriv T-1/96 lagt til grunn at preparering av rene turistløyper for hundekjøring ikke kan tillates etter motorferdselforskriften § 6, men påpeker at løyper preparert for ski også kan benyttes med hundespann. I tillegg kan kommunen i enkelte tilfeller gi tillatelse etter motorferdselforskriften § 6, for eksempel for enkeltarrangementer av sportslig karakter.

19.9.2 Kunnskapsgrunnlag

Dagens bestemmelse om preparering av skiløyper og skibakker har vært lite omdiskutert, men det har vært reist spørsmål om hvilke virksomheter som kan kvalifisere som «turlag», og om hytteforeninger og velforeninger kan regnes som «turlag» når de kjører opp skiløyper.

Utvalget har mottatt innspill med ønske om å utvide adgangen til å preparere skiløyper og skibakker til også å gjelde andre typer tilretteleggingstiltak. Visit Tromsø-Region AS ønsker at dagens bestemmelse utvides til å gjelde preparering av løyper for allmenn bruk til ski, sykkel og fotturer, og til kommersiell drift for kjøring av hundespann og reinsdyr. Tromsø Outdoor er opptatt av å tilrettelegge for vintersykling og mener slik tilrettelegging må sidestilles med oppkjøring av skiløyper. NHO Reiseliv og NHO Arktis har i møte med utvalget vært opptatt av adgangen til å preparere hundekjøringsløyper for turistbedrifter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 20.3.3.3 om utmarksnæring.

Ønsket om å tilrettelegge spor og løyper for ulike friluftslivsaktiviteter på vinteren er også tatt opp i innspill fra Statsforvalteren i Trøndelag. De opplever dette som en stadig mer aktuell problemstilling, og gjør oppmerksom på at tilrettelegging for flere typer aktiviteter kan føre til mer motorisert ferdsel i utmark, og at større områder blir tilgjengeliggjort for ferdsel. Statsforvalteren anbefaler at opparbeiding og preparering av løyper på snø for andre aktiviteter enn ski bør være søknadspliktig. Ved søknadsplikt vil kommunen kunne sikre at motorferdselen begrenses til det som er nødvendig, og at tilretteleggingen skjer der det er ønskelig.

19.9.3 Utvalgets vurderinger

Opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker er allmennyttige tiltak som tilrettelegger for friluftsliv og fremmer god folkehelse. Utvalget mener derfor loven fortsatt bør gi mulighet for bruk av tråkkemaskiner eller andre motorkjøretøy for å preparere skiløyper og skibakker for allmennheten.

Et direkte unntak, slik som i dag, er en enkel og fleksibel løsning som krever lite ressurser; den som kjører opp skiløyper, slipper å søke, og kommunen slipper å behandle søknader. Selv om kommunene har en viss adgang til å regulere oppkjøring av skiløyper og skibakker etter motorferdselforskriften § 3 andre avsnitt, erfarer utvalget at omfanget av skiløyper flere steder er omfattende, og at plasseringen av løypene i liten grad blir styrt. Etter utvalgets syn kan adgangen til å bruke motorkjøretøy for å preparere skiløyper med fordel reguleres og styres bedre enn i dag.

Utvalget mener plasseringen av skiløypetraseer eller skibakker bør være forhåndsavklart av kommunen for at det skal utløse rett til motorferdsel for å preparere dem. Vi foreslår derfor at loven skal gi direkte adgang til å preparere skiløyper og skibakker for allmennheten når de er fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår imidlertid at adgangen til å preparere løyper og områder som er fastsatt i arealplan, ikke bare skal gjelde for skiløyper og skibakker, men også løyper og områder for andre friluftslivsaktiviteter som kan utøves på vinteren. Vi har oppfattet en viss etterspørsel etter å kunne bruke motorkjøretøy for å preparere løyper eller områder for aktiviteter som sykling, hundekjøring, skøyter og gange på vinteren. Vi forstår at det kan oppleves som urimelig at tilrettelegging for andre friluftslivsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag ikke utløser samme rett til motorferdsel som preparering av skiløyper, og vil derfor foreslå at også andre løyper og områder for friluftsliv kan prepareres dersom kommunen har avklart dem i arealplan. Ved krav om arealplan kan kommunen styre aktiviteten til bestemte områder og traseer, og også vurdere de samlede virkningene av ulike tilretteleggingstiltak.

Etter dagens regler er retten til å preparere skiløyper avgrenset til en angitt krets, nemlig kommuner, idrettslag, turlag og turistbedrifter. Ved å forutsette at løypene er vedtatt i arealplan, mener utvalget at det ikke vil være samme behov for å avgrense retten til spesifikke aktører, og foreslår derfor ikke å videreføre avgrensningen av personkrets.

Utvalget er opptatt av at regelverket også må ha fleksibilitet til å fange opp behov og ønsker om å preparere skiløyper og skibakker som ikke er vedtatt i arealplan. Det vil etter utvalgets syn være altfor strengt å forutsette at alle kommuner vedtar sine skiløyper og skibakker i arealplan, og vi vil derfor foreslå at kommunene også får en hjemmel til å tillate motorferdsel for oppkjøring av skiløyper og skibakker etter søknad.

Utvalget vil ikke foreslå tilsvarende tillatelseshjemmel for preparering av løyper og områder for andre friluftslivsaktiviteter. Etter utvalgets syn vil adgangen til å preparere løyper og områder som er fastsatt i plan, være tilstrekkelig. Regulering i arealplan vil sikre en helhetlig vurdering av plasseringen til områdene og løypene. Vi legger til grunn at preparerte skiløyper også kan brukes for andre aktiviteter enn ski, og at det først og fremst er behov for egne løyper der det oppstår store brukerkonflikter. Ved særlige behov kan kommunen vurdere å gi tillatelse etter kriteriene i den generelle dispensasjonsbestemmelsen. Dette kan for eksempel være aktuelt i forbindelse med enkeltstående konkurranser eller lignende.

Selv om mange kommuner har god oversikt over skiløypene sine og en del kommuner også har kartfestet dem i sti- og løypeplaner, antar utvalget at de fleste skiløyper som i dag prepareres, ikke er vedtatt i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Utvalget legger derfor til grunn at det vil være behov for en overgangsbestemmelse, slik at kommunene har mulighet til å tilpasse seg denne endringen.

19.9.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for å preparere områder og løyper for vinterfriluftslivsaktiviteter for allmennheten, skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel, dersom løypene eller områdene er fastsatt i arealplan

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for preparering av skiløyper og skibakker som ikke er vedtatt i arealplan

19.10 Praktisk kjøretrening for førerkort klasse S

19.10.1 Dagens regler

Siden 1. juli 2006 har det vært krav om obligatorisk opplæring for bruk av beltemotorsykkel (snøskuter), opplæring for førerkortklasse S.195 Kravet gjelder nye kandidater, slik at de som hadde førerrett for moped, motorsykkel, bil eller traktor før dette tidspunktet, fortsatt har rett til å kjøre snøskuter. I enkelte andre tilfeller er det også adgang til å kjøre snøskuter uten førerkort klasse S.196

Krav og mål for opplæring og førerprøve for førerkortklasse S er fastsatt i trafikkopplæringsforskriften kapittel 14.197 Innholdet i opplæringen er nedfelt i en egen læreplan, som sist ble revidert i 2017.198 Kravet om opplæring medfører behov for områder i utmark der godkjente opplæringsaktører kan drive opplæring.

Praktisk kjøretrening ved obligatorisk opplæring for beltemotorsykkelførere er i dag tillatt på fastsatte områder etter motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav h. Områdene skal fastsettes av statsforvalteren etter forslag fra kommunene. Det kan være egne områder som er satt av til formålet, eller motorsportbaner som fastsettes som øvingsområder.

De fastsatte øvingsområdene kan bare brukes i forbindelse med kjøreopplæring i regi av opplæringsinstitusjoner eller godkjente kursarrangører. I tillegg kan praktisk kjøreopplæring for klasse S skje i snøskuterløyper fastsatt av kommunene etter motorferdselforskriften § 4a, innenfor rammer som de lokale løypeforskriftene gir. Kjøreopplæring kan også skje på innmark dersom grunneier tillater slik aktivitet og aktiviteten er i tråd med annet regelverk.

19.10.2 Kunnskapsgrunnlag

Da kravet om obligatorisk opplæring for førerkort klasse S ble innført, innledet Statens vegvesen og tidligere Direktoratet for naturforvaltning (nå Miljødirektoratet) et samarbeid om å etablere områder for obligatorisk opplæring. Direktoratet for naturforvaltning og Statens vegvesen ba statsforvalterne om å samarbeide om å opprette seks områder på inntil 1500 dekar, som dekket ulike deler av landet. Det ble fastsatt områder i følgende kommuner: Lenvik (nå Senja), Rana, Haltdalen, Voss, Tokke og Våler. Samtidig ble det forutsatt at opplæring i Nord-Troms og Finnmark skulle kunne gjennomføres i åpne snøskuterløyper.

Statens vegvesen har evaluert områdene og konkluderte med at noen områder fungerte godt, mens andre områder var tilnærmet uegnet til å dekke opplæringsbehovet i tråd med læreplanen. Evalueringen av opplæringen i Nord-Troms og Finnmark, der det var forutsatt at løypene skulle benyttes, slo blant annet fast at ikke all opplæring kan skje i løyper. Med utgangspunkt i gjennomgangen av de ulike områdene, og det faktum at etterspørselen etter opplæring i klasse S økte, så både Miljødirektoratet og Statens vegvesen et behov for nye og flere områder. Miljødirektoratet sendte i 2017 et brev til statsforvalterne om behovet for nye områder.199 Brevet var utarbeidet i samarbeid med Statens vegvesen og gir statsforvalteren et større ansvar for å vurdere behovet for øvingsområder og opplæring i sine fylker ut fra regionale behov.

Hvor mange øvingsområder for opplæring klasse S som eksisterer i dag, har utvalget ikke full oversikt over. Inntrykket er at det ikke er etablert mange nye øvingsområdet etter brevet fra Miljødirektoratet i 2017, men at det er satt i gang prosesser i enkelte fylker. Utvalget antar at det også er flere kommuner som gir enkelttillatelse til kjøreskoler etter motorferdselforskriften § 6 til å drive øvingsvirksomhet.

I flere høringsinnspill er spørsmålet om øvingsområder for obligatorisk opplæring tatt opp. Flere peker på at beslutningsmyndigheten for å fastsette øvingsområder bør ligge til kommunen. Dette blir blant annet tatt opp av Snøscooterklubbenes Fellesråd, som mener spørsmålet om nye øvingsområder i dag stopper hos statsforvalteren. De mener at resultatet blir mangelfull opplæring eller ingen opplæring, fordi det blir for dyrt eller for langt å reise for mange. Snøscooterklubbenes Fellesråd viser også til Hægebostad kommune, der det er etablert et område som kan benyttes av snøskuterklubbenes medlemmer etter gitte vilkår (reguleringen av dette området er nærmere omtalt i kapittel 22.2.3.3).

Ifølge informasjon som utvalget har fått fra Statens vegvesen har det i perioden 2021–2023 vært årlig om lag 2900 personer som har fått utstedt førerkort klasse S.

19.10.3 Utvalgets vurderinger

God opplæring i bruk av snøskuter er viktig. Opplæringen vil gi føreren kompetanse til å kjøre på en måte som ivaretar egen og andres sikkerhet, til å samhandle med andre brukere av naturen og til å ta hensyn til natur og miljø. Opplæringen er også sentral for å formidle gjeldende regelverk for motorferdsel i utmark og vassdrag. Utvalget legger til grunn at opplæring og øvingsområder for opplæring er et praktisk behov som regelverket bør legge til rette for.

Utvalget mener kommunene er godt egnet til å kartlegge behovet for øvingsområder og å finne egnede arealer, og vurderer det derfor som hensiktsmessig at ansvaret for å fastsette slike områder flyttes til et kommunalt nivå. Vi foreslår derfor at kommunen får adgang til å fastsette øvingsområder i reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven. Områdene skal bare benyttes til praktisk kjøreopplæring i regi av opplæringsinstitusjoner eller godkjente kursarrangører.

Det er ikke et mål eller et ønske at det skal etableres øvingsområder i alle kommuner. Samtidig er det store regionale ulikheter i behovet for å legge til rette for denne typen opplæring. Utvalget legger til grunn at etterspørselen etter opplæring i klasse S uansett vil være begrenset, og at det derfor ikke vil være et stort press for å åpne for områder i enhver kommune. Kommuner som ser behov for øvingsområder, bør samarbeide med kommuner i regionen for å finne egnet plassering og for å avgrense antall øvingsområder til det som er nødvendig. For å sikre kvalitativt gode opplæringsområder som svarer godt på øvingsmomenter i læreplanen, vil det være hensiktsmessig at kommunene i planprosessen involverer tilsynsenhetene i Statens vegvesen, bransjeorganisasjoner for trafikkskolene og aktive kursarrangører for klasse S.

19.10.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som inngår i obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag i øvingsområder fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven, skal være generelt unntatt forbudet mot motorferdsel,

• at kommunene i reguleringsplan skal kunne etablere øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag

19.11 Rutetransport

19.11.1 Dagens regler

Etter motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav f er motorferdsel i utmark og vassdrag direkte tillatt i forbindelse med rutetransport som drives med løyve etter yrkestransportloven.

Rutetransport er i yrkestransportloven § 2 definert som transport av personer i bestemte trafikksamband, dersom transporten er åpen for alle og på- og avstigning skjer på faste stoppesteder. Fra denne definisjonen er det i andre avsnitt gjort unntak for rundturer med lukkede dører, inklusivturer og såkalt pendeltransport.200 Etter yrkestransportloven §§ 6 og 7 krever persontransport i rute med motorvogn eller motorfartøy løyve. Slike løyver tildeles av fylkeskommunen. Dersom man har et slikt løyve, vil motorferdsel i utmark og vassdrag være direkte tillatt.

Det følger av yrkestransportloven fra 2002 § 1 tredje avsnitt at beltebil ikke regnes som motorvogn etter yrkestransportloven. Rutetransport med beltebil faller derfor utenfor yrkestransportloven, og dermed nå også utenfor direktehjemmelen i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav f. Dette er bakgrunnen for at beltebilforskriften ble vedtatt, se kapittel 20.3.2.4. Per i dag vil motorferdselloven § 4 bokstav f dermed først og fremst være aktuell for båtruter på mindre innsjøer.

19.11.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har ikke mottatt innspill om adgangen til å drive rutetransport i utmark eller vassdrag. Utvalget er heller ikke kjent med eksempler på at det er gitt løyve til rutetransport i utmark etter yrkestransportloven.

Siden yrkestransportloven ikke omfatter beltebiler antar vi at det vil være lite aktuelt å gi slike løyver for transport i utmark. Å drive persontransport i rute i terrenget med andre typer motorvogner fremstår lite aktuelt. Slik utvalget vurderer det kan rutetransport i vassdrag være noe mer aktuelt. Slik ferdsel vil imidlertid uansett være tillatt etter motorferdselloven etter utvalgets forslag § 19, dersom ferdsel skjer på elver, innsjøer med overflateareal på over 2 km² eller på mindre innsjøer som inngår i et vassdrag som er farbart med fartøy.

Utvalget antar at direktehjemmelen for rutetransport har liten praktisk betydning, og foreslår derfor ikke å videreføre den. Dette innebærer at slik ferdsel vil kreve tillatelse etter motorferdselloven, dersom ferdselen ikke er tillatt på annet grunnlag. På mange vassdrag vil motorferdsel være direkte tillatt og på mindre vann som ikke er del av et farbart vassdrag vil kommunen etter utvalgets forslag kunne åpne for ferdsel i arealplan, se forslaget § 26. Hvis det mot formodning skulle være aktuelt med rutetransport i utmarka må dette vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i forslaget § 37. Dispensasjonshjemmelen er nærmere omtalt i kapittel 27.

20 Motorferdsel i næring

Forstørr bilde

20.1 Innledning

Det drives ulike former for næring i utmarka, og for en del næringsvirksomhet kan det være behov for og ønske om bruk av motoriserte fremkomstmidler. Motorferdselregelverket har i dag flere bestemmelser som kan gi adgang til motorferdsel i forbindelse med næringsvirksomhet, for eksempel i forbindelse med jordbruk-, skogbruk- og reindriftsnæring og reiselivsnæring.

I dette kapittelet gjennomgår vi hvordan motorferdsel for ulike typer næringsvirksomhet bør reguleres.

20.2 Jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring

20.2.1 Dagens regler

Bruk av motoriserte fremkomstmidler i utmark er en avgjørende forutsetning for lønnsomheten i dagens skogbruks- og reindriftsnæring, og for deler av jordbruksnæringen. Etter dagens motorferdsellov § 4 første avsnitt bokstav c er derfor «nødvendig motorferdsel i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring» direkte tillatt.

Høyesterett har i dom fra desember 2023 tatt stilling til tolkningen av ordet «nødvendig» i bestemmelsen.201 Høyesterett viser her til at ordlyden og lovens formål om å ta vare på miljøet setter grenser for en næringsutøvers rett til motorferdsel. Høyesterett skriver:

Den næringsdrivende må ha et handlingsrom for å kunne velge å kjøre i utmark når dette vurderes som nødvendig av hensyn til en rasjonell drift av virksomheten. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at kjøringen er nyttig eller hensiktsmessig hvis det finnes et alternativ som unngår eller reduserer bruk av utmarken. Dersom det ikke er reelle alternativer, eller disse er åpenbart mindre egnet for oppgaven eller vesentlig mer tyngende, vil vilkåret om nødvendighet være oppfylt.

I bestemmelsen er det presisert at jakt, fangst, fiske og bærsanking ikke regnes som «næring i denne forbindelse». Det følger av merknaden til bestemmelsen at formålet med presiseringen var at motorferdsel til transport av jegere, fiskere, jaktutbytte og fiskeutbytte ikke skulle likestilles med jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring, «selv om det skjer som ledd i næringen».202 Departementet viste til faren både for overbeskatning og for terrengskader, og til at det kan være vanskelig å skille mellom jakt, fangst og fiske som drives i og utenfor næring.

Det følger av utvalgets mandat at «reindriftsretten omfatter rett til motorferdsel, jf. reindriftsloven § 23. Det skal ikke foreslås endringer som vil medføre endringer i denne retten». Reindriftsloven § 23 gir reindriftsutøvere en rett overfor grunneier til «bruk av nødvendige fremkomst- og transportmidler i samsvar med distriktsplan». Utvalget forstår formuleringene i mandatet slik at motorferdselloven fortsatt ikke skal ha regler som innskrenker muligheten til motorferdsel i reindriftsnæring utover begrensningene som ligger i reindriftsloven. Reindrift som del av samisk kulturutøvelse er nærmere beskrevet i kapittel 17.

20.2.2 Kunnskapsgrunnlag

Utvalget har mottatt få innspill om motorferdsel i jordbruksnæringene.

Norges Bondelag har i møte med utvalget pekt på utviklingen i landbruket fra 1970-årene til i dag, der antall bønder og gårdsbruk har gått drastisk ned – samtidig som det er liten endring i areal i drift eller antall dyr på beite. Hver bonde driver dermed vesentlig større areal enn da dagens motorferdsellov ble vedtatt, og samtidig er det vanlig at bønder har arbeid også utenfor gården. Denne utviklingen har vært mulig på grunn av mekanisering og bruk av moderne hjelpemidler og ny teknologi, inkludert bruk av motoriserte fremkomstmidler i utmark. Utviklingen innebærer at det i dag er vesentlig større behov for motorferdsel i utmark for aktiviteter som tilsyn, stell og innsamling av dyr på beite, vedlikehold av bygninger og innretninger, drift og tilsyn av skog og innhøsting av gress og andre utmarksressurser. Norges Bondelag var i møtet opptatt av at næringskjøring fortsatt bør være tillatt i loven, og ba utvalget vurdere om dagens direktehjemmel var vid nok til å dekke landbrukets behov. Bondelaget var opptatt av å opprettholde teknologinøytralitet og av likebehandling mellom beitenæringer.

Trøndelag bondelag trakk i møte med utvalget frem behovet for motorferdsel i forbindelse med utnyttelse av utmarksressursene – slik som ved slått og beite, og at motorferdselloven må gi åpning for nødvendig frakt av personell inn i terrenget for tilsyn og sanking av beitedyr. I områder med rovvilt er tid en viktig faktor for å hindre og dokumentere tap.

Varanger beitelag har i sitt innspill pekt på at rasjonaliseringen av jordbruksnæringen har økt behovet for motorferdsel i utmark i forbindelse med sanking av sau. Uttalelser i dagens rundskriv gjør det usikkert om det er adgang til å bruke ATV ved sanking.

Miljødirektoratet har i sin veiledning lagt til grunn at det i forbindelse med sanking er tillatt å transportere letemannskap og utstyr til et startpunkt i beiteområde dersom sanking skal skje i et stort område som ikke er tilgjengelig på annen måte. Spørsmålet om motorferdsel i forbindelse med sanking og tilsyn med sau har også vært tema for diskusjoner mellom Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet. Direktoratene har gitt uttrykk for en felles oppfatning om at det kan være tillatt å bruke motorkjøretøy i forbindelse med generell gjeting, tilsyn og sanking langs traktorveier, men at kjøring i terreng ikke er «nødvendig» i lovens forstand.203

Utvalget har videre fått innspill fra Statens naturoppsyn om at direktehjemmelen for jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring er blant bestemmelsene som gir størst kontrollutfordringer. Kontrollutfordringene knytter seg særlig til om kjøring som i det ytre fremstår som tilknyttet fritidsformål eller som ren fritidskjøring, skjer «i næring». En særlig problemstilling gjelder familiemedlemmer av næringsutøveren og andre som under eller etter kontrollen angir at de kjører i næringsutøverens virksomhet – for eksempel fordi de kjører opp spor for senere utkjøring av saltstein, eller at de leter etter rein, uten at dette lar seg dokumentere på kontrolltidspunktet. Rettspraksis viser også flere eksempler på at tiltalte har anført at motorferdsel som retten vurderer at reelt sett var knyttet til fritidsformål, var nødvendig kjøring i jordbruks- eller reindriftsnæring.204

20.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget legger til grunn at jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring ikke kan videreføres i Norge i dag uten adgang til motorferdsel i utmark. Vi foreslår derfor at motorferdsel som er nødvendig i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring, fortsatt skal være tillatt.

Utvalget foreslår imidlertid ikke å utvide hjemmelen til å gjelde annet enn jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring i tradisjonell forstand. Gårdsturisme og lignende næringsvirksomhet som kan tolkes inn i et utvidet landbruksbegrep, vil dermed ikke omfattes av denne bestemmelsen, men må behandles på samme måte som annen utmarksnæring, se kapittel 20.3. Det samme gjelder motorferdsel i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking, også dersom dette er med på å gi inntektsgrunnlag til et gårdsbruk.

Utvalget foreslår å gjøre kravet om at selve motorferdselen må være nødvendig, tydeligere i lovteksten. Kravet om at motorferdselen må være «nødvendig», innebærer at adgangen til motorferdsel i utmark endrer seg over tid – for eksempel fordi den teknologiske utviklingen kan gjøre oppgaver som i dag krever motorferdsel, overflødige eller vesentlig enklere å gjennomføre uten motorferdsel. Utvalget legger til grunn at lovforståelsen Høyesterett ga uttrykk for i HR-2023-2402-A, fortsatt skal være gjeldende. Næringsutøveren vil dermed fortsatt ha adgang til å kunne kjøre i utmark når dette vurderes som nødvendig av hensyn til en rasjonell drift av virksomheten, så lenge kjøringen skjer innenfor kravene som følger av aktsomhetsbestemmelsen. Utvalget antar at dette etter forholdene, innebærer at det i enkelte tilfeller kan være en viss adgang til motorferdsel utenfor vei i forbindelse med sauesanking og tilsyn med sau, der svært store avstander eller andre forhold tilsier at det å gå til fots eller å bruke drone ikke er reelle alternativer, og der skadevirkningene på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse er minimale.

For å styrke kontrollmulighetene foreslår utvalget videre en generell bestemmelse om dokumentasjonskrav for oppdragstakere som utfører motorferdsel på vegne av den som har direktehjemmel, se kapittel 31.4.1.2.

20.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

20.3 Utmarksnæring

20.3.1 Innledning

I tillegg til motorferdsel som er nødvendig i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring, som omtalt i kapittel 20.2, kan det være behov for eller ønske om motorferdsel ved andre typer næringsvirksomhet i utmark. Dette kan for eksempel være næringsmessig jakt, fiske og bærplukking, drift av utleiehytter eller reiselivsnæring.

Dagens regelverk har flere bestemmelser med relevans for ulike utmarksnæringer. De mest sentrale vil omtales i dette kapittelet.

Leting etter og undersøkelse av mineraler skjer også i utmark, og i denne forbindelse kan det være ønske om og behov for motorferdsel. Utvalget mener denne virksomheten skiller seg fra andre former for utmarksnæring, og vil derfor omtale den særskilt i kapittel 20.4.

20.3.2 Dagens regler

20.3.2.1 Bruk av motorkjøretøy i utmarksnæring – forskriftens § 5a

Den mest sentrale bestemmelsen om utmarksnæring i dagens regelverk, er motorferdselforskriften § 5a. Etter denne bestemmelsen kan kommunen gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring. Utmarksnæring er i bestemmelsen definert som «drift av utleiehytter, næringsmessig høsting av naturgoder, turist- og reiselivsnæring, leting og undersøkelser av mineralske ressurser mv. […]». Med «næringsmessig høsting av naturgoder» menes fiske, jakt, plukking av bær og sopp, sanking av lav og mose og lignende.205 Bestemmelsen ble tatt inn i forskriften i 2009 og åpner etter ordlyden bare for transport av materiell og utstyr, og ikke for persontransport.

For å få tillatelse etter motorferdselforskriften § 5a må virksomheten være registrert i Enhetsregisteret. Kommunen kan gi førstegangstillatelse for inntil to år. Deretter kan kommunen forlenge tillatelsene med fire år av gangen dersom den næringsdrivende kan dokumentere en samlet omsetning som gjør at virksomheten er merverdiavgiftspliktig.

Kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5a gi tillatelse både på barmark og snødekt mark, men adgangen til å tillate kjøring på barmark er begrenset til transport langs traktorvei. Med «traktorvei» menes vei opparbeidet med sikte på bruk av traktor, eller andre større kjøretøy, og der veien etter forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier206 er klassifisert som traktorvei klasse 7 eller 8.207 I Finnmark kan kommunen i tillegg gi tillatelser langs godt etablerte barmarkstraseer.

20.3.2.2 Kjøring i utmarksnæring for fastboende – forskriftens § 5 bokstav d

Etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav d kan kommunen gi tillatelse til bruk av snøskuter for «kjøring i utmarksnæring for fastboende». Bestemmelsen overlapper delvis med den nyere bestemmelsen i motorferdselforskriften § 5a, som er omtalt ovenfor. Det ble antatt at § 5 første avsnitt bokstav d ville ha liten praktisk betydning etter innføring av ny § 5a, og departementet signaliserte at den ville bli opphevet ved en senere revisjon.208 Bestemmelsen er likevel ikke opphevet.

I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 er det gitt noen føringer for hva kommunen kan tillate etter forskriften § 5 bokstav d. Ifølge rundskrivet gir bestemmelsen hjemmel til å tillate bruk av snøskuter ved drift av utleiehytter som drives som en del av næringsgrunnlaget for et gårdsbruk, inkludert nødvendig tilsyn med og transport av gjester til hyttene. I motsetning til § 5a åpner altså bestemmelsen for noe persontransport. Bestemmelsen kan også benyttes for å gi tillatelse i forbindelse med næringsmessig jakt og fiske, der aktivitetene har en viss inntektsmessig betydning. Snøskutersafari og lignende kan ikke tillates. Bestemmelsen stiller ikke krav til omsetning, slik forskriftens § 5a gjør.

20.3.2.3 Nødvendig drift av turistanlegg – forskriften § 3 bokstav c

Motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav c tillater transport på vinterføre som er nødvendig for drift av turistanlegg som ikke ligger til brøytet bilvei. Med turistanlegg menes overnattings- og serveringssteder, skiheiser med videre. I følge Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 åpner bestemmelsen først og fremst for transport av varer, gods og personale til slike steder, men ordlyden utelukker ikke at det i noen grad også kan være adgang til transport av gjester til overnattingssteder som ligger langt unna vei, dersom transporten er nødvendig for å opprettholde driften av stedet.

Miljødirektoratet har lagt til grunn at selvbetjente og ubetjente hytter ikke er omfattet av denne bestemmelsen, selv om det også vil være behov for transport av varer, brensel og lignende til disse.209 Transport til slike hytter forutsetter derfor tillatelse etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen - enten etter § 6 i loven eller etter § 6 i forskriften, eller ved bruk av leiekjører.

20.3.2.4 Bruk av beltebil og beltebilforskriften

Forskrift om tillatelse til bruk av beltebil210 åpner for at statsforvalteren kan tillate bruk av beltebil der det tidligere har vært drevet rutetransport med beltebil etter løyve med hjemmel i den tidligere samferdselsloven, som nå er erstattet med yrkestransportloven. Etter forskriftens § 2 kan kjøring ikke tillates i større omfang eller til andre formål enn tidligere, og bør bare tillates langs de traseene hvor det tidligere har vært gitt tillatelse til rutetransport med beltebil. Formålet med forskriften er å videreføre adgangen til å drive rutetransport med beltebil som samferdselsloven ga.

20.3.3 Kunnskapsgrunnlag

20.3.3.1 Tidligere vurderinger av motorferdsel i utmarksnæring

I dag er motorferdsel i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring direkte tillatt, mens motorferdsel i forbindelse med høsting av naturgoder krever tillatelse. Spørsmålet om motorferdsel i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking bør sidestilles med jord- og skogbruksnæring ble drøftet i forarbeidene til dagens motorferdsellov. Både Motorferdsellovutvalget av 1974 og departementet vurderte det som nødvendig å regulere motorferdsel på grunn av skadevirkningen slik ferdsel har på naturen og på grunn av de praktiske vanskelighetene med å avgjøre hva som skal regnes som «næring» i en slik sammenheng.211 Jakt, fangst, fiske og bærsanking ble ikke inkludert i det som i forarbeidene blir omtalt som «frie ferdselsformål», men utvalget og departementet la likevel til grunn at det lokalt kunne gis generelle regler som åpnet for motorferdsel i forbindelse med disse aktivitetene. Da loven ble vedtatt i 1977, fikk kommunen adgang til å i forskrift åpne for bruk av motorkjøretøy til nødvendig transport i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking eller når det forelå andre særlige grunner som i tilfelle måtte angis i forskriften.212

I 1988 erstattet den nasjonale motorferdselforskriften tidligere kommunale forskrifter om bruk av motorkjøretøy. Bakgrunnen for innføring av en nasjonal forskrift er beskrevet i kapittel 5.4. Kommunens adgang til å gi generelle regler om jakt, fangst, fiske og bærsanking ble opphevet, og motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav d ble innført. Bestemmelsen åpnet for at kommunene kunne gi tillatelse til bruk av snøskuter for kjøring i utmarksnæring for fastboende.

Spørsmålet om motorferdsel i utmarksnæring er behandlet flere ganger tidligere, blant annet i prosjektet «Motorferdsel og samfunn» (MoSa) fra 2005 og i Direktoratet for naturforvaltnings tilråding til ny motorferdsellov fra 2008. Bestemmelsen om utmarksnæring i dagens motorferdselforskrift § 5a stammer fra direktoratets tilråding.

20.3.3.2 Motorferdsel, reiseliv og persontransport i utmarksnæring

For reiselivsnæringen kan motorferdsel være viktig for å tilrettelegge for ulike opplevelser, for eksempel i form av opparbeidede og preparerte skiløyper og skibakker, og annen tilrettelegging for allmennheten. Opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker er nærmere behandlet i kapittel 19.9. Det kan også være behov for og ønske om motorferdsel for å transportere varer, gods og personale til overnattings- og serveringssteder som ligger lang fra vei, og også i forbindelse med drift av utleiehytter. Reiselivsnæringen tilbyr også aktiviteter og opplevelser som inkluderer motorferdsel i utmark. I dag er det for eksempel adgang til å tilby snøskutersafari og guidede turer i snøskuterløyper fastsatt av kommunene, men kommunen kan ikke gi enkelttillatelser til aktiviteter som innebærer persontransport eller turkjøring – for eksempel skutersafari, heliskiing, persontransport inn til fiskevann, utsiktspunkter eller andre turmål i utmarka.

Over tid har enkelte ytret ønske om større åpning for aktiviteter i reiselivsnæringen som inkluderer motorferdsel i utmark. I 2015 ble det sendt på høring et notat om persontransport i utmarksnæring. Notatet var en oppfølging av et anmodningsvedtak fra Stortinget våren 2015213 om å åpne for bruk av motorkjøretøy på vinterføre til transport av personer, materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring.214 I høringsnotatet ble det bedt om tilbakemeldinger på behovet for å åpne for persontransport utover den adgangen gjeldende regelverk gir for persontransport i vedtatte snøskuterløyper.

Flertallet av kommunene som ga høringssvar, var negative til forslaget. Mange mente muligheten for persontransport er tilstrekkelig dekket av kommunens adgang til å fastsette snøskuterløyper etter motorferdselforskriften § 4a. Også fylkeskommuner og statsforvaltere ga i stor grad uttrykk for at persontransport bør avgrenses til løyper fastsatt av kommunene etter § 4a. Det samme gjorde natur- og friluftsorganisasjoner og også enkelte andre organisasjoner.215 Høringen ble ikke fulgt opp med forskriftsendring.

En åpning for mer motorferdsel i reiselivssammenheng kan bety utvikling av flere tilbud som kan tiltrekke seg besøkende, og slik skape inntekter til bedrifter og lokalsamfunn. Samtidig kan mer motorferdsel også bidra til å forrige de kvalitetene ved norsk natur som blir fremhevet som Norges konkurransefortrinn. Dette dilemmaet er blant annet omtalt av Norsk institutt for naturforskning i rapporten «Løyper for rekreasjonskjøring med snøskuter».216

Bærekraft er viktig for reiselivsnæringens langsiktige konkurranseevne. Reiselivet ga i 2017 et innspill til regjeringens strategi for grønn konkurransekraft gjennom et veikart for bærekraftig reiseliv i 2050.217 Reiselivet understreker her at det er viktig å ivareta natur- og kulturverdiene, og at dette er knapphetsgoder som er etterspurt globalt. De trekker blant annet frem at liberaliseringen av motorferdselregelverket har gjort opplevelsen av stille natur mer truet.

20.3.3.3 Innspill

Norges Skogeierforbund og Norskog har i møte med utvalget argumentert for at jakt og fiske bør ses som en naturlig del av grunneiers landbruksvirksomhet og utnyttelse av egen eiendom. Organisasjonene ønsker at det skal bli enklere for grunneiere å få kjøre i næringssammenheng, og er opptatt av behovet for forutsigbare rammebetingelser for å kunne utnytte utmarksressursene på eiendommen. Tillatelser med lengre varighet, adgang til motorferdsel på barmark utenfor traktorvei og å fjerne kravet til merverdiavgiftsplikt var blant forslagene organisasjonene kom med.

Nordkalottfolket har i innspill til utvalget argumentert for lik rett til motorferdsel for alle som driver næring i utmark, uansett om man driver landbruk, reindrift, sanking, innlandsfiske eller andre utmarksrelaterte næringer. Nordkalottfolket påpeker uheldige konsekvenser av at dagens regulering er basert på tillatelser; tillatelser kan trekkes tilbake, det er ikke unntak fra «vårforbudet» og kommunen kan begrense tillatelsen ved å sette vilkår.

Utvalget har også mottatt innspill om at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til samisk naturalhusholdning og tilgang til høstingsområder. Dette blir det redegjort nærmere for i kapittel 17.

DNT har i innspill til utvalget bedt om å få klargjort hvilke hytter og overnattingstilbud som omfattes av motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav c. DNT argumenterer for at deres ubetjente og selvbetjente hytter har et allmennyttig formål, og at det vil være forenklende for både DNT og kommunene om de kan få dekket sine transportbehov uten å søke. De bruker mye tid og ressurser på å innhente nødvendige tillatelser etter motorferdselloven og verneforskriftene og fra grunneiere. DNT foreslår en bestemmelse som tilsvarer markaloven § 10 første avsnitt nr. 5, som åpner for motorferdsel i forbindelse med drift og vedlikehold av hytter som er åpne for allmennheten i Oslomarka. Markalovens bestemmelse innebærer at DNT kan bruke alle former for motorferdsel til både betjente, ubetjente og selvbetjente hytter i marka.

Norskog og Norges Skogeierforbund mener det bør være mulig å få tillatelse til å kjøre på barmark utenfor traktorvei for transport av proviant, brensel og lignende til utleiehytter. Ønske fra ulike næringsaktører om utvidet adgang til barmarkstransport kommer også til uttrykk gjennom en rekke klagesaker som Miljødirektoratet har behandlet, der Statsforvalteren i Trøndelag har omgjort vedtak om bruk av ATV på barmark for inn- og utkjøring av bagasje, våpen, ammunisjon og proviant i forbindelse med jakt.

Meråker Brug har i møte med utvalget også påpekt behovet for motorisert transport ved drift av utleiehytter. De opplever dagens ordning med tillatelser som byråkratisk og at de ikke får tillatelsene de vurderer som nødvendige for å drifte og vedlikeholde sine utleiehytter.

NHO Reiseliv har i sine innspill vært særlig opptatt av hundekjøring som kommersiell virksomhet i reiselivssammenheng, og behovet for å preparere hundekjøringsløyper. Det er i dag ingen hjemmel i regelverket for preparering av rene hundekjøringsløyper, og Klima- og miljødepartementet har lagt til grunn at motorferdselforskriften § 6 ikke åpner for preparering av løyper som skal brukes til hundespann som ledd i ordinær drift av en reiselivsvirksomhet.218 NHO Arktis og NHO Reiseliv har i møte med utvalget argumentert for at bedrifter som driver med hundekjøring i reiselivssammenheng bør ha adgang til å preparere traseer for hundekjøring. Med preparerte løyper vil bedriftene kunne sikre høyere grad av sikkerhet for gjestene ved gjennomføring av turene, bedre dyrevelferd for hundene og større forutsigbarhet for om turene kan gjennomføres.

Utvalget har også mottatt innspill fra private aktører som tar til orde for at kommunen bør ha adgang til å åpne løyper der reiselivsbedrifter kan drive organisert turkjøring med små elektriske kjøretøy. Dette er kjøretøy som det i dag ikke er tillatt å benytte i snøskuterløyper.

Statsforvalteren i Oslo og Viken trakk i møtet med utvalget frem avvikling av ulike arrangementer i utmark som en utfordring. Det er en økende trend å legge arrangementer, som for eksempel konserter, teaterforestillinger og gudstjenester, ute i naturen, og der det gjerne er behov for motorferdsel for transport av utstyr og lignende. Slik motorferdsel er søknadspliktig og må vurderes etter strenge kriterier i motorferdselforskriften § 6. Statsforvalteren stilte spørsmål til om denne typen arrangementer kan kvalifisere som «særlig behov», og pekte på utfordringer knyttet til vurdering av den samlede belastningen på utmarka.

20.3.3.4 Særlig om filmproduksjon og innspill fra filmkommisjonene

Motorferdselregelverket har betydning for filmæringens aktiviteter i utmark. Den nasjonale filmkommisjonen har, sammen med de regionale filmkommisjonene, gitt innspill til utvalget om hvilke utfordringer de opplever med dagens regelverk. For å dokumentere utfordringene har filmkommisjonene tatt initiativ til en kartlegging av bransjens behov og erfaringer med regelverket og forvaltningen av dette, som er oversendt utvalget. Kartleggingen omfatter også erfaringer med verneområdeforvaltningen.

Filmnæringen har et betydelig virkemiddelapparat og tilskuddssystem, og det er et mål å tiltrekke seg flere store internasjonale film- og serieproduksjoner til Norge, for å fremme norsk kultur, historie og natur. Når filmer spilles inn i utmark kan det være behov for transport av utstyr og personell til innspillingsområdet. Også i planlegging av filminnspillinger er det ofte behov for å ferdes effektivt i terrenget. Det vil i mange tilfeller være behov for tillatelse til landing og start med helikopter eller bruk av motorkjøretøy, altså tillatelser etter motorferdselloven § 6 eller motorferdselforskriften § 6.

Filmkommisjonenes kartlegging viser at ulike aktører har ulike erfaringer med regelverket og forvaltningen av dette. Noen opplever at dagens praksis fungerer greit, mens andre aktører opplever at både lovverket og forvaltningspraksisen er unødvendig restriktiv. En del opplever også at de blir møtt med manglende forståelse for filmnæringens særegne behov.

Tid er trukket frem som en kritisk faktor for næringen. Klagebehandling som tar lang tid, kan for eksempel gjøre det vanskelig å realisere planlagte prosjekter som er avhengige av å passe inn i større kjøreplaner med kompleks logistikk. Filminnspilling er kostnadskrevende, og utsettelser og uproduktiv ventetid kan få alvorlige konsekvenser for økonomien i prosjektene. Filmnæringen ønsker seg også en viss fleksibilitet fra kommunene. Det kan oppstå behov for justering av planene på kort varsel, for eksempel på grunn av værforhold.

Av andre utfordringer som er trukket frem, er variasjon i kommunal praksis, og også at kommunenes avgjørelser noen ganger oppleves som vilkårlige. En del har erfart at filmens formål eller innhold, heller enn miljøpåvirkningen, er avgjørende for om tillatelse gis eller ikke, og at det er vanskeligere å få tillatelse til reklamefilmprosjekter enn andre filmprosjekter. Enkelte kommuner setter også vilkår som endrer forutsetningene for å få gjennomført prosjektet.

Næringen ønsker seg forutsigbarhet og at regelanvendelsen skal være så lik som mulig i alle kommuner. De ønsker også at filminnspilling skal defineres som utmarksnæring, slik at man kan få tillatelse etter utmarksnæringsbestemmelsen og ikke den generelle dispensasjonsbestemmelsen, der terskelen for å få tillatelse er høyere.

20.3.4 Utvalgets vurdering

20.3.4.1 Innledning

Ulike former for næringsvirksomhet med utgangpunkt i utmarksområdene kan være en viktig inntektskilde for gårdsbruk, og kan også ha stor betydning for lokalsamfunn. Utvalget mener derfor at loven fortsatt bør gi adgang til motorferdsel i utmarksnæring. Samtidig er utvalget opptatt av å lage et regelverk som balanserer næringenes behov mot hensynet til natur og friluftsliv. Sentrale spørsmål for utvalget har derfor vært om utmarksnæringer skal ha direkte adgang til motorferdsel, eller om adgangen til motorferdsel fortsatt skal være tillatelsesbasert. Utvalget har også diskutert hvilke aktiviteter motorferdsel skal være tillatt for, hvilke former for motorferdsel som skal tillates og hvilke rammer som skal gjelde for virksomheten.

20.3.4.2 Bør motorferdsel i utmarksnæring ha direkte unntak i loven?

Flere har overfor utvalget tatt til orde for at motorferdsel i utmarksnæring bør være direkte tillatt i loven. En direkte adgang til motorferdsel vil gi forutsigbarhet for de næringsdrivende. Den enkelte næringsutøver slipper usikkerhet om kommunene vil gi tillatelse eller ikke, og unngår at kommuner setter vilkår som begrenser virksomheten – for eksempel vilkår om antall turer eller tidspunkter for kjøring. En direktehjemmel vil innebære en forenkling for næringsutøveren, men også for kommunen, som ikke trenger å behandle slike søknader.

På den andre siden kan det i en del tilfeller være vanskelig å skille mellom næring, hobbyvirksomhet og ren rekreasjon. Dersom man lager en direktehjemmel vil det i praksis være opp til den som ferdes å vurdere om ferdselen omfattes av hjemmelen. Utvalget mener det vil være vanskelig å avgrense hvilke aktiviteter som skal være tillatt og en direktehjemmel vil trolig også skape nye gråsoner, risiko for omgåelse av regelverket og utfordringer med tanke på kontroll.

Å tillate motorferdsel i forbindelse med utmarksnæring direkte i loven vil også kunne antas å øke omfanget av motorferdsel i utmark. Ut fra utvalgets overordnede utgangspunkt om ikke å åpne for mer motorferdsel i utmark, og ut fra et føre-var-prinsipp, har utvalget vurdert at motorferdsel i utmarksnæring fortsatt bør forutsette tillatelse fra kommunen. En tillatelsesbasert løsning er den beste løsningen for å ivareta både utmarksnæringenes behov og hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Det gir også kommunen myndighet til selv å kunne sette rammer for ønsket aktivitet i utmarksområdene.

20.3.4.3 Hvilke aktiviteter bør en bestemmelse om utmarksnæring åpne for?

Etter motorferdselforskriften § 5a regnes i dag «drift av utleiehytter, næringsmessig høsting av naturgoder, turist- og reiselivsnæring, leting og undersøkelse av mineralske ressurser mv.» som utmarksnæring. Utvalget vil videreføre denne forståelsen av utmarksbegrepet. Leting og undersøkelse av mineralske ressurser skiller seg likevel fra de øvrige aktivitetene, og utvalget vurderer det som hensiktsmessig å ha en egen bestemmelse som regulerer mineralvirksomhet. Se mer om mineralnæringens behov i kapittel 20.4.

Bruk av utmarka for andre formål, som filmproduksjon og ulike arrangementer i naturen, bør etter utvalgets syn ikke regnes som utmarksnæring. Utvalget har vurdert om man bør ha egne hjemler for filmproduksjon eller for gjennomføring av ulike arrangementer i utmarka, men har kommet til at vi ikke foreslår slike hjemler. Utvalget vurderer at det ikke er ønskelig å åpne for slik virksomhet i større grad enn i dag, og vurderer det også som uheldig dersom man skal ha for mange ulike spesialiserte tillatelsesbestemmelser for konkrete aktiviteter. Tillatelser til motorferdsel for slike aktiviteter må derfor vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen, se kapittel 27. Utvalget mener at arrangementer i utmark som krever tungt utstyr, i utgangspunktet bør legges nær vei, og at det derfor bør være høy terskel for å tillate motorferdsel for arrangementer.

Etter motorferdselforskriften § 5a, som er den mest sentrale bestemmelsen om utmarksnæring, kan kommunene i dag bare tillate motorferdsel for «transport av materiell og utstyr» i forbindelse med utmarksnæring. Selv om ordlyden kan gi inntrykk av at det bare er innsatsfaktorer i form av utstyr og lignende som omfattes, forstår utvalget det slik at bestemmelsen har blitt praktisert slik at det også er gitt tillatelser til transport av naturgoder som er høstet – for eksempel fisk og bær. Vi antar at det også har vært intensjonen med regelen. Vi mener at en ny bestemmelse om utmarksnæring fortsatt bør avgrenses til tilfeller der det er reelt transportbehov. Utvalget vurderer at det kan være reelt behov for transport også av andre ting enn materiell og utstyr, og foreslår at bestemmelsen skal åpne for «nødvendig motorferdsel for godstransport».

Utvalget har vurdert om en bestemmelse om utmarksnæring også bør åpne for ren persontransport – for eksempel transport til ulike aktiviteter, til overnattings- og serveringssteder eller for opplevelsestilbud som baserer seg på at turister selv benytter motoriserte fremkomstmidler. Utvalget legger til grunn at snøskuterløyper kan brukes for å dekke reiselivsnæringens behov for slike tilbud. I slike løyper kan reiselivsbedrifter tilby snøskutersafari, snørekjøring og transport av gjester ut i turterreng. Vi vil ikke åpne for at kommunen kan tillate persontransport i utmarksnæring utover dette, og foreslår dermed at utmarksnæringsbestemmelsen ikke skal omfatte persontransport. En åpning for persontransport ville kunne ledet til etablering av flere eksklusive turistløyper uten at prosesskravene for snøskuterløyper blir fulgt, noe utvalget vurderer som uheldig.

Utvalgets forslag om ikke å åpne for persontransport i utmarksnæring vil innebære at transport av gjester som i dag skjer etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav d, ikke lenger blir mulig. Vi antar at slik transport har et begrenset omfang.

Utvalget har også vurdert om adgangen til persontransport som enkelte destinasjoner i dag har etter forskrift om bruk av beltebil, bør videreføres. Dette utgjør et begrenset antall tillatelser og er tilbud som har lange tradisjoner. Vi vurderer imidlertid at det prinsipielt er uheldig å gi individuelle særrettigheter i et nasjonalt regelverk, og at en slik adgang også kan virke konkurransevridende. Vi foreslår derfor ikke å videreføre adgangen til persontransport som i dag er tillatt etter forskrift om bruk av beltebil.

20.3.4.4 Hvilken motorferdsel bør bestemmelsen åpne for?

Utvalget vurderer at bestemmelsen om utmarksnæring fortsatt skal gjelde på snødekt mark og islagte vassdrag, men at den bør utvides slik at kommunene også får adgang til å tillate landing og start med luftfartøy og transport på vassdrag. Slike tillatelser kan i dag gis etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6.

Etter dagens bestemmelse kan kommunen tillate transport på traktorvei, men ikke transport på barmark utenfor traktorvei. Selv om utvalget kjenner til at enkelte kommuner ønsker å tillate transport utenfor traktorvei, og også har gitt slike tillatelser, har ikke utvalget inntrykk av at dette er et utbredt ønske eller en utbredt praksis. Som nevnt i kapittel 13.2.1 er utvalget skeptisk til å åpne for mer motorferdsel på barmark, og utvalget vil være særlig restriktive med å åpne for mer motorferdsel på barmark utenfor traktorvei. Utvalget foreslår derfor, som i dag, å begrense adgangen til å gi tillatelse på barmark til traktorvei. Utvalget foreslår i tillegg å tydeliggjøre at slike veier må være lovlig etablert. Det betyr at kommunen fortsatt skal kunne gi tillatelse til motorferdsel i utmarksnæring langs lovlig etablerte traktorveier. I Finnmark har man hatt en særregel om at transport i utmarksnæring kan tillates langs godt etablerte kjørespor. Utvalget foreslår at denne videreføres, se nærmere i kapittel 18.4.4.

20.3.4.5 Bør omsetningskravet i motorferdselforskriften § 5a videreføres?

I dag krever motorferdselforskriften § 5a at virksomheten som tillatelsen gjelder, må være registrert i Enhetsregisteret. For å få fornyet tillatelsen må virksomheten kunne dokumentere en samlet omsetning som gjør virksomheten merverdiavgiftspliktig.

Utvalget mener det fortsatt bør være krav om at virksomheten som søker tillatelse er registrert i Enhetsregisteret. Også utenlandske selskap som driver næringsvirksomhet i Norge, vil være registrert i Enhetsregisteret, siden disse selskapene har plikt til å registrere seg i Foretaksregisteret etter foretaksregisterloven § 2-1 andre avsnitt. Slik registrering forutsetter registrering i Enhetsregisteret.

For å hindre omgåelse av reglene og skille mellom hobbyvirksomhet og reell næringsvirksomhet mener utvalget at det bør være en terskel. En terskel vil også gjøre det enklere for kommunen å kontrollere om det er snakk om reell næringsvirksomhet. Utvalget foreslår at virksomheter som skal kunne få tillatelse, må drive med reell og vedvarende næringsvirksomhet som er egnet til å gi nettoinntekt av et visst omfang. Høsting til eget bruk har en økonomisk verdi, men skal ikke være en del av grunnlaget for å vurdere næring.

Utvalget foreslår at terskelen for å omfattes av bestemmelsen bør ligge på omtrent samme nivå som i dag, men uten at den defineres som absolutt i bestemmelsen og uten at terskelen knyttes til formell registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Utvalget peker her også på at dagens krav om registrering i den norske Merverdiavgiftsregisteret kan være et etableringshinder for aktører fra andre EØS-land.

Merverdiavgiftspliktig omsetning, som i dag tilsvarer 50 000 kroner, kan være utgangspunkt for kommunens vurdering av om en virksomhet er av et omfang som kan betegnes som «næring». Utvalget legger til grunn at det ikke skal være et krav at omsetningen har skjedd i Norge. For virksomheter som ikke har en slik omsetning på søknadstidspunktet, må kommunen foreta en konkret vurdering ut fra tilgjengelig dokumentasjon om det er sannsynlig at virksomheten i perioden tillatelsen gjelder, vil kunne få en omsetning som tilsvarer kravet til registrering i Merverdiavgiftsregisteret.

Forslaget vil innebære at næringsvirksomhet i utmarka som kun gir marginale inntekter, og som tidligere har fått tillatelse etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav d, ikke lenger kan få slik tillatelse.

20.3.4.6 Særlig om drift av turistanlegg

Transport som er nødvendig for drift av turistanlegg, er i dag direkte tillatt etter motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav c. Dagens bestemmelse gjelder bare på vinterføre.

Utvalget foreslår å videreføre denne adgangen, men vil utvide den direkte adgangen til motorferdsel til også å gjelde landing og start med luftfartøy, motorferdsel på vann og langs lovlig etablert traktorvei på barmark. En slik utvidelse vil etter utvalgets syn ikke gi nevneverdige større ulemper for eller skader på de interessene loven skal ivareta. Hvis én helikoptertur kan erstatte mange turer med snøskuter, kan det for eksempel være mer skånsomt å bruke helikopter enn snøskuter. I tilfeller der det er traktorveier inn til turistanleggene, bør disse også kunne benyttes.

Utvalget foreslår også å presisere at bestemmelsen gjelder «betjente turistanlegg», for slik å avgrense mot ubetjente turistforeningshytter og private utleiehytter. Utvalget foreslår også å presisere at adgangen til motorferdsel bare gjelder transport av «personale og gods». Det er i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 lagt til grunn at dagens bestemmelse også gir en viss åpning for transport av gjester til overnattingssteder som ligger langt unna vei, dersom transporten er nødvendig for å opprettholde driften av stedet. Utvalget foreslår ikke å videreføre denne adgangen.

Selvbetjente og ubetjente hytter som DNT drifter, vil som nevnt ikke komme inn under denne bestemmelsen. Utvalget legger til grunn at turistforeningen har inntekter som tilsier at de omfattes av bestemmelsen om utmarksnæring, og utvalget mener det er hensiktsmessig med en tillatelsesbasert ordning for disse hyttene.

20.3.5 Utvalgets forslag

Utvalgets foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til nødvendig motorferdsel for godstransport i utmarksnæring med luftfartøy, på vassdrag, snødekt mark og lovlig etablert traktorvei

• at motorferdsel som er nødvendig for transport av personale og gods til driften av betjente turistanlegg skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel, men at slik motorferdsel på barmark bare skal være tillatt langs lovlig etablert traktorvei

20.4 Mineralnæringen

20.4.1 Innledning og dagens regler

Mineraler er bestanddeler i mange produkter som mennesker i dag er avhengig av, og samfunnet har derfor behov for mineraler. Mineralnæringen omfatter virksomheter som leter etter, undersøker og utvinner naturlig forekommende mineralforekomster, og som driver med aktivitet knyttet til dette.

Mineralloven med tilhørende forskrifter fastsetter de grunnleggende rammene og vilkårene for å utøve mineralvirksomhet og regulerer blant annet leting, undersøkelse og utvinning av forekomst av mineraler. I tillegg må mineralvirksomhet skje innenfor rammene av annen lovgivning – for eksempel forurensningsloven og motorferdselloven.

Mineralnæringen kan ha behov for motorferdsel i utmark ved leting og undersøkelser av mineralske ressurser. Slik aktivitet forutsetter i dag tillatelse fra kommunen. Kommunen kan i dag tillate bruk av motorkjøretøy for leting og undersøkelser av mineralske ressurser etter motorferdselforskriften § 5a om utmarksnæring, se nærmere omtale i kapittel 20.3.2.1. I tilfeller der det er behov for landing og start med luftfartøy eller kjøring på barmark utenfor traktorvei, må kommunen vurdere dette etter de generelle dispensasjonsbestemmelsene.

Næringens adgang til og behov for motorferdsel i utmark ble drøftet i Minerallovutvalgets utredning om ny minerallov – NOU 2022: 8 Ny minerallov. I utredningen foreslås det endringer i gjeldende regler om motorferdsel i mineralvirksomhet.

20.4.2 Kunnskapsgrunnlag

20.4.2.1 Mineralnæringen og behov for motorferdsel i utmark

Mineralvirksomhet skjer i tre faser: leting, undersøkelser og utvinning av mineraler. Det er særlig i forbindelse med leting og undersøkelser at det er behov for motorferdsel i utmark. Leting er innledende arbeid som har som formål å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen. Dette vil være kartleggingsaktiviteter og omfatter mindre inngripende arbeider og prøvetaking i grunnens overflate, geofysiske målinger og andre målinger. Behovet for motorferdsel er ikke nødvendigvis så stort i forbindelse med leting, men motorferdsel kan i enkelte tilfeller også være nødvendig i denne fasen.219

Behovet for motorferdsel er større i forbindelse med undersøkelser etter mineraler.220 Undersøkelser har som mål å avklare om en mineralforekomst er drivverdig. Hvilke undersøkelser det er behov for, vil variere. For eksempel kan det være nødvendig med fjerning av vegetasjon og overdekke, graving av grøfter og kjerneboring. Slike undersøkelser krever ofte bruk av større maskiner og utstyr, som gravemaskiner og borerigger. Behovet for å transportere inn utstyr ved hjelp av motorkjøretøy eller helikopter, vil blant annet avhenge av utstyret som benyttes, og hvor tilgjengelig lokaliteten er. Mindre borerigger som kan bæres, eksisterer, men i de fleste tilfeller må det benyttes større borerigger for å kunne få tilstrekkelig informasjon om forekomstene av mineraler.221

20.4.2.2 Minerallovutvalget og forslag til endringer i motorferdselloven

Minerallovutvalget ble nedsatt i 2020 for å fremme forslag til videreutvikling og modernisering av mineralloven. Utvalget fremmet sitt forslag i NOU 2022: 8 Ny minerallov.

I utredningen peker Minerallovutvalget på næringens behov for motorferdsel i utmark og utfordringene med dagens motorferdselregelverk. Regelverket er, ifølge Minerallovutvalget, lite tilpasset behovet virksomheter i denne næringen har i dag.

Minerallovutvalget mener det er uheldig at en tiltakshaver som allerede har fått undersøkelsestillatelse fra mineralmyndighetene, skal være nødt til å søke om tillatelse om motorferdsel fra kommunen i tillegg. Minerallovutvalget mener at denne tillatelsesprosessen skaper en uheldig uforutsigbarhet, blant annet fordi kommunene har ulik praksis.

Som nevnt i kapittel 20.3.2.1 er leting og undersøkelser av mineralske ressurser aktiviteter kommunene kan gi tillatelse til etter motorferdselforskriften § 5a om «utmarksnæring». Det er gjerne denne bestemmelsen som blir brukt til å tillate motorferdsel i forbindelse med mineralvirksomhet. Minerallovutvalget peker konkret på to utfordringer med bestemmelsen:222 For det første er tidsbegrensede tillatelser en utfordring. Minerallovutvalget mener det er uheldig at første gangs tillatelse bare kan gis for to år, og at adgangen til fornyelse forutsetter at søkeren er merverdiavgiftspliktig. Leting og undersøkelser etter mineraler kan ta flere år. Minerallovutvalget mener at tillatelser bør kunne gis med lengre varighet, og at vilkåret om merverdiavgiftsplikt for fornying må fjernes. Kravet om merverdiavgift utelukker i praksis at undersøkelsesselskaper får fornyet tillatelse, siden dette typisk er selskaper som ikke har inntekter, men som driver for aksjonærenes penger. Minerallovutvalget påpeker at kravet er lite tilpasset strukturen i mineralnæringen, som går i retning av flere spesialiserte undersøkelsesselskaper.

For det andre er det en utfordring at tillatelsene til bruk av motorkjøretøy på barmark bare kan gis langs traktorvei. Mineralforekomster ligger ikke nødvendigvis i tilknytning til traktorvei, og undersøkelser må ofte gjennomføres i sommerhalvåret. Det kan derfor være nødvendig med motorferdsel på barmark i områder der det ikke finnes traktorvei. Et resultat av avgrensningen til traktorvei i motorferdselforskriften § 5a er derfor at tiltakshaveren må søke etter motorferdselforskriften § 6 i de tilfellene der det er behov for å kjøre i terreng. Dette er en unntaksbestemmelse der kommunen skal ha en høy terskel for å gi tillatelse, og særlig på barmark. Siden mineralvirksomhet er regulert i en egen særbestemmelse, skal terskelen for å bruke den generelle dispensasjonsbestemmelsen være spesielt høy.

Minerallovutvalget har vurdert ulike alternativer for en bestemmelse som åpner for «undersøkelser av mineralske ressurser».223 Ett alternativ, som Minerallovutvalget ikke anbefaler, er at mineralnæringen får en direktehjemmel i motorferdselloven for motorferdsel for leting og undersøkelser etter mineraler. Andre alternativer Minerallovutvalget har vurdert, er å justere dagens bestemmelse i motorferdselforskriften § 5a om utmarksnæring, slik at den blir mer tilpasset mineralvirksomhet, eller at næringens behov ivaretas i en egen forskriftsbestemmelse. Etter Minerallovutvalgets syn bør det ikke være tidsbegrensning for tillatelsene, og det bør også være mulig å gi tillatelse til transport på barmark utenfor vei. I tillegg anbefaler Minerallovutvalget å ta bort kommunens frie skjønn (forvaltningsskjønn) i spørsmålet om motorferdsel til undersøkelsesformål. Dersom vilkårene er oppfylt, skal kommunen gi tillatelse, men kommunen bør ha muligheten til å stille vilkår i tillatelsen, av hensyn til natur og miljø.

Minerallovutvalgets primære forslag er en ny bestemmelse i motorferdselforskriften som gir Direktoratet for mineralforvaltning myndighet til å tillate motorferdsel til undersøkelse av mineralske ressurser. Utvalget foreslår at tillatelse etter motorferdselloven behandles samtidig som undersøkelsestillatelsen og ses i sammenheng med denne, men behandles separat og skal være et eget enkeltvedtak. Minerallovutvalget legger til grunn at Direktoratet for mineralforvaltning må involvere kommunene og legge stor vekt på kommunenes lokalkunnskap.

Minerallovutvalget foreslår å overføre myndighet fra kommunene til Direktoratet for mineralforvaltning både for behandling av tillatelse til motorferdsel i utmark etter motorferdselloven og for behandling av dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven § 19-2. Formålet er at regelverket skal bli enklere og mer forutsigbart for tiltakshaveren i undersøkelsesfasen. Minerallovutvalget har foreslått følgende bestemmelse i forslag til ny minerallov:

Direktoratet kan fastsette at den som får undersøkelsestillatelse, også skal ha rett til nødvendig motorferdsel i utmark etter lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag og få dispensasjon fra plan etter lov 27. juni nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling § 19-2.224

Minerallovutvalgets utredning NOU 2022: 8 var på høring høsten 2022. Både Utmarkskommunene Sammenslutning (USS) og Kommunesektorens organisasjon (KS) var i sine høringssvar225 kritiske til forslaget om å overføre myndighet fra kommunene til Direktoratet for mineralforvaltning i undersøkelsesfasen. De påpeker at forslagene er et inngrep i det kommunale selvstyret og i strid med nærhetsprinsippet. De støtter heller ikke forslaget om å fjerne kommunens frie skjønn (forvaltningsskjønnet). Kommunen må ha adgang til å si nei dersom kommunen mener det representerer den beste avveiningen av ulike hensyn.

20.4.2.3 Innspill

Utvalget har mottatt innspill fra Norsk Bergindustri og Kingsrose Norge AS, og som begge peker på utfordringer som dagens motorferdsellov gir for mineralnæringen, og som underbygger beskrivelsene som er gitt av Minerallovutvalget. I innspillene blir det etterlyst forutberegnelighet for næringen, og begge ønsker primært at motorferdsel i mineralnæring bør ha direkte unntak på lik linje med jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring.

En alternativ løsning som Kingsrose Norge AS tar opp, er å utarbeide en egen forskrift som dekker mineralvirksomhet, og som er tilpasset næringens behov.

20.4.3 Utvalgets vurderinger

Minerallovutvalget har pekt på en rekke utfordringer mineralnæringen har med dagens motorferdsellov.

Utvalget ser at dagens bestemmelse om utmarksnæring på flere vis ikke er tilpasset virksomheter innenfor mineralnæringen. Utvalget vurderer det imidlertid som uheldig dersom leting og undersøkelser av mineralske ressurser i vesentlig grad skal håndteres annerledes enn andre utmarksnæringer. Mineralvirksomhet er en viktig næring, men utvalget vurderer det likevel ikke som hensiktsmessig at næringen skal få direkte tillatelse i ny lov. Vi er heller ikke enig i Minerallovutvalgets forslag om å flytte myndigheten fra kommunen til Direktoratet for mineralforvaltning. Kommunen bør ha myndigheten til å beslutte om det skal gis tillatelse til motorferdsel i forbindelse med mineralvirksomhet i sin kommune og adgang til å sette vilkår for å minimere skader og ulemper på de interessene motorferdselloven skal ivareta. Utvalget anbefaler derfor heller ikke å fjerne kommunenes forvaltningsskjønn. Kommunene har den lokalkunnskapen som er nødvendig for å finne gode løsninger, og vil også ha best forutsetninger for å ta hensyn til den samlede belastningen i området.

Utvalget er enig med Minerallovutvalget i at det kan være hensiktsmessig med en egen bestemmelse som regulerer mineralvirksomhet, slik at bestemmelsen lettere kan tilpasses næringens behov. Utvalget legger til grunn at det i hovedsak er i forbindelse med undersøkelser at det vil være behov for motorferdsel i utmark, og foreslår derfor at en særbestemmelse om mineralvirksomhet er avgrenset til undersøkelsesfasen. Vi foreslår at en bestemmelse om motorferdsel i mineralvirksomhet ikke bør stille krav til inntekt. Vi foreslår videre i kapittel 28.3 at alle tillatelser skal være tidsbegrenset til maksimalt fire år. Dette betyr at tidsbegrensningen for tillatelser til motorferdsel ved mineralundersøkelser utvides fra to til fire år. Eventuelle behov for motorferdsel i letefasen må vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen.

Utvalget anerkjenner at mineralnæringen kan ha behov for motorferdsel på barmark utenfor traktorvei, og foreslår derfor at det skal åpnes for at kommunen kan tillate dette. Samtidig ønsker utvalget, som omtalt i kapittel 13.2.1, å være restriktive med å åpne for kjøring på barmark. Adgangen til å tillate motorferdsel på barmark i forbindelse med undersøkelsesvirksomhet er dermed begrenset til der det er «nødvendig». Hva som er «nødvendig», vil variere blant annet avhengig av hvor kjøringen skal skje og om det finnes reelle alternativer til den aktuelle motorferdselen. Motorferdsel på barmark skal alltid foregå langs traktorveier og etablerte traseer i den grad det er mulig.

20.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for undersøkelse av mineraler

20.5 Leiekjøring

20.5.1 Dagens regler

Kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav a gi fastboende som påtar seg ervervsmessig kjøring, tillatelse til bruk av snøskuter for kjøreoppdrag. Slik kjøring betegnes gjerne som leiekjøring. Ifølge bestemmelsen kan en leiekjører påta seg følgende:

• transport mellom bilvei og hytte

• tilsyn med privat hytte etter eierens oppdrag

• transport for massemedia på reportasjeoppdrag

• transport av funksjonshemmede

• transport av ved

• transport etter dispensasjon etter motorferdselforskriften § 6

Leiekjøreren kan også påta seg oppdrag som er direkte tillatt etter loven og forskriften.

Departementet har i rundskriv T-1/96 beskrevet leiekjøringsordningen som en sentral bestemmelse i regelverket: «For å redusere kjøringen, bør nødvendig transport med snøscooter i størst mulig utstrekning skje som leiekjøring. Ordningen forenkler dessuten saksbehandling og kontroll.»226 Kommunene blir oppfordret til å etablere slike ordninger der det er behov, og til å henvise til leiekjørere når det søkes om transport. Ifølge rundskrivet bør kommunen begrense antall leiekjøringstillatelser i et område, ut fra behovet for transport.

Adgangen til å gi tillatelse er etter ordlyden avgrenset til fastboende, uten at dette begrepet er nærmere definert.

20.5.2 Kunnskapsgrunnlag

20.5.2.1 Tilråding fra Direktoratet for naturforvaltning

Å styrke leiekjøringsordningen var et sentralt grep i Direktoratet for naturforvaltning sin tilråding til ny motorferdsellov i 2008.227 Leiekjøring skulle være hovedregelen på snødekt mark, og ønsket var at det meste av transportbehov skulle dekkes av leiekjørere. Direktoratet foreslo blant annet at leiekjøring skulle være hovedregelen for transport av bagasje og utstyr til hytter.

Direktoratet foreslo at loven ikke skulle åpne for enkelttillatelser til bruk av egen snøskuter til transportformål som etter loven var forutsatt å skje med leiekjører. Ved å redusere adgangen til privat kjøring ville det bli nødvendig for kommunene å etablere gode leiekjøringsordninger.

I tilrådingen peker Direktoratet på at det i områder med gode leiekjøringstilbud ofte er få privateide snøskutere, mens det i områder med dårlig dekning av leiekjørere gjerne er mange private snøskutere. Direktoratet viste også til erfaringer med mindre ulovlig snøskutertrafikk i områder med gode leiekjøringsordninger. Å stille krav om bruk av leiekjører ville ifølge Direktoratet føre til at privatpersoner har mindre behov for å eie egen snøskuter. Ved å bremse veksten i det totale antallet snøskutere ville omfanget av både lovlig og ulovlig kjøring reduseres, og slik også belastningen på natur og friluftsliv.

20.5.2.2 Endringer i motorferdselforskriften § 5 c

I 2020 ble motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav c om hyttekjøring endret. Før 2020 kunne kommunene bare gi tillatelse hvis hytta lå minst 2,5 kilometer fra brøytet vei og det ikke var mulighet for å leie transport i området. Disse vilkårene ble fjernet, og det ble dermed åpnet for at private hytteeiere kunne få tillatelse til bruk av egen snøskuter i områder med godt etablerte leiekjøringsordninger.

Da forslaget ble sendt på høring pekte Klima- og miljødepartementet på at forslaget kunne ha konsekvenser for leiekjøringsvirksomheten. Som en følge av at hytteeiere kunne få tillatelse til privat snøskuterkjøring også i områder med god dekning av leiekjørere, så departementet en risiko for at grunnlaget for leiekjøringstilbudet kunne bortfalle. Grunnlaget for viktige næringsinntekter kunne forsvinne eller bli redusert, og i verste fall undergrave leiekjøringsordningen. Departementet mente dette kunne føre til at hytteeiere uten egen snøskuter kunne risikere å få et dårligere tilbud.228

Forskriftsendringene trådte i kraft 1. oktober 2020. Det er ukjent for utvalget hvordan endringene faktisk har påvirket de etablert leiekjøringsordningene.

20.5.2.3 Innspill

Utvalget har møtt kommuner med godt etablerte leiekjøringsordninger som har vært opptatt av at den nye loven må verne om adgangen til å kunne leie transport. Dette gjelder for eksempel Steinkjer kommune. Steinkjer har i egne kommunale retningslinjer fastslått at søknader om transport av bagasje og utstyr skal avslås i områder der det er full dekning med leiekjørere. I områder med god dekning av leiekjørere gir kommunen derfor få tillatelser til hyttetransport. Oppdal kommune har også i møte med utvalget gitt uttrykk for at leiekjøringsordningen fungerer godt, og at ordningen gir tilleggsinntekt for mange gårdsbruk.

Den Norske Turistforening trekker frem leiekjøringsordningen i sitt skriftlige innspill til utvalget. De mener leiekjøring er mer fremtidsrettet og miljøvennlig enn at hver enkelt eier sitt eget kjøretøy. De oppfordrer derfor utvalget til å utrede løsninger som oppmuntrer til leiekjøring, for eksempel ved at leiekjøring skal være førstevalg der det er mulig. Den tidligere bestemmelsen om hyttekjøring blir trukket frem som eksempel på en god løsning, og de fremhever at leiekjøringsløsninger kan forenkle kommunenes arbeid og samtidig være positivt for lokalt næringsliv.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har ikke uttalt seg spesifikt om leiekjøringsvirksomhet, men har argumentert for bruk av digitale løsninger som kan forenkle saksbehandlingsprosessene for kommunene. De foreslår en digital løsning som kartfester leiekjøringsløyver og automatisk foreslår leiekjørere til potensielle søkere. En slik løsning vil gjøre informasjon om leiekjøringsordningen mer tilgjengelig for brukerne.

Utvalget er også kjent med argumenter mot leiekjøringsordninger. Et argument som ofte gjentas, er at leiekjøring vil medføre mer kjøring fordi leiekjøreren må kjøre både frem og tilbake, og at det ved transport både til og fra hytta vil bli dobbelt så mye kjøring som ved bruk av egen skuter som kan stå på hytta under oppholdet.

20.5.3 Utvalgets vurdering

Utvalget vurderer at leiekjøring kan være et viktig tilbud for mange som har transportbehov i utmark, enten for transport av bagasje og utstyr til fritidsbolig eller for andre formål. Leiekjøringsvirksomhet kan også være et næringsgrunnlag for de som har tillatelse. Vi legger til grunn at gode ordninger for å leie transport vil skape mindre behov for å eie egne kjøretøy for hytteeiere og andre, og at dette derfor er en mer miljøvennlig løsning. Erfaringer viser også at der leiekjøring har fungert godt, har det ført til mindre motorferdsel. Vi vil derfor videreføre adgangen til å gi tillatelser til leiekjørere i ny lov.

Utvalget vil peke på at det generelt vil være tillatt å benytte medhjelpere ved all kjøring som er direkte tillatt etter loven eller etter tillatelse fra kommunen, med mindre den aktuelle lovbestemmelsen eller tillatelsen setter noen begrensninger. I slike tilfeller kan man også benytte en leiekjører som medhjelper. Selv om det strengt tatt ikke er nødvendig, mener utvalget at det er hensiktsmessig at det fremgår uttrykkelig av leiekjøringsbestemmelsen at en leiekjører kan påta seg all transport som er direkte tillatt etter loven, og all transport som kommunen har gitt tillatelse eller dispensasjon til.

Utvalget mener i tillegg at leiekjørere skal kunne påta seg enkelte andre oppdrag uten at det er nødvendig at brukeren innhenter særskilt tillatelse fra kommunen. Vi ønsker å videreføre leiekjøreres adgang til å påta seg transport mellom bilvei og fritidsbolig, uten begrensninger i hva som kan transporteres. Vi mener også at leiekjørere bør kunne benyttes for transport for nødvendig tilsyn med og vedlikehold av bygninger etter oppdrag fra eieren, og for transport av redaktørstyrte medier på reportasjeoppdrag.

Utvalget mener kommunene bør kunne sette vilkår om bruk av leiekjører i tillatelser de gir. Kommunen bør kanalisere transportbehov til leiekjører der det er mulig. Vi vil likevel ikke stille som krav at kommuner etablerer dekkende leiekjøringsordninger.

Utvalget vurderer at tillatelser til leiekjøring fortsatt skal begrenses til snødekt mark og islagte vassdrag, men vil ikke videreføre kravet om at man må benytte snøskuter. Det bør videre være opp til kommunene å ta stilling til hvor mange leiekjørere det er behov for og hvem som skal få slik tillatelse. Kommunen må kunne kontrollere at løyver brukes til reell leiekjøringsvirksomhet. Utvalget understreker at utformingen og praktiseringen av kommunale leiekjøringsordninger må skje innenfor EØS- og konkurranserettslige begrensninger, blant annet ved at ordningene må bygges på vilkår som er forutsigbare, tilgjengelige og ikke-diskriminerende.

20.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel for leiekjørere som tar på seg transportoppdrag på snødekt mark og islagt vassdrag

• at leiekjører skal kunne påta seg følgende transportoppdrag

  • transport som er generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel i loven

  • transport som kommunen har gitt tillatelse til

  • transport mellom bilvei og fritidsbolig

  • transport for nødvendig tilsyn med og vedlikehold av bygninger etter oppdrag fra eieren

  • transport for redaktørstyrte journalistiske medier på reportasjeoppdrag

21 Motorferdsel for andre nytteformål

Forstørr bilde

21.1 Innledning

I tillegg til motorferdsel som er nødvendig for å ivareta viktige formål for samfunnet som helhet, kan motorferdsel i utmark være nødvendig for å dekke ulike behov for private. Dette kan for eksempel være behov for motorferdsel for transport av gods til fritidsbolig eller transport av ved. Dagens regelverk har flere bestemmelser som åpner for ferdsel for slike nytteformål, både direktehjemler og hjemler som gir kommunen adgang til å gi tillatelser.

I dette kapittelet foretar utvalget en gjennomgang av hvordan motorferdsel for ulike private nytteformål bør reguleres i ny lov.

21.2 Transport til faste bosteder

21.2.1 Dagens regler

Motorferdsellovutvalget 1974 ga i NOU 1974: 37 uttrykk for at «det sier seg selv» at gårdsbruk og andre faste bosteder som ligger slik at de ikke har tilknytning til vei eller andre regulære transportmidler må ha anledning til motorferdsel i utmark og vassdrag for å opprettholde alminnelig kommunikasjon med omverdenen. I dagens motorferdsellov § 4 første avsnitt bokstav c er derfor motorferdsel i forbindelse med «nødvendig person- og godstransport til og fra faste bosteder» tillatt direkte etter loven.

I forarbeidene til bestemmelsen, går det frem at «faste bosteder» er gårdsbruk og andre bosteder hvor folk bor fast hele året. Hjemmelen skal dekke det alminnelige transportbehovet til veiløse bosteder. Nødvendig transport for besøkende til bostedene er dermed også tillatt.229

At det bare er «nødvendig» transport som er tillatt, innebærer at motorferdsel i utmark bare er tillatt når boligen ikke ligger tilknyttet kjørbar bilvei.230 Det ble videre lagt til grunn i forarbeidene at bestemmelsen bare åpner for motorferdsel fra bostedet og til nærmeste åpne vei. På bakgrunn av uttalelser i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 kom imidlertid Høyesterett etter en konkret vurdering i Rt. 2000 s. 1846 til at det i den saken var tillatt å kjøre på en ubrøytet vei helt frem til nærmeste naturlige handels- og servicesenter.

21.2.2 Utvalgets vurdering

Selv om antallet bebodde steder som ikke ligger til kjørbar vei må antas å ha gått kraftig ned siden 1970-årene, legger utvalget til grunn at det fortsatt finnes faste bosteder som ikke kan nås på annen måte enn ved motorferdsel i utmark eller vassdrag. På samme måte som Motorferdsellovutvalget 1974, mener dagens utvalg at det sier seg selv at beboere og gjester til slike veiløse bosteder skal ha anledning til nødvendig motorferdsel i utmark og vassdrag for å komme seg dit.

Utvalget ser imidlertid at en bestemmelse som tillater motorferdsel både for beboerne og for en uavgrenset krets av gjester, kan gi kontrollutfordringer. Utviklingen i kjøretøyparken siden 1977, og da særlig den store økningen i ATV-er og andre terrengkjøretøy som egner seg på barmark, tilsier derfor at det ikke er helt uproblematisk å tillate slik ferdsel hele året uten nærmere regulering. Utvalget mener loven derfor fortsatt bare bør åpne for «nødvendig» motorferdsel. Den klare hovedregelen må da være at motorferdselen må skje på den mest miljøforsvarlige måten. Med mindre andre traseer er klart mer miljøforsvarlige, innebærer dette at kjøring i terrenget bare er tillatt mellom bostedet og nærmeste åpne bilvei.

21.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for transport til og fra faste bosteder skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

21.3 Transport til fritidsboliger

21.3.1 Dagens regler

I dag er det adgang til å benytte leiekjører til transport til fritidsbolig etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav a. Leiekjøringsordningen er nærmere omtalt i kapittel 20.5.

For motorisert transport til fritidsbolig uten at leiekjører benyttes, er det nødvendig å innhente egen tillatelse fra kommunen. Kommunen kan etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav c tillate bruk av snøskuter for transport av «bagasje og utstyr mellom bilveg og hytte som ikke ligger tilknyttet brøytet bilveg». Tillatelse etter denne bestemmelsen kan bare gis til «eier» av fritidsbolig. Bestemmelsen har blitt tolket slik at begrepet eier også omfatter eierens nærmeste familie, slik som ektefelle og barn, se også Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 og Rt. 2007 s. 1528.

Før 2020 kunne kommunene bare gi tillatelse der avstanden mellom fritidsbolig og nærmeste bilvei var mer enn 2,5 kilometer og det ikke var mulig å få utført transporten med leiekjører. Begge disse vilkårene ble fjernet etter en forskriftsendring i 2020. Samtidig ble det innført krav om å kartfeste eller på annen entydig måte angi hvilken trasé som skal benyttes, i tillatelsene.

Behov for transport til fritidsbolig utover det motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav c åpner for, må vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Bestemmelsen gir adgang til å gi tillatelse der søkeren kan påvise et særlig behov som ikke knytter seg til turkjøring, og som ikke kan dekkes på annen måte. Se mer om den generelle dispensasjonsbestemmelsen i kapittel 27. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 7.3.2 er det lagt til grunn at det som hovedregel ikke bør gis tillatelse til transport med barmarkskjøretøy til fritidsbolig. Slik transport bør bare tillates dersom det kan kjøres på traktorvei eller lignende – og etter en særlig streng vurdering.

I tilfeller der eieren ønsker å transportere bagasje og utstyr til en hytte for eksempel med helikopter eller med motorbåt på mindre innsjøer som ikke inngår i et farbart vassdrag, må det innhentes tillatelse etter motorferdselloven § 6. I departementets rundskriv T-1/96 punkt 8.5 er det lagt til grunn at formål som er nevnt i forskriften § 5, slik som transport av bagasje og utstyr til fritidsbolig, vil kunne anses som «særlige grunner» og dermed gi grunnlag for tillatelse til bruk av motorfartøy- eller luftfartøy.

21.3.2 Kunnskapsgrunnlag

Søknader om transport av bagasje og utstyr til fritidsbolig utgjør en betydelig andel av de enkeltsøknadene som kommunene behandler i løpet av et år. Kommunene bruker sitt kommunale skjønn veldig ulikt i disse sakene. Enkelte kommuner har godt etablerte leiekjøringsordninger og henviser til dem ved behov for transport til fritidsbolig. Andre har ikke etablert slike ordninger. Det er også forskjeller mellom kommuner når det gjelder innholdet i tillatelsene og i hvilken grad det settes vilkår. Noen kommuner gir tillatelser uten begrensninger i antall turer, mens andre kommuner bare tillater få turer på strenge vilkår.

Virkningen av forskriftsendringen som fjernet avstandskravet på 2,5 kilometer, er ikke evaluert eller undersøkt. Utvalget har derfor ikke overordnet kunnskap om hvordan kommunene har tilpasset seg endringen, men kjenner til eksempler der kommuner ikke lenger stiller avstandskrav, og der flere eiere av fritidsboliger nå får tillatelse. Selbu kommune har overfor utvalget opplyst at kommunen fikk 100 ekstra søknader om transport til fritidsbolig etter at avstandsregelen ble opphevet. Vi kjenner også til eksempler der kommuner har valgt å opprettholde avstandskravet på 2,5 kilometer eller fastsatt et annet avstandskrav i egne retningslinjer. Utvalget har også hørt om kommuner som nå gir langt færre tillatelser til motorferdsel for funksjonshemmede etter at avstandsregelen forsvant.

Utvalget har fått en rekke innspill om adgangen til å tillate transport til fritidsboliger.

Naturvernforbundet i Røros og Holtålen peker i sitt innspill til utvalget på at kommunene i regionen har utviklet en mer liberal dispensasjonspraksis etter forskriftsendringen. Ifølge Naturvernforbudet blir det gitt løyve til et stort antall enkeltpersoner der det tidligere var godt etablerte ordninger for leiekjørere, og de erfarer økt motorferdsel på kveldstid og i helger. Naturvernforbudet i Røros og Holtålen argumenterer i sitt innspill for å gjeninnføre avstandskravet på 2,5 kilometer.

Representanter for Statens naturoppsyn i Trøndelag ga i møte med utvalget uttrykk for at det stadig blir mer persontransport til fritidsboliger og mer kjøring mellom fritidsboligene i forbindelse med besøk. Tillatelsene som er gitt er ofte vanskelige å kontrollere. Lite kontrollerbare tillatelser er en generell utfordring for oppsynet, se mer om dette i kapittel 9.4.4.

Flere mener kommunene bør kunne gi tillatelser med lang varighet, for eksempel så lenge søkeren eier fritidsboligen. Tillatelser med lang varighet vil bidra til å redusere saksmengden i kommunen. Flere har også tatt til orde for at ATV med belter bør sidestilles med snøskuter. Dette er blant annet tatt opp av Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS), som mener det ikke er grunn til å behandle ATV-er med belter annerledes enn snøskutere, verken som følge av støy, forurensning eller andre forhold.

Statsforvalteren i Trøndelag erfarer at de fleste kommuner har en liberal praksis for å tillate bruk av snøskuter for transport av bagasje og utstyr til fritidsboliger. Mange kommuner bruker mye ressurser på å saksbehandle søknader som uansett blir innvilget, og statsforvalteren mener det bør være mulig å forenkle saksbehandlingen ved å åpne for generelle vedtak. Ifølge Statsforvalteren bør en forenkling skje innenfor nasjonale rammer og med en prosess som er like grundig som for snøskuterløyper.

Snåsa og Lierne kommuner argumenterer i sine innspill til utvalget for at kommunene bør ha adgang til å gi leietakere tillatelse til å bruke snøskuter til leide hytter, for eksempel fjellstyrehytter som ligger langt fra bilvei. Det blir blant annet argumentert med hensynet til beredskap, siden hyttene er avsidesliggende og som regel ikke har telefondekning. Kommunene har tidligere gitt slike tillatelser, men har erfart at statsforvalteren nå omgjør slike vedtak.

21.3.3 Utvalgets vurdering

21.3.3.1 Innledning

Transport til fritidsboliger er et tema som er nevnt spesifikt i utvalgets mandat. Utvalget er bedt om å se på «adgang til hyttekjøring med snøscooter gjennom forskrift framfor enkelttillatelser».

Utvalget mener det fortsatt skal være adgang til motorferdsel for nødvendig transport av bagasje og utstyr til egen fritidsbolig som ikke ligger tilknyttet vei, og at det fortsatt bør være kommunene som tar stilling til om slik tillatelse skal gis. I lys av erfaringene med dagens regelverk, og de overordnede målene i mandatet, har vi vurdert hvilke rammer som skal settes for transport til fritidsbolig.

21.3.3.2 Kan generelle vedtak erstatte enkeltvedtak?

Utvalget har vurdert om kommunen bør ha adgang til å åpne for transport til fritidsbolig i generelle vedtak, som plan eller forskrift, eller om dette som i dag bare bør kunne tillates i enkeltvedtak.

Regulering i generelle vedtak kan tjene to formål. For det første kan det bidra til å redusere saksmengden til kommuner som har et stort omfang av søknader og for det andre kan det bidra til kanalisering av ferdselen til faste traseer.

Utvalget vil bemerke at kommunene i dag har en viss adgang til å åpne for transport til fritidsboliger gjennom generelle vedtak. Kommunens adgang til å fastsette snøskuterløyper etter motorferdselforskriften § 4a kan benyttes til å legge løyper inn til for eksempel hyttefelt, og en del kommuner har i dag valgt en slik løsning. Kommunen skal ta hensyn til bolig- og hytteområder i planleggingen av løypene, men i områder der kommunene vurderer det som hensiktsmessig og forsvarlig, kan en slik løsning bidra til å redusere antall søknader om tillatelse.

Utvalget foreslår som omtalt i kapittel 15 og 23 at snøskuterløyper skal fastsettes i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Kommunen vil som i dag kunne legge løyper til hyttefelt, og slik kunne tilrettelegge for ferdsel til fritidsboliger. Vi har, som omtalt i kapittel 23.4.4 vurdert om kommunene skal kunne avgrense bruken av løypene til spesifikke formål – for eksempel transport til fritidsbolig, men foreslår ikke en slik løsning. Å avgrense løyper til spesifikke formål er ikke vurdert som hensiktsmessig fordi det vil være krevende å kontrollere at formålsavgrensninger overholdes, og det vil være en risiko for at løypene brukes til ferdsel for andre formål. At løyper ikke skal kunne avgrenses til ferdsel for bestemte formål, innebærer at snøskuterløyper som kommunene vedtar etter plan- og bygningsloven, blir åpne for alle. Dette må kommunen ta i betraktning der en slik løsning blir vurdert. Utvalget vil altså ikke åpne for at kommunen fastsetter egne «hyttekjøringsløyper» i arealplan, men legger til grunn at kommunen fortsatt kan fastsette åpne snøskuterløyper til hyttefelt der det er hensiktsmessig.

Slik utvalget vurderer det er det heller ikke hensiktsmessig å åpne for hyttekjøring i forskrift. Lokale forskrifter er i større grad enn plan egnet for å regulere hvilken personkrets som kan benytte en trasé, men utvalget vurderer at kontrollutfordringene vil være de samme som ved planregulering, og at dette derfor ikke er en hensiktsmessig løsning.

Utvalget foreslår i stedet at kommunen, som i dag, skal kunne åpne for transport til fritidsbolig i enkelttillatelser. Vi mener ulempene med å behandle mange søknader kan avhjelpes ved i større grad å standardisere søknadsbehandlingen. Gjennom kommunale retningslinjer kan kommunen sette rammer for slik transport for ulike områder, både med tanke på traseer, antall turer og tidspunkt.

21.3.3.3 Hvilke rammer skal loven sette for transport til fritidsboliger?

Utvalget foreslår at kommunen får adgang til å tillate transport til fritidsbolig i enkelttillatelser, og at dette reguleres i en egen bestemmelse i loven. Utvalget foreslår at kommunens adgang til å tillate motorferdsel for transport til fritidsboliger fortsatt skal være begrenset til transport av gods, og at det ikke skal åpnes for ren persontransport. Det må foreligge et reelt behov for transport av gods, slik som brensel, proviant og utstyr.

Før 2020 var det krav om mer enn 2,5 kilometer mellom nærmeste bilvei og hytte for å kunne tillate bruk av snøskuter for transport til fritidsbolig. Å gjeninnføre et avstandskrav kunne bidratt til å sikre at tillatelser bare gis der behovet for motorferdsel er reelt, men utvalget vil ikke foreslå en slik løsning. Vi mener det bør være opp til kommunene selv å ta stilling til avstandskrav i egne retningslinjer. Kommunene får da et handlingsrom til å vurdere en hensiktsmessig avstandsgrense ut fra topografi og andre relevante forhold. Vi legger imidlertid til grunn at intensjonen med bestemmelsen fortsatt er å dekke transportbehov til fritidsboliger som ligger langt fra vei, og at denne intensjonen bør reflekteres i retningslinjene kommuner vedtar. Kravet om at ferdselen skal være nødvendig innebærer også at det ikke vil være kurant å tillate godstransport for helt korte distanser eller for gods som kan fraktes til fots.

Utvalget foreslår at det i loven skal stilles krav til innholdet i tillatelser som kommunene gir. Dette er generelle krav, som vil gjelde for alle tillatelser, og som er nærmere omtalt i kapittel 28.3.4. Kravet til innholdet i tillatelser innebærer at kommunene må avgrense antall turer til fritidsbolig til det som er nødvendig for å dekke transportbehovet, og også kartfeste eller entydig beskrive traseen som skal benyttes. Vi mener dette er et viktig grep for å avgrense motorferdselen til det som er nødvendig og som samtidig vil gjøre det lettere å kontrollere om ferdsel er i samsvar med tillatelsen.

Kommuner kan i dag bare tillate bruk av snøskuter for å transportere bagasje og utstyr til fritidsbolig. Utvalget mener det er vanskelig å forstå hvorfor kommuner ikke skal kunne tillate bruk av ATV med belter hvis slik bruk ikke har dokumentert større miljømessige ulemper enn bruk av snøskuter. Dagens bestemmelse er også til hinder for valg av transport- og fremkomstmidler som har mindre miljømessig påvirkning på omgivelsene enn en snøskuter. Utvalget mener dette er uheldig. Vi foreslår derfor at loven ikke skal regulere valg av fremkomstmiddel, og at det skal være opp til kommunene å sette vilkår om dette i tillatelsen.

Utvalget foreslår altså at kommunen uavhengig av valg av fremkomstmiddel skal kunne tillate transport til fritidsbolig på snødekt mark og islagt vassdrag. Utvalget mener kommunen også bør ha adgang til å tillate godstransport til fritidsbolig på vassdrag eller med luftfartøy. Kommunene kan etter dagens regler tillate slik transport etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6, men utvalget foreslår isteden å regulere dette i bestemmelsen som omhandler transport til fritidsbolig.

Utvalget har også vurdert om bestemmelsen bør åpne for transport til fritidsbolig langs traktorvei på barmark, men vil ikke foreslå en slik løsning. Vi ser at det kan oppfattes som strengt at kommunen ikke kan tillate transport langs godt opparbeidede og fremkommelige traktorveier der ferdsel ikke vil gi større skade på naturen enn ferdsel på snødekt mark. Samtidig er utvalget bekymret for den generelle økningen i motorferdsel på barmark og på veksten i antall kjøretøy egnet for bruk i utmark. En åpning for å gi tillatelser for transport til fritidsbolig på barmark kan føre til at det totale omfanget av motorferdsel øker. Som det fremgår i kapittel 13.2.1 ønsker utvalget ikke å foreslå endringer som fører til mer motorferdsel i utmark, og i særdeleshet ikke til endringer som fører til mer motorferdsel på barmark. Begrepet traktorvei kan også favne ulike typer veier med ulik grad av fremkommelighet, og det vil fort kunne oppstå gråsoner. Det kan også være vanskelig for den enkelte saksbehandler å ha oversikt over tilstanden til enhver traktorvei det blir søkt om å bruke, og til å ta stilling til om de har en fremkommelighet som tilsier at tillatelse kan gis. Vi mener derfor terskelen for å tillate slik transport på barmark bør være høy, og at dette bare bør skje dersom det foreligger et særskilt behov. I slike tilfeller kan den generelle dispensasjonsbestemmelsen benyttes.

21.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for godstransport til søkers egen fritidsbolig

• at adgangen til å gi tillatelse skal gjelde transport med luftfartøy, transport på vassdrag og transport på snødekt mark

21.4 Transport av ved til eget forbruk

21.4.1 Dagens regler

Grunneiere har i dag adgang til å transportere ved fra egen eiendom til «fast bopel» uten å innhente tillatelse fra kommunen etter motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav g. Bestemmelsen gjelder bare for bruk av motorkjøretøy på vinterføre og bare for grunneier.

Samme bestemmelse åpner også for transport av ved etter utvisning fra skogforvaltningen i Finnmark. Dette er en særregel for Finnmark, som er nærmere omtalt i kapittel 18.4.2.

For annen transport av ved kan kommunen gi tillatelse etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav e. Kommunens adgang til å gi tillatelse er begrenset til bruk av snøskuter. Denne bestemmelsen kan benyttes for transport av ved utover det regelverket ellers åpner for, for eksempel transport av ved fra egen eiendom til annet sted enn fast bopel, eller transport av ved fra andres eiendom. Ordlyden i bestemmelsen er relativt vid, og utelukker ikke transport av ved fra butikk eller parkeringsplass.

Vedtransport er et av formålene som leiekjørere med løyve etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav a kan påta seg. Kommunen kan også tillate frakt av ved etter motorferdselforskriften § 6 i tilfeller der søkeren påviser et særlig behov og det ikke kan dekkes på annen måte.

21.4.2 Kunnskapsgrunnlag

Bestemmelsene om ved i dagens motorferdselforskrift legger opp til at transport av ved skal skje på vinterføre, og i forvaltningspraksis er det forutsatt at denne muligheten normalt må benyttes. Det innebærer at det i utgangspunktet ikke kan gis dispensasjoner etter forskriften § 6 for å dekke samme behov på barmark.

Flere kommuner har nok likevel tillatt transport av ved på barmark. Utvalget kjenner til eksempler fra Troms og Finnmark, og slik praksis er også nevnt i innspill til utvalget fra Statsforvalteren i Trøndelag.

Utvalget kjenner også til at Klima- og miljødepartementet har fått henvendelser med ønske om større adgang til å kjøre på barmark i forbindelse med vedhogst og transport av ved, og også for å drive skjøtsel av skogen. Det blir argumentert med at det er behov for bruk av motoriserte hjelpemidler for å drive skogrydding, og for å forhindre forringelse av skogarealene med krattskog og nedråtning av gammel skog.

Bardu kommune har i innspill til utvalget ytret ønske om at vedhogst på egen eiendom på barmark skal være direktehjemlet, og at dette også skal gjelde om man har en skriftlig avtale om hogst på andres eiendom.

Norskog og Norges Skogeierforbund har også tatt opp behovet for å drive skjøtsel i skogen for skogeiere som ikke driver næring. I møte med utvalget ble det vist til endring i skogbeskatningen i 2016, som innebærer at det nå er færre skogeiere som leverer næringsoppgave, og at eiendommer opptil 1000 dekar kan havne i kategorien kapitalskogeier – som altså er skogbruk utenfor næring. Norskog og Norges Skogeierforbund mener disse også bør drive skjøtel i skogen for å kunne ta ut virke på sikt, og at det er behov for å kunne bruke motoriserte fremkomstmidler i utmark for dette formålet.

Transport av tømmer og ved var også omhandlet i Direktoratet for naturforvaltnings tilråding til ny lov fra 2008. Direktoratet foreslo å åpne for transport av trevirke langs traktorvei for grunneiere og brukere som ikke har jord- og skogbruk som næring, og etter utvisning fra allmenningsstyrer. I merknadene til de foreslåtte bestemmelsene har direktoratet forutsatt at transport av ferdigkappet ved skal skje ved hjelp av tilhenger.

Statens naturoppsyn har overfor utvalget gitt uttrykk for at bestemmelsen om transport av ved i dagens motorferdselforskrift gir utfordringer ved kontroll. Oppsynet har erfart at snøskuterførere som under kontroll opplyser å kjøre i fritidsformål, senere endrer forklaring til å si at de var på vei ut for å hogge ved.

21.4.3 Utvalgets vurdering

Transport av ved lar seg vanskelig gjennomføre uten bruk av motoriserte hjelpemidler. Det er en kjent problemstilling at landet gror igjen, og utvalget ønsker derfor å legge til rette for hogst av ved også utenfor næring.

Utvalget foreslår at grunneiers adgang til å hente ut ved fra egen eiendom på snødekt mark videreføres som direktehjemmel. For å sikre at transporten utføres med transportmiddel som er mest mulig skånsomt mot underlaget, foreslår vi at adgangen begrenses til bruk av beltekjøretøy. Vi foreslår videre at innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett skal sidestilles med grunneiere. Andre enn eieren eller rettighetshaveren må eventuelt søke om tillatelse fra kommunen etter § 35 i utvalgets lovforslag. Det gjelder også den som har skriftlig eller muntlig avtale med grunneier om å hente ut ved.

Utvalget vil bare åpne for motorferdsel for nødvendig transport av ved. Transporten må begrenses til korteste distanse til brøytet bilvei, eller til stedet der veden skal brukes der dette er et mer miljøforsvarlig alternativ enn transport til vei. Videre må omfanget av det som transporteres, tilsi at det er et reelt behov for motorferdsel, og antall turer må begrenses til et nødvendig minimum.

Dagens regler gir bare åpning for uttransport av ved på vinterføre. Utvalget har vurdert om grunneiere og rettighetshavere også skal kunne kjøre på barmark for å transportere ut ved.

Vinteren er gjerne den anbefalte perioden for vedhogst. Dette er før sevja stiger i stammen, og det er mindre fuktighet i treet som må tørkes ut. Ved å klargjøre veden på vinteren kan den tørke gjennom vår og sommer, og slik være bruksklar til neste vinter. Utkjøring av ved på snø vil ofte være enklere enn tilsvarende transport på barmark, og ut fra skadepotensialet på terrenget er det ønskelig at ved primært transporteres ut på vinterføre. Utvalget mener derfor det er gode argumenter for at adgangen til transport av ved bør avgrenses til transport på frossen og snødekt mark.

Samtidig ser utvalget at det ikke alltid er praktisk mulig å gjennomføre vedtransport på snødekt mark. I enkelte deler av landet kan store snømengder gjøre både vedhogst og transport vanskelig, mens andre steder har ustabile vintre med lite snø. Vi mener derfor det kan være behov for transport av ved også på barmark.

Utvalgets overordnede utgangspunkt er at en ny lov fortsatt skal være restriktiv på barmark. En direkte adgang i loven er derfor ikke ønskelig. Vi mener derimot det bør være opp til kommunene å avgjøre om de vil åpne for transport av ved på barmark for grunneiere og rettighetshavere. Kommunene har ulik befolkning, topografi, klima og andre naturgitte forhold, og tilgjengeligheten til skogen er også ulik i ulike områder. En forskriftshjemmel for kommunene vil kunne fange opp lokale variasjoner og behov, og samtidig avgrense adgangen på barmark til de områdene der kommunene vurderer at det er et reelt behov, og der det er forsvarlig. Kommunene kan for eksempel sette som vilkår at motorferdselen skal skje langs traktorvei. Utvalget vurderer at dette er et spørsmål som best ivaretas av kommunen, og foreslår derfor at kommunene i lokal forskrift kan åpne for transport av ved på barmark for grunneiere og rettighetshavere. Vi foreslår også at kommunene i lokal forskrift skal kunne bestemme at andre typer kjøretøy enn beltekjøretøy skal kunne benyttes på snødekt mark.

Transport av ved fra andres eiendom er ikke omfattet av den foreslåtte direktehjemmelen eller av kommunens adgang til å åpne for uthenting av ved på barmark i forskrift. Utvalget foreslår derfor også en bestemmelse som gir kommunen myndighet til å tillate nødvendig transport av ved etter søknad. I de tilfellene kommunen ikke ønsker å åpne for transport av ved på barmark i forskrift, kan kommunen eventuelt velge å åpne for dette i enkelttillatelser. Regulering gjennom enkelttillatelser gir kommunene mulighet til å sette strenge vilkår for transporten, for eksempel ved å avgrense antall turer, sette krav om trasé, krav om kjøretøytype og lignende.

Utvalget legger til grunn at behovet for skjøtsel først og fremst er relevant for de som driver aktiv næring, og ønsker ikke å gi utvidet adgang til skjøtsel for grunneiere som ikke driver virksomhet som kan betegnes som skogbruksnæring, se kapittel 20.2. For de som driver aktivt skogbruk, vil det være adgang til å bruke motoriserte hjelpemidler som er nødvendig for å utføre skogsarbeid.

21.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for å kjøre ut ved skal være tillatt med beltekjøretøy på snødekt mark for grunneiere og innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett

• at kommunen får adgang til å i forskrift åpne for at grunneiere og innehavere av tinglyst eller lovfestet hogstrett kan kjøre ut ved på barmark og med andre typer transportmidler enn beltekjøretøy

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til annen privat uthenting av ved

21.5 Transport ved jakt

21.5.1 Innledning

I store deler av landet er jakt, og da særlig storviltjakt, viktig for ivaretakelsen av lokale tradisjoner. For å transportere ut tungt storvilt, særlig elg, har det lenge vært tradisjon for å bruke motorkjøretøy. Motorferdsellovutvalget 1974 ga uttrykk for at motorferdsel i mange tilfeller kunne være nødvendig «for å kunne få bragt fangsten til bygds». De pekte samtidig på at motorferdselen medførte «betydelige skadefølger».231

I dette kapittelet behandles reglene om motorferdsel ut fra fritidsjegerens perspektiv. Motorferdsel knyttet til jakt eller jaktutleie som næring behandles i kapittel 20.3.4. Særregler for Hardangervidda villreinområde og for Finnmark er behandlet i kapittel 18.4.

21.5.2 Dagens regler

Etter dagens motorferdselforskrift § 2 første avsnitt bokstav a og § 3 første avsnitt bokstav b er det tillatt å bruke motorkjøretøy, både på barmark og på snødekt mark, for «uttransport av jaktutbytte ved jakt på elg, hjort og villsvin». Bestemmelsen gir etter ordlyden bare adgang til å transportere ut jaktutbyttet, og kan dermed ikke brukes til å transportere jegere, utstyr eller proviant inn til jaktområder. Uthenting av jaktutbytte med helikopter krever tillatelse etter motorferdselloven § 6.

Motorferdselforskriften § 5b åpner videre for at kommunen kan gi tillatelse til bruk av snøskuter for «utkjøring og tilsyn med jervebåser» og «utkjøring av åte og åtebuer i forbindelse med felling av jerv».

21.5.3 Kunnskapsgrunnlag

Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) har i møte med utvalget pekt på at adgangen til uttransport av jaktutbytte ved jakt på elg og hjort, og villrein innenfor Hardangervidda villreinområde, etter forskriften § 2 første avsnitt bokstav b er viktig og i aktiv bruk.

NJFF støtter også videreføring av § 5 b og peker på at unntakene er viktige for å kunne effektivisere lisensfelling på jerv.

NJFF har overfor utvalget også fremmet enkelte ønsker om endringer i regelverket. De mener regelverket bør åpne for motorferdsel ved pliktig tilsyn av jerveåter og ikke bare jervebåser, og for at man etter søknad skal kunne få tillatelse for tilsyn med feller. De mener også at regelverket bør åpne for motorferdsel i forbindelse med linjetaksering eller annen form for bestandsregistrering til vedtatte forvaltningsplaner eller som ledd i offentlige forvaltningsoppdrag. Ved uttransport av vilt bør valg av transportmiddel kunne gjøres etter hva som er hensiktsmessig og samtidig skånsomt for naturen. NJFF påpeker at helikopter for eksempel vil være bedre enn beltekjøretøy eller jernhest i enkelte tilfeller.

Jegernes interesseorganisasjon har spilt inn at de mener loven bør ivareta funksjonsnedsattes mulighet til å delta på jakt. De mener videre loven bør åpne opp for uttransport av felt bjørn.

Norges Fjellstyresamband har i sitt innspill pekt på at de har erfaringer med at motorkjøretøy kjøres inn i utmarka «forebyggende», det vil si før dyret er felt. I realiteten innebærer dette ren persontransport.

21.5.4 Utvalgets vurdering

Utvalget legger til grunn at det i praksis vil være vanskelig å gjennomføre jakt på store dyr som elg, hjort og villsvin uten mulighet til å transportere ut dyret fra utmarka med motoriserte transportmidler, og mener derfor regelverket fortsatt bør åpne for dette i hele landet. Utvalget antar at det samme behovet melder seg ved lisensfelling av bjørn og ved felling av elg, hjort og villsvin som skjer utenfor ordinær jakt, og mener derfor adgangen bør utvides til å gjelde disse situasjonene.

Selv om skadepotensialet ved slik uttransport er betydelig, legger utvalget til grunn at stedet og tidspunktet fellingen skjer på, setter så sterke begrensninger på hvor og når uttransporten må skje, at det ikke er hensiktsmessig med enkeltsaksbehandling. Utvalget foreslår derfor at motorferdsel ved nødvendig uttransport av felt elg, hjort, villsvin og bjørn skal være direkte tillatt i loven. Vi foreslår imidlertid at kommunen skal få adgang til å fastsette forskrift som regulerer hvilke typer transport- og fremkomstmidler som skal brukes ved uttransporten.

Utvalget mener videre at hensynet til lokale tradisjoner og effektivt uttak kan tilsi at det i enkelte kommuner også åpnes for uttransport av annet storvilt og av sel. Utvalget foreslår derfor at departementet i slike tilfeller skal ha anledning til å gi den aktuelle kommunen myndighet for å åpne for dette i lokal forskrift.

Dagens motorferdselforskrift § 5b har, som det fremgår ovenfor, en egen tillatelsesbestemmelse for motorferdsel i forbindelse med fangst og lisensfelling av jerv. Lisensfelling er det viktigste middelet for å regulere bestanden av jerv ned mot bestandsmålet Stortinget har satt.

Det finnes ikke statistikk som viser hvor mange tillatelser som er gitt etter denne bestemmelsen. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå viser imidlertid at det i perioden fra 2013 til 2023 er felt mellom 35 og 60 jerv på lisensfelling hver sesong.232 Utvalget antar derfor at antallet tillatelser etter motorferdselforskriften § 5b er svært begrenset. Vi mener en hensiktsmessig lovstruktur tilsier at et slikt særegent, tungtveiende behov heller bør løses gjennom bruk av den generelle dispensasjonshjemmelen enn ved egne tillatelsesbestemmelser. Vi foreslår derfor ikke å videreføre en egen hjemmel for lisensfelling av jerv.

Utvalget foreslår ikke regler om funksjonshemmedes adgang til jakt. Vi antar at denne gruppens behov for motorferdsel ivaretas av utvalgets forslag om økt adgang til ferdsel med motoriserte hjelpemidler, og eventuelt i tillegg av den generelle dispensasjonsbestemmelsen. I dag inneholder viltloven et forbud mot å løsne skudd fra motorkjøretøy, som kan vanskeliggjøre deltakelse i jakt for funksjonshemmede. Vi vurderer at det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til dette forbudet, og at dette eventuelt bør gjøres i forbindelse med revisjon av viltloven.

21.5.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel som er nødvendig for uthenting av felt elg, hjort, villsvin og bjørn skal være generelt unntatt fra forbudet mot motorferdsel

• at departementet i forskrift skal kunne gi bestemte kommuner adgang til å åpne for uthenting av annet storvilt og sel

• at kommunen skal kunne fastsette krav om bruk av bestemte transport- eller fremkomstmidler ved uttransport av felt vilt i forskrift

21.6 Transport i forbindelse med byggearbeider

21.6.1 Dagens regler

I dag følger det av motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav d at det er tillatt å bruke motorkjøretøy på vinterføre for transport av materialer, utstyr og arbeidsfolk til bygging i samsvar med byggetillatelse.

Bestemmelsen gir bare adgang til transport som er nødvendig for selve byggingen, og omfatter ikke kjøring i forbindelse med vanlig vedlikehold. Det er i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 7.2.2 forutsatt at kjøringen skal være av så lite omfang som mulig, og at den skal være knyttet til en vanlig byggeperiode.

I rundskrivet er bestemmelsen antatt å omfatte tilfeller der det ikke er krav om byggetillatelse, men bare byggemelding. Ordningen med byggemelding ble ikke videreført i gjeldende plan- og bygningslov, og siden den trådte i kraft, har motorferdselforskriften § 3 blitt tolket dit hen at den ikke lenger omfatter de tiltakene som tidligere kunne dokumenteres med slik melding. I disse tilfellene vil det være nødvendig å søke om tillatelse etter motorferdselforskriften § 6.

Dagens plan- og bygningslov og den tilhørende byggesaksforskriften233 inneholder detaljerte regler om når byggesaker er søknadspliktige. Hovedreglene er at byggesaker er søknadspliktige, men en del mindre tiltak er unntatt fra kravet om tillatelse. I en del kurante tilfeller vil søknader anses som innvilget dersom kommunen ikke behandler dem innen angitte tidsfrister, jf. plan- og bygningsloven § 21-7.

21.6.2 Innspill

Utvalget har fått høre at Statens naturoppsyn opplever at dagens regel om byggesaker er vanskelig å kontrollere. Hva som utgjør en «vanlig byggeperiode», er krevende å avgjøre, og naturoppsynet har erfart at enkelte bruker svært mange år på å bli ferdige, og slik omgår regelverket. At det ikke finnes noen ytre grense for hvor lenge man kan kjøre på en byggetillatelse, gjør bestemmelsen vanskelig å kontrollere.

21.6.3 Utvalgets vurdering

Utvalget vurderer det som kurant å tillate motorferdsel i forbindelse med byggesaker. Det vil i en del tilfeller være helt nødvendig med motorisert transport for å transportere materialer og utstyr til byggeplassen. Også transport av arbeidsfolk kan være ønskelig for å tilrettelegge for en praktisk gjennomførbar byggeprosess.

Utvalget mener imidlertid at dagens ordning med en direktehjemmel er lite heldig. Hjemmelen er vanskelig kontrollerbar, og det er fare for at man benytter motorferdsel i større grad enn det som faktisk er nødvendig i forbindelse med byggearbeidet. Det er også en risiko for at transporten skjer langs traseer og til tider der skadene på naturen, friluftslivet og samisk kulturutøvelse blir større enn nødvendig. Vi foreslår derfor at motorferdsel i forbindelse med byggesaker heller skal reguleres gjennom tillatelser. Vi vurderer en tillatelsesbasert løsning som forsvarlig, og antar at det ikke vil føre til vesentlig mer arbeid for kommunen. Utvalget antar at det i de fleste tilfeller bør være kurant å behandle motorferdselsaken sammen med byggesaken.

Siden utvalget foreslår en tillatelseshjemmel, og ikke lenger en direktehjemmel mener vi at det er hensiktsmessig å åpne for at det gis tillatelse til start og landing med luftfartøy og ferdsel på snødekt mark, vassdrag og lovlig etablert traktorvei.

Bestemmelsen begrenses til «nødvendig» transport. Dette innebærer at det bare vil være adgang til å åpne for bruk av motoriserte transport- eller fremkomstmidler der det er et reelt behov for det. I nødvendighetskriteriet ligger det også at man ikke kan åpne for ferdsel med stort skadepotensial der behovet kan ivaretas på underlag eller med fremkomstmidler med lavere skadepotensial.

Utvalget har vurdert om hjemmelen bare bør dekke tilfeller der det er krav om byggetillatelse, eller om man også skal omfatte bygging som er unntatt fra kravet om byggetillatelse. Siden man nå går inn for en tillatelsesbasert hjemmel, er ikke behovet for å avgrense hjemmelen til tilfeller der det foreligger byggetillatelse, like stort. Også ved mindre byggeprosjekter kan det være reelt behov for å bruke motoriserte fremkomstmidler i forbindelse med arbeidet. Utvalget vurderer imidlertid at byggeprosjekter som faller utenfor plan- og bygningslovens krav om tillatelse, kan ivaretas tilfredsstillende av den generelle dispensasjonshjemmelen, og foreslår ikke å inkludere dem her.

21.6.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunen får adgang til å gi tillatelse til motorferdsel som er nødvendig for å transportere gods og personer i forbindelse med byggearbeider som det er gitt tillatelse til etter plan- og bygningsloven

• at adgangen til å gi tillatelse skal gjelde for transport med luftfartøy, transport på lovlig etablert traktorvei og transport på vassdrag og snødekt mark

22 Motorferdsel for fritidsformål

Forstørr bilde

22.1 Innledning

Motorferdsel i utmark som ikke tjener nytteformål, har i stor grad vært forbudt etter motorferdselloven. De senere årene har det imidlertid vært et økt press om å åpne for motorferdsel i forbindelse med fritid-, sport-, og rekreasjonsaktiviteter, og også for aktiviteter som ligger i grenseflaten til reiselivsnæring.

Utvalget er i mandatet spesifikt bedt om å vurdere om det bør åpnes for frikjøringsområder, om prøveordningen med catskiing bør gjøres permanent, og om hvilke rammer som bør gjelde for motorsportanlegg. I dette kapittelet vil vi vurdere disse aktivitetene.

Helikopterskiing er et eksempel på en aktivitet som ikke er tillatt etter dagens regler, men som tilbys i en del andre land. Helikopterskiing innebærer å transportere skikjørere til fjelltopper med helikopter, slik at de kan kjøre ski ned igjen. Forbudet mot helikopterskiing er beskrevet og behandlet i kapittel 26.2.1.2 og 26.4.5.1 om bruk av luftfartøy.

I 2015 vedtok Stortinget at kommuner i hele landet skulle få myndighet til å vedta snøskuterløyper. Adgangen til å vedta snøskuterløyper er nærmere omtalt i kapittel 23.

22.2 Frikjøring

22.2.1 Innledning

Frikjøring er nevnt i mandatet som et tema utvalget kan vurdere. Med frikjøring menes uorganisert og fri kjøring med snøskuter utenfor faste løyper, der hensikten for eksempel er å «leke» og teste og utvikle egne ferdigheter. Det kan omfatte «klatring» i fjellsider eller kjøring i løssnø i skogområder. Teknisk kjøring i løssnø har økt i popularitet de senere årene. En studie om atferd i skredterreng fra Finnmark viser til at slik kjøring i stor grad har erstattet klatring med snøskuter i bratte fjellsider og det som kalles «high-marking».234

Utvalget har mottatt flere innspill som etterlyser økt adgang til frikjøring med snøskuter. Det blir blant annet vist til at frikjøring er tillatt i Sverige, så lenge kjøring ikke skjer i særskilte reguleringsområder der all trafikk skal skje i løyper, se kapittel 8.1.3.

22.2.2 Dagens regler

Frikjøring er forbudt i Norge i dag, og kommunen har ikke adgang til å åpne områder for slik aktivitet.

Kommunene kan etter dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6 gi tillatelse til trenings- og konkurransekjøring i forbindelse med motorsport, men dette innebærer ikke adgang til å åpne for frikjøring. Motorsport er nærmere omtalt i kapittel 22.4.

22.2.3 Kunnskapsgrunnlag

22.2.3.1 Trender og utviklingstrekk

I Sverige øker omfanget av kjøring utenfor etablerte snøskuterløyper. I den svenske offentlige utredningen om terrängkörningslagen, SOU 2019:67, er det pekt på at utviklingen i kjøremønster henger sammen med utviklingen av snøskuteren som kjøretøy. Nyere snøskutere kan klatre i bratte heng og annet kupert terreng på en måte som ikke var mulig med eldre snøskutere. Snøskuteren har gått fra å være et rent transportmiddel og arbeidsredskap til å bli et sportsredskap der kjøringen i seg selv er formålet. Såkalt «frikjøring» har økt de siste årene, og den største andelen av snøskutere som omsettes i Sverige, er egnet for slik kjøring. Dette har ført til økte skader på naturen, økt belastning på skog- og jordbruk, og også større ulemper i form av støy og eksos. Det siste på tross av at kjøretøysutviklingen går i retning av motorer som lager mindre støy og slipper ut mindre eksos.235

Tilsvarende trender finnes trolig også i Norge, på tross av at frikjøring her er forbudt. Antall snøskutere øker, og trolig øker også andelen kraftige maskiner som er egnet for frikjøring. I en spørreundersøkelse blant snøskutereiere fra 2018 oppga bare én av ti av de spurte at de av og til eller oftere bruker snøskuteren til risikofylte aktiviteter, slik som å klatre, hoppe og kappkjøre. Samtidig viser undersøkelsen at slik aktivitet er mye vanligere blant ungdom enn blant eldre. Seks av ti av de under 25 svarer at de gjør dette av og til eller oftere.236 Frikjøring er også en trend som er synlig på sosiale medier. Tilbakemeldinger fra Statens naturoppsyn tilsier at det i enkelte miljøer i enkelte områder er mye kjøring i bratte heng og annen lekpreget kjøring. Det blir observert kjøring som kan karakteriseres som risikofylt i hele landet. Statens naturoppsyns og politiets beskrivelse av ulovlig kjøring er nærmere omtalt i i kapittel 9.3.4.

22.2.3.2 Frikjøring – en risikopreget aktivitet

Å «klatre» med snøskuter i fjellsider er en risikofylt aktivitet som kan utløse skred og forårsake skredulykker. I perioden 2009–2019 er det anslått at 23 prosent av alle skredulykker var forårsaket av snøskuterkjøring.237 Skredterreng er vanligvis definert som terreng som er brattere enn 30 grader. I tillegg til å utløse skred direkte kan snøskuterkjørere sette både seg selv og andre i fare ved å fjernutløse skred ved kjøring i mindre bratte utløpsområder. I en studie som har sett på frikjøreres atferd i skredterreng i Finnmark, blir det påpekt at teknisk kjøring i slike områder ofte oppfattes som tryggere enn å klatre i fjellsidene, men at det i realiteten ikke er tilfellet. Det kan være utfordrende å vurdere skredrisiko i lavereliggende områder som er utløpsområder for skred, siden vurderinger av snø- og terrengforholdene der er mer komplekse. Studien viser at det er et misforhold mellom kjøreatferd og skredkompetanse. Forskerne bak studien frykter at det blir flere ulykker i fremtiden, som følge av at flere med begrenset erfaring, ferdigheter og kunnskap om skredhåndtering blir stilt overfor mer komplekse situasjoner.238

22.2.3.3 Trenings- og øvingsområdet i Hægebostad – et frikjøringsområde?

I Norge har vi ett område som i praksis har fungert som et frikjøringsområde. I Hægebostad i Agder er det regulert et 3000 dekar stort område til øvings- og konkurransekjøring, i tillegg til tre tilkomsttraseer på mellom 5 og 10 km. Reguleringsplanen ble første gang vedtatt i 1998, men i forbindelse med fornying i 2005 ble det fremmet innsigelser til planen. Reguleringsplanen ble godkjent av departementet i 2006, i utgangspunktet for fire år.239 I brevet der departementet stadfester reguleringsplanen, aksepterer departementet en forlengelse av ordningen i lys av at motorferdselregelverket på den tiden var under vurdering.

Departementets avgjørelse tilsier at området skulle blitt avviklet ettersom revisjonen av motorferdselregelverket stanset opp, men området er fortsatt i bruk. Ifølge kommunen blir planen godkjent for fire år av gangen, og sist vedtatt i 2023. Det følger av bestemmelsene til planen at området i perioden 1. januar til 1. mai er LNF-område kombinert med anlegg for motorsport. Brukere av området må være medlemmer i en angitt snøskuterklubb. Så vidt utvalget har oppfattet, kan medlemmer av snøskuterklubben bruke området fritt, uten at det er knyttet til organisert aktivitet.

I planbeskrivelsen vises det til en evaluering av bruken av områder fra 2015. Av evalueringen går det frem at snøskuterklubben får positive tilbakemeldinger fra grunneierne i området, og de mener totalt sett at øvingsområdet bidrar til trivsel i kommunen. Snøskuterklubben mener at den ulovlige kjøringen også er blitt mindre. Politiet og Statens naturoppsyn er ikke like positive til øvingsområdet, spesielt fordi det ikke har hindret ulovlig kjøring med snøskuter i et tilgrensende verneområde.240 Statens naturoppsyn har beskrevet området som omstridt og peker på at det er mye ulovlig kjøring ut av området. Området i Hægebostad blir fort nedkjørt, og trafikken sprer seg da til tilgrensende områder.

22.2.3.4 Innspill

Flere kommuner har i innspill til utvalget argumentert for at kommunene bør ha mulighet til å opprette frikjøringsområder. Dette er i stor grad kommuner fra de nordligste fylkene. Ønsket om frikjøringsområder er også nevnt av enkelte snøskuterforeninger.

Tana kommune, ved hovedutvalg for utmark og næring, foreslår for eksempel at kommunene får myndighet til å åpne for øvingsområder/frikjøringsområder for snøskuter på opptil 3000 dekar etter plan- og bygningsloven. Kommunen begrunner forslaget med interessen og lidenskapen mange unge i kommunen har for snøskuterkjøring, og mener at et slikt tilbud vil skape bolyst. Det blir i innspillet også argumentert for at avsatte frikjøringsområder vil bidra til kjøring i trygge omgivelser og skape trygghet blant foreldre og andre brukere av naturen. Det blir med andre ord etterlyst områder der aktiviteten kan skje i kontrollerte former, og der den ikke kommer i konflikt med annen aktivitet.

Snøscooterklubbenes Fellesråd tar i sitt innspill til orde for at man bør ha områder der snøskuterkjørere kan prøve ut egne ferdigheter. Det blir i den sammenheng vist til området i Hægebostad kommune.

22.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har oppfattet at enkelte kommuner og enkelte miljøer ønsker å etablere og bruke områder for frikjøring med snøskuter i utmark. Det er et ønske om at motorinteressert ungdom skal kunne få en arena for å leke og utvikle egne teknikkferdigheter, og slik kunne drive fritidsaktiviteten sin i lovlige former. Det blir også argumentert med å få aktiviteten kanalisert til avgrensede områder, slik at man samlet vil få mindre naturpåvirkning enn med dagens ulovlige kjøring.

Områder for fri kjøring med snøskuter vil etter utvalgets oppfatning kreve store arealer dersom de skal tjene sin hensikt. Mindre områder vil fort bli kjørt ned og de vil trolig etter hvert oppleves som lite spennende. Av denne grunn ser utvalget en risiko for at frikjørerne vil søke mot mer urørt terreng utenfor de avsatte områdene. Utvalget er derfor tvilende til om en åpning for frikjøringsområder vil føre til mindre ulovlig kjøring. Tvert imot vurderer utvalget at det er en risiko for økt ulovlig kjøring dersom man åpner for mer motorferdsel som ikke er relatert til nytte. En åpning kan føre til at flere skaffer seg snøskutere som er egnet for å kjøre utenfor løyper, og som igjen også kan føre til mer lekpreget bruk utenfor avsatte områder.

Utvalget har inntrykk av at ønsket om frikjøring er avgrenset til enkelte miljøer og til enkelte deler av landet, og at det totalt sett er få som driver med slik aktivitet. Dersom regelverket tillater frikjøringsområder kan det bli press på å åpne for slike områder i flere deler av Norge – kanskje særlig i områder tilknyttet snøskuterløyper. Frikjøring er en arealkrevende aktivitet, og dersom store arealer avsettes mange steder i landet kan dette også ha uheldige konsekvenser for natur- og friluftslivshensyn. Hensynet til samlet belastning gjør derfor at utvalget er skeptisk til å åpne for frikjøring i avgrensede områder.

Med bakgrunn i dette vil utvalget ikke foreslå å åpne for områder for frikjøring. En åpning for områder for frikjøring er ikke i tråd med motorferdsellovutvalgets prinsipielle utgangspunkt om ikke å åpne for mer motorferdsel i utmark.

22.3 Catskiing

22.3.1 Innledning

I 2017 vedtok Stortinget en forsøksordning der et avgrenset antall kommuner fikk adgang til å fastsette beltebilløyper for transport av skikjørere (catskiing). «Catskiing» innebærer å bli transportert ut i skogen eller opp på fjellet med tråkkemaskin eller andre tyngre beltekjøretøy, for så å stå på ski ned igjen. Forsøksordningen skulle gjelde inntil seks kommuner i seks år. Siste vintersesong for forsøkskommunene var vinteren 2023/2024.

Miljødirektoratet inviterte ved oppstart alle landets kommuner til å søke om å delta i forsøket, men bare sju kommuner søkte. På bakgrunn av søknadsprosessen ble kommunene Oppdal, Surnadal, Stryn, Eid (nå Stad), Jølster (nå Sunnfjord) og Vang valgt som forsøkskommuner.

22.3.2 Dagens regler – rammer for forsøksordningen

Forsøket er hjemlet i motorferdselloven § 4 a tredje avsnitt, som fastsetter at: «Departementet kan i inntil seks kommuner gi kommunen myndighet til å gi forskrift om fastsetting av løyper for persontransport med beltekjøretøy på vinterføre til utgangspunkter for alpin skikjøring (catskiing) som et forsøk på inntil seks år.»

Motorferdselforskriften § 4b gir de valgte forsøkskommunene myndighet til å fastsette løyper innenfor rammer som i stor grad tilsvarer rammene for etablering av snøskuterløyper. Se mer om dette i kapittel 23.

Adgangen gjelder persontransport i faste løyper med tyngre beltekjøretøy som tråkkemaskiner, beltevogner eller lignende. Løypene skal fastsettes med utgangspunkt i eksisterende alpinanlegg. Av forarbeidene fremgår det at løypene bare kan fastsettes som forlengelse av eksisterende skiheis – altså ikke som en forlengelse av preparert alpinløype.241

22.3.3 Evaluering av forsøket med catskiing

Da Stortinget vedtok forsøksordningen ble det bestemt at forsøket skulle evalueres etter fire år. Evalueringen av forsøket ble gjennomført av Menon Economics, i samarbeid med Norsk institutt for naturforskning, og sluttrapporten ble publisert høsten 2022.242 Sentrale spørsmål for evalueringen var hvordan prosessen for etablering av løyper hadde fungert, hvordan det etablerte tilbudet hadde fungert i drift og hvorfor prosessen stanset i flere av forsøkskommunene.

Erfaringene fra forsøket viser seg å være begrensede. Bare tre av seks kommuner fikk i forsøksperioden vedtatt løyper, og av disse er det bare Stryn og Vang som har noe erfaring med drift.

Kommunene som etablerte løyper har fulgt kravene i regelverket. De ser ut til å ha ivaretatt hensynene til natur, friluftsliv og reindrift på en god måte. Kommunene har tilpasset tilbudet etter innspill og iverksatt avbøtende tiltak for å ivareta hensynene kommunene plikter å ta.

På grunn av restriksjoner i forbindelse med korona-pandemien er erfaringene fra kommunene som hadde tilbud i drift begrensede. Erfaringene fra Stryn og Vang er heller ikke tilstrekkelig til å si noe generelt om konfliktpotensialet med andre interesser, eller positive eller negative effekter for næringsliv. I evalueringen blir det påpekt at det allerede er betydelig randonee-aktivitet i de aktuelle områdene, og at den reelle innvirkningen på natur, villrein og friluftsliv av selve catskiing-tilbudet trolig vil være begrenset.

Stryn har erfaring fra tre sesonger i drift, og viser til positiv respons på tilbudet. Av evalueringen fremgår det at catskiing-tilbudet i Stryn ikke har vært forbeholdt skikjørere, men at beltebiltraseen også er benyttet for å frakte folk opp til toppen for grilling, underholdning og servering.

Halvparten av kommunene stanset prosessene. Årsaken til dette er flere, og også noe ulike. Blant momenter som trekkes frem er omfattende utredningskrav der kostnaden ble vurdert å være for høy opp mot forventet gevinst, ønske om å benytte annet enn tyngre beltegående kjøretøy, vurderinger rundt sikkerhet og generell misnøye med innretningen av forsøksordningen.

22.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om forsøksordningen med catskiing bør gjøres permanent, i lys av evalueringen av ordningen. Evalueringen viser at erfaringene fra forsøksordningen er svært begrenset, og gir i liten grad grunnlag for å vurdere hvilke positive og negative konsekvenser en generell åpning for catskiing kan gi for natur, friluftsliv og næringsinteresser.

Catskiing har ikke vært tema i innspill til utvalget eller i møter som utvalget har hatt med ulike organisasjoner, myndigheter og interessenter. Interessen for selve forsøksordningen var også begrenset. Vi antar derfor at det er begrenset etterspørsel etter catskiing.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er å være restriktiv med å åpne for motorferdsel for nye formål som ikke tjener åpenbare nyttebehov, og som samtidig kan påvirke natur og friluftsliv på en negativ måte. Selv om catskiing i ett område kan ha liten påvirkning på natur og friluftsliv, kan summen av mange slike aktiviteter bidra til økt ferdsel i sårbare naturområder – noe som igjen kan påvirke natur- og friluftslivsverdiene negativt. Vi ser at catskiing kan være et supplement til eksisterende tilbud i etablerte alpinanlegg, og at tilbudet kan ha en positiv innvirkning på både alpinanlegget og lokalt næringsliv. Samtidig legger utvalget til grunn at catskiing primært handler om å transportere grupper av betalende skikjørere til fjelltopper og utgangspunkter for skikjøring. Vi ønsker ikke å tilrettelegge for motorferdsel i naturen for en slik avgrenset krets, og vil derfor ikke foreslå å videreføre prøveordningen til en permanent ordning i ny lov. Vi ser også betenkeligheter med å åpne for denne typen aktivitet ut fra et sikkerhetsperspektiv, siden catskiing kan innebære transport inn i skredutsatte områder.

22.4 Motorsport

22.4.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvilke rammer motorferdselloven skal sette for motorsportaktiviteter i utmark. Motorsport er en fellesbetegnelse på en rekke ulike sportsgrener som driver med motorisert sportsvirksomhet, for eksempel med bil, motorsykkel, motorbåt eller fly. Eksempler på sportsgrener er motorcross, enduro, trial, snøskutercross og dragracing. Ifølge Norges Motorsportforbund blir det konkurrert i 21 grener under motorsportforbundet, og det er rundt 20 000 aktive medlemmer i Norge.

Motorsport består av ulike aktiviteter som har ulike behov for arealer og aktivitetsplasser. Motorsport utøves typisk på avgrensede motorsportbaner som er regulert for formålet. Dette er gjerne arealer som er opparbeidet i en grad som tilsier at dette ikke er utmark. Enkelte motorsportgrener er likevel avhengig av å bruke områder som er definert som utmark. Hvis motorsport utøves i utmark, vil slik aktivitet være regulert av motorferdselloven med tilhørende forskrifter, uavhengig av om arealet er regulert til motorsport.

22.4.2 Dagens regler

Dagens regelverk har ingen egen hjemmel for motorsport i utmark. Slik aktivitet må derfor vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6, se mer om denne i kapittel 27.

Motorsport er så vidt nevnt i forarbeidene til loven. Ifølge forarbeidene bør det unntaksvis kunne gis tillatelse til bruk av avgrensede områder i utmark til motorsport i forbindelse med arrangementer som motorcrossløp og lignende.243 Utover dette er nærmere retningslinjer å finne i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96, punkt 7.3.2. I rundskrivet presiserer departementet at kommunene kan tillate trenings- og konkurransekjøring i forbindelse med motorsport dersom det dreier seg om 1) begrensede arrangementer i idrettslig regi eller 2) kjøring på terrengbane som er godkjent i reguleringsplan.

Kommunene kan altså gi tillatelse til begrensede arrangementer, som for eksempel snøskuterløp eller motorsykkelcross. Ved vurderingen av om slike tillatelser skal gis vil det blant annet være relevant hvor store avstander løpet skal gå over, og hvilke interesser som berøres. Kommunene er oppfordret til å sette vilkår for å minimere skader og ulemper for natur og friluftsliv, for eksempel om når og hvor arrangementet skal foregå.

Kommunene kan også tillate trenings- og konkurransekjøring i organiserte former på terrengbaner i utmark, som disponeres av en snøskuterklubb, idrettsforening eller lignende, når banen er lagt ut i reguleringsplan. Ifølge rundskrivet forutsettes det en viss grad av opparbeiding av slike arealer, og at banen ikke har et omfang eller utstrekning som gjør det naturlig å betegne bruken som turkjøring. Det er også lagt til grunn at banene kan benyttes av snøskuterforhandlere til prøve- og demonstrasjonskjøring

Som utgangspunkt kan kommunen etter motorferdselforskriften § 6 ikke tillate kjøring utover det ovennevnte. Departementet presiserer i rundskrivet at baner tilknyttet hoteller/turistanlegg, som ikke har konkurranse- eller treningsformål, men som er tenkt som et fornøyelsestilbud til turister, ikke kan godkjennes. Det blir presisert at de samme regler som gjelder for baner i utmark, vil gjelde for baner som anlegges på islagte vassdrag, det vil si at «tillatelse etter § 6 bare kan gis når det foreligger reguleringsplan og når banene skal benyttes til kjøring i organiserte former».

Motorsport som ikke utøves med motorkjøretøy, men for eksempel med båt eller andre fartøy, vil måtte vurderes etter motorferdselloven § 6. Dette gjelder for eksempel vannsport på mindre vann. Vann-drag (water-cross) er en motorsportgren som innebærer kjøring med snøskuter på vann. Dette er eksempel på en type motorsport som kan kreve tillatelse både etter motorferdselloven § 6 og forskriften § 6, siden det kreves noe kjøring på barmark før snøskuteren kommer ut i vann og planer.

22.4.3 Kunnskapsgrunnlag

22.4.3.1 Motorsport og andre arrangementer

I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 7.3.2 gis det føringer om hvilken motorsport som kan tillates, og at dette skal begrenses til trenings- og konkurransekjøring i idrettslig regi. Det er likevel grunn til å tro at motorferdselforskriften § 6 også benyttes til å tillate ulike arrangementer som har mindre tilknytning til motorsport som idrett. For eksempel ble det i Hattfjelldal våren 2023 gitt tillatelse til en orienteringskonkurranse med snøskuter kalt «GPS Adventure». Ifølge Miljødirektoratet blir det flere steder avholdt arrangementer som er mer begivenheter enn idrett.

Et annet eksempel er samlingstreff for terrengbilentusiaster. Miljødirektoratet har to ganger behandlet klager fra et firma som ønsker å arrangere slike samlingstreff på Rena – også kalt «Wolfroad». Kjøring er ment å skje på merkede tømmerleder og skogsbilveier i et område som omfattes av motorferdsellovens utmarksdefinisjon. Arrangøren mener tiltaket vil gi deltakerne god kjøretrening under utfordrende forhold. Åmot kommune har gitt tillatelse, og relatert dette til utøvelse av motorsport, men tillatelsene har blitt opphevet av Statsforvalteren. Miljødirektoratet har vurdert at tiltaket ligger utenfor det kommunen har adgang til å tillate etter motorferdselforskriften § 6, og har i begge sakene opprettholdt Statsforvalterens vedtak.244

Kommunen, og næringslivet i kommunen, har ønsket å legge til rette for disse arrangementene. To ganger har kommunen forsøkt å regulere området til motorsport. Tidligere Fylkesmannen i Hedmark fremmet innsigelse begge gangene, og i begge tilfellene ble innsigelsene tatt til følge av Miljøverndepartementet. Departementet har i sine avgjørelser argumentert med at planområdet på 4500 dekar var for stort, og at kjøring slik planen la opp til vil være «turkjøring» i motorferdselregelverkets forstand.245

22.4.3.2 Innspill fra Norges motorsportforbund

Norges Motorsportforbund, som ivaretar sportsinteressene for båt, motorsykkel, radiostyrt motorsport og snøskuter, har gitt skriftlig innspill til utvalget. De opplyser at all aktivitet under forbundet skal skje på baner eller områder som er godkjent. Norges Motorsportforbund påser at både formaliteter og sikkerhetsmessig aspekter er ivaretatt før det blir gitt godkjenning til å utøve aktiviteter i regi av motorsportforbundet.

Motorsportforbundet mener at krav til regulering av areal i enkelte tilfeller innebærer en uforholdsmessig kostnadstung og ressurskrevende prosess for å kunne tilrettelegge for idretten. Som eksempel trekker motorsportforbundet frem treningsområder for elektrisk motorcross for barn, eller for enduro som krever minimalt med inngrep i naturen. De vurderer det som lite hensiktsmessig at det for disse områdene er nødvendig med samme reguleringsprosess som for etablering av asfalterte roadracingbaner med depoter og bygninger.

Motorsportforbundet påpeker også at grener som enduro og trial bruker naturlige løyper i terrenget, og de mener det er lite hensiktsmessig at slike løyper må behandles i en full reguleringsprosess av kommunen. De etterlyser derfor adgang til en enklere godkjenning, slik at kommunene enklere skal kunne gi tillatelser dersom de ønsker slik aktivitet på avgrensede arealer.

Av innspillet fremkommer det også at motorsporten må forholde seg til flere regelverk og offentlige instanser for ulike aktiviteter og arrangementer. Når det gjelder motorferdsel i utmark blir det først og fremst etterlyst en oppdatering av departementets rundskriv, og en klargjøring av hva som gjelder.

22.4.3.3 Tidligere forslag

Spørsmålet om motorsport i utmark ble tatt opp i Direktoratet for naturforvaltnings tilråding til ny lov fra 2008. Direktoratet foreslo å åpne for kjøring i regi av motorsportklubber på fysisk avgrenset terrengbane for motorsport, dersom banene var under 500 dekar, lå til åpen bilvei og var fastsatt i godkjent reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Av høringen av lovforslaget fremkommer det at enkelte ønsket seg større baner, og flere mente at slike baner burde kunne være på opptil 1000 dekar. Norges Motorsportforbund pekte også på at ulike konkurranseaktiviteter innen forbundet krever større baner enn 500 dekar. Direktoratet la til grunn at en begrensning på 500 dekar ville dekke formålet for øving og konkurranser i de fleste tilfeller. I forslag til bestemmelse var det tatt inn en presisering om at begrensningen på 500 dekar ikke skulle gjelde nasjonale terrengbaner for motorsport i regi av Norges Idrettsforbund.246

22.4.4 Utvalgets vurderinger

Motorsporten trenger areal. Utvalget har oppfattet at motorsportaktiviteter gjerne skjer i avgrensede anlegg som i stor grad er opparbeidet og tilrettelagt, og som ikke regnes som utmark. Enkelte motorsportgrener kan likevel foregå i naturområder med liten grad av opparbeiding, og som faller innenfor motorferdsellovens definisjon av utmark eller vassdrag. Vi mener at en ny motorferdsellov må ta høyde for motorsportens behov for områder for konkurranser- og treninger på arealer som regnes som utmark.

Utvalget mener dagens krav om enkelttillatelse er unødig strengt så lenge det gjelder organisert aktivitet som skjer på avgrensede områder regulert til formålet i plan. Det er også behov for å gjøre rettstilstanden klarere. Vi foreslår derfor et direkte unntak fra motorferdsellovens forbud for motorsportkonkurranser og – trening forutsatt at aktiviteten skjer i mindre områder avsatt til motorsportanlegg i arealplan etter plan- og bygningsloven. Ved å forutsette at motorsport skjer på arealer som er regulert for formålet, vil eventuelle interessekonflikter knyttet til bruken av arealet være avklart i forkant.

Unntaket skal fange opp behovet for trening og konkurranser for utøvere av motorsport. Utvalget foreslår derfor at adgangen avgrenses til trening og konkurranser som del av den organiserte idretten. Vi tenker her på aktiviteter i regi av klubber tilknyttet et særforbund i Idrettsforbundet eller et tilsvarende nasjonalt sportsforbund tilknyttet internasjonale sportsgrener.

Kommunene kan ikke omgå regelverket for motorferdsel i utmark ved å regulere et større utmarksområde til motorsport. Så lenge den direktehjemlede adgangen til å utøve motorsport avgrenses til motorsportkonkurranser- og trening som del av den organiserte idretten, mener utvalget at det ikke er behov for å angi eksakte rammer for størrelse på de aktuelle trenings- og konkurransebanene – men legger til grunn at det skal være mindre avgrensede arealer. Vi antar at kommunene ikke vil regulere større områder enn det de aktuelle motorsportgrenene har behov for til trening og konkurranser. Typiske motorsportgrener som kjøres i utmark er trial og enduro, og der har utvalget sett eksempler på områder rundt 40 dekar.

22.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel under motorsportkonkurranser eller -treninger i regi av den organiserte idretten skal være tillatt i mindre områder som er avsatt til motorsportanlegg i arealplan

• at ny lov ikke skal gi kommunene adgang til å åpne for å fastsette områder for frikjøring eller løyper for catskiing

23 Snøskuterløyper

Forstørr bilde

23.1 Innledning

I 2015 fikk kommuner i hele landet adgang til å fastsette snøskuterløyper. Tidligere var adgangen til å åpne løyper begrenset til kommunene i Nord-Troms og Finnmark, og da etter forskrifter fastsatt av statsforvalteren. I tillegg var det i noen deler av landet åpnet for at statsforvalteren kunne fastsette snøskuterløyper til viktige fiskevann (isfiskeløyper). Bakgrunnen for lovendringen i 2015 var et ønske om økt kommunal råderett over forvaltningen av motorferdsel.247

23.2 Dagens regler

23.2.1 Innledning

Motorferdselloven § 4 a gir i dag departementet hjemmel til å fastsette en forskrift der kommunen får adgang til å åpne snøskuterløyper. Dette er gjort i motorferdselforskriften § 4a, der det slås fast at kommunen kan fastsette løyper på vinterføre, og at bruk av snøskuter i løyper fastsatt i henhold til bestemmelsen er tillatt.

Motorferdselforskriften § 4a fastsetter rammer for hvor kommunene kan legge løyper, hvilke hensyn kommunene plikter å ta og stiller krav til vedtaksprosessen. Rammene er satt for å sikre at hensynet til blant annet natur og friluftsliv ivaretas.

Motorferdselforskriften inneholder egne merknader til § 4a. Merknadene gir detaljert veiledning om hvordan løyper skal fastsettes.

23.2.2 Løyper blir vedtatt i lokale løypeforskrifter

For å kunne opprette en snøskuterløype må kommunen vedta en lokal løypeforskrift. Forskriften skal bestå av et kart som på en entydig og forståelig måte viser hvor løypa skal gå, og gi bestemmelser for bruk av løypene. Forskriften skal som minimum inneholde regler om fartsgrenser og kjøretider.

Dersom det skal være tillatt å kjøre ut av løypene for å raste, må kommunen gi bestemmelser om det. Av merknadene til motorferdselforskriften følger det at rasting maksimalt bør tillates 30 meter fra løypa, med unntak av i Nord-Troms og Finnmark, der rasting inntil 300 meter fra merkestikkene har vært akseptert. I Nord-Troms og Finnmark kan kommunene tillate rasting på islagte vann uavhengig av avstand til løypa etter motorferdselloven § 4 a andre avsnitt andre setning.

Kommunene kan også fastsette krav om brukerbetaling for å dekke kostnader for drift av løypene eller andre bestemmelser om bruk av løypene, for eksempel om bruk til bestemte formål eller for bestemte grupper. Slike begrensninger må ikke stride mot andre rettsregler, for eksempel prinsippet om ikke-diskriminering i EØS-retten.

23.2.3 Rammer for hvor løyper kan legges

I motorferdselloven § 4 a fjerde avsnitt er det fastsatt enkelte begrensninger på hvor løyper kan legges. Disse er gjentatt i motorferdselforskriften § 4a.

Kommunene kan ikke legge løyper i verneområder eller foreslåtte verneområder. Forbudet mot løyper i verneområder innebærer at det ikke kan etableres nye løyper i eksisterende verneområder. Av Prop. 35 L (2014–2015) s. 41 fremkommer det at bestemmelsen ikke er ment å være til hinder for at eksisterende løyper i verneområder videreføres. Med verneområder siktes det hovedsakelig til områder som er vernet etter naturmangfoldloven, men forbudet vil også omfatte områder som er fredet etter kulturminneloven. Med foreslåtte verneområder menes områder der forslag om vern er kunngjort etter naturmangfoldloven § 42.

Det er heller ikke adgang til å legge løyper i nasjonale villreinområder. De nasjonale villreinområdene er fastsatt gjennom de regionale villreinplanene. Også områder som ikke har status som nasjonale villreinområder, kan være viktige funksjonsområder for villrein. I disse områdene vil det ikke være et absolutt forbud mot løyper, men hensynet til villrein bør her tillegges stor vekt.

Løyper skal heller ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta. I forarbeidene er det lagt til grunn at løyper som virker inn på reindriftas særverdiområder og minimumsområder, normalt vil anses å være til vesentlig skade og ulempe for reindrifta.248 Med særverdiområder menes flyttlei, brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder, og områder i og ved anlegg til merking, skilling og slakting. Med minimumsområder menes årstidsbeite som begrenser distriktets reintall. Kommunen skal spesielt ta hensyn til viktige vinterbeiteområder.

Løypene skal ikke kreve terrenginngrep. Dette innebærer at terrenget ikke skal planeres eller opparbeides i barmarkssesongen, og at snøskuterløypene ikke skal sette synlige, permanente spor. Av forarbeidene følger det at klopper eller enkle bruer kan etableres der dette er nødvendig av sikkerhetshensyn.249

23.2.4 Hensyn kommunen skal ta

Motorferdselloven § 4 a lister opp en rekke hensyn kommunen plikter å ta ved fastsetting av snøskuterløyper. Dette er forhold kommunen må ta i betraktning, men ikke absolutte forbudsregler. Av lovforarbeidene fremgår det at kommunene ikke bør fastsette løyper som vil være til vesentlig skade og ulempe for hensynene nevnt i bestemmelsen.250

Kommunen skal ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Ifølge forarbeidene bør kommunen ikke legge snøskuterløyper i områder som er kartlagt og verdsatt som viktige eller svært viktige friluftslivsområder. Kommunene er også oppfordret til å holde store sammenhengende vinterfriluftslivsområder fri for snøskuterløyper.

I tillegg skal kommunen ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø, og sikkerheten både for de som kjører og for andre. Plikten til å ta hensyn til naturmangfoldet må anses brutt dersom kommunen legger løyper for nær hekkeplasser, hi, spillplasser eller lignende, eller gjennom særlig sårbare eller truede botaniske forekomster der skader på vegetasjon eller markdekke kan oppstå ved lite snødekke.251

Kravet om å ta hensyn til sikkerhet innebærer at løyper ikke bør legges i skredutsatte områder eller terreng som er brattere enn 30 grader. Hensyn til sikkerhet innebærer at kommunene også må ta hensyn til andre forhold som kan utgjøre en fare ved snøskuterkjøring, for eksempel usikker is, siktforhold, steiner og andre hindringer, kurvatur og lignende.

23.2.5 Sesongslutt

Av hensyn til yngle- og hekketiden for dyr og fugler følger det av motorferdselforskriften § 4a andre avsnitt at motorferdsel i snøskuterløypene ikke er tillatt etter 5. mai. I sentrale områder for kalving og flytting av rein skal løypene være stengt etter 25. april.

Statsforvalteren kan i medhold av motorferdselforskriften § 8 første avsnitt andre setning jf. § 4a andre avsnitt siste setning bestemme at løypene skal være stengt i andre tidsrom, når det er nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser, eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta.

Etter § 8 andre avsnitt kan statsforvalteren i spesielle tilfeller, etter begrunnet søknad, gjøre unntak fra forbudet. I merknaden til forskriften er det presisert at fritidskjøring (omtalt i merknaden som «fornøyelseskjøring») som utgangspunkt ikke vil være å anse som et spesielt tilfelle, og dermed ikke vil kunne gi grunnlag for forlengelse av sesongen.

I Finnmark var det før lovendringen i 2015 praksis for at daværende Fylkesmannen i Finnmark utvidet åpningstiden for snøskuterløyper utover 5. mai etter søknad fra kommunen, dersom dette ikke var i konflikt med hensynene bak vårforbudet. Fylkesmannen i Troms hadde ikke tilsvarende praksis for snøskuterløyper i Nord-Troms.

Selv om det i utgangspunktet bare er i spesielle tilfeller statsforvalteren kan utvide sesonglengde, har Klima- og miljødepartementet uttalt at den tidligere praksisen med forlengelse skal kunne fortsette for snøskuterløypene i Finnmark og for isfiskeløyper i andre deler av landet med tradisjon for utvidet åpningstid.252 Med bakgrunn i sammenslåingen av statsforvalterembetene i Troms og Finnmark uttalte departementet i 2020 at det ikke var nødvendig å forskjellsbehandle kommunene i Nord-Troms og kommunene i Finnmark. Dermed kan statsforvalteren også utvide åpningstidene i løypene i kommunene i Nord-Troms, etter en konkret vurdering.253

23.2.6 Kommunens saksbehandling

Forvaltningslovens regler om forskrifter gjelder med enkelte tilpasninger for kommunens vedtak om snøskuterløyper. Kommunene må oppfylle de grunnleggende kravene som følger av forvaltningsloven, og i tillegg de særreglene som følger av motorferdselloven § 4 a og motorferdselforskriften § 4a.

Motorferdselloven § 4 a fjerde avsnitt siste setning fastsetter at kommunen skal utrede virkningene løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i løypens influensområde. Kommunen skal også kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Ifølge forarbeidene skal kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder skje med utgangspunkt i Miljødirektoratets håndbok M98-2013 «Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder».

Av motorferdselforskriften § 4a følger det at forslag om snøskuterløyper skal sendes på høring etter reglene i plan- og bygningsloven § 11-14. Det innebærer at forslag om snøskuterløyper skal sendes på høring på tilsvarende måte som høring av kommuneplan. I tillegg skal snøskuterløyper kunngjøres etter reglene i plan- og bygningsloven § 12-12 fjerde og femte avsnitt.

Kravene til medvirkning er utdypet i merknadene til forskriften. Kommunene er oppfordret til tidlig å ta kontakt med fylkeskommunen og aktuelle sektormyndigheter som statsforvalteren, Vegvesenet, Norges vassdrags- og energidirektorat, politiet og eventuelt Tolletaten. Kommunen må også involvere veieier tidlig i prosessen hvis snøskuterløyper skal legges langs eller over veier. Berørte interessegrupper, for eksempel næringsinteresser, velforeninger, hytteforeininger, turlag, miljøorganisasjoner, bør få komme til orde i beslutningsprosessen. Grunneiers samtykke må foreligge før løypeforskrifter vedtas.

Kommunen bør også så tidlig som mulig ta kontakt med statsforvalteren for å få en vurdering av om reindriftsinteresser kan bli berørt av løypa. Dersom det er reindriftsinteresser i området må kommunen kontakte de berørte reinbeitedistriktene, for å få utfyllende informasjon.

Kommunen skal begrunne vedtak om snøskuterløyper. Det skal gå klart frem hvordan innkomne uttalelser til forslaget og konsekvensene av snøskuterløypene har vært vurdert, og hvilken betydning de er tillagt. Det skal også gå frem hvordan kommunene har vurdert hensynene som kommunen skal ta.

Vedtatte snøskuterløyper skal rapporteres til Miljødirektoratet, og løypene skal også vises i kommuneplanens arealdel. Av motorferdselforskriften § 4a følger det også at kommunen skal sørge for merking av og informasjon om løypene.

23.2.7 Særskilt klageadgang

I motorferdselforskriften § 4a åttende avsnitt er det fastsatt en særskilt klageadgang for kommunens forskrift om snøskuterløyper. Vedtakene kan påklages til statsforvalteren. Reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven kapittel VI gjelder, men det er fastsatt særlige begrensninger i hvem som har klageadgang. Løypeforskriftene kan bare påklages av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, Sametinget og berørte reinbeitedistrikter, organisasjoner hvis interesser blir berørt, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer. I merknadene til bestemmelsen er det presisert at fylkeskommuner og statlige organer som utgangspunkt kan klage over forhold som kunne gitt grunnlag for innsigelse. Det vil si at de kan klage over forhold som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Det er også presisert at støy og andre virkninger for lokalt friluftsliv kan være grunnlag for klage.

23.3 Kunnskapsgrunnlag

23.3.1 Status snøskuterløyper

Per mars 2024 var det 55 kommuner som hadde vedtatt snøskuterløyper etter motorferdselforskriften § 4a. Et flertall av disse kommunene hadde snøskuterløyper også før 2015, men da fastsatt etter andre bestemmelser. Alle kommunene i Nord-Troms og Finnmark hadde fastsatt åpne skuterløyper med hjemmel i særregelen om snøskuterløyper i Finnmark og Nord-Troms i motorferdselforskriften § 4, som nå er opphevet. I tillegg hadde rundt 10 kommuner isfiskeløyper fastsatt av statsforvalteren og tre kommuner snøskuterløyper etter forsøksordningen tidlig på 2000-tallet. Se mer om omfanget av snøskuterløyper i kapittel 9.1.5.

23.3.2 Evaluering av reglene for å fastsette snøskuterløyper

Konsekvensene av at kommuner i hele landet i 2015 fikk adgang til å etablere snøskuterløyper, ble i 2020 evaluert av Norsk institutt for naturforskning (NINA), i samarbeid med Menon Economics.254 Målet med evalueringen var dels å kartlegge status og utvikling og dels å vurdere virkningene av lovendringen for friluftsliv, naturmangfold og lokal næringsutvikling. Statusbeskrivelsen i rapporten er delvis utdatert, siden flere kommuner har etablert og utvidet løyper siden 2020.

En sentral problemstilling var om løypene fører til mer eller mindre ulovlig kjøring. Innenfor rammene av oppdraget var det ikke mulig å finne et entydig svar på dette. Den samlede mengden motorferdsel må imidlertid antas å ha økt, siden mer motorferdsel har blitt lovlig.

Kommunene Tydal og Trysil ble valgt ut som casekommuner, der man undersøkte vedtaksprosessen nærmere og intervjuet fastboende og hytteeiere. NINA fant at kommunene i stor grad hadde fulgt reglene for vedtakelse av løyper, men påpeker at samlet belastning ikke var tilfredsstillende utredet. I rapporten pekes det på at kommunen har relativt stor skjønnsfrihet, og at det er vanskelig å vurdere om kommunene har tatt «nok» hensyn til for eksempel friluftsliv.

Det er også vanskelig å vurdere den faktiske virkningen av løypene på forholdene kommunen plikter å ta hensyn til. Evalueringen gir relativt lite informasjon om de faktiske virkningene på friluftsliv, men rapporten slår fast at mange kommuner har lagt løyper i områder som er kartlagt som viktige og svært viktige friluftslivsområder. Når det gjelder naturmangfold, påpeker rapporten at kommunenes faglige konsekvensutredninger i hovedsak bygger på eksisterende kunnskap i form av informasjon fra ulike databaser. NINA har ikke hatt grunnlag for å vurdere om kunnskapsgrunnlaget er tilstrekkelig, men påpeker at ulike aktører har etterlyst et bedre faggrunnlag om dyrelivet.

Evalueringen ga heller ikke grunnlag for å konkludere om virkningene av snøskuterløypene på lokal næringsvirksomhet. Kommunene bruker forventninger om næringsutvikling og flere arbeidsplasser som argumenter for å etablere løypenettverk, men samtidig er naturbasert reiseliv en næring i vekst, og et stort omfang av løyper kan komme i konflikt med markedsføringen av Norge som «urørt». For reindrifta fremheves det som viktigere med sterk styring av hvor løypene legges, enn hvordan de driftes. NINA stiller også spørsmål ved om reindriftsvennlige regler om åpning og stenging av løypene vil bli respektert på sikt.

Manglende utredning av den samlede belastningen av løypene trekkes frem som en utfordring. De enkelte løypene er hver for seg godt utredet, men vurderinger av den samlede belastningen av løypenettet mangler. I rapporten anbefales det at man pålegger kommunene å evaluere løypene. Slike evalueringer bør utføres av et eksternt miljø, følge fastsatte kriterier og inneholde vurderinger av samlet belastning.

Miljødirektoratet har som oppfølging av rapporten anbefalt departementet å klargjøre hva kravet om at kommunene skal ta «særlig hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv» faktisk innebærer. For naturmangfold er dette i noen grad angitt i forarbeidene, og direktoratet mener at tilsvarende burde vært utarbeidet for friluftsliv.255

23.3.3 Særlig om hensynsreglene

Kommunen er pålagt å ta en rekke hensyn når snøskuterløyper vedtas, se kapittel 23.2.4. Hva denne plikten konkret innebærer, har vært omdiskutert, og det er uklart hva som skal til for at vilkåret er oppfylt. Dette kan gjøre det vanskelig for kommuner, klageinstanser, og andre interessenter å vite hvor grensen for lovlige vedtak går.

Det som da het Fylkesmannen i Troms, etterlyste i 2017 retningslinjer for når klageinstansen kan overprøve kommunenes vurderinger og vedtak. Klima- og miljødepartementet presiserte i sitt svar at statsforvalterne skal være tilbakeholdne med å overprøve kommunale vedtak om snøskuterløyper, og viste blant annet til forvaltningsloven § 34, som pålegger statlige organer å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av kommunens frie skjønn (forvaltningsskjønn).256

Departementet understreker at hensynsreglene ikke er forbudsregler, og at kommunene kan legge løyper i viktige friluftslivsområder hvis kommunen etter en konkret vurdering finner at det foreligger andre hensyn som etter kommunens skjønn er så tungtveiende at hensynet til friluftslivet må vike. Konflikt mellom de ulike hensynene vil normalt ikke være grunnlag for å oppheve vedtaket. Ifølge departementet må statsforvalterne først og fremst vurdere om kommunen har gjort en saklig og forsvarlig vurdering og avveining av de ulike hensynene mot hverandre, og om avbøtende tiltak og mindre konfliktfylte løsninger er vurdert. Departementet skriver i brevet:

Bare der kommunens vekting av de ulike hensynene er klart uforholdsmessig – for eksempel der kommunen har sett helt bort fra de hensyn loven sier den skal vektlegge eller avveiingen ut i fra den konkrete situasjonen fremstår svært urimelig i disfavør disse hensynene, er det etter departementets syn grunnlag for å oppheve vedtaket.

Selv om friluftslivet er gitt en særstilling i bestemmelsen, betyr ikke det at det er forbudt å la friluftslivsinteressene vike for andre interesser. Departementet uttaler at: «Bestemmelsen må først og fremst forstås slik at den stiller ekstra strenge krav til vedtakets begrunnelse der det er friluftslivshensyn som berøres.»

Uttalelsen er omdiskutert. Blant annet har Norsk Friluftsliv, Den Norske Turistforening og Naturvernforbundet tatt til orde for at tolkningen departementet legger til grunn, ikke stiller hensynet til friluftsliv i en særstilling, slik det var forutsatt i lovarbeidet.257

23.3.4 Praksis om utvidelse av sesonglengde

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har hatt en praksis for å utvide sesonglengden i snøskuterløyper, se kapittel 23.2.5. Statsforvalterne har overfor utvalget gitt uttrykk for at søknader om unntak, er ressurskrevende å behandle. I 2023 mottok statsforvalteren søknader om å forlenge åpningstiden i 200 snøskuterløyper. Av disse fikk 146 løyper utvidet åpningstid.258

For å kunne vurdere søknadene ut fra reelle forhold, og ut fra de hensynene som ferdselsforbudet om våren skal ivareta, må søknadene behandles tett opp til forbudsperioden. Ifølge statsforvalteren baserer søknadsbehandlingen seg på kommunenes vurderinger, men de gjør samtidig også selvstendige vurderinger basert på nåsituasjonen, gjeldende prognoser og egen kunnskapsinnhenting. Det blir gjort en samlet vurdering av snøforhold, smelteprognoser fra Norges vassdrags- og energidirektorat, reindriftshensyn og hensyn til dyreliv. Statsforvalteren stiller krav til eksplisitt samtykke fra berørte reinbeitedistrikt eller siidaer før eventuelle vedtak om utvidet åpningstid. I vedtaket settes det vilkår om at kommunene skal stenge løypene dersom reindrifta ber om det, dersom det ikke er bærende snølag og dersom det er økt skredfare eller usikker is. De faktiske forholdene endrer seg raskt utover våren, og prognosene blir mer usikre jo lengre tidsvindu statsforvalteren setter for forlengelse. Av den grunn har Statsforvalteren i Troms og Finnmark prinsipielt vurdert at de ikke kan forlenge for en lang periode, selv om kommunene ønsker lengre åpningstider når det er mye snø.

23.3.5 Innspill til utvalget

23.3.5.1 Natur- og friluftslivsorganisasjoner

Natur- og friluftslivsorganisasjoner som Den Norske Turistforening (DNT), Norsk Friluftsliv og Naturvernforbundet mener natur- og friluftslivsinteressene har for dårlig vern etter dagens motorferdselregelverk. De har i innspill til utvalget gitt uttrykk for at regelverket om etablering av løyper ikke fungerer etter intensjonen.

I innspillene blir det pekt på at flertallet av kommunene som har vedtatt løyper, har lagt løyper i områder som er kartlagt som viktige eller svært viktige friluftslivsområder. Naturvernforbundet, som har gjennomgått alle klagesaker mellom 2015 og 2021 (27 saker), konkluderer med at natur og friluftsliv gjennomgående er tapende part når saker skal behandles. Ifølge Naturvernforbundet fikk ingen av klagene som var begrunnet i natur eller friluftsliv, medhold eller delvis medhold. Friluftsliv har fått en særstilling i loven, men organisasjonene mener at friluftslivet ikke er gitt en særstilling i praksis, siden kommunene kan velge å prioritere snøskuterinteresser fremfor friluftslivsinteresser. Det blir også uttrykt en bekymring for bit-for-bit-utvidelser av løypenettverk uten at samlet belastning blir vurdert.

DNT har i sitt innspill beskrevet egne erfaringer som høringspart i en rekke løypeprosesser. De erfarer mangelfulle begrunnelser, manglende avveininger mellom de ulike interessene og manglende redegjørelse for hvorfor kommunene prioriterer ned hensynet til natur og friluftsliv eller ser bort fra anbefalinger i konsekvensutredningene. Kvaliteten på utredningene varierer, og det er ulik praksis for hvem som gjennomfører utredningene. DNT mener det er uheldig at snøskuterklubber enkelte ganger utreder og fremmer forslag, og at det burde være fagpersoner som gjør dette.

Naturvernforbundet har problematisert at det er manglende kunnskap om verdifull natur og mangelfulle systematiske naturregistreringer. De er opptatt av at kunnskapsgrunnlaget må styrkes for å unngå ødeleggelse av mer natur. Kommunene trenger bedre kunnskap om hvilken natur og hvilke arter som finnes, og hvor disse finnes. Naturvernforbundet påpeker at data som ligger i offentlige baser, er gode, men langt fra tilstrekkelige for å kunne ivareta intensjonen om å ta hensyn til naturen.

Alle de tre organisasjonene etterlyser klarere rammer for kommunenes skjønnsutøvelse og en klargjøring av hva som ligger i at friluftslivet skal ha en særstilling. De mener hensynet til natur- og friluftsinteressene må gjøres mer forpliktende, og at tydeligere rammer vil gi ryddigere prosesser, færre omkamper, mindre konflikter og færre klager – noe som igjen vil være tids- og ressursbesparende for kommuner og statsforvaltere.

Organisasjonene mener kommunene som hovedregel ikke skal kunne legge løyper i områder som er kartlagt og verdsatt som viktige for friluftsliv, store sammenhengende vinterfriluftsområder eller områder som er viktig for naturmangfold. De vil ha klarere føringer for hvordan kommunene skal avveie snøskuterinteressene mot friluftslivsinteressene, og klarere krav til begrunnelse. Fordelen med snøskuterløyper må være større enn ulempene for friluftslivet. Organisasjonene er opptatt av at kommunene må ha gjennomført en helhetlig kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder før arbeidet med planlegging av løyper igangsettes, og at dette må være et rent faglig og uavhengig arbeid. Kommunene må sette rammer for hvor stort det totale løypenettet bør være, og planlegging av løyper bør skje etter en helhetlig plan med samlet vurdering av fordeler og ulemper og tålegrensen for kommunenes natur- og friluftslivsområder.

Både DNT og Norsk Friluftsliv tar til orde for at planlegging av snøskuterløyper bør skje etter plan- og bygningsloven. En kobling til plan kan bidra til å sikre mer helhetlig planlegging og vurdering av konsekvenser, ryddigere prosesser, tidlig medvirkning og gi bedre legitimitet og forankring. De er også inne på muligheten for å utarbeide regionale planer der fylkeskommunen kan ha en koordinerende rolle. Norsk Friluftsliv mener at planer om snøskuterløyper minst må være konsekvensutredningspliktige etter konsekvensutredningsforskriften vedlegg II.

Både DNT og Norsk Friluftsliv mener at statsforvalteren må ha en tydelig rolle i å ivareta natur og friluftsliv. DNT foreslår for eksempel at statsforvalteren kan få økt myndighet innenfor områder som er kartlagt som viktige eller svært viktige, for eksempel ved krav om godkjenning fra statsforvalteren for å etablere løyper i viktige friluftslivsområder.

23.3.5.2 Snøskuterinteresser

Snøscooterklubbenes Fellesråd (SKFR) er en forening for landets snøskuterklubber, som arbeider for å bedre snøskuterkjørernes vilkår. SKFR ønsker at det skal bli enklere for kommunene å etablere snøskuterløyper, og at kommunene skal få større myndighet. SKFR mener det ikke er dokumentert at friluftsliv eller dyreliv blir skadelidende på grunn av snøskuterløyper. De påpeker at flere kommuner har lang erfaring med løyper, at dyrelivet der verken er forsvunnet eller fortrengt, og at friluftslivet lever i beste velgående.

SKFR mener det er for lett å kreve bruk av føre-var-prinsippet i tilfeller der kunnskapsgrunnlaget er lite. Det må etter SKFRs syn stilles tydelige krav og tydelige henvisninger til hvilke mangler ved kunnskapsgrunnlaget som gjør at man er føre var, slik at det er mulig å imøtegå påstanden. Tilsvarende må krav om stenging av løyper av reindriftshensyn dokumenteres, og kommunene må ha adgang til å åpne for bruk av midlertidig alternativ trasé uten omfattende utredninger.

SKFR er kritiske til natur- og friluftslivsorganisasjonenes ønske om å forby løyper i viktige og svært viktige friluftslivsområder. De mener det er viktig å se på grunnlaget for kommunenes verdsetting av friluftslivsområder, og at det vil være feil å ukritisk forby alle løyper på grunnlag av verdsettingskriteriene i kartlegginger av friluftslivsområder. Områder kan være kartlagt som viktige sommerstid uten at områdene har tilsvarende betydning på vinteren.

SKFR tar til orde for at alle kommuner skal ha adgang til å tillate ferdsel ut av løypa på islagte vann for å raste uavhengig av avstand til løypa. De mener også at kommunene må få adgang til å utvide sesongen når forholdene for dette er til stede, og at det er byråkratisk og lite hensiktsmessig at statsforvalteren skal ha denne myndigheten. SKFR mener at kommunene bør kunne tillate snøskuterløyper på ubrøytede veier uten omfattende konsekvensutredninger. Disse veiene benyttes av motorkjøretøy ellers i året, og kan benyttes om veien brøytes. Tilsvarende bør kommunene kunne tillate løyper i kraftgater og mastetraseer uten omfattende konsekvensutredninger. Dette er arealer som har omfattende inngrep, og som i liten grad benyttes som friluftslivsområder. Av innspillet går det også frem at kommunene bør kunne tillate enkle tilførselsløyper til og fra egen eiendom, hytter, parkeringsplasser med videre, uten omfattende konsekvensutredninger. De argumenterer også for at utredningsplikten må avgrenses til konkret å gjelde løypene og områder i deres umiddelbare nærhet.

SKFR mener også at vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark bør oppheves, og at kommunene selv må få adgang til å utvide sesongen for de løypene kommunen vurderer som akseptable. De er opptatt av at statsforvalterens involvering må fjernes, og at statsforvalterens rolle er et unødig ledd i byråkratiet. Det er kommunene som ser daglig status for løypene og kan justere og forlenge stengning deretter.

SKFR og ulike snøskuterforeninger mener også at regelverket bør åpne for bruk av ATV med belter eller tråkkemaskin for preparering av snøskuterløyper.

23.3.5.3 Kommuner

Utvalget har mottatt innspill fra en rekke kommuner. Flertallet av kommunene som har gitt innspill, er store utmarkskommuner som har en viss tradisjon og kultur for motorferdsel i utmark, og mange av innspillende er tilnærmet likelydende. Den generelle tilbakemeldingen fra kommunene er at de ønsker økt lokalt selvstyre. Når det gjelder regelverket for etablering av løyper, er det betydelig overlapp mellom kommunenes innspill og innspillet fra SKFR som er referert til ovenfor.

Vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark blir tatt opp i mange av innspillene utvalget har fått. Innspillene gjelder typisk både det generelle vårforbudet mot all motorferdsel, og forbud mot kjøring i snøskuterløyper etter 5. mai. Det er nærmere redegjort for disse innspillene i kapittel 18.2.2.3.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har i sitt innspill foreslått flere endringer i regelverket for etablering av snøskuterløyper. I likhet med SKFR argumenterer de for at kommuner bør ha adgang til å tillate rasting på hele vann i hele landet – uavhengig av avstand til snøskuterløypa. USS argumenterer også for at det må bli enklere å gjøre mindre justeringer i snøskuterløypene uten en fullstendig ny forskriftsbehandling. Der det bare er snakk om mindre justeringer, bør det lempes på kravene til utredning og høring. Også på ubrøytet vei som trafikkeres med motorkjøretøy ellers i året, bør utredningskravene være lempeligere. Dette vil fjerne unødvendig byråkrati og kanskje også gi et insentiv til å plassere færre løyper i terrenget.

USS mener at motorferdsel i utmark bør reguleres i plan- og bygningsloven, slik at kommunene i en ordinær planprosess kan avklare hvor motorferdsel skal være tillatt. De påpeker at dagens ordning med fastsetting av snøskuterløyper har klare paralleller til plan- og bygningsloven, og at disse sakene med fordel kunne vært underlagt plan- og bygningslovens alminnelige ordning. De nasjonale og regionale interessene som gjør seg gjeldende, kan ivaretas på en god måte gjennom nasjonale og regionale myndigheters involvering i plansaken, inkludert innsigelsesinstituttet. USS argumenterer derfor for at fastsetting av løyper etter motorferdselforskriften § 4a bør erstattes av en alminnelig adgang til å innta slike traseer i arealplaner etter plan- og bygningsloven.

23.4 Utvalgets vurderinger

23.4.1 Innledning

Utvalget foreslår at kommunene, slik som i dag, skal ha adgang til å åpne løyper for motorisert ferdsel på snødekt mark og islagte vassdrag. Siden lovendringen i 2015 har 55 kommuner etablert snøskuterløyper, og antall kommuner og antall kilometer løyper tilsier at dette er et tilbud som er viktig for mange kommuner. Gjennom skriftlige innspill og møter har utvalget fått høre sprikende synspunkter på dagens regler og hvordan de rent faktisk fungerer. Utvalget har derfor vurdert om rammene og prosessen for vedtakelse av løyper bør endres.

23.4.2 Hvordan skal løyper fastsettes?

23.4.2.1 Regulering i arealplaner

Etter dagens regelverk skal kommunene fastsette løyper i forskrift. Saksbehandlingen følger reglene i forvaltningsloven, med noen særlige tilpasninger. Utvalget har fått innspill om at prosessen oppfattes som komplisert, og flere har ønsket at man skal følge plan- og bygningslovens system.

Utvalget foreslår, som behandlet i kapittel 15, at motorferdsel i større grad reguleres gjennom planer etter plan- og bygningsloven. Planprosessen etter plan- og bygningsloven er et verktøy kommunene kjenner godt, som tilrettelegger for samordnet arealbruk, medvirkning og gode prosesser. Utvalget mener løyper er egnet til å bli regulert i plan, og foreslår derfor at planlegging og fastsetting av snøskuterløyper skal skje i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Fordi løypene vil kreve relativt detaljert regulering, foreslår utvalget at retten til motorferdsel i løypene forutsetter at løypene er fastsatt i reguleringsplan, se kapittel 15.4.5.4. Utvalgets vurderinger om bruk av plan- og bygningsloven er nærmere redegjort for i kapittel 15, der den konkrete prosessen for arealplaner om snøskuterløyper behandles.

Siden løyper skal fastsettes i arealplan, foreslår utvalget ikke å videreføre reglene om hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved fastsettingen av løyper. Som omtalt i kapittel 15.4.5.2 vurderer utvalget det som lite ønskelig at motorferdselloven legger føringer for skjønnsutøvelsen etter plan- og bygningsloven.

23.4.2.2 Utredningskrav

Utvalget ønsker ikke at utredningsplikten skal svekkes sammenlignet med i dag. Gode utredninger er viktig for å ivareta hensynene loven bygger på, og for å unngå konflikter. Konsekvensutredninger som belyser mulige virkninger for natur og friluftsliv, må derfor gjennomføres før kommunen kan fatte vedtak om løyper.

Utvalget foreslår at konsekvensutredning av planer om motorferdsel skal reguleres etter de alminnelige reglene om konsekvensutredning av planer etter plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften. Utvalget vurderer at behovet for konsekvensutredning av løyper er stort, og foreslår derfor at løyper med lengde på over 500 meter tas inn i vedlegg I til konsekvensutredningsforskriften, mens kortere løyper tas inn i vedlegg II. Se nærmere om disse reglene og utvalgets vurdering av hvordan løyper skal utredes i henholdsvis kapittel 15.2.1.7 og kapittel 15.4.5.5. Konsekvensutredning skal skje etter anerkjent metodikk.

Utvalget har fått innspill om at det er ønskelig med forenklet saksbehandling for løyper på ubrøytede veier og i mastegater. Blant annet blir det argumentert med at motorferdsel vil være tillatt på veiene dersom de brøytes. Utvalget foreslår ikke en slik løsning. Mange veier brøytes aldri, og utvalget legger til grunn at det ikke er uvanlig at veier har ulik bruk sommer og vinter. En rekke veier går inn i områder som er attraktive og mye brukt for friluftslivet på vinteren. En forenklet prosess kan derfor føre til økte konflikter. Vi ser også at en slik løsning kan føre til mer trafikk i områder som ellers er lite forstyrret i vintersesongen. Vi er også skeptisk til forenklet prosess i mastegater, blant annet av hensyn til sikkerhet og fordi man heller ikke her kan utelukke negative konsekvenser for øvrige interesser motorferdselloven skal ivareta. Utvalget foreslår derfor ikke et unntak fra konsekvensutredningsplikten for løyper på veier eller i mastegater. Vi mener at det også her er ønskelig med utredninger som belyser konsekvenser for natur, friluftsliv, sikkerhet eller andre relevante hensyn og også at konsekvensutredning av alle løyper er viktig med tanke på vurderinger rundt samlet belastning.

23.4.2.3 Grunneiersamtykke

I dag følger det av motorferdselforskriften § 4a sjuende avsnitt at kommunen ikke kan gjøre vedtak om snøskuterløyper før grunneieren har samtykket. Utvalget foreslår ikke å videreføre dette som et særskilt krav. Grunneieren vil bli varslet som ledd i planprosessen, og vil ha mulighet til å uttale seg. Grunneieren har i kraft av grunneierretten adgang til å nekte motorferdsel på sin eiendom, se kapittel 5.9. Grunneieren vil derfor kunne legge ned veto mot etableringen av en eventuell løype, så lenge retten til den ikke er ekspropriert, se kapittel 15.4.5.7.

23.4.3 Rammer for hvor løyper kan legges

Utvalget har vurdert om motorferdselloven bør sette rammer for hvor løyper kan legges, slik forskriften gjør i dag. I dag kan løyper ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder, og heller ikke der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta.

Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med noen begrensninger i hvor løyper kan plasseres, men er samtidig opptatt av at motorferdselloven ikke bør fastsette for mange begrensninger i planleggingsadgangen etter plan- og bygningsloven, se nærmere i kapittel 15.4.5.2.

Utvalget foreslår å beholde regelen om at løyper ikke kan legges i foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Utvalget vurderer at dette er fornuftige og hensiktsmessige rammer for adgangen til å plassere løyper. Utvalget vil derimot ikke foreslå å videreføre bestemmelsen om at løyper ikke kan legges i verneområder. Motorferdsel i verneområder krever uansett ofte samtykke fra vernemyndighetene, og utvalget mener det bør være opp til vernemyndighetene å vurdere om motorferdsel er forenlig med verneformålet.

Utvalget har vurdert om man skal beholde bestemmelsen om at løyper ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta. Dette er ikke en tydelig geografisk avgrensning, men isteden en føring for hvordan avveiningen mellom ulike interesser skal foretas. Vi mener imidlertid at det er viktig at løyper ikke plasseres slik at de er til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta. Utvalget har drøftet hvorvidt man skal beholde terskelen «vesentlig» skade eller ulempe, eller om man skal fjerne vesentlighetskriteriet. Vi vurderer at en regel som innebærer at enhver liten ulempe eller skade for reindrifta medfører totalforbud mot løyper, vil være en for streng terskel. Dette sammenholdt med at vesentlighetskravet samsvarer med kravet i dagens reindriftslov § 63, gjør at vi foreslår å beholde det. Vi mener imidlertid det kan være grunn til å vurdere kriteriet i forbindelse med revisjon av reindriftsloven og at vesentlighetskriteriet ikke bør tolkes for strengt. Hensynet til reindrifta er sentralt i motorferdselloven, og kommunene bør utvise varsomhet med å plassere løyper der de kan være til ulempe eller skade for reindrifta.

I dag er det fastsatt at løyper ikke skal kunne kreve terrenginngrep. Dette innebærer at løyper ikke kan plasseres på steder der det vil være nødvendig å planere eller opparbeide terrenget i barmarkssesongen. Utvalget mener at løyper fortsatt som utgangspunkt ikke bør kreve terrenginngrep, og at løypene ikke bør gi synlige spor i barmarkssesongen. Vi vil likevel ikke foreslå å videreføre dette som en absolutt skranke for hvor løyper kan plasseres. Vi bemerker at en del terrenginngrep vil være søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven.

23.4.4 Kommunens reguleringsadgang

23.4.4.1 Skal formålsavgrensning tillates?

Etter dagens regler kan kommunen begrense bruken av snøskuterløyper til en angitt gruppe eller til ferdsel for bestemte formål. Størstedelen av dagens løyper er åpne for alle og for ferdsel for alle formål, men utvalget kjenner til eksempler på løyper som er begrenset til isfiske og også løyper som bare er åpne for turistbedrifter som arrangerer organiserte turer.

Utvalget har vurdert om adgangen til å begrense bruk til bestemte formål bør videreføres. En fordel med å åpne for formålsavgrensning er at kommunen da kan begrense ferdselen som tillates til det kommunen vurderer som hensiktsmessig. Kommunen vil for eksempel kunne regulere løyper som bare er tillatt for hyttetransport, og slik også redusere behovet for individuelle tillatelser til for eksempel hyttekjøring.

En ulempe med formålsavgrensede løyper er at det kan være krevende å kontrollere at formålsavgrensninger overholdes. Utvalget vurderer også at det ved formålsavgrensning vil være stor risiko for at løypene brukes til andre formål enn de som er angitt. Dette kan igjen være problematisk fordi man risikerer at det blir mer ferdsel enn det kommunen har lagt til grunn da løypa ble fastsatt.

Dersom kommunen får adgang til å begrense bruken av løypene til ethvert formål, vil kommunen reelt sett kunne åpne for formål som loven ellers ikke tillater, og slik omgå det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark. Eksempler på slik aktivitet kan være catskiing, kommersielle turistløyper for persontransport og løyper for persontransport til hytter. En slik omgåelse vurderer utvalget som uheldig.

Slik utvalget vurderer det er heller ikke arealplaner et egnet verktøy for å avgrense personkretsen som kan benytte et planområde. Plan er primært egnet for å avklare hvor en aktivitet kan skje, ikke hvem som kan gjøre noe.

På bakgrunn av det overnevnte foreslår utvalget at løypene skal være åpne for enhver, og at det ikke skal være adgang til å begrense adgangen til bruk av løypene til angitte ferdselsformål eller bestemte persongrupper. På samme grunnlag foreslår vi ikke å åpne for at planfestede traseer skal kunne erstatte krav om individuell tillatelse for et angitt formål. Der en kommune ønsker å tilrettelegge for ferdsel, for eksempel til et hyttefelt eller et isfiskevann, kan kommunen legge en åpen løype dit.

23.4.4.2 Hvilke transport- og fremkomstmidler skal tillates?

I dag er det bare tillatt å bruke snøskutere i snøskuterløyper. I merknadene til motorferdselforskriften § 4a er det presisert at bestemmelsen ikke hjemler bruk av ATV med påsatte belter eller tråkkemaskiner i løypene.

Utvalget har fått flere innspill om at slik forskjellsbehandling mellom fremkomstmidler oppleves som urimelig. Kjøretøy som ATV med påmonterte belter har blitt utbredt og vil som utgangspunkt ikke påføre miljøet større belastning enn snøskutere av samme størrelse.

Utvalget ønsker et mest mulig teknologinøytralt regelverk, og antar også at ubegrunnet forskjellsbehandling av fremkomstmidler som tilsvarer hverandre, kan være i strid med EØS-regelverket. Vi mener derfor at det bør være adgang til å benytte også andre fremkomstmidler enn snøskuter i løypene.

Utvalget vil imidlertid ikke foreslå å åpne løyper for ethvert fremkomstmiddel. Vi ønsker ikke å åpne for større fremkomstmidler, som blant annet på grunn av sin størrelse og vekt kan påføre miljøet større belastning enn det snøskutere gjør. Vi foreslår derfor at løypene skal åpnes for snøskutere og lignende fremkomstmidler. Dette vil innebære en grense mot blant annet tyngre beltekjøretøy, slik som beltebiler og tråkkemaskiner.

I tillegg mener utvalget at kommunen bør ha adgang til å fastsette løyper for lettere fremkomstmidler – for eksempel elektriske beltesparkesykler ment for bruk på snø. Når kommunene kan åpne løyper for snøskutere og lignende, bør de også ha adgang til å fastsette løyper for mindre innretninger.

Utvalget forslår at kommunene skal kunne åpne løyper for snøskutere og lignende eller lettere fremkomstmidler. Etter utvalgets syn bør kommunene innenfor rammene av dette kunne fastsette nærmere bestemmelser om hvilke kjøretøy som er tillatt i den enkelte løype, og for eksempel begrense adgangen til bruk av en løype til elektriske fremkomstmidler.

23.4.4.3 Rastesoner

I dag har kommunen adgang til å fastsette rastesoner der det er tillatt å kjøre ut av løypa for å raste. Utvalget ønsker å videreføre denne adgangen og foreslår at disse sonene skal fastsettes i arealplan, enten i plankartet eller i bestemmelser til planen.

Utvalget ønsker, som behandlet i kapittel 18.4.3, ikke å beholde egne regler og retninglinjer for rasting i Nord-Troms og Finnmark, men foreslår isteden felles regler for hele landet. Vi foreslår at kommuner i hele landet skal ha adgang til å fastsette rastesoner på islagte vann uavhengig av avstand til løypen.

Når det gjelder rastesoner på snødekt mark, vurderer utvalget at rasting som utgangspunkt bør skje så nær løypa som mulig. Utvalget vurderer at den enkelte kommune er best egnet til å vurdere plasseringen av og størrelsen på rastesonene, og vil derfor ikke fastsette noen ytre grense for rastesonens størrelse. Vi vil imidlertid anta at det sjelden er behov for større rastesoner enn 30 meter, slik departementet har lagt til grunn i merknadene til dagens bestemmelse. Kommunene bør vurdere behovet for og plasseringen av rastesoner i forbindelse med vedtak av planen. Kommunene må i sin vurdering av rasteavstanden ta hensyn til blant annet reindrifta, verneområder, naturmangfold, støy og sikkerhet.

23.4.4.4 Adgangen til å regulere ferdsel

Utvalget foreslår at kommunene fortsatt skal kunne regulere bruken av løypene, og at dette skal skje gjennom bestemmelser til planen. Kommunene skal for eksempel fortsatt kunne gi bestemmelser om fartsgrenser og åpningstider. Bestemmelser om åpningstider kan for eksempel være forbud mot kjøring etter klokka 22 eller forbud mot kjøring på for eksempel søndager eller påskeaften. Det kan også være aktuelt å gi bestemmelser om hvilke fremkomstmidler som kan benyttes, dersom kommunen ønsker å regulere type kjøretøy eller egenskaper ved fremkomstmiddelet.

Utvalget foreslår at kommunene fortsatt skal kunne stille krav om brukerbetaling (løypeavgift) for å dekke kostnader til utredning, etablering og drift av løypene, se kapittel 28.5. Vi foreslår også at kommunen skal kunne stille krav om registrering av turer i kjørebok, app eller på annen hensiktsmessig måte.

Utvalget mener det fortsatt skal være adgang til å stenge løypene ved behov. Slik stenging kan for eksempel være nødvendig av hensyn til sikkerhet, reindrift eller naturmangfold. Utvalget foreslår en bestemmelse der både kommunene og statsforvalteren midlertidig kan forby eller regulere motorferdsel i bestemte områder av hensyn til de interessene loven skal ivareta. Denne bestemmelsen kan også benyttes til å stenge løyper. Bestemmelsen omtales nærmere i kapittel 14.4.2.2.

23.4.5 Særlig om sesonglengde

23.4.5.1 Hvor lenge kan snøskuterløypene holdes åpne?

Etter dagens regler er det ikke tillatt å kjøre i snøskuterløypene etter 5. mai. I sentrale områder for reindrifta skal løypene holdes stengt etter 25. april.

Utvalget har mottatt flere innspill som er kritiske til restriksjonene på motorferdsel om våren. Flere har argumentert mot det generelle vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark og mot å ha fast sluttdato i snøskuterløypene. Det blir argumentert med at behovet for et forbud varierer fra år til år, blant annet som følge av varierende snømengde. Norsk institutt for naturforskning (NINA) har derimot i en rapport om vårforbudet, som er omtalt i kapittel 18.2.2.4, vist til at sårbarheten for flere arter om våren er nokså uavhengig av snøforhold. Rein er for eksempel særlig sårbare i kalvingsperioden, uavhengig av snøforholdene.

Utvalget mener det er gode grunner for å ha en strengere regulering av motorferdsel om våren, se kapittel 18.2.3, og vi vurderer derfor at det fortsatt bør være en nasjonal regel som angir en ytre ramme for hvor lenge snøskuterløypene kan holdes åpne. Kommunene vil kunne gi bestemmelser i arealplanen om at en løype skal stenges tidligere.

Utvalget har vurdert om datoene som gjelder i dag, skal videreføres, eller om det er grunnlag for å fastsette andre sluttdatoer. Utvalget vurderer det som vanskelig å finne eksakte datoer som er godt begrunnet for hele landet. Rapporten fra NINA viser at tidspunktet for når ulike arter er sårbare, varierer både mellom arter og geografiske områder. Ifølge rapporten vil antallet arter som er sensitive for forstyrrelser, øke utover våren, noe som tilsier at behovet for et forbud mot motorferdsel blir større jo lenger utover våren man kommer. Tamrein er sensitiv fra april/mai og utover. Utvalget finner ikke holdepunkter som tilsier at dagens datoer bør endres, og foreslår at de videreføres. Dette innebærer at motorferdsel ikke vil være tillatt i løyper etter 25. april i sentrale områder for reindrifta og etter 5. mai i øvrige områder.

23.4.5.2 Skal det være adgang til å forlenge åpningstiden i løypene?

Utvalget har vurdert om det bør være adgang til å forlenge åpningstiden til løypene. I Nord-Troms og Finnmark er det etablert praksis at statsforvalteren etter søknad fra kommunene årlig forlenger åpningstiden i et stort antall løyper. Vi mener det kan stilles spørsmål ved om omfanget er i tråd med intensjonen bak dagens sluttdato, men ser samtidig at dette er en praksis med sterk støtte lokalt. Vi mener det fortsatt bør være adgang til å forlenge åpningstiden i snøskuterløyper, så lenge det er gjort forsvarlige vurderinger opp mot interessene sluttdatoen er ment å ivareta. Vi foreslår at det bare skal være adgang til å forlenge åpningstiden til 16. mai.

I dag er praksisen med å forlenge åpningstiden i løyper avgrenset til Nord-Troms og Finnmark, i tillegg til enkelte isfiskeløyper som tidligere har hatt åpningstid utover 5. mai. Utvalget ønsker i utgangspunktet like regler for hele landet og kan ikke se tungtveiende argumenter for at en slik adgang skal forbeholdes kommuner i Nord-Troms og Finnmark. Vi foreslår derfor å åpne for forlenging av løypenes åpningstid i hele landet.

Dersom sluttdatoen skal ha noen hensikt, må den som utgangspunkt overholdes. Åpningstiden i løypene skal derfor ikke kunne forlenges uten grundige vurderinger av snøforhold, smelteprognoser, reindriftshensyn og hensynet til vilt, slik statsforvalteren gjør i dag. Siden de faktiske forholdene kan endres raskt utover våren, må beslutninger fattes tett opp til sluttdatoen. Utvalget forutsetter at forlengelse skjer i dialog med reindrifta. I dag stiller Statsforvalteren i Troms og Finnmark krav om eksplisitt samtykke fra berørte reinbeitedistrikt eller siidaer før vedtak.

23.4.5.3 Hvem skal ha myndighet til å forlenge åpningstid i løyper?

Etter dagens regler er det statsforvalteren som har myndighet til å forlenge åpningstiden i snøskuterløyper. Flere har gitt innspill til utvalget om at myndigheten bør ligge til kommunen. Utvalget har vurdert ulike alternativer.

Ett alternativ er å videreføre dagens ordning, der statsforvalteren har myndighet til å fatte vedtak om å forlenge åpningstiden etter søknad og anbefaling fra kommunen. Utvalget antar at dette alternativet vil legge til rette for at søknadene blir faglig vurdert med utgangspunkt i intensjonene bak forbudet, og antar at statsforvalteren i mindre grad enn kommunene utsettes for ytre press. En utfordring ved dette alternativet er at det forutsetter en ressurskrevende saksbehandling hos statsforvalteren. Siden beslutninger må fattes tett opp til sluttdatoen, forutsetter alternativet at statsforvalteren har ressurser til å prioritere søknader i denne perioden.

Et annet alternativ er å legge myndigheten til å utvide åpningstidene til kommunene. Mengden søknader om utvidet åpningstid i Troms og Finnmark i dag kan være en indikasjon på at kommunene har et sterkt ønske om å forlenge sesongen, hvilket kan innebære en risiko for at hensynene bak sluttdatoen ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt dersom beslutningen legges til kommunen. Samtidig imøtekommer Statsforvalteren i Troms og Finnmark i dag de fleste søknader, og tillater utvidet åpningstid i alle fall for en viss periode. Statsforvalteren baserer også i dag sin søknadsbehandling på kommunenes vurderinger.

Utvalget legger til grunn at kommunene kjenner de lokale forholdene best, og at kommunene i større grad enn statsforvalteren kan respondere raskt på endringer som skjer i naturen om våren. Vi foreslår derfor at kommunene selv, etter en vurdering av de interessene som loven skal ivareta, skal ha adgang til å forlenge åpningstiden i snøskuterløyper. En slik løsning vil også være ressursbesparende for statsforvalteren. Statsforvalteren i Troms og Finnmark, har årlig behandlet et stort antall søknader fra kommuner om å forlenge åpningstiden i løyper.

Kommunens vedtak om forlengelse av åpningstid for løyper vil etter sin art være forskrifter, siden de er bestemmende for rettighetene og pliktene til en ubestemt krets personer.259 Dette innebærer at vedtaket må følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII. Som regel vil det være nødvendig å fastsette forskriften kort tid før utvidelsen tar til. Den knappe tiden kan begrunne en kortere høringsfrist enn det som er vanlig etter forvaltningsloven § 37. Spørsmålet om en eventuell utvidelse av åpningstiden er likevel en regelmessig og forutsigbar problemstilling. I kommuner der det er aktuelt å utvide åpningstiden vil det derfor i kravet i forvaltningsloven § 37 til at saken «skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», ligge at kommunen må etablere prosedyrer for å innhente uttalelser fra berørte interesser innenfor korte tidsfrister eller på andre måter sørge for tilstrekkelig inkludering i beslutningsprosessen og et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

Som en sikkerhetsventil vil utvalget gi statsforvalteren myndighet til å nedlegge midlertidig forbud mot motorferdsel i bestemte områder, dersom det er nødvendig for reindrifta eller av hensyn til andre interesser motorferdselloven skal ivareta, se kapittel 14.4.2.2. Denne myndigheten kan for eksempel benyttes til å stenge løyper i perioder der det er nødvendig ut fra reindriftshensyn, i tilfeller der kommunene ikke ønsker å gjøre det. Slike særskilte forbud vil typisk gjelde akutte tilfeller, og bør derfor i likhet med forskriftene om forlenget åpningstid kunne vedtas etter en forenklet forskriftsprosess.

23.4.6 Særskilt om preparering av snøskuterløyper

Utvalget har også mottatt innspill med ønske om å kunne preparere snøskuterløyper med andre kjøretøy enn snøskuter. Preparering av snøskuterløyper kan være ønskelig for å sikre kjørekomfort og for å unngå at løyper blir for humpete. En løype med god kjørekomfort kan bidra til at det kjøres i selve løypene, og at det blir mindre attraktivt å kjøre utenfor løypen.

Etter dagens regler er det bare tillatt å kjøre snøskuter i snøskuterløypene, og all preparering må derfor skje med snøskuter. Utvalget foreslår imidlertid at det også skal være tillatt å bruke lignende kjøretøy i løypene, se kapittel 23.4.4.2, så etter utvalgets forslag vil det være tillatt å bruke ATV med belter i snøskuterløypene – også for preparering.

Utvalget har ikke inntrykk av at det er vanlig å preparere snøskuterløyper med tråkkemaskiner, selv om det trolig skjer noen steder. Utvalget legger derfor til grunn at det alminnelige behovet for å preparere snøskuterløyper kan løses innenfor reglene om snøskuterløyper.

23.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdsel skal være tillatt i snøskuterløyper fastsatt i reguleringsplan

• at kommunen skal kunne fastsette løyper på snødekt mark og islagte vassdrag (snøskuterløyper) i arealplan etter plan- og bygningsloven

• at kommunen skal kunne fastsette rastesoner i tilknytning til løypa

• at kommunen i plan skal fastsette sesongslutt for løypene. Sesongen skal senest slutte 5. mai. I sentrale områder for reindrifta skal sesongen slutte senest 25. april

• at kommunen i forskrift skal kunne utvide sesongen for det enkelte år til og med 16. mai, dersom dette ikke kan antas å føre til nevneverdig skade eller ulempe for de interessene loven skal ivareta

24 Elsykler og lignende

Forstørr bilde

24.1 Innledning

De siste årene har sykler med elektriske hjelpemotorer, elsykler, blitt vanlige. Det omsettes i dag mange ulike typer elsykler, for eksempel bysykler, transportsykler, terrengsykler og tjukksykler (fatbikes). Elsykler kan brukes som transportmiddel til jobb og fritidsaktiviteter, og for å sykle på tur i skog og mark.

I tillegg til elsykler finnes det en rekke andre små elektriske kjøretøy som drives frem med motor, slik som elsparkesykler, motoriserte skateboard, ståhjulinger og lignende. Utvalget har i kapittel 13.5.3 foreslått at alle motoriserte transport- og fremkomstmidler som kan brukes til persontransport skal være omfattet av motorferdsellovens virkeområde, noe som inkluderer både elsykler og små elektriske kjøretøy. Ferdsel med hjelpemidler som er laget for å kompensere for redusert bevegelsesevne, er foreslått unntatt lovens virkeområde, så lenge ferdsel med hjelpemiddelet ikke har nevneverdig større skadepotensial enn ferdsel til fots. I tillegg er det foreslått at bruk av motoriserte fremkomstmidler som er klassifisert som rullestol etter veitrafikkreglene skal være direkte tillatt på vei og turvei. Se nærmere om utvalgets vurderinger av dette i kapittel 16.5.4.

I dag er elsykler unntatt fra det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark. Utvalget vil i det følgende vurdere om man fortsatt skal ha et unntak for elsykler, og om et eventuelt unntak også bør gjelde andre mindre elektriske kjøretøy.

24.2 Dagens regler

24.2.1 Elsykler etter veitrafikkreglene

Sykkel er i veitrafikkregelverket definert som et kjøretøy som drives frem ved trå- eller veivanordning.260 Som sykkel regnes også sykler med elektrisk hjelpemotor med maksimal effekt på 0,25 kW, hvis effekt reduseres gradvis ved økende hastighet og opphører ved 25 km/t eller tidligere hvis syklisten slutter å trå, og som ved motorkraft alene har en maksimal fart på 6 km/t. Elsykler som er innenfor de angitte kravene, regnes ikke som motorvogn etter veitrafikkloven § 2. Sykkel som tilfredsstiller kravene i NS-EN 15194 anses å oppfylle sykkeldefinisjonen.

Etter kjøretøyforskriften og sykkelforskriften kan sykler med to sitteplasser ha elektrisk hjelpemotor med nominell effekt på høyst 0,5 kW når det kan dokumenteres at kjøretøyet er tildelt eller utlånt som hjelpemiddel fra Nav. Heller ikke slike kjøretøy regnes som motorvogn etter vegtrafikkloven § 2.

Definisjonen i kjøretøyforskriften og i forskrift om krav til sykkel innebærer at elsyklister etter trafikkreglene likestilles med andre syklister.

Elsparkesykler og andre små elektriske kjøretøy er å anse som motorvogn etter vegtrafikkloven. I 2022 ble det fastsatt en egen forskrift om krav til liten elektrisk motorvogn. Som liten elektrisk motorvogn regnes elektrisk drevne motorvogner for én person, som har en maksimal konstruktiv hastighet på 20 km/t, veier maksimalt 70 kilo inkludert batteri, og som ikke er bredere enn 85 cm eller lengre enn 120 cm.261

24.2.2 Elsykler i utmark

Bruk av elsykler er i utgangspunktet omfattet av det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark, men motorferdselforskriften § 2a har siden 2017 hatt et generelt unntak for elsykler. De kan dermed brukes fritt i utmark, dersom ikke annet er besluttet. Motorferdselforskriftens definisjon av elsykkel samsvarer med definisjonen av sykkel i kjøretøyforskriften og sykkelforskriften, likevel slik at spesialregelen for sykler med to sitteplasser ikke er inkludert.

Kommunene kan etter motorferdselforskriften § 2a andre avsnitt begrense eller forby bruk av elsykler i hele eller deler av utmarka i forskrift.

24.2.3 Elsykler i verneområder og områder omfattet av markaloven

Ferdsel i verneområder reguleres av den enkelte verneforskrift. Hvilke regler som gjelder for motorferdsel og bruk av sykkel, varierer mellom de ulike forskriftene. De fleste verneområder har et forbud mot motorferdsel som også rammer bruk av elsykler.

I områder som er omfattet av markaloven er bruk av elsykler i utmark tillatt på samme måte som i utmarksområder ellers. Dette følger av markalovforskriften § 2.262 Markalovforskriftens definisjon av elsykler tilsvarer den i motorferdselforskriften, og kommunene har også fått adgang til å begrense eller forby bruk av elsykler i hele eller deler av utmarka.

24.3 Kunnskapsgrunnlag

24.3.1 Bakgrunn for forskriftsendringen

Miljødirektoratet sendte forslag om åpning for bruk av elsykkel i utmark på høring i 2015.263 I høringsbrevet ga Miljødirektoratet uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å ha et absolutt forbud mot bruk av elsykler i utmark. Et absolutt forbud ville kunne omfatte områder der det ikke er miljømessige ulemper ved bruk av elsykler. I tillegg kan et absolutt forbud gjøre det mindre attraktivt å anskaffe en elsykkel og dermed være til hinder for økt bruk av elsykler som et «grønt» fremkomstmiddel for daglige gjøremål, for eksempel for bruk på opparbeidede turveier som tjener som snarveier på tur til jobb, skole, butikk med videre.

Miljødirektoratet foreslo at adgangen til å bruke elsykler skulle avgrenses til vei og opparbeidet sti i utmark. Det ble pekt på mulige utfordringer som økt bruk av elsykler i utmark kunne medføre – for eksempel økt konfliktnivå mellom gående og syklende i utfartsområder, økt rekkevidde og økt ferdsel og forstyrrelser inn i mer sårbare og uforstyrrede naturområder.

Høringsinstansene ga i utgangspunktet bred støtte til forslaget om å myke opp reglene for bruk av elsykkel i utmark, selv om en rekke høringsinstanser også uttrykte noe skepsis. Skepsisen var grunnet i bekymring for økt terrengslitasje, skremming av vilt, økte brukerkonflikter mellom gående og syklende, utfordringer med håndheving av regelverket og press på å åpne for andre fremkomstmidler med elektrisk motor. Høringsinstansene ga også støtte til å avgrense adgangen til bruk av elsykler til «veg og opparbeidet sti», og begrunnet dette med behovet for å kanalisere ferdsel til bestemte områder for å minimere ulemper for miljøet. Flere tok opp at uttrykket «opparbeidet sti» var uklart, og i den endelige tilrådingen til departementet bruker direktoratet uttrykket «veg og turveg». Turveier er definert som «ferdselsårer som er opparbeidet og som til enhver tid har et fast og jevnt toppdekke, med tilstrekkelig bredde til at andre brukere kan passeres uten ulempe.»264

Klima- og miljødepartementet endret forskriften i 2017 og la særlig vekt på at elsykler med begrenset wattstyrke og hastighet i liten grad vil skille seg fra bruk av vanlige sykler. Departementet la også til grunn at en åpning for elsykler ville ha begrenset betydning for eventuelt senere press eller forventninger om åpning for andre kjøretøy. Videre pekte departementet på at det avgjørende for skadepotensialet først og fremst er den samlede mengden syklister og ikke hva slags sykkel som brukes. Åpningen skulle også ses i sammenheng med at kommunene kan avgrense eller forby bruk i sine utmarksområder.265

Departementet valgte å åpne for bruk av elsykler uten å avgrense bruken til vei og turvei. Ifølge Prop. 11 L (2018–2019) s. 21 var dette begrunnet i hensynet til et enkelt, oversiktlig og brukervennlig regelverk. Ved å ikke begrense adgangen til bruk av elsykler til vei og turvei ville man unngå spørsmål om hvorvidt konkrete traseer er turvei eller ikke. Det ble også lagt vekt på utfordringer med håndhevelse av et eventuelt skille.

24.3.2 Studier om elsykler i utmark

Så vidt utvalget kjenner til, er det få studier som har sett på bruk av elsykler i utmark og virkningene slik ferdsel har på natur og annet friluftsliv. Norsk institutt for naturforskning (NINA) har gjennomført en studie av elsykling i Jotunheimen nasjonalpark. I rapporten konkluderer NINA med at sykkelreguleringen i Jotunheimen fungerer godt med tanke på bevaring av verneverdiene i området, og at dette skyldes at ferdselen med elsykkel og sykkel i verneområdet bare er tillatt på vei. Området er ellers ikke attraktivt for terrengsykling på grunn av krevende og steinete terreng.266

I samme rapport gjennomgår NINA litteratur og studier om elsykkelbruk i utmarksområder.267 Trenden, både i Norge og internasjonalt, er at det er økt bruk av elektriske terrengsykler i utmark. Bruk av elsykler gjør det mulig å sykle fortere, lengre, med større høydeforskjeller og på mer fjerntliggende stier. I rapporten blir det pekt på at økt bruk av elsykler i utmark gir nye utfordringer med forvaltning av ferdsel, men at det mangler forskning på bruk og effekter av elsykler i utmark. Rapporten refererer eksempelvis bare til én studie som sammenligner slitasje fra elektriske terrengsykler med vanlige terrengsykler. Denne begrensede studien viste ingen signifikante forskjeller i stislitasje mellom de to sykkeltypene, med unntak av tegn til noe større effekt av elsykler i svinger.

Det er heller ikke gjort undersøkelser av effekter av elsykling på andre naturverdier – for eksempel dyreliv. Med henvisning til litteratur viser rapporten fra NINA til at det er lite sannsynlig at elsykler i seg selv utgjør en større forstyrrelseseffekt på dyreliv enn vanlige sykler, men de påpeker at elsyklister har større rekkevidde og hastighet enn vanlige syklister. Større rekkevidde og flere syklister kan føre til mer forstyrrelse inn i sårbare områder og områder med truede og sårbare arter. Trolig vil mange syklister sykle dobbelt så langt med elektrisk motor som med vanlig sykkel.

Sykling generelt gir slitasje på sti, og det oppstår større skader på jordsmonnet i bratt terreng enn flatt. Sykling i sårbare fjellområder kan ha en negativ påvirkning på vegetasjonen, og i rapporten antydes det at den negative påvirkningen kan bli forsterket ved bruk av elsykler. Ved bruk av elsykler vil syklistene kunne håndtere større stigning, større avstand og brattere terreng. Frekvens på syklingen vil ha stor effekt på slitasjen.

Rapporten peker også på mulige konflikter på sti. Trolig vil det ikke oppstå nye målkonflikter mellom syklende og gående, men graden av konflikt kan bli forsterket med høyere sykkelfart, flere syklister og kortere reaksjonstid ved møter på stien.

Rapporten viser også at bruk av elsykler kan ha positive effekter på livskvalitet og folkehelse. Bruk av elsykler vil kunne motivere personer med dårlig helse og fysisk form til å bli mer fysisk aktive, og kan bidra til at flere får gode opplevelser i naturen.

24.3.3 Innspill

Utvalget har mottatt få innspill som konkret omhandler bruk av elsykler. Flere har imidlertid pekt på viktigheten av å få fremtidens kjøretøy inn i regulerte former, uavhengig av fremkomstmiddelets energikilde.

Statsforvalteren i Trøndelag har i innspill til utvalget pekt på utfordringer ved den teknologiske utviklingen av elsykler. Stadig nye og forbedrede elsykler kan brukes i større omfang på flere steder og til å flytte seg langt inn i terrenget. De påpeker at kommunene i liten grad benytter muligheten de har til å regulere bruk av elsykler. Statsforvalteren mener utvalget bør vurdere om regelverket bør strammes inn, for eksempel ved at det bare blir tillatt å kjøre på veier og opparbeidede stier. De foreslår at kommunen i forskrift skal kunne åpne for kjøring utover dette.

24.4 Utvalgets vurderinger

24.4.1 Skal det være tillatt å bruke elsykler overalt i utmark?

Bruk av elsykkel i utmark har vært tillatt siden 2017. Utvalget er ikke gjort kjent med problemstillinger som tilsier at dagens regulering av elsykler i utmark har vært problematisk for de interessene motorferdselloven skal ivareta. Det kan bety at dagens bestemmelse gir en god innramming av aktiviteten, som igjen kan være et argument for å videreføre dagens regler. Kommunen har adgang til å begrense eller forby elsykkelbruk dersom de for eksempel oppfatter at slik bruk skjer i et omfang som medfører skader og ulemper på natur eller for andre brukere. Dagens regel er enkel og brukervennlig, og skaper ikke tvil om hvor det er lovlig å ferdes med elsykkel og ikke.

Elsykkelbruk vil trolig bli mer vanlig i fremtiden, også i utmarksområder. Det omsettes stadig flere elektriske terrengsykler som er utviklet for å kunne brukes i krevende terreng. Samtidig vil teknologiutviklingen sannsynligvis føre til bedre kapasitet på batteriene, som igjen vil øke rekkevidden for brukerne. I lys av dette har utvalget drøftet om unntaket for bruk av elsykler bør videreføres.

Utvalget ser en risiko for at økt elsykkelbruk i utmark og økt rekkevidde på elsyklene kan føre til flere konflikter med natur- og friluftslivshensyn i fremtiden. Elsykler kan transportere flere mennesker inn i områder som ellers er preget av lite menneskelige forstyrrelser, og vil også være med på å forsterke utfordringen med slitasje som sykling i dag medfører. Av den grunn er vi i utgangspunktet skeptisk til at bruk av elsykler skal kunne skje overalt. Vi mener det er gode argumenter for å kanalisere bruk av elsykler til veier og turveier, både av hensyn til naturmangfold og med tanke på bruk av underlag som tåler slik ferdsel.

Å avgrense bruk av elsykler til veier og turveier vil bety en innskrenket rett sammenlignet med i dag og en endring av bruk som er i ferd med å bli etablert. Ut fra et føre-var-prinsipp foreslår utvalget likevel å begrense bruk av elsykler til veier og turveier i utmark. En slik begrensning vil etter utvalgets syn være et godt kompromiss som begrenser skade og samtidig ivaretar faktiske behov. Med turvei mener utvalget ferdselsårer som har et fast og jevnt toppdekke med tilstrekkelig bredde til at andre kan passere uten ulempe.

Sykling, og trolig også elsykling, er også en aktivitet som skjer på snødekt mark. Selv om det vil være vanskelig å ta seg frem med elsykkel der det er mye snø, vil det være mulig langs oppkjørte spor, på skareføre og på islagte vann. Utvalget foreslår at bruk av elsykkel skal reguleres likt på snødekt mark og barmark, og foreslår derfor at begrensningen til vei og turvei også skal gjelde på snødekt mark.

Av hensyn til å lage et forutberegnelig og enhetlig regelverk, foreslår utvalget å knytte motorferdsellovens definisjon av sykkel til veitrafikkregelverket. Utvalget vurderer at dette vil være en nyttig forenkling, og at det er hensiktsmessig at regelverket er tilpasset den til enhver tid gjeldende sykkeldefinisjonen. Dette innebærer at definisjonen av elsykler i motorferdselregelverket utvides i tråd med veitrafikkreglene, slik at også sykler med to sitteplasser med elektrisk hjelpemotor med nominell effekt på høyst 0,5 kW omfattes. Etter kjøretøyforskriften regnes slike elsykler som sykkel bare når det kan dokumenteres at kjøretøyet er tildelt eller utlånt som hjelpemiddel fra Nav. Utvalget vurderer at det å stille krav om dokumentasjon fra Nav kan være i strid med EØS-avtalen artikkel 4 om likebehandling av nasjonaliteter. Utenlandske borgere som har fått tildelt elsykler fra sine myndigheter, bør ha samme adgang til å bruke slike elsykler på vei og turvei i utmark som dem som har fått slike sykler fra Nav. Utvalget ser heller ikke at det har betydning for skadepotensialet hvorvidt brukere har kjøpt sykkelen selv eller har fått den utlånt av Nav. Utvalget finner derfor at elsykler med to sitteplasser som oppfyller de øvrige vilkårene etter vegtrafikkregelverket etter motorferdselregelverket skal anses som sykler uavhengig av om det kan dokumenteres at de er tildelt eller utlånt fra Nav.

24.4.2 Skal kommunen kunne regulere bruken?

Etter dagens regler har kommunen myndighet til å forby eller begrense bruk av elsykkel i hele eller deler av kommunens utmarksområde. Etter det utvalget kan se, er det ikke kunngjort noen kommunale forskrifter om dette på Lovdata.

Selv om utvalgets forslag innebærer at elsykler bare skal kunne brukes på veier og turveier i utmark, mener utvalget at kommunen fortsatt bør kunne forby all ferdsel med elsykkel i lokal forskrift. Utvalget ser at dette for eksempel kan ha aktualitet i bynære utfartsområder der det kan oppstå konflikter mellom gående og syklende, og særskilt med elsyklister, som jevnt over vil ha høyere hastighet. Det kan også være aktuelt i fjellområder med sårbar natur, der særlig rekkevidden til elsyklistene kan gi utfordringer med tanke på økt ferdsel.

Utvalget foreslår en innstramming av dagens regelverk og begrunner det med utfordringer som teknologiutviklingen og stadig større allmenn bruk kan gi. Samtidig har det ikke vært store utfordringer med dagens regelverk, og vi vurderer derfor at det er ønskelig at kommunen skal kunne åpne for bruk av elsykler utenfor vei og turvei i hele eller deler av sine utmarksområder, dersom kommunen ønsker det.

Utvalget foreslår derfor at kommunen både skal kunne fastsette regler om elsykkelbruk som er strengere og mer liberale enn de nasjonale reglene.

En konsekvens av at kommunene kan vedta ulike regler, er at det kan bli mer komplisert for brukeren å gjøre seg kjent med hvilke regler som gjelder hvor. Utvalget legger til grunn at hovedprinsippet er at bruk på vei og turvei er tillatt, og at i de tilfeller der kommunene enten ønsker å åpne for eller begrense elsykkelbruk, har kommunene selv et ansvar for å gjøre reglene godt kjent.

24.4.3 Skal det være tillatt å bruke andre små elektriske kjøretøy?

Utvalget har også vurdert om loven bør åpne for bruk av andre små elektriske kjøretøy med lavt skadepotensial i utmark. Dette kan for eksempel gjøres ved å unnta transport- og fremkomstmidler som oppfyller angitte kriterier fra forbudet mot motorferdsel. Det vil være nærliggende å knytte kriteriene til egenskaper ved innretningene som kan påvirke natur og friluftsliv. Dette kan være egenskaper som marktrykk, hastighet, støy, motoreffekt og vekt. En annen mulighet er å knytte unntaket direkte til typen innretning, for eksempel elsparkesykler.

Selv om den enkelte motoriserte innretningen har liten direkte negativ påvirkning på natur og friluftsliv, kan summen av all ferdsel ha betydelig negativ virkning. Bruk av små elektriske kjøretøy har i de senere årene økt i omfang, og den teknologiske utviklingen bidrar til stadig nye typer innretninger – også innretninger som kan brukes i utmark. Små elektriske kjøretøy gir potensial for økt motorferdsel i utmark og større rekkevidde, hvilket kan føre til økt ferdsel inn i sårbare naturområder som vanligvis har lite ferdsel. Det er vanskelig å forutse hvor stor den totale belastningen vil bli, men med økt bruk er det uansett grunn til å tro at konflikter med turgåere og andre brukere på stier og veier vil øke. Utvalget mener det derfor er viktig å være føre var med tanke på mulig økt omfang av slik bruk i fremtiden.

Å gi adgang til bruk av elsykler, men ikke andre transport- og fremkomstmidler med like lavt skadepotensial kan være prinsipielt problematisk og utvalget ser at det kan stilles spørsmål ved om en slik særregulering strider mot føringen om å lage et teknologinøytralt regelverk. Etter utvalget syn skiller likevel elsykler seg fra andre typer små elektriske kjøretøy fordi ferdsel med dem også krever bruk av muskelkraft. Vi legger til grunn at dette er et vesentlig argument for å behandle elsykkelen på en annen måte enn andre små elektriske kjøretøy.

Med bakgrunn i argumentasjonen ovenfor vil utvalget ikke foreslå å sidestille bruk av andre små elektriske kjøretøy i utmark med elsykler i utmark.

Utvalgets lovforslag innebærer at adgangen til å benytte små elektriske kjøretøy egnet for bruk i utmark er sterkt begrenset. Vi antar at dette kan utgjøre en restriksjon etter EØS-retten.268 Vi antar imidlertid at begrensningene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå målet om et sterkt vern om naturen, herunder om dyrs liv og helse og plantelivet. Vi legger derfor til grunn at eventuelle restriksjoner er rettferdiggjort etter EØS-avtalen artikkel 13.

24.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det generelle forbudet mot motorferdsel ikke skal gjelde bruk av elsykler på vei og turvei i utmark

• at kommunen får adgang til å åpne for bruk av elsykler utenfor vei og turvei i utmark eller forby eller begrense bruken av elsykler i hele eller deler av utmarka

25 Motorferdsel i vassdrag

Forstørr bilde

25.1 Innledning

Motorferdselloven regulerer i dag motorferdsel i vassdrag. Begrepet vassdrag rommer alt fra små bekker og avsidesliggende fjellvann til store innsjøer og elver. Motorferdsel til sjøs faller utenfor lovens virkeområde. Loven gjelder både på islagte og åpne vassdrag.

Innsjøer og elever dekker 6,2 prosent av Norges areal269 og reglene om ferdsel på vassdrag har dermed betydning for store områder. I Norges vassdrags- og energidirektorats innsjødatabase, der innsjøer på over 2,5 hektar registreres, er det i dag registrert over 260 000 innsjøer. Av disse har rundt tusen et areal på over to km².

Dette kapittelet omhandler motorisert ferdsel på eller i åpne vassdrag.

25.2 Dagens regler

25.2.1 Motorferdselloven

25.2.1.1 Virkeområde

Hovedregelen i dagens motorferdsellov er at motorferdsel i «vassdrag» er forbudt. Vassdrag defineres i motorferdselloven § 2 fjerde avsnitt som «åpne og islagte elver, bekker og innsjøer». Motorferdsel omfatter i henhold til motorferdselloven § 2 første avsnitt bruk av motorkjøretøy, luftfartøy og «båt eller annet flytende eller svevende fartøy drevet med motor». Sistnevnte omtales andre steder i loven som «motorfartøy».

Formuleringen «båt eller annet flytende eller svevende fartøy drevet med motor» dekker naturlig nok tradisjonell båt- og skipsfart, men også bruk av for eksempel luftputefartøy. Formuleringen omfatter også mindre fartøy som vannskutere. Den nedre grensen for hva som er omfattet, er ikke angitt, men ordet «fartøy» indikerer i alle fall en grense mot leketøy som radiostyrte båter.

25.2.1.2 Adgangen til ferdsel på vann

På vassdrag er det i dag gjort relativt omfattende unntak fra utgangspunktet om at motorferdsel er forbudt. Motorferdsel for formål som er angitt i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav a–f er direkte tillatt. I tillegg er det i stor grad åpnet for bruk av motorfartøy.

Av motorferdselloven § 4 tredje avsnitt følger det at ferdsel med «motorfartøy» på innsjøer som har overflateareal på to km² eller mer, er tillatt. Ferdsel med motorfartøy er også tillatt på elvestrekninger og på innsjøer som har overflateareal på under to km², dersom de «inngår som en del av et farbart vassdrag». Det er dermed først og fremst på vann på under to km² som ikke inngår i et farbart vassdrag, at ferdsel med motorfartøy ikke er tillatt. Regelen for motorfartøy skiller ikke mellom åpne og islagte vassdrag, så også ferdsel med motorfartøy på islagte vassdrag vil være tillatt. Dette kan for eksempel være aktuelt med luftputebåter.

Grensen på to km²ble foreslått av utvalget som utredet dagens motorferdsellov. Begrunnelsen for grensen var at den ville være relativt enkel å praktisere og håndheve, og at grensen beskyttet de mindre vannene, som utvalget la til grunn at tåler motorferdsel dårligst.270

Hva som utgjør et «farbart vassdrag», er ikke nærmere angitt i loven. Gitt vassdragsdefinisjonen i motorferdselloven § 2, kan det stilles spørsmål om ethvert vann man kan ferdes på er et farbart vassdrag. Formuleringen «inngår som en del av» tydeliggjør imidlertid at innsjøer på under to km² må inngå i et større farbart system dersom ferdsel skal være tillatt. Hvorvidt farbarhet skal forstås som en objektiv egenskap ved vassdraget eller vurderes relativt ut fra hvilket fartøy man benytter, er ikke angitt. Utgangspunktet er at ferdsel på elver er tillatt, så det er nærliggende å anta at hensikten med regelen er å kunne ferdes opp eller ned en elv som passerer et vann. Dette tilsier at farbarhet vurderes ut fra hvilket fremkomstmiddel man benytter.

Kommunen har etter motorferdselloven § 4 tredje avsnitt adgang til helt eller delvis å forby ferdsel som er tillatt. Dette innebærer at kommunen kan nedlegge forbud mot ferdsel på hele eller deler av innsjøer, elvestrekninger eller farbare vassdrag. Forbudet kan enten være totalt eller innebære nærmere bestemmelser om hva slags ferdsel som skal være tillatt, eller hvordan ferdselen skal foregå.

For vann mindre enn to km² kan kommunen etter motorferdselloven § 5 gi forskrift som åpner for bruk av «motorfartøy» i to tilfeller.

For det første kan kommunen etter § 5 første avsnitt bokstav b i forskrift åpne for bruk av motorfartøy når det foreligger «særlige grunner». Utkast til forskriften skal sendes fylkeskommunen og berørte statlige fagmyndigheter til uttalelse. Dersom noen av disse fremmer innsigelser som kommunen ikke tar hensyn til, skal kommunens vedtak sendes til statsforvalteren for godkjenning. I forarbeidene forutsettes det at hjemmelen bare skal brukes i spesielle tilfeller. At hoteller, turiststasjoner eller hytter ligger slik til at de er avhengige av båt, er nevnt som et grunnlag for å åpne vann.

For det andre kan kommunen etter § 5 fjerde avsnitt åpne for bruk av fartøy med elektrisk motor på opptil 800 watt (ca. 1,1 hk), uavhengig av formålet med ferdselen. Hjemmelen kom inn i motorferdselloven i 2021 etter et anmodningsvedtak fra Stortinget.271 Bakgrunnen for anmodningsvedtaket var ønsket om at kommunene skulle kunne åpne for bruk av båt med elmotor i forbindelse med fritidsfiske, siden fritidsfiske ikke ble ansett å være en særlig grunn etter § 5 første avsnitt bokstav b eller § 6. Det var også kommuner som allerede hadde åpnet for bruk av båt med elektrisk motor på mindre vann før hjemmelen kom. Ved vurderingen av om kommunen skal åpne for slik ferdsel, skal det legges vekt på hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt vekt på hensynet til hekkeområder. Det er ikke adgang til å åpne for motorferdsel som innebærer vesentlig skade på fugleliv. Grensen ble satt på 800 watt for å tillate «rask rofart».272

Kommunen kan også gi enkelttillatelser til bruk av fartøy med liten elektrisk motor etter § 5 fjerde avsnitt. Tillatelse til bruk av motorfartøy på mindre vann kan også gis etter dispensasjonsbestemmelsen i § 6 dersom det foreligger «særlige grunner». Vilkårene for å gi enkelttillatelser til bruk av motorfartøy er dermed formulert likt som vilkårene for å fastsette forskrift.

Motorferdselloven har ikke egne regler for start og landing med luftfartøy på vann, men regulerer dette likt som start og landing på land. Det innebærer start og landing med sjøfly i utgangspunktet er forbudt i vann og vassdrag, hvis det ikke skjer i medhold av direktehjemlene i motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav a–f. Start og landing med sjøfly er også tillatt der kommunen har åpnet for det i forskrift etter motorferdselloven § 5 eller enkeltvedtak etter § 6, eller på landingsplasser med konsesjon etter luftfartsloven.

Bruk av motorkjøretøy i og på åpne vassdrag kan være aktuelt i to forskjellige tilfeller: enten ved at et kjøretøy kjøres på bunnen langs med eller på tvers av grunne vassdrag, eller ved at kjøretøy som for eksempel snøskuter, kjøres på vannoverflata (såkalt water cross eller vanndrag). I det siste tilfellet kan det stilles spørsmål ved om motorkjøretøyet kan regnes som et «motorfartøy».

Motorferdselregelverket har ingen regler som direkte gjelder bruk av motorkjøretøy på eller i åpent vassdrag, siden motorferdselforskriften bare regulerer bruk av kjøretøy på islagte vassdrag. De eneste reglene som etter en ren ordlydstolkning gir adgang til kjøring med motorkjøretøy i eller på vassdrag, er dermed direktehjemlene i motorferdselloven § 4 første avsnitt. I praksis er det grunn til å anta at i alle fall kryssing av åpne vassdrag med motorkjøretøy har blitt vurdert etter reglene for kjøring på barmark.

25.2.2 Annet regelverk som regulerer ferdsel til vanns

25.2.2.1 Oversikt

Det er flere regelverk som på ulike måter regulerer ferdsel til vanns. Havne- og farvannsloven, vannressursloven og verneforskrifter setter alle rammer for hvilken ferdsel som er tillatt. I tillegg finnes det regler rettet mot fremkomstmiddelet i både skipssikkerhetsloven og småbåtloven, som også inneholder aktsomhetsregler for ferdsel til vanns. På mange områder supplerer disse regelverkene motorferdselloven, mens det på andre områder er overlapp mellom regelverkene. Det største overlappet er mellom motorferdselloven og havne- og farvannsloven.

25.2.2.2 Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven inneholder en rekke regler om ferdsel i sjø og vassdrag, og skal blant annet legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig bruk av farvann. Dagens lov fra 2019 erstatter havne- og farvannsloven av 2009.

Virkeområdet til havne- og farvannsloven overlapper delvis geografisk med motorferdselloven. Loven gjelder i hele Norges sjøterritorium og i indre farvann. I havne- og farvannsloven § 2 første avsnitt, andre setning slås det fast at loven også gjelder for elver og innsjøer så langt de er «farbare med fartøy fra sjøen», eller så langt departementet bestemmer i forskrift. Etter forarbeidene skal spørsmålet om elver eller innsjøer er «farbare med fartøy fra sjøen», vurderes ut fra de faktiske forholdene, slik som vannstanden i vassdraget. Kunstig opparbeidede vannveier som sluser og kanaler omfattes også av uttrykket «elver» i den utstrekning de er farbare fra sjøen.273 Havne- og farvannslovutvalget foreslo at loven bare skulle omfatte elver og innsjøer så langt departementet bestemte i forskrift, slik at man unngikk tvil om hvor loven gjelder. I høringsrunden frarådet Kystverket å begrense lovens virkeområde, og departementet valgte derfor å beholde farbarhetskriteriet og forskriftshjemmelen.274

Adgangen til å i forskrift utvide lovens virkeområde har blant annet blitt benyttet i fartsforskriften275, som regulerer fartsgrenser ved ferdsel på sjøen og i vassdrag. Forskriften er gitt anvendelse i alle innsjøer og elver. Også sjøtrafikkforskriften276 inneholder detaljerte ferdselsregler og forbud som gjelder ulike vassdrag i innlandet. En forskrift etter 2009-loven, som slår fast at regler om fartsbegrensning, forbud mot ferdsel i badeområder og om anlegg for navigasjonsveiledning også gjelder i innsjøer og elver, har også blitt videreført.277

Departementet har etter havne- og farvannsloven § 7 en generell adgang til å fatte enkeltvedtak eller gi forskrifter om ferdsel i farvannene. Slike vedtak kan blant annet gjelde fartsbegrensninger og hva slags fartøy som kan benyttes.

Kommunen har etter havne- og farvannsloven § 8 adgang til å regulere ferdsel med fritidsfartøy.278 Etter § 9 har kommunen i tillegg adgang til å regulere enkelte forhold, herunder dykking og hvor sjøfly kan lande, av hensyn til sikker ferdsel. Begge bestemmelsene gjelder i «kommunens sjøområder». Virkeområdet til havne- og farvannsloven § 8, om kommunens adgang til å regulere fritidsfartøy, har i fartsforskriften blitt utvidet til å gjelde også elver og innsjøer som ikke er farbare fra sjøen.279 Hjemmelen i § 8 har blant annet blitt brukt til å regulere bruk av vannskuter.

Per i dag gir både havne- og farvannsloven og motorferdselloven kommunene myndighet til å regulere ferdsel i vassdrag. Formålene bak regelsettene er imidlertid ikke helt overlappende. Selv om miljøvennlig bruk av farvann er trukket inn i formålsbestemmelsen til den nye havne- og farvannsloven, er fremdeles sjøsikkerhet det primære formålet til loven. Loven er med andre ord ikke i særlig grad myntet på å være et virkemiddel for vern av natur og friluftslivsinteresser. Motorferdselloven går også lenger enn havne- og farvannsloven i å gi kommunene myndighet, siden den gir adgang til å regulere all motorferdsel, mens havne- og farvannsloven bare gir kommunen adgang til å regulere fritidsfartøy eller regulere enkelte forhold av sikkerhetshensyn.

25.2.2.3 Vannressursloven

Vannressursloven § 16 regulerer allmennhetens ferdsel på vassdrag. Retten til ikke-motorisert ferdsel regnes som en allemannsrett, slik at grunneiere ikke kan motsette seg denne ferdselen. I utgangspunktet har allmenheten også adgang til motorisert ferdsel i vassdrag når det skjer i samsvar med motorferdsellovens regler. Retten gjelder også start og landing med luftfartøy på vassdrag.280 Grunneiere kan imidlertid forby motorisert ferdsel i vassdrag, men etter vannressursloven § 16 andre avsnitt tredje setning kan kommunen sette grunneierens forbud mot motorferdsel til side dersom forbudet er urimelig. Vassdragsmyndighetene kan gi grunneieren tillatelse til å ta rimelig avgift for ferdsel i kanaler og vassdrag som er tilrettelagt for dette.

25.2.2.4 Verneområder

Verneområder opprettet i medhold av naturmangfoldloven kapittel V eller etter tidligere vernelovgivning kan omfatte områder i vassdrag eller sjø. Verneforskriftene, som blant annet regulerer bruken av området, vil ofte ha regler om motorferdsel. Hvilke regler som gjelder, vil variere fra verneområde til verneområde og mellom ulike vernekategorier. I utgangspunktet vil motorisert ferdsel i vassdrag være forbudt i nasjonalparker som ikke omfatter sjøarealer og i naturreservater. Det kan imidlertid være unntak fra forbudet for spesielle situasjoner, og åpning for dispensasjoner. I landskapsvernområder i vassdrag vil motorferdsel normalt ikke være forbudt, og i marine verneområder og sjøarealer i andre vernekategorier vil motorferdsel som oftest heller ikke være regulert.

25.2.2.5 Småbåtloven § 40 – bruk av vannskuter og lignende

Småbåtloven samler regler om småbåter og fritidsbåter, og inneholder både krav til båtenes utrustning og til føreren. Tidligere inneholdt småbåtloven § 40 et forbud mot bruk av vannskuter. På grunn av tvil om bestemmelsen var i overenstemmelse med EØS-avtalen, ble forbudet opphevet i 2013.281 Bestemmelsen ble erstattet med en hjemmel for sentral forskriftsregulering. En forskrift som begrenset adgangen til bruk av vannskuter, ble fastsatt i medhold av bestemmelsen, men den ble opphevet i 2017 fordi regjeringen Solberg ønsket å likebehandle vannskutere og småbåter. Etter dette tidspunktet har det ikke vært sentrale regler som begrenser adgangen til bruk av vannskuter eller lignende innretninger. Dette betyr at kommuner som ønsker å fastsette restriksjoner, har måttet vedta lokale forskrifter med hjemmel i annet regelverk, som havne- og farvannsloven og motorferdselloven. Flere kommuner har brukt motorferdsellovens forskriftshjemler til å regulere bruk av vannskutere.

25.3 Kunnskapsgrunnlag

25.3.1 Påvirkning på natur og friluftsliv

Motorferdselens påvirkning på omgivelsene i vassdrag vil først og fremst dreie seg om forstyrrelser i form av lyd, bevegelse og eventuelle utslipp. I tillegg kan oppvirvling av slam være et problem for eksempel for elvemuslinger, særlig hvis det skjer ofte. Ferdsel med motorkjøretøy på bunnen av et vassdrag, som bruk av traktor i vannkanten, kan potensielt gi betydelig fysiske skader på terrenget. I tillegg kan motorferdsel føre til at den samlede ferdselen i et område øker, og til at urørt natur blir lettere tilgjengelig.

Økt ferdsel kan ha stor betydning for økosystemene i både ferskvann, elver og i estuarier (tidevannsmyrer) knyttet til disse. Særlig gjelder dette for våtmarksfugler. Vadefuglarter, flere andefuglarter, dykkere og lomarter er trukket frem som særlig sårbare.282 Vannfugl vil være særlig sårbare i hekkeperioden. Forstyrrelser kan føre til økt predasjon hvis rugende fugl skremmes av reiret og kan øke stressnivået hos fuglene, hvilket kan redusere overlevelsesevnen. Andre arter, som bever, oter og sel er særlig sårbare i yngleperioden. I for eksempel lakseførende vassdrag, kan også fiskestimer påvirkes av økt motorisert ferdsel. Vassdrag med siv og andre vassplanter, har betydning for både fuglearter og fisk, og kjøring i den limniske vegetasjonen er med på å ødelegge både selve planten og den økologiske funksjonen den har for dyreliv og insekter.

På samme måte som på land er det ofte ferdselen inn i et område og ikke bruk av motor i seg selv som virker forstyrrende på dyr og fugl. Det kan også oppstå konflikt mellom motorferdsel til vanns og friluftsliv som baserer seg på stillhet og ro. Langs kysten er det en kjent problemstilling at lekpreget bruk av vannskutere, med tilhørende fart og støy, oppleves forstyrrende. Motorferdselens generelle påvirkning på natur og friluftsliv er nærmere omtalt i kapittel 10 og 11.

25.3.2 Teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen innebærer at det stadig introduseres nye fremkomstmidler som kan benyttes på og i vann. Slike fremkomstmidler kan både være leketøy, transportmidler, eller innretninger som brukes til forskning eller i næringsvirksomhet. Motoriserte surfebrett, elektriske vannsykler og undervannsdroner er eksempler på innretninger som ikke eksisterte da dagens lov ble utformet.

Utvalget antar at den teknologiske utviklingen kan føre til at man får flere hybridfartøy: fartøy som kan brukes både i luft, til vanns og til lands. Tradisjonelle eksempler er luftputebåter, hydrokopter og sjøfly. Bruk av slike fartøy kan gjøre det mulig å komme seg frem i vassdrag som i begrenset grad er farbare i dag.

De siste årene har det blitt mer vanlig med elektriske båtmotorer. Det forventes at denne utviklingen vil fortsette, og at elektriske motorer vil bli vanligere både på små og store båter. Fordelen med slike motorer er at de er stillegående og utslippsfrie. Selv om lydnivået og utslippet reduseres, kan ferdsel med elektrisk motor fortsatt forstyrre natur og friluftsliv, særlig ved høy fart. Det er her et stort spenn fra små elektriske båtmotorer som gir en hastighet som tilsvarer rofart og ikke lager mer lyd enn åretak, og store elektriske motorer som kan gi høy hastighet.

25.3.3 Fremmed rett

I Sverige og Finland er ikke motorferdsel i vassdrag regulert sammen med motorferdsel i utmark.

Den svenske reguleringen av motorferdsel på vann er spredt i mange lover, blant annet fartygssäkerhetslagen (2003:364), sjötrafikförordningen (1986:300) og miljöbalken (1998:808). Sverige har i tillegg et eget regelverk for vannskutere gjennom vattenskoterförordningen (1993:1053). Dette er nå foreslått endret, blant annet på grunn støyplager for folk på land og økt konflikt med badende.283 Utgangspunktet i dagens regelverk er at vannskuter kan brukes i allmenne farleder og i områder fylket (länsstyrelsen) utpeker. Noe av bakgrunnen for endringene er at regelverket i liten grad har blitt håndhevet, på grunn av spørsmål om regelverket er forenlig med EU-retten. Formålet med det nye regelverket er ellers å sikre at det ikke oppstår uakseptable forstyrrelser eller ulemper for helse og miljø.

Den finske terrängtrafiklagen (1710/1995) gjelder bare bruk av terrengkjøretøy i terreng. Ferdsel i luften og på åpne vann faller utenfor. Loven suppleres av vattenlagen (587/2011), som har fri ferdselsrett som utgangspunkt.

25.3.4 Svalbard

Utgangspunktet på Svalbard er, som på fastlandet, at motorferdsel er forbudt. Motorferdsel i vassdrag og sjø som ikke er isdekket, reguleres av svalbardmiljøloven § 82. Etter paragrafens første avsnitt er motorferdsel i vassdrag bare lovlig med tillatelse fra Sysselmesteren. Loven angir ikke vilkår for at Sysselmesteren skal kunne gi tillatelse, men det fremkommer av § 84 at Sysselmesteren skal legge vekt på «formålet med søknaden, hvilken risiko for miljøulemper som den omsøkte motorferdselen kan ha, og målet om en begrenset motorferdsel på Svalbard». Motorferdsel på islagte vassdrag og sjø reguleres i utgangspunktet likt som motorferdsel på «snødekt og frossen mark».

25.3.5 Kommunal regulering av motorferdsel i vassdrag

De kommunale forskriftshjemlene til å regulere motorferdsel på vann er mye brukt. Det er stor variasjon mellom forskriftene, både når det gjelder detaljnivå og hvorvidt forskriftene innskrenker eller liberaliserer adgangen til motorferdsel. Mange kommuner regulerer bruk av vannskuter og lignende samt start og landing med sjøfly. Flere kommuner nedfeller også egne «vårforbud».

Utvalget har sett noen eksempler på det som fremstår som uhjemlet eller feilhjemlet forskriftspraksis. Eksempler på dette er regulering av sjøareal eller at man ikke angir hvilke «særlige grunner» som tilsier åpning av vann etter § 5 første avsnitt bokstav b. En annen utfordring er at kommunene fellesregulerer alle vann, uavhengig av størrelse. Dette kan være problematisk, siden kommunene ikke har like stor adgang til å regulere alle vassdrag.

Motorferdselloven § 6 åpner for at kommunene kan tillate bruk av motorfartøy på mindre vann og landing og start med luftfartøy når særlige grunner foreligger. Tall hentet fra Statistisk sentralbyrå viser at omfanget av tillatelser har holdt seg relativt lavt i perioden 2016–2023.284 Maksimalt antall tillatelser for motorferdsel i løpet av et år var 126. Tallene viser heller ingen klar trend.

25.3.6 Innspill

Utvalget har bare i begrenset grad mottatt innspill om motorferdsel i vassdrag.

Den Norske Turistforening (DNT) har pekt på at ferdsel på vann og vassdrag kan være forstyrrende for andre friluftslivutøvere og ikke minst for fugleliv og annet dyreliv. DNT tror kommunene fremover vil oppleve økt pågang fra nye brukergrupper også på vassdrag, for eksempel fra aktører innen naturbaserte næringer. Som eksempel ble det vist til en søknad om dispensasjon fra en lokal forskrift for bruk av riverjet-båter på Lågen og Otta i Sel kommune.

Hammerfest kommune har ønsket seg større adgang til å åpne for bruk bensindrevet motorbåt på vann under to km². De gir uttrykk for at bruk av bensindrevet motor ikke er dokumentert skadelig på mindre vann.

Norges luftsportforbund har tatt til orde for at start og landing med sjøfly på vann bør reguleres på samme måte som bruk av motorfartøy på vann. Forbundet peker på at hensynene reglene om start og landing på vann skal ivareta, i dag blir ivaretatt på en mer treffsikker måte etter annet regelverk. Reglene i motorferdselloven oppleves dermed som unødvendig byråkratiske. Forbundet viser også til at det i dag er over 50 kommuner som har vedtatt lokal forskrift som tillater start og landing med sjøfly, og at tallet har vært stigende. Det er også pekt på at sjøfly er særlig skånsomme og at de derfor – som i havne- og farvannsloven – bør underlegges samme grad av bevegelsesfrihet på vassdrag som båter. Se mer om forbundets innspill om sjøfly i kapittel 26.3.4.

25.4 Utvalgets vurdering

25.4.1 Skal motorferdselloven omfatte vassdrag?

Utvalget har vurdert om motorferdselloven fortsatt bør regulere motorferdsel i vassdrag, eller om dette bedre kan ivaretas etter annen lovgivning. Eksempelvis inneholder havne- og farvannsloven flere muligheter til å regulere også elver og innsjøer.

Utvalget mener motorferdselloven fortsatt bør regulere motorferdsel i vassdrag. Motorferdselloven gir en mulighet til å se ferdsel på lands og til vanns i sammenheng, noe man ikke vil oppnå med regulering i ulike lover. Å erstatte motorferdselloven på vann med for eksempel dagens regler i havne- og farvannsloven vil lede til færre muligheter til å regulere motorferdsel for å beskytte natur og friluftsliv. Det er kommunene som kjenner sine vassdrag best, og de er derfor best til å vurdere hva slags regler som bør gjelde. Siden vassdrag er typiske friluftslivsområder vurderer utvalget det som viktig at kommunene har tilstrekkelig reguleringsmulighet.

25.4.2 Hva skal være lovens virkeområde til vanns?

Utvalget har vurdert om dagens virkeområde på vassdrag skal beholdes, eller om virkeområdet bør endres. Utvalget har vurdert og forkastet å utvide lovens virkeområde til å omfatte islagt eller åpen sjø. Vi legger til grunn at man her har tilstrekkelig reguleringsmulighet etter annen lovgivning.

Utvalget har ikke mottatt innspill om at dagens virkeområde forårsaker problemer, men har registrert at det er betydelig overlapp mellom motorferdselloven og havne- og farvannsloven – særlig i vassdrag som er «farbare fra sjøen». Utvalget har derfor vurdert om det er hensiktsmessig å innskrenke motorferdsellovens virkeområde slik at den ikke omfatter disse vassdragene.

Utvalget anser det i utgangspunktet ikke som prinsipielt problematisk at motorferdselloven delvis overlapper med annen lovgivning. Samtidig har utvalget vært usikre på om det er heldig at havne- og farvannsloven og motorferdselloven overlapper i så stor grad som i dag. Det faktum at begge lovene gir adgang til å vedta ferdselsregulering, kan gjøre regelverket uoversiktlig, og det kan oppstå regelkonflikter.

Det må antas at kommunene har oversikt over egen praksis, og kan unngå å vedta motstridende kommunale regler. Det er likevel en viss risiko for at lokale bestemmelser om motorferdsel, for eksempel fartsgrenser, vedtas i strid med nasjonale ferdselsregler etter havne- og farvannsloven. Denne innvendingen bør slik utvalget vurderer det, ikke tillegges avgjørende vekt, siden man også i ny havne- og farvannslov har valgt en løsning med stor grad av kommunalt selvstyre uten statlig overprøving og kontroll. Regelkonflikt kan dermed oppstå uavhengig av hvor lokale bestemmelser hjemles. En forskjell er imidlertid at man etter havne- og farvannsloven har klare forrangsregler, se for eksempel havne- og farvannsloven §§ 8 og 9.

Ved å innskrenke motorferdselloven slik at den ikke omfatter vassdrag som er farbare fra sjøen, vil dobbeltregulering av disse vassdragene unngås. Å innskrenke motorferdsellovens virkeområde vil imidlertid ikke fjerne overlappet helt, siden det i en del tilfeller er fastsatt at havne- og farvannsloven får anvendelse på vassdrag som ikke er farbare fra sjøen. Havne- og farvannsloven gir også kommunene mindre reguleringsmulighet enn motorferdselloven, siden havne- og farvannsloven bare gir kommunene myndighet til å regulere fritidsfartøy, og ikke næringsfartøy. I tillegg skal loven ivareta andre hensyn enn motorferdselloven, og er ikke i særlig grad ment å verne natur og friluftslivsinteresser. Dette kan tilsi at det også i vassdrag som er farbare fra sjøen, er behov for reguleringsmuligheten motorferdselloven gir.

Et problem med å unnta «vassdrag som er farbare fra sjøen» fra motorferdsellovens virkeområde er at kriteriet «farbart fra sjøen» er vanskelig å avgrense. Kriteriet «farbart» har særlig på grunn av den teknologiske utviklingen mistet mye av sin begrensende karakter. I prinsippet er ethvert vassdrag «farbart» med motoriserte innretninger i dag, forutsatt at innretningen er liten og flat nok og har god manøvreringsevne. Etter havne- og farvannsloven beror det på en konkret vurdering av de faktiske forholdene om en elv eller innsjø er «farbare med fartøy fra sjøen». Det finnes dermed ikke noen entydig oversikt over hvilke vassdrag som er farbare fra sjøen. Å benytte «farbar fra sjøen» som grensen for lovens virkeområde kan dermed lede til uklarhet om hvor loven gjelder, noe som vil være uheldig.

Utvalget legger særlig vekt på at det er ønskelig at kommunen beholder reguleringsadgangen etter motorferdselloven og på at en avgrensning mot vassdrag som er farbare fra sjøen, vil gjøre virkeområdet uklart. Vi foreslår derfor ikke å endre motorferdsellovens virkeområde til vanns.

Utvalget vil også påpeke at endringer i regelverket etter havne- og farvannsloven vil være en enklere måte å hindre overlappende lovgivning på. Utvalget har likevel ikke funnet det naturlig å foreslå endringer her.

25.4.3 Hvilke fremkomstmidler skal omfattes?

Utvalget ønsker ikke å skille mellom bruk av ulike kategorier fremkomstmidler på vassdrag. Dette bidrar til å hindre uønskede hull i reguleringen, der bruk av enkelte fremkomstmidler ikke er regulert på enkelte underlag. Også mulige utfordringer knyttet til kategorisering av hybride fremkomstmidler unngås.

Utvalget mener at bruk av kjøretøy på vassdrag bør reguleres på samme måte som bruk av andre fremkomstmidler. Som drøftet i kapittel 26.4.4 om bruk av luftfartøy foreslår utvalget også at start og landing på vassdrag skal reguleres likt som annen motorferdsel til vanns. Dette innebærer at start og landing på vassdrag vil være tillatt i den grad det er tillatt med motorferdsel på vassdrag.

Loven skal regulere fremkomst- og transportmidler. Dette innebærer en grense mot rene leketøy, som lekebåter. Små, ubemannede, undervannsdroner vil også falle utenfor virkeområdet. Mindre innretninger som kan forflytte personer, som elektriske surfebrett og undervannsskutere til bruk ved dykking, vil imidlertid omfattes.

Det er en viss overlapp mellom motorferdselloven og småbåtloven når det gjelder regulering av vannskutere og lignende. Siden småbåtlovens regime for regulering av vannskutere i dag ikke er i bruk, er motorferdselloven det sentrale verktøyet for regulering av slike innretninger. Utvalget anser det derfor ikke som aktuelt å endre reguleringsmuligheten etter motorferdselloven. Utvalget er kjent med at det arbeides med en revisjon av småbåtloven, og vurderer det som mest naturlig at småbåtloven § 40 vurderes i den lovprosessen.

25.4.4 Hvor skal ferdsel være tillatt?

Selv om lovens utgangspunkt er at motorferdsel i alle vassdrag er forbudt, er realiteten at forbudet mot bruk av motorfartøy bare gjelder for innsjøer som er mindre enn to km² og som ikke er del av et «farbart vassdrag» og for andre vassdrag som ikke kan klassifiseres som innsjøer eller elvestrekninger.

Utvalget har fått få innspill om reglene på vann, hvilket kan indikere at dagens regelverk fungerer tilfredsstillende. Utvalget foreslår derfor som utgangspunkt å beholde dagens skille mellom vassdrag der motorferdsel i utgangspunktet er tillatt, og vassdrag der det i utgangspunktet er forbudt.

Grensen på to km² er innarbeidet praksis og fungerer godt, og utvalget vil derfor foreslå å beholde den. Grensen antas å favne de fleste små vann, der konfliktpotensialet både for natur og friluftsliv er antatt størst. I NOU 1974: 37 pekte Motorferdsellovutvalget 1974 på at beregning av overflateareal kan by på tvil, både ved at det kan være vanskelig å måle uregelmessige sjøer, og ved at det kan være usikkert om vannområder som er forbundet med smale sund, skal regnes som én eller flere «innsjøer». Erfaringene med loven tilsier likevel at spørsmålet om innsjøer er over to km², ikke har forårsaket store problemer i praksis. I dag gir Norges vassdrags- og energidirektorats kartløsning «Innsjødatabasen» en oversikt over arealet til alle innsjøer på over 2,5 hektar i Norge.

I dag oppstiller loven en hovedregel om forbud, som det gjøres et vidt unntak fra i § 4. En alternativ reguleringsform vil være å oppstille et snevrere forbud ved bare å forby det som faktisk skal være forbudt, og slik unngå en konstruksjon der man først forbyr noe og deretter tillater det. En slik løsning vil imidlertid innebære mer detaljerte forbudsregler enn i dag, blant annet fordi man da må skille mellom islagt og åpent vann. Utvalget mener at det å ha et generelt formulert forbud har en viktig symbolsk verdi, og foreslår derfor å beholde dagens konstruksjon, med et vidt forbud. Dette vil tydeliggjøre at utgangspunktet er at all motorferdsel er forbudt.

25.4.5 Hvilket handlingsrom skal kommunen ha?

25.4.5.1 Generelle vedtak om motorferdsel på vann under to km²

Utvalgets forslag innebærer at motorferdsel som utgangspunkt skal være forbudt på innsjøer med overflateareal på under to km², dersom ikke innsjøen inngår i et vassdrag som er farbart med fartøy. Utvalget mener imidlertid at kommunen, som i dag, bør ha en viss adgang til å åpne for ferdsel på slike vann.

Behovet for og skadevirkningene av ferdsel vil variere fra vann til vann. Noen vann er lange og smale, andre er runde. Noen er lette å ferdes rundt, noen ligger i fjellterreng der en tur rundt kan være krevende. Noen er viktige habitat for vannfugler, andre er mindre viktige. Alle forskjellene tilsier at det er behov for lokale reguleringsmuligheter. Ved å gi kommunene myndighet til å åpne mindre vann sikres kommunalt selvstyre for disse områdene. Dette er trolig fornuftig fordi det er stor variasjon i naturverdi og potensialet for konflikter med næringsliv, friluftsliv, grunneiere og andre berørte. Her vil kommunene selv være best i stand til å gjøre gode vurderinger.

Ved at utgangspunktet er at motorferdsel er forbudt, følger man et føre-var-prinsipp, siden det må et vedtak som er gjenstand for diskusjon og lovlighetskontroll til for å endre bruken.

Utvalget har vurdert hvordan åpning av mindre vann bør skje. De mest aktuelle alternativene er regulering i arealplan eller i forskrift. Regulering av vassdrag synes egnet til å bli gjort i plan, siden reguleringen vil gjelde bruk av klart definerte områder. Å regulere i plan er også i tråd med utvalgets generelle ønske om å benytte plan- og bygningslovens system til å regulere arealbruk. En planprosess vil bidra til å sikre at miljøinteresser blir ivaretatt, blant annet ved at det ofte vil være krav om konsekvensutredning, og det vil også sikre at berørte interesser blir hørt.

I dag har kommunen adgang til å åpne for ferdsel med motorfartøy med elektrisk motor med inngangseffekt på opptil 800 watt samt til å åpne for annen ferdsel dersom det foreligger «særlige grunner».

Utvalget har vurdert om man skal beholde regelen som gir kommunen adgang til å åpne for bruk av fremkomstmidler med elektrisk motor på inntil 800 watt, uavhengig av formålet med ferdselen. Utvalget er skeptiske til regelen, dels fordi den ikke er teknologinøytral, og dels fordi den åpner for motorferdsel for alle formål. Selv om de aktuelle fremkomstmidlene er relativt skånsomme, og selv om det er satt strenge vilkår om hensynet til fugleliv, kan bestemmelsen føre til at ferdselen øker, og til at man kan nå nye områder og slik øke belastningen på naturen. Utvalget legger vekt på at dette ikke er veletablert praksis, og foreslår at bestemmelsen oppheves.

Utvalget mener det bør være en viss terskel for å åpne for ferdsel på mindre vann, og er derfor i utgangspunktet positive til å beholde kravet om «særlige grunner» slik det er formulert i motorferdselloven § 5 første avsnitt bokstav b. Et krav om særlige grunner vil bidra til at kommuner ikke åpner vann rutinemessig, men at det tas en grundig vurdering av vannet og forholdene som kan berøres av ferdselen. Regelteknisk mener utvalget imidlertid at det er lite ønskelig med krav om «særlige grunner» for å iverksette en planprosess. Utvalget anser det ikke som en god løsning å fastsette i motorferdselloven på hvilke vilkår planlegging skal skje. Siden en planprosess sikrer grundig vurdering, mener utvalget det, under noe tvil, er forsvarlig å ikke beholde kravet om særlige grunner. Dette innebærer at kommunene vil stå fritt til å vurdere hvilken motorferdsel de skal åpne for i plan, og dermed en oppmykning av dagens regler. Når utvalget vurderer at oppmykningen er forsvarlig, er det fordi de prosessuelle kravene til vedtaket av reglene har blitt skjerpet gjennom å benytte en planprosess.

Kommunen kan åpne et vann helt eller delvis, for eksempel ved å åpne for motorferdsel på noen tidspunkt, for noen formål, for noen fremkomstmidler eller i noen deler av et vassdrag. En kommune kan altså også åpne for den ferdselen som tidligere var hjemlet i 800-watt-regelen.

25.4.5.2 Individuelle vedtak

Utvalget vurderer at kommunen i tillegg til å kunne åpne for motorferdsel på mindre vann i generelle vedtak bør kunne gi individuelle tillatelser. Utvalget mener tillatelsesadgangen til ferdsel på vann kan reguleres av de vanlige tillatelseshjemlene og den generelle dispensasjonsbestemmelsen, som er omtalt i kapittel 27.

25.4.5.3 Regulering av ferdsel der motorferdsel er tillatt

Utvalget mener kommunene, slik som i dag, bør ha adgang til å stramme inn adgangen for motorferdsel på vassdrag der det i utgangspunktet er tillatt. Utvalget foreslår derfor at kommunen skal få adgang til helt eller delvis å forby slik ferdsel. Kommunen kjenner vassdragene best og kan best vurdere hva som ikke bør tillates. Begrensninger i ferdselsadgangen kan for eksempel gjelde type fremkomstmiddel, hvordan ferdsel skjer, og når ferdsel skjer. Begrensninger kan fastsettes for hele eller deler av vassdrag.

Utvalget foreslår at begrensninger i ferdselsadgangen fastsettes i arealplan. Dette er i tråd med utvalgets generelle ønske om økt bruk av plan- og bygningslovens system for å regulere motorferdsel. Argumentene for bruk av plan er ikke like sterke når det er snakk om å begrense adgangen til motorferdsel, som når det er ønske om å åpne nye områder for ferdsel, siden slike vedtak ikke vil øke belastningen på naturen. Også ved innstramming av ferdselsadgangen kan det imidlertid være ønskelig med en prosess der involverte interesser blir hørt. Det er også et poeng at all generell regulering av motorferdsel på vann bør skje på samme måte. Siden man skal bruke plan til å åpne mindre vann for ferdsel, vurderer utvalget det som mest hensiktsmessig å også benytte arealplaner for å begrense ferdselsadgangen på større vann.

25.4.5.4 Særlig om vannmasser som er delt mellom kommuner

En særlig problemstilling er regulering av vassdrag som er delt mellom flere kommuner. For publikum kan det for eksempel være krevende å forholde seg til ulike regler i ulike deler av en innsjø. Det vil derfor være en fordel med felles regulering for vassdrag som er delt mellom flere kommuner.

Utvalget har vurdert ulike måter å oppnå dette på. En mulig løsning er å innføre en plikt til felles regulering på delte innsjøer. Dette vil skape regelharmoni og vil gjøre det enklere for brukerne å forholde seg til regelverket. En slik løsning vil imidlertid begrense kommunes adgang til selv å regulere sitt areal. Utvalget foreslår derfor ikke en slik løsning.

En annen mulighet er å lage særlige saksbehandlingsregler som skal fremme felles løsninger på hvordan ferdsel i felles vannmasser skal reguleres. Et eksempel på en slik saksbehandlingsregel vil være et krav om å rådføre seg med andre berørte kommuner når en kommune igangsetter arbeid med å regulere et vann. Utvalget foreslår heller ikke en slik løsning. Utvalget har anbefalt at vann skal reguleres gjennom planer etter plan- og bygningsloven, og vurderer det ikke som ønskelig å supplere denne loven med ekstra saksbehandlingsregler. Utvalget foreslår isteden å bruke de koordineringsmekanismene som allerede ligger i plan- og bygningslovens system.

Når utarbeiding av eller revisjon av arealplaner igangsettes, skal berørte offentlige organer varsles i henhold til plan- og bygningsloven § 11-12. Det er nærliggende å forstå dette dit hen at kommuner man deler vannmasser med, bør varsles ved igangsetting av planarbeid der man skal fastsette regler for delte vannmasser. Slik varsling kan gi kommunene en foranledning til å samkjøre reguleringen sin. En annen mulighet er å fastsette interkommunale planer etter plan- og bygningsloven kapittel 9 for delte vannmasser. I enkelte tilfeller der kommuner deler større vannmasser, kan det være et egnet virkemiddel.

25.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at loven skal gjelde i alle vassdrag

• at bestemmelsene om motorferdsel på vassdrag skal være teknologinøytrale og ikke avgrenses til motorfartøy

• at motorferdsel i utgangspunktet skal være tillatt på elver, innsjøer som har overflateareal på over to km² og på innsjøer som inngår i et vassdrag som er farbart med fartøy

• at kommunen i arealplan skal kunne åpne for motorferdsel på innsjøer med overflateareal på under to km²

• at kommunen i arealplan skal kunne fastsette begrensninger i adgangen til motorferdsel på vassdrag der ferdsel i utgangspunktet er tillatt

26 Bruk av luftfartøy

Forstørr bilde

26.1 Innledning

Motorferdselloven regulerer i dag start og landing med luftfartøy, men ikke selve flygningen. Reglene for start og landing er plassert i motorferdselloven og i forskrift om forbud mot helikopterskiing med videre.285

Siden motorferdselloven ble vedtatt, har det skjedd endringer i den øvrige reguleringen av luftfart. Dagens luftfartslov setter i motsetning til luftfartsloven som gjaldt i 1970-årene, begrensninger i adgangen til start og landing utenfor landingsplasser med konsesjon. I tillegg er sårbare naturområder i dag i større grad beskyttet gjennom opprettelsen av nasjonalparker og andre verneområder. Det har også skjedd en betydelig teknologiutvikling de senere årene. Blant annet har bruken av ulike droner økt kraftig.

26.2 Dagens regler

26.2.1 Motorferdselloven

26.2.1.1 Virkeområde

Motorferdselloven regulerer i dag start, landing og annen forflytning (for eksempel såkalt taksing) med motordrevne luftfartøy.286 Motorferdselloven regulerer ikke selve flygningen, heller ikke lavtflygning. Av motorferdselloven § 2 femte avsnitt følger det at loven ikke gjelder på landingsplasser med konsesjon etter luftfartsloven.

Motorferdselloven regulerer bruk av motordrevne luftfartøy. Fremkomstmidler som ikke er motordrevne, som glidefly, omfattes ikke. Av begrepet «ferdsel» er det nærliggende å utlede at luftfartøy som er for små eller svake til å frakte personer, generelt faller utenfor lovens anvendelsesområde. I Miljødepartementets rundskriv T-1/96 punkt 4.1 er det lagt til grunn at loven ikke regulerer bruken av rene leketøysartikler. Modellfly er derfor antatt å falle utenfor lovens anvendelsesområde. I Norges dronestrategi legges det til grunn at droner som er for små til å frakte personer, ikke omfattes av motorferdselloven.287

I proposisjonen til motorferdselloven er det lagt til grunn at «landing» også omfatter tilfeller der et helikopter står i luften like over bakken i den hensikt å losse eller laste personer eller gods, såkalt hovring.288 I straffesaken inntatt i Rt. 2012 s. 752 kom imidlertid Høyesterett til at det å holde et helikopter i 15 meters høyde i et sted mellom fem og ti minutter, mens en hjorteskrott ble festet til en line, falt utenfor motorferdsellovens landingsforbud. Høyesterett ga uttrykk for at lovens ordlyd, lest i sammenheng med forarbeidene, ikke tilsa at loven omfattet aktiviteter i større høyde enn der man kan utføre de samme losse- og lasteoperasjonene som ved bakkelanding. Høyesterett uttalte også at det eventuelt var en lovgiveroppgave å forby aktiviteten saken gjaldt.

26.2.1.2 Hovedregel om forbud

Motorferdsellovens utgangspunkt er at landing og start med motoriserte luftfartøy er forbudt i utmark og på vassdrag. Bruk av luftfartøy for formålene angitt i motorferdselloven § 4 er imidlertid tillatt. Kommunen kan i tillegg i forskrift eller enkeltvedtak åpne opp for start og landing på angitte steder.

Dersom det foreligger «særlige grunner», kan kommunen gi særskilt tillatelse til bruk av luftfartøy etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6. Ved vurderingen av om det foreligger «særlige grunner», vil det blant annet være av betydning om motorferdselen er nødvendig og har et nytteformål.

Etter loven § 5 første avsnitt bokstav a kan kommunen gi forskrift om landing og start med luftfartøy på bestemte steder i utmark og vassdrag. Kommunen har adgang til å beslutte om landingsplassen skal være åpen til fri bruk, eller om adgangen skal begrenses til bestemte formål, til bestemte tider eller til å gjelde selskaper eller enkeltpersoner som driver ervervsmessig luftfartsvirksomhet. Dersom kommunen ønsker å føre kontroll med flygningene som foretas, angir Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 8.2.3 at kommunen kan fastsette at det skal gis melding om flygningene som er foretatt.

Departementet har i forskrift om forbud mot helikopterskiing med videre, som er hjemlet i motorferdselloven § 7, innskrenket kommunenes adgang til å legge ut landingsplasser. Forbudet ble innført i slutten av 1980-årene etter at departementet ble oppmerksomme på flere tilfeller av arrangerte helikopterturer for skiturister til attraktive fjelltopper. Av forskriften følger det at kommunen ikke kan «legge ut til landingsplasser fjelltopper, utsiktspunkter, breer og andre liknende steder, som bare har interesse i forbindelse med helikopterskiing, for kortvarig opphold, som utgangspunkt for dagsturer, eller for liknende formål». Det er i rundskrivet til motorferdselloven lagt til grunn at det heller ikke er adgang til å gi dispensasjon etter motorferdselloven § 6 til slike turer, siden dette ikke anses å tilfredsstille kravet om særlige grunner.289

Når en kommune ønsker å fastsette landingsplasser i forskrift, skal utkast til forskrift sendes fylkeskommunen og berørte statlige fagmyndigheter til uttalelse. Dersom noen av disse fremmer innsigelser som kommunen ikke tar hensyn til, skal kommunens vedtak sendes til statsforvalteren for godkjenning. Det er i forarbeidene uttalt at fastsetting av landingsplasser forutsetter en bred vurdering av alle interesser som knytter seg til det aktuelle området.290 Valg av landingssted må foretas ut fra aktuelle ferdsels- og transportbehov, samt hensynet til naturmiljø, næringsdrift og friluftsliv i området.

26.2.2 Luftfartsloven

26.2.2.1 Luftfartslovens virkeområde

All luftfart i Norge reguleres i dag av luftfartsloven. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet er myndigheter etter loven.

Luftfartsloven definerer verken luftfart eller luftfartøy, men skiller mellom «luftfartøy» og «innretninger som er bestemt til å bevege seg i luften, men ikke kan ansees som luftfartøyer».291 Lovens luftfartøybegrep er dynamisk. Innholdet i begrepet kan dermed variere fra bestemmelse til bestemmelse. I EØS-retten opereres det med et statisk luftfartøybegrep. Forordning (EU) 2018/1139 om sivil luftfart og byrået for flysikkerhet forventes gjennomført i norsk rett innen nær fremtid, noe som må antas å innebære en standardisering av luftfartøybegrepet i norsk rett. Forordningen regulerer imidlertid ikke alle sider av luftfart, så man vil ikke nødvendigvis få en full standardisering.

Også luftfartøy som ikke har fører om bord, som droner og modellfly, omfattes av luftfartsloven og det tilhørende forskriftsverket. Det pågår for tiden et arbeid med å gjennomføre relevante EU-forordninger, og med å erstatte de eldre norske droneoperatørkategoriene med kategoriene åpen, spesifikk og sertifisert kategori. For åpen og spesifikk kategori er de nye reglene implementert,292 mens man arbeider med nye regler for sertifisert kategori.293

Flygning i åpen kategori skal skje under 120 meter over bakken og innenfor synsrekkevidde.294 Dronen kan maks veie 25 kg, og det er ikke tillatt å frakte eller slippe gods. Spesifikk kategori regulerer flygning som ikke omfattes av åpen kategori, og inkluderer blant annet flygning høyere enn 120 meter og utenfor synsrekkevidde. For å fly i spesifikk kategori kreves det tillatelse, deklarasjon i henhold til standardscenarioer eller en form for autorisasjon.295 Sertifisert kategori omfatter ferdsel som har et risikobilde tilsvarende bemannet luftfart, og vil inkludere for eksempel transport av personer eller farlig gods.

26.2.2.2 Om landingsplasser

Etter luftfartsloven § 7-5 første avsnitt kreves det i utgangspunktet konsesjon for å «anlegge, drive eller inneha» landingsplass for luftfartøy.296

Naturlige landingsplasser med mindre enn tolv flybevegelser per uke er unntatt kravet om konsesjon.297 Med «flybevegelse» menes enten en landing eller en avgang med luftfartøy. Dette innebærer at man innenfor én uke bare kan ha seks flyturer (landing og påfølgende start) til en landingsplass uten å utløse kravet om konsesjon. Dette er en absolutt grense og det er ikke anledning til å bruke et gjennomsnittlig antall flybevegelser som grunnlag for beregningen. To eller flere landingsplasser som ligger under én kilometer fra hverandre, regnes som samme landingsplass dersom landingsplassene benyttes av samme operatør.298

Landingsplasser som vil bli benyttet i høyst én måned, og som ikke har karakter av å være en fast etablert landingsplass, og landingsplasser i forbindelse med bygg- og anleggsvirksomhet som ikke blir benyttet i mer enn ett år, er også unntatt kravet om konsesjon.299

Konsesjonsplikten retter seg mot den som vil anlegge, inneha eller drive en landingsplass. Ansvaret for å overholde konsesjonsbestemmelsene påhviler i utgangspunktet både grunneier, leier av grunn og den operatøren som benytter landingsplassen. Bruk av landingsplasser som er unntatt fra konsesjonskravet, krever grunneiers samtykke.300 Det vil si at grunneieren skal ha en oversikt over antallet flybevegelser og dermed ha forutsetning for å vurdere om det inntrer konsesjonsplikt.

26.2.3 Havne- og farvannsloven

Også i havne- og farvannsloven er det enkelte regler om bruk av luftfartøy. Loven gjelder, som nærmere omtalt i kapittel 25.2.2.2, også for elver og innsjøer dersom de er farbare med fartøy fra sjøen, eller dersom det er særskilt fastsatt i forskrift. Utgangspunktet etter havne- og farvannsloven er at det er fri ferdsel til sjøs, også med sjøfly. Kommunen har imidlertid adgang til å fatte enkeltvedtak eller gi forskrift om hvor sjøfly kan starte og lande av hensyn til sikker ferdsel. Kommunale forskrifter om start og landing med sjøfly viker for statlige forskrifter fastsatt etter havne- og farvannsloven §§ 7 og 13.301

26.2.4 Verneområder

Det er ikke uvanlig at det er fastsatt bestemmelser om luftfart i verneforskrifter. I de fleste nasjonalparker og noen naturreservater er det fastsatt forbud mot lavtflygning under 300 meter og forbud mot start og landing. I verneforskriftene angis det typisk noen generelle unntak fra forbudet samt tilfeller der det er mulig å søke om særskilt tillatelse. Der luftfart er regulert i verneforskriften, vil det være nødvending med tillatelse både etter motorferdselloven og verneforskriften. I enkelte verneforskrifter er bruk av droner særskilt regulert. I mange områder er bruk av modellfly regulert, og dette anses å omfatte droner.

26.2.5 Viltloven

I viltloven er det oppstilt begrensninger i adgangen til bruk av luftfartøy i forbindelse med jakt. Av viltloven § 21 første avsnitt bokstav b følger det at det er forbudt å bruke luftfartøy eller motorkjøretøy til forfølging av vilt eller til å avlede vilts oppmerksomhet fra jegeren. Det er heller ikke tillatt å bruke luftfartøy til å lokalisere vilt, eller til å løsne skudd fra luftfartøy. Også droner defineres i denne sammenhengen som luftfartøy. Viltlovens forbud rammer ikke avliving av vilt av humanitære grunner når dyret er sykt eller såret som følge av andre aktiviteter enn jakt. Luftfartøy vil derfor kunne benyttes i forbindelse med ettersøk og avliving av påkjørt vilt.

26.3 Kunnskapsgrunnlag

26.3.1 Regulerings- og tillatelsesomfanget

Kommuner kan fastsette forskrifter om landingsplasser enten i egne forskrifter eller som del av generelle kommunale forskrifter om motorferdsel. Utvalget har ikke oversikt over antall kommuner som har fastsatt forskrifter med bestemmelser om start og landing, men er kjent med at det finnes en hel del forskrifter. Luftsportforbundet har i sitt innspill til utvalget gitt uttrykk for at minst 50 kommuner har fastsatt forskrifter om start og landing med sjøfly på innsjøer, og at antallet slike forskrifter er stigende.

Kommunene kan i tillegg gi enkelttillatelser til landing og start med luftfartøy etter motorferdselloven § 6. I perioden 2016–2023 ble det gitt mellom 647 og 1047 tillatelser per år.302 Antallet tillatelser har vært synkende. De siste årene har omtrent halvparten av alle tillatelsene blitt gitt i Vestland fylke. Antallet tillatelser gir begrenset informasjon om omfanget av motorferdselen, siden en tillatelse kan gjelde én eller flere turer. I tillegg kreves det ikke tillatelse dersom man ikke lander, men bare svever over og for eksempel slipper ned byggematerialer med en line.

Det finnes ingen sentral oversikt over hvilke formål kommunene gir tillatelse til, men utvalget er kjent med at det gis enkelttillatelser for transport av materialer i forbindelse med bygging av hytter, frakt av proviant og utstyr til utleiehytter, uttransport av kjøtt i forbindelse med jakt, gjennomføring av ekstremsportarrangementer og i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser.

Miljødirektoratet mottar få henvendelser om adgangen til landing og start med luftfartøy, men har mottatt noen spørsmål rundt adgangen kommunene har til transport av jegere ut til jaktleir og ut i terreng med helikopter. Forvaltningspraksis har vært at regelverket i utgangspunktet ikke åpner for persontransport til jaktleirer eller inn i jaktterreng.

26.3.2 Teknologiutvikling

Som for andre motoriserte fremkomstmidler har det skjedd, og skjer stadig, betydelig teknologisk utvikling av motoriserte luftfartøy. Man har i dag langt flere og mer fleksible luftfartøy enn da dagens motorferdsellov ble vedtatt. Flere farkoster har potensial for lavtflygning, og det har skjedd en drastisk økning i tilgjengeligheten av ubemannede farkoster. I fremtiden kan man også tenke seg at det blir flere hybride fremkomstmidler, som både kan fly og forflytte seg til lands eller til vanns.

De senere årene har det vært en stor utvikling av luftdroner. Droner er ubemannede luftfartøy som kan kontrolleres med fjernstyring, eller som kan fly autonomt ved hjelp av programvare, sensorer og GPS. Droner kan være alt fra små droner for hobbybruk til fremkomstmidler med vingespenn tilsvarende et passasjerfly. Bruken av droner har de siste årene økt kraftig, og bruksområdet blir stadig utvidet.

Droner har i nyere tid blant annet blitt tatt i bruk for å transportere blodprøver mellom sykehus, i forbindelse med søk og redning, i forbindelse med etterforskning av straffesaker og til hjemlevering av mat. Det er vanskelig å forutsi den videre utviklingen, men det fremstår ikke helt usannsynlig at gods- og persontransport med droner vil bli mer aktuelt fremover.

26.3.3 Påvirkning på natur og friluftsliv

Motorferdselens generelle påvirkning på natur og friluftsliv er omtalt i kapittel 10 og 11, mens dette kapittelet gjelder påvirkning fra luftfartøy spesielt. Naturpåvirkningen av ulike luftfartøy vil variere, både med størrelsen, typen luftfartøy og hvor lenge virksomheten varer. Mens start og landing typisk vil ha relativt kort varighet og dermed bare vil skape kortvarige forstyrrelser, kan lavtflygning, med for eksempel droner, skape forstyrrelser over tid.

Flere undersøkelser viser at dyr og fugler har sterkere negativ respons på luftfartøy enn på kjøretøy langs bakken.303 Overflygning i sårbare områder, som hekkekolonier, kan få store negative konsekvenser for dyrelivet. Dyr og fugler som blir forstyrret, kan forlate reir med egg og unger, abortere fostre eller få stressreaksjoner som forhøyet hjertefrekvens på grunn av flukt. I hvilken grad dyre- og fugleliv påvirkes, vil variere mellom artsgrupper, når på året ferdselen skjer, og hvordan ferdselen foregår. Blant annet skaper bruk av helikopter større forstyrrelser enn småfly. Det er dokumentert at individer kan reagere på helikoptre på flere kilometers avstand.

I 2016 utarbeidet Norsk polarinstitutt, på oppdrag fra Miljødirektoratet, en sammenstilling av kunnskap om bruk av ubemannede luftfartøy på Svalbard.304 Ifølge sammenstillingen har man i dag ikke sikker kunnskap om dyr og fugler vil ha de samme negative reaksjonene på mindre droner som på større luftfartøy. De studiene som er gjort, indikerer at dronens form, farge og hastighet, samt innflygningsvinkel har betydning for fryktreaksjonen hos dyr. En studie har vist at droner påvirker bjørners hjerteslagsfrekvens og atferd.305 Studier har vist at særlig det å senke droner vertikalt over vilt utløser stress og fluktreaksjoner, blant annet hos sjøfugl. Droner som flyr i jevn fart i sikker høyde, endrer ikke atferden til fugler nevneverdig. Det er imidlertid rapportert om tilfeller av at fugler angriper droner.

Droner blir i økende grad brukt i friluftslivssammenheng, for eksempel for å ta bilder av turmål eller filme ulike aktiviteter. Teknologien er i stadig utvikling, og med følg-meg-funksjoner kan man dokumentere ulike ekstremsportaktiviteter uten at det er nødvendig å styre dronen. I dag finnes det begrenset kunnskap om dronebruks påvirkning på friluftsliv. Det er likevel grunn til å anta at dronebruk kan forringe friluftslivsopplevelser som følge av støy og følelsen av å bli overvåket. På populære turistmål kan dronebruk forstyrre naturopplevelsen og utgjøre en sikkerhetsrisiko.306

26.3.4 Innspill

Norges luftsportforbund har kommet med innspill til utvalget, der de argumenterer for at luftrommet over vassdrag og utmark bør forbli utenfor motorferdsellovens virkeområde. Forbundet fremhever at det har skjedd en utvikling i øvrig regelverk siden dagens motorferdsellov ble vedtatt, inkludert ny luftfartslov og aktsomhetsregelen i naturmangfoldloven § 6. I tillegg er det opprettet langt flere verneområder der det er lagt restriksjoner på luftfarten. Dette gjelder blant annet Jotunheimen og Hardangervidda, som var populære for flygning med småfly.

Forbundet argumenterer videre for at start og landing med sjøfly på vassdrag bør reguleres på samme måte som ferdsel med båt. Bruk av sjøfly krever ikke fysiske anlegg, sjøflyenes pongtonger eller skrog er mindre dyptgående enn båter, og sjøfly har ikke propeller i vannmassene. Sjøfly er derfor mer skånsomme mot naturen og arter som lever i vannet enn for eksempel motorbåter. I tillegg er støyen i forbindelse med sjøflyaktivitet kortvarig og den menneskelige tilstedeværelsen begrenset. Mens forekomsten av andre motoriserte fremkomstmidler har eksplodert, har antallet tradisjonelle småfly omtrent stått stille, og sjøflyaktiviteten har gått ned. Luftsportforbundet anslår at det i Norge i dag maksimalt er 50 fly som er utstyrt med flottørunderstell og benyttes til sjøflygning.

Luftsportforbundet argumenterer også for at formålet med flygningen bør ha mindre plass i regelverket. De oppfatter det som uheldig at kommersielle virksomheter får privilegier andre er avskåret fra, og mener ferdselsretter som utgangspunkt bør være allmenne. Luftsportforbundet viser til Sverige som har motsatt utgangspunkt. I Sverige er det den ikke-ervervsmessige bruken av landingsplasser som er beskyttet.

Den nasjonale filmkommisjonen og de regionale filmkommisjonene har pekt på at bruk av helikopter eller drone kan være nødvendig for å gjennomføre filminnspillinger i norsk natur og peker også, som omtalt i kapittel 20.3.3.3, på en del mer generelle utfordringer med dagens regelverk.

Utvalget har fra Statens naturoppsyn, noen statsforvaltere og enkelte andre fått innspill om at rettstilstanden etter Høyesteretts dom Rt. 2012 s. 752 oppleves som uheldig og uklar. Det fremstår vilkårlig at landing, men ikke opphold i lav høyde i den hensikt å losse eller laste gods, omfattes av loven. Det oppstår minst like store forstyrrelser ved slik sveving som ved landing, siden forstyrrelsen kan vare lengre. Sikkerhetsmessig kan det også være uheldig at man får et insentiv til å unngå å lande.

Troms turlag har i pekt på at det noen steder er så streng praksis for skuterkjøring at de blir tvunget til å benytte helikoptertransport. Dette gjelder blant annet i verneområder, der de bare får tillatelse til to skuterturer per år per hyttetun. De etterlyser et miljø- og støyregnskap over bruk av helikopter og en vurdering av om bruk av helikopter eller skuter er mest miljøvennlig.

26.4 Utvalgets vurderinger

26.4.1 Skal motorferdselloven ha regler om bruk av luftfartøy

Utvalget har vurdert om det er behov for regler om bruk av luftfartøy i motorferdselloven, og hva slags bruk som eventuelt skal reguleres.

I dag inneholder loven regler om start og landing, men ikke om selve flygningen. Utvalget vurderer det ikke som ønskelig å utvide lovens anvendelsesområde til flygning, siden flygningen reguleres av annet regelverk. Bruk av droner reguleres blant annet av flere EU-forordninger. Regulering av høytflygende luftfartøy vil fort komme i konflikt med blant annet Chicago-konvensjonen om internasjonal sivil luftfart, og det kan også spørres om luftrommet over utmark i det hele tatt kan karakteriseres som «utmark». Flygning vil i mange tilfeller skje over store areal, og det er ikke hensiktsmessig at slik regulering skal skje på kommunalt nivå.

Utvalget har videre vurdert om det er behov for regler om start og landing med luftfartøy i motorferdselloven, eller om andre lover regulerer slik aktivitet i tilstrekkelig grad.

I henhold til luftfartsloven kan man ikke ha mer enn 12 flybevegelser per uke på et sted før det kreves flyplasskonsesjon. Dette innebærer at selv relativt begrenset trafikk utløser et konsesjonskrav. I praksis vil det være opp til grunneieren å håndheve denne begrensningen, siden det er grunneieren som har best forutsetninger for å ha oversikt over antall landinger på et angitt sted. Luftfartsloven inneholder i tillegg en forskriftshjemmel som åpner for at Samferdselsdepartementet kan gi nærmere bestemmelser om lufttrafikk for å trygge mot farer og ulemper, inkludert støy, som følge av luftfart. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke spesielt innrettet mot ivaretakelse av natur eller friluftsliv i utmark.

I verneområder er det vid adgang til å regulere motorferdsel gjennom verneforskriftene. Plan- og bygningsloven gir i tillegg en mulighet til å regulere motorferdsel i randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder.

Reguleringsmuligheten etter annen lovgivning går ikke like langt som etter dagens motorferdsellov, der utgangspunktet er at landing og start med luftfartøy er forbudt. Å fjerne reguleringen i motorferdselloven vil innebære et betydelig frislipp, noe utvalget vurderer at ikke er ønskelig. Utvalget foreslår derfor at motorferdselloven fortsatt skal regulere start og landing med luftfartøy.

26.4.2 Lovens virkeområde i luften

Høyesterett har i Rt. 2012 s. 725 lagt til grunn at forbudet mot start og landing i utmark ikke omfatter å holde et helikopter i 15 meters høyde i den hensikt å feste gods med line. Denne avgrensningen har blitt problematisert av flere. Utvalget har derfor vurdert om loven skal regulere mer enn start og landing.

Virkeområdet til motorferdselloven i luften kan tenkes regulert på iallfall to måter. Den ene er å fastsette en høydegrense for lovens anvendelsesområde, og at loven regulerer all virksomhet under denne høyden. Den andre er å fastslå hvilken virksomhet loven skal regulere, for eksempel start, landing, lossing og lasting.

Fordelen med å fastsette en høydegrense er at den er enkel å forstå og praktisere. Dersom høydegrensen settes riktig, vil den i stor grad kunne fange opp naturpåvirkningen som skjer som følge av luftfart. På den andre siden kan en ren høydegrense medføre at folk innretter seg på uheldig vis, for eksempel ved å gjennomføre losse- og lasteoperasjoner fra større høyde for å unngå å falle innenfor lovens virkeområde. Dette er ikke nødvendigvis miljømessig eller sikkerhetsmessig ønskelig. En høydegrense vil også utvide lovens virkeområde til å i noen grad gjelde luftrommet, slik at også selve flygningen omfattes. Dette kan igjen skape vanskelige grenseflater og overlapp med luftfartsregelverket. Utvalget vurderer derfor en ren høydegrense som lite hensiktsmessig.

Utvalget vurderer det som et bedre alternativ å regulere hvilken virksomhet som omfattes av loven.

I dag brukes luftfartøy til ulike typer virksomhet i utmark. Eksempler på virksomhet som utføres fra luftfartøy, er slukking av skogbranner, kalking av innsjøer, prøvetaking fra vann, uttransport av vilt, frakt av byggematerialer, observasjoner, filming og fotografering. Man kan skille mellom den virksomheten som innebærer at noe slippes ned eller hentes fra bakken, og den virksomheten som ikke har direkte virkning på bakken. I tillegg kan man skille mellom virksomhet der fartøyet står mer eller mindre stille, og virksomhet der fartøyet er i bevegelse. Førstnevnte har større likhetstrekk med start og landing enn sistnevnte.

Å holde et helikopter eller annet luftfartøy svevende over bakken kan i mange tilfeller ha samme, og i enkelte situasjoner kanskje også større, skadevirkninger enn landing. Forstyrrelser i form av vind og støy fra helikopterrotorer vil vare lenger dersom man holder et helikopter svevende, enn dersom man lander og stanser rotorene. Dette taler for at opphold i luften i lav høyde reguleres likt som landing. Også det faktum at det i noen tilfeller kan innebære mer risiko å holde et luftfartøy i lav høyde heller enn å lande, kan tilsi at disse tilfellene reguleres likt. Det er uheldig dersom transport gjennomføres på mer risikable måter for å unngå kravet om tillatelse.

Å inkludere det å holde et luftfartøy i en fast posisjon i lav høyde vil innebære å utvide lovens virkeområde, i alle fall sammenlignet med slik virkeområdet har vært forstått etter Høyesteretts dom. Det er i dag ikke uvanlig å gjennomføre transport med last hengende i line uten å lande. Dersom virkeområdet utvides til å gjelde opphold med luftfartøy i lav høyde, vil slike operasjoner kreve tillatelse. En fordel med å kreve tillatelse også for slik virksomhet er at kommunen vil få større mulighet til å styre ferdselen i tid og rom, for eksempel av hensyn til dyreliv.

De sentrale hensynene bak den nye motorferdselloven er ivaretakelse av natur og friluftsliv. Dette tilsier at det er ønskelig å regulere virksomhet som har virkning på eller er rettet mot bakken. Den virksomheten som i størst grad er sammenlignbart med start og landing, er lossing og lasting, inkludert oppstart og avslutning av transport med line. Utvalget foreslår derfor at loven i tillegg til start og landing med luftfartøy skal omfatte situasjoner der luftfartøy holdes i en fast posisjon over bakken eller vannflaten i den hensikt å losse eller laste gods eller personer.

26.4.3 Hvilke fremkomstmidler skal omfattes?

I dag er motorferdselloven begrenset til å gjelde motordrevne luftfartøy. Begrensningen til motordrevne fartøy er hensiktsmessig og naturlig. Utvalget foreslår at denne videreføres.

Lovteksten har i dag ikke noen nedre grense for hvilke motordrevne luftfartøy som omfattes av loven, men modellfly og mindre droner antas å falle utenfor.

Utvalget har vurdert om også mindre droner bør omfattes av lovens virkeområde. Selv om små innretninger typisk vil føre til mindre naturpåvirkning enn større, kan også små droner forstyrre dyre- og fugleliv og være et irritasjonsmoment for utøvere av friluftsliv. På en stille fjellvidde kan også mindre droner høres på lang avstand. Både på Preikestolen og på Lindesnes fyr har private aktører fastsatt droneforbud, noe Luftfartstilsynet har uttalt at de ikke har rettslig grunnlag til.307 At private aktører forsøker å forby droneaktivitet, kan indikere at det er behov for økte reguleringsmuligheter.

Når det gjelder bruk av droner er det nok særlig flygningen det er behov for å regulere, siden start og landing med små luftfartøy er lite forstyrrende.

Det finnes i dag betydelig regulering av droneflygning i annet regelverk, særlig luftfartsloven med tilhørende forskrifter. I forskrift om luftfartøy som ikke har fører om bord er det fastsatt at all flygning må skje på en hensynsfull måte som ikke utsetter luftfartøy, personer, fugler, dyr eller eiendom for risiko for skade eller for øvrig er til sjenanse for allmennheten.308 Hovedregelen om at droner skal være godt synlige for piloten bidrar til å sikre at denne aktsomhetsplikten kan overholdes. Også i naturmangfoldloven oppstilles det en generell aktsomhetsplikt, som omfatter bruk av droner.

I tillegg til reglene om aktsom opptreden finnes det muligheter til å fastsette forbudssoner. Luftfartstilsynet har i dag adgang til å fastsette soner med forbud mot eller særskilt regulering av droneferdsel av hensyn til sikkerhet, privatlivets fred eller miljøet i medhold av forordning 2019/947 artikkel 15. I tillegg kan departementet fastsette restriksjonsområder for å ivareta viktige samfunnsinteresser etter luftfartsloven § 9-1 a. I nasjonalparker og andre verneområder vil man også kunne regulere dronebruk gjennom verneforskrifter, og slik redusere forstyrrelser i det som er de mest sårbare og verneverdige områdene. Dronebruk kan også reguleres i politivedtekter etter politiloven § 14 og grunneiere kan i kraft av eiendomsretten i alle fall regulere start og landing.

Slik utvalget vurderer det, fremstår det som mer hensiktsmessig at dronebruk reguleres i luftfartsregelverket og annet relevant regelverk, enn i motorferdselregelverket. Droneregelverket er i utvikling, både i EU og nasjonalt. Dette øker risikoen for disharmoni mellom regelverkene dersom man regulerer bruken også i motorferdselloven. Utvalget foreslår derfor ikke å utvide motorferdsellovens anvendelsesområde til å omfatte mindre droner.

Gitt at mindre droner ikke skal omfattes av loven, har utvalget vurdert hvordan den nedre grensen for hvilke luftfartøy som omfattes av loven, skal trekkes. Grensen kan trekkes på ulike måter, ut fra luftfartøyets størrelse eller andre egenskaper, hva det kan brukes til, påvirkning på natur og friluftsliv eller en kombinasjon av disse egenskapene. Utvalget oppfatter det som krevende å trekke grensen for lovens anvendelsesområde, særlig fordi det kan skje teknologiutvikling og endringer i bruk av eksisterende teknologi som utvalget ikke har grunnlag for å forutse.

Motorferdselloven skal regulere start og landing, samt lossing og lasting fra en fast posisjon i luften, men ikke selve flygningen. Det tilsier at det er innretninger som er av en slik størrelse at selve den bakkerettede aktiviteten kan volde skade eller være til ulempe for natur og friluftsliv, som bør omfattes av lovens virkeområde.

Utvalget mener at alle luftfartøy som kan benyttes til persontransport bør omfattes. I tillegg bør loven også omfatte autonome og fjernstyrte luftfartøy som er store og kraftige nok til å transportere en person, selv om den ikke brukes til eller er designet for persontransport. Slike fartøy vil kunne ha samme eller større miljøpåvirkning som et luftfartøy brukt til persontransport. Utvalget mener også at loven klart bør omfatte innretninger som kan brukes til å frakte større gods, uavhengig av om man har fører om bord. For eksempel bør start og landing med en drone som frakter byggematerialer eller andre gjenstander av en viss størrelse, være omfattet.

Utvalget mener, som omtalt i kapittel 13.5.3, at en passende nedre grense for hva som omfattes, er om luftfartøyet er lite nok til å bæres inn i utmarka. Vi foreslår derfor at fartøy som er små nok til at de relativt enkelt kan bæres inn i utmark, bør unntas lovens virkeområde, mens fartøy som er så store at de må flyges inn eller transporteres inn på annet vis, bør omfattes. Dette innebærer at rene leketøy, som radiostyrte helikoptre, faller klart utenfor lovens anvendelsesområde. Det samme gjelder mindre droner, og også droner som kan transportere mindre gjenstander, men som er små nok til å bæres. Grensedragningen innebærer at den bruken av droner som er mest vanlig i dag, som friluftslivsrelatert bruk av droner til observasjon og filming, vil falle utenfor regelverket. Det som vil falle innenfor regelverket, er først og fremst større, mer avanserte droner.

26.4.4 Start og landing på vassdrag

I dag er start- og landing med luftfartøy regulert likt på land og på vann. Dette innebærer at landing på vann forutsetter enten tillatelse, kommunal forskriftsregulering av landingsplass eller at flygningen er direktehjemlet i motorferdselloven § 4.

På innsjøer med overflateareal på over to km², elvestrekninger, og innsjøer mindre enn to km² som inngår i et farbart vassdrag, er motorferdsel med motorfartøy i dag tillatt, med mindre kommunen har nedlagt et forbud mot det. Det kan spørres om det er grunn til å behandle luftfartøy annerledes enn båter og andre motorfartøy. Etter havne- og farvannsloven er utgangspunktet på sjø at også start og landing med luftfartøy er tillatt.

At sjøfly bare vil bruke noen minutter på start og landing, og derfor ofte vil ha mindre miljøpåvirkning enn ferdsel med båt, taler for at start og landing med sjøfly reguleres likt som annen motorferdsel på vann. Dette vil også innebære en forenkling av regelverket, og at kommunen ikke trenger å legge ut større vann som landingsplass eller å innvilge enkelttillatelser. Å likebehandle motorfartøy og luftfartøy på vann vil også være i tråd med målet om et teknologinøytralt regelverk.

Bruk av luftfartøy kan muliggjøre motorferdsel på vann der det ellers ikke er praktisk mulig, som fjellvann uten veiforbindelse. Dette kan tilsi at det er grunn til å behandle start og landing med luftfartøy på vann annerledes enn bruk av motorfartøy. Å regulere start og landing kan også indirekte være en måte å regulere luftfart i et område på. Kravet om konsesjon til landingsplass etter luftfartsloven innebærer imidlertid uansett en betydelig begrensning i antallet avganger og landinger som kan skje på et sted. I tillegg har kommunen adgang til å forby motorferdsel også i vann og vassdrag der det i utgangspunktet er tillatt. Å la luftfartøy omfattes av regelen om vassdrag vil derfor ikke fjerne reguleringsmuligheten.

Utvalget foreslår at start og landing på vassdrag skal reguleres likt som annen motorferdsel på vassdrag.

26.4.5 Kommunens handlingsrom

26.4.5.1 Adgang til å legge ut landingsplasser

Etter utvalgets oppfatning bør kommunene – som i dag – ha adgang til å fastsette landingsplasser, der det er tillatt å starte og lande med luftfartøy. I tråd med utvalgets generelle ønske om økt regulering av motorferdsel gjennom planer etter plan- og bygningsloven foreslår utvalget at landingsplasser skal fastsettes i plan, og ikke i forskrift som i dag. Landingsplasser er etter sin natur avgrenset til bestemte steder, og er dermed egnet til regulering i arealplan.

I dag legger forskrift om forbud mot helikopterskiing og lignende begrensninger i adgangen til å legge ut landingsplasser. Av forskriften følger det at landingsplasser ikke kan legges på fjelltopper, utsiktspunkter, breer og lignende steder, som bare har interesse i forbindelse med helikopterskiing, for kortvarig opphold, som utgangspunkt for dagsturer, eller lignende. Forskriften skal forhindre utstrakt luftfart til rene rekreasjonsformål.

Det må i dag antas å være betydelig betalingsvilje for helikoptersskiing og annen lufttransport ut i utmarka. En åpning for slik ferdsel kan gjøre det attraktivt for reiselivsaktører å tilby transport av turister og andre inn i utmarka med helikopter eller andre luftfartøy i forbindelse med ulike aktiviteter. Transport med luftfartøy innebærer at man enkelt kan komme seg til steder som det ellers ville vært krevende å komme seg til. Støy fra helikoptertrafikk kan også påvirke store områder. Slik transport kan dermed innebære betydelig støy og økt ferdsel i ellers utilgjengelige områder, hvilket kan forstyrre både annet friluftsliv og dyreliv. Utvalget ønsker derfor ikke å åpne for denne typen aktivitet. I tråd med utvalgets generelle prioritering av ferdsel til nytteformål foreslår utvalget å opprettholde begrensningen i kommunens adgang til å legge ut landingsplasser.

Utvalget vurderer at det heller ikke bør være adgang til å legge landingsplasser i foreslåtte verneområder som er kunngjort etter naturmangfoldloven § 42, nasjonale villreinområder eller der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta, se nærmere i kapittel 15.4.5.2. Utvalget foreslår at begrensningen skal fremgå direkte av loven.

26.4.5.2 Individuell tillatelse

Utvalget vurderer at kommunen i tillegg til å kunne legge ut landingsplasser bør kunne åpne for bruk av luftfartøy i individuelle tillatelser. Utvalget mener tillatelsesadgangen kan reguleres av de vanlige tillatelseshjemlene og den generelle dispensasjonsbestemmelsen. Flere av tillatelseshjemlene åpner for bruk av luftfartøy.

26.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at loven skal regulere start og landing i utmark, samt lossing og lasting fra luftfartøy som holdes i en fast posisjon (hovrer) over bakken eller vannflaten

• at start og landing på vann skal følge reglene om motorferdsel i vassdrag

• at kommunen skal ha adgang til å fastsette landingsplasser i arealplaner etter plan- og bygningsloven

• at kommunen ikke skal ha adgang til å legge landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre steder som hovedsakelig har interesse for rekreasjon

• at kommunens adgang til å gi tillatelse til bruk av luftfartøy skal reguleres av de vanlige tillatelseshjemlene og den generelle dispensasjonsbestemmelsen

27 Kommunens adgang til å gi dispensasjon

Forstørr bilde

27.1 Innledning

I dette kapittelet vurderer vi om loven skal inneholde en generell dispensasjonshjemmel, og hvordan den skal utformes.

Med generell dispensasjonshjemmel menes her en bestemmelse som gir kommunen myndighet til å fatte vedtak som gjør unntak fra motorferdselforbudet uten at lovverket krever at motorferdselen skjer i en bestemt type situasjon. Vilkårene for å gi dispensasjon etter en generell dispensasjonshjemmel setter dermed de ytre grensene for hva kommunen kan tillate av motorferdsel.

De fleste regelverk som gir generelle forbud, har en slik dispensasjonshjemmel. Eksempler på generelle dispensasjonsbestemmelser finner vi i forurensningsloven § 11, som gir forurensningsmyndigheten mulighet til å gjøre unntak fra forbudet mot forurensning, i naturmangfoldloven § 48, som gir vernemyndigheten myndighet til å gjøre unntak fra forskrifter om verneområder, og i plan- og bygningsloven § 19-2, som gir kommunen myndighet til å gjøre unntak fra alle bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Generelle dispensasjonsbestemmelser fungerer som en sikkerhetsventil. En generell dispensasjonsbestemmelse gjør det mulig å gjøre unntak i tilfeller som ikke var forutsett da regelverket ble utformet, eller som opptrer så sjeldent at de som utformet reglene, ikke anså det som hensiktsmessig å lage en særregel for tilfellet.

Generelle dispensasjonsregler kan imidlertid også fremstå som problematiske. I undersøkelser av dispensasjonspraksis blir det ofte pekt på at en omfattende bruk av reglene kan undergrave de hensynene som det aktuelle forbudet skal ivareta.309

I eldre miljølover var betingelsene for å gi generelle dispensasjoner stort sett satt ut fra hva som var grunnlaget for at søkeren ønsket dispensasjon.310 Ofte var betingelsene for å gi tillatelse formulert som at myndighetene kunne gi dispensasjon når det forelå «særlige grunner». I nyere dispensasjonsbestemmelser er det derimot blitt vanligere at betingelsene for å gi dispensasjon knytter seg til virkningene av det det søkes om. Eksempler på dette finner vi i plan- og bygningsloven § 19-2 («Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.»), og naturmangfoldloven § 48 første avsnitt første alternativ («Forvaltningsmyndigheten kan gjøre unntak fra et vernevedtak dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, […]»).

Det har vært mye diskusjon om kommunal dispensasjonspraksis etter plan- og bygningsloven kan undergrave nasjonale og regionale interesser og hensyn. Dette var bakgrunnen for at det ble gitt en bestemmelse i plan- og bygningsloven § 19-4 som gir grunnlag for midlertidig å flytte myndigheten til å dispensere fra kommunen til et regionalt eller statlig organ.

27.2 Dagens regler

Dagens motorferdselregelverk inneholder tre dispensasjonsbestemmelser med forskjellige virkeområder.

Etter motorferdselloven § 6 kan kommunen «når særlige grunner foreligger», gi tillatelse til bruk av alle slags motorfartøy eller luftfartøy som ellers ikke kan finne sted med hjemmel i loven eller vedtak etter loven. For luftfartøy og for alle andre motorfartøy enn motorfartøy med elektrisk motor med effekt på 800 W eller mindre er bestemmelsen i motorferdselloven § 6 den eneste hjemmelen for å gi individuelle tillatelser.

I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (1976–77) s. 37 er det gitt flere eksempler på hva som kan utgjøre «særlige grunner». Eksemplene sammenfaller i stor grad med formål som senere ble regulert i egne bestemmelser i motorferdselforskriften. Dette gjaldt blant annet «ervervsmessig kjøring for innenbygdsboende», «sikring, opparbeiding og skjøtsel av løyper, stier, turveger og skibakker for allmenheten» og «nødvendig behov for transport til private hytter». I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96, punkt 8.5, er det lagt til grunn at «særlige grunner» må tolkes slik at det bare kan gis dispensasjon i spesielle tilfeller.

Motorferdselforskriften § 6 første setning inneholder en generell bestemmelse om dispensasjon for bruk av motorkjøretøy: «I unntakstilfelle kan kommunen etter skriftlig søknad gi tillatelse til kjøring utover § 2–§ 5, dersom søkeren påviser et særlig behov som ikke knytter seg til turkjøring, og som ikke kan dekkes på annen måte.»

Ettersom forskriften inneholder en rekke andre hjemler for å gi tillatelser, er virkeområdet for den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften i utgangspunktet snevrere enn for bestemmelsen i motorferdselloven. I Miljøverndepartementets rundskriv uttaler departementet i punkt 7.3.2 at:

Det skal stilles meget strenge krav til ‘særlig behov’ og til at behovet ikke skal kunne dekkes på en annen måte. Spesielt restriktiv skal praksisen være for tillatelser til barmarkskjøring.

I Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv for statlig klagebehandling etter forvaltningsloven § 34311 er det lagt til grunn at hva som utgjør «særlige grunner» etter motorferdselloven § 6 eller «særlig behov som ikke kan dekkes på annen måte» etter motorferdselforskriften § 6, er spørsmål om rettsanvendelse. Miljødirektoratet har også lagt dette til grunn i flere klageavgjørelser. Kommunen har dermed ikke noe forvaltningsskjønn («fritt skjønn») ved vurderingen av om disse vilkårene er oppfylt.

Der vilkårene først er oppfylt, beror det derimot på forvaltningsskjønn om kommunen skal gi tillatelse eller ikke. I motorferdselloven § 6 står det ingenting om hva som kan være relevante momenter i skjønnsvurderingen. I forarbeidene skriver imidlertid departementet at de «forutsetter at søknader blir vurdert nøye, og at det blir lagt vekt på de alminnelige hensyn denne lov skal ivareta».312 Ved dispensasjoner etter den generelle hjemmelen i motorferdselforskriften angir § 6 andre setning hensyn som skal vurderes:

Før eventuell tillatelse gis, skal transportbehovet vurderes mot mulige skader og ulemper i forhold til et mål om å redusere motorferdselen til et minimum.

Ved en lovendring i 2021 ble det innført en ny generell dispensasjonshjemmel i motorferdselloven § 5 tredje avsnitt «for bruk av motorfartøy med elektrisk motor med inngangseffekt opptil 800 watt». Etter bestemmelsen kan det «ikke gis adgang til motorferdsel som innebærer vesentlig skade på fugleliv». Loven angir også at det i den skjønnsmessige vurderingen skal «legges vekt på hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt vekt på hensynet til hekkeområder».

Det er ingen særskilte muligheter for å reagere mot kommuner som gir tillatelser utover det loven gir grunnlag for i dagens motorferdselregelverk. I plan- og bygningsloven § 19-4 er det derimot gitt en mulighet til å flytte myndigheten til å gi dispensasjon bort fra kommunen. Bestemmelsen gir hjemmel for Kongen i forskrift til å legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, eller for bestemte typer tiltak, midlertidig til et regionalt eller statlig organ dersom det «er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser og hensyn i nærmere angitte deler av strandsonen eller fjellområder». Denne myndigheten er etter det utvalget er kjent med så langt ikke benyttet.

27.3 Kunnskapsgrunnlag

Det er i perioden 2015–2023 innrapportert mellom 647 og 1 047 landingstillatelser313 hvert år etter motorferdselloven § 6 i KOSTRA. Som det går frem ovenfor, er motorferdselloven § 6 her den eneste aktuelle hjemmelen for dispensasjoner.

På vann er det i samme periode registrert relativt få tillatelser etter motorferdselloven § 6, mellom 7 og 126 per år. Det er ikke innrapportert enkelttillatelser etter motorferdselloven § 5 andre avsnitt, trolig fordi KOSTRA ikke har tilrettelagt for rapportering etter denne bestemmelsen.

På barmark er den overveiende mengden av registrerte tillatelser hjemlet i den generelle dispensasjonshjemmelen. I 2023 var 1 260 (94,7 prosent) av de totalt 1 331 registrerte tillatelsene hjemlet i motorferdselforskriften § 6. Av disse ble hele 839 registrert i Troms og Finnmark fylke. I årene 2019–2021 er andelen av det totale antallet tillatelser som er registrert som tillatelser etter § 6, til dels betydelig lavere, men det er relativt mange vedtak som er registrert uten hjemmel. Forskriften § 5a er her den eneste alternative hjemmelen for dispensasjoner.

På vinterføre er det langt flere alternative hjemler for enkelttillatelser. Andelen vedtak som er registrert som vedtak etter § 6 i motorferdselforskriften, er dermed lavere enn på barmark, men fortsatt relativt høyt. I 2023 ble 1 183 (17,7 prosent) av totalt 6 687 tillatelser til motorferdsel på snø registrert som tillatelser etter forskriften § 6. Andelen av tillatelsene som blir hjemlet i § 6, varierer sterkt mellom de forskjellige fylkene. I Troms og Finnmark ble 588 (51,5 prosent) av tillatelsene til motorferdsel på snødekt mark i 2023 gitt etter § 6. Det tilsvarende tallet for Nordland var 98 (6,9 prosent).

Det finnes flere eksempler på at statsforvaltere har omgjort kommunale vedtak som er fattet etter forskriften § 6, fordi statsforvalteren vurderte at vedtaket lå utenfor det bestemmelsen åpner for. I forbindelse med disse sakene har kommunene ofte gitt uttrykk for at de mener kommunene bør ha stor frihet til å vurdere hva det skal kunne gis tillatelser til.314

I mange av innspillene til utvalget er det også uttrykt ønske om at kommunene skal få økt adgang til å gjøre unntak fra motorferdselforbudet. I mange av innspillene kobles imidlertid dette til særlige formål som den som gir innspillet mener det bør åpnes for, og ikke til at kommunen generelt bør ha vid adgang til å gi tillatelser i alle slags typetilfeller.

Det er også kommet noen få innspill der avsenderne gir direkte uttrykk for hvordan en generell dispensasjonshjemmel bør utformes.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) skriver i sin uttalelse at de mener motorferdsel i utmark bør reguleres etter plan- og bygningsloven, og at dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 19-2 bør kunne benyttes til å gi dispensasjon til alle de formål som motorferdselforskriften åpner for i dag.

Nordreisa kommune mener at den generelle dispensasjonshjemmelen bør endres, slik at kommunens handlingsrom utvides. De mener videre at det ved praktiseringen av bestemmelsen bør kunne gjøres en differensiering mellom Nord-Troms og Finnmark på den ene siden og resten av landet på den andre.

Norskog mener at all kjøring som er samfunnsnyttig, bør kunne godtas etter søknad.

Statsforvalteren i Trøndelag peker i sin uttalelse på at det kan være utfordrende for søkere og kommuner å forstå at kommunene med dagens løsning ikke kan legge vekt på at kjøring vil gi lite skader, så lenge vilkårene i forskriften § 6 ikke er oppfylt.

Direktoratet fra naturforvaltning foreslo i sin tilråding om ny motorferdsellov fra 2008 å gi flere muligheter til å reagere mot kommuner som ikke overholdt lovkravene for å innvilge tillatelser eller dispensasjon. Direktoratet foreslo å gi en mulighet til å ilegge kommunene overtredelsesgebyr, men også en adgang for fylkesmannen «til å inndra kommunens myndighet etter en eller flere bestemmelser etter loven».

27.4 Utvalgets vurderinger

Som utvalget peker på i kapittel 13.2, må spørsmålet om hvilken motorferdsel loven generelt skal åpne for, avgjøres etter at man har veid nyttevirkningene ved den aktuelle motorferdselen, opp mot skadevirkningene på natur, friluftsliv og andre interesser loven skal beskytte. Ettersom skadevirkningene ved motorferdsel til dels er en følge av den samlede belastningen av den totale motorferdselen, bør motorferdsel i utmark og vassdrag bare være tillatt der motorferdselen har nyttevirkninger av en viss tyngde. Ut fra disse utgangspunktene er utvalget i tvil om det i det hele tatt er behov for en dispensasjonshjemmel til andre formål enn dem lovgiver finner tungtveiende nok til å gi en egen hjemmel i loven.

Utvalget ser likevel at det er vanskelig å regulere detaljert ethvert tilfelle der motorferdsel bør være tillatt, og foreslår derfor at regelverket fortsatt skal inneholde en generell dispensasjonshjemmel. Som for regelverket utvalget ellers foreslår, mener vi det bør være en felles bestemmelse for alle former for motorferdsel, som kan brukes i situasjoner der sterke hensyn taler for at motorferdselen kan tillates. Dette kan både knytte seg til transportbehov som i det hele tatt ikke ble vurdert ved utformingen av loven, transportbehov som oppstår for sjelden eller er for uvanlig til at det er naturlig å regulere dem i loven, og – i helt spesielle tilfeller – transportbehov som er regulert i loven, der transporten ikke lar seg gjennomføre innenfor rammene loven ellers setter.

På bakgrunn av at de mest aktuelle transportformålene er regulert i egne bestemmelser, mener utvalget at dispensasjonsadgangen bør være snever. Dispensasjonsbestemmelsen må i utgangspunktet speile de generelle vurderingene som ligger bak regelverket. Det vil si at adgangen til å gi dispensasjon til motorferdsel må være begrenset til de tilfellene der nyttevirkningene av den aktuelle motorferdselen er klart større enn skadene, både isolert sett og som bidrag til den totale belastningen av motorferdsel.

Utvalget har vurdert om loven bør avgrense adgangen til å gi dispensasjon ut fra en avveining av fordeler og ulemper, der loven angir at fordelene må være klart større enn ulempene, slik ordningen er etter dagens plan- og bygningslov. Denne løsningen vil best speile det utgangspunktet utvalget ellers har hatt for hvilken motorferdsel som skal være tillatt.

Utvalget har likevel kommet til at dispensasjonsbestemmelsen heller bør sette minimumskrav til vekten av formålet dispensasjonen skal oppfylle, og en grense for hvor store skadevirkninger som kan godtas. Vi peker her for det første på at de aller viktigste formålene, der de største skadevirkningene må aksepteres, allerede er regulert i særbestemmelser i loven. Det er dermed ikke behov for et like stort rom for avveininger her som det er i plan- og bygningsloven. Vi mener videre at forslaget vil gi en regel som er lettere for kommunene å praktisere, og som også setter et klarere skille mellom rettsanvendelsen og kommunens forvaltningsskjønn. Fordelene og ulempene ved motorferdsel vil ofte være størrelser det er svært vanskelig å veie opp mot hverandre, særlig der motorferdselen først og fremst vil være til fordel for enkeltpersoner, mens ulempene vil ramme en fellesverdi som naturen. Utvalget mener videre at en bestemmelse som setter klare grenser for når det kan gis tillatelse, er best egnet til å dempe den samlede belastningen av motorferdsel i utmark og vassdrag. Utvalget foreslår også å knytte terskelen for å gi dispensasjon opp til hvilke skader eller ulemper det vil ha for de formål loven skal ivareta.

Utvalget foreslår derfor en bestemmelse der kommunen kan gi tillatelse (dispensasjon) til motorferdsel dersom det er strengt nødvendig for å dekke et særskilt behov og det ikke er grunn til å anta at motorferdselen vil føre til nevneverdig skade på naturen eller vesentlig ulempe for friluftsliv eller samisk kulturutøvelse.

Utvalget har vurdert ulike muligheter for å reagere mot kommuner som gir tillatelse utover det loven åpner for, og ser det som hensiktsmessig at det er en adgang til å gripe inn der dispensasjoner til motorferdsel blir gitt utover det loven gir grunnlag for, se kapittel 30.2 for nærmere omtale av dette.

27.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdselloven skal ha en generell dispensasjonsbestemmelse som åpner for at kommunen kan gi dispensasjon til motorferdsel dersom det er strengt nødvendig for å dekke et særskilt behov og det ikke er grunn til å anta at motorferdselen vil føre til nevneverdig skade på naturen eller vesentlig ulempe for friluftsliv eller samisk kulturutøvelse

28 Kommunal saksbehandling av motorferdselsaker

Forstørr bilde

28.1 Innledning

Kommunene har i dag en sentral rolle i forvaltningen av regelverket om motorferdsel i utmark. Lovgiver har gitt kommunene myndighet til å gi enkelttillatelser og fastsette forskrifter på en rekke områder. Kommunene har adgang til å tillate motorferdsel for angitte formål, til å regulere en del av den ferdselen som loven i utgangspunktet tillater, og til å stille vilkår for ferdselen. Regelverket har blitt revidert flere ganger, og utviklingen har de senere årene gått i retning av at kommunen kan åpne for motorferdsel for flere formål.

I utvalgets mandat er det lagt til grunn at forslaget skal «ta sikte på økt lokalt selvstyre og redusert byråkrati knyttet til praktiseringen av loven, samtidig som hensyn til natur og friluftsliv blir ivaretatt». For å tilrettelegge for lokalt selvstyre foreslår utvalget at kommunen fortsatt skal ha en sentral rolle i forvaltningen av motorferdselregelverket. Samtidig har det vært viktig for utvalget å tilrettelegge for forsvarlig kommunal saksbehandling og for at kommunens myndighetsutøvelse skjer innenfor rammene som er satt i loven.

I dette kapittelet drøfter vi hvilke generelle rammer som bør gjelde for kommunens saksbehandling i saker om motorferdsel, for å sikre en forsvarlig saksbehandling og for å sikre at hensynene som loven skal beskytte ivaretas.

28.2 Retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse

28.2.1 Innledning

Retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse av vedtak er virkemidler som kan bidra til å fremme en forsvarlig kommunal saksbehandling og ivareta lovens formål. Her drøfter vi i hvilken grad motorferdselloven bør inneholde slike virkemidler.

28.2.2 Dagens regler

Det er ingen særregler om begrunnelse av enkeltvedtak i dagens motorferdselregelverk, men reglene om begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 får anvendelse. Disse paragrafene fastsetter at enkeltvedtak skal grunngis, og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtak treffes. Ifølge forvaltningsloven § 24 andre avsnitt har forvaltningsorganet, i andre saker enn klagesaker, adgang til å la være å gi en samtidig begrunnelse dersom organet innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. Disse unntakene vil sjelden være aktuelle for vedtak som berører natur og miljø, fordi det følger særskilte krav til begrunnelse for slike vedtak.

Forvaltningsloven oppstiller ikke generelle krav om begrunnelse for forskriftsvedtak, men forvaltningsorganet må etter § 37 påse at saken er så godt opplyst som mulig. For forskrifter om snøskuterløyper, stiller motorferdselforskriften § 4a tredje avsnitt særlige krav til begrunnelsen.

Av naturmangfoldloven § 7 følger det at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer for offentlig myndighetsutøvelse, inkludert kommunale vedtak etter motorferdselloven. Dette innebærer blant annet at det stilles krav til kunnskapsgrunnlaget kommunen bygger sine vedtak på (§ 8), at kommunen må vurdere motorferdselen i samsvar med føre-var-prinsippet (§ 9), at det skal legges vekt på den samlede belastningen for økosystemene (§ 10), og at det skal anvendes miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder (§ 12). Kommunens vurdering av disse retningslinjene i den enkelte saken skal fremgå av begrunnelsen til vedtakene, jf. naturmangfoldloven § 7 andre setning.

Dagens motorferdselregelverk gir ikke generelle retningslinjer for hvilke hensyn myndighetene skal legge vekt på når de treffer enkeltvedtak etter loven. For enkeltvedtak om bruk av motorfartøy med elektrisk motor på små vann etter motorferdselloven § 5 tredje avsnitt er det imidlertid fastsatt at det skal legges vekt på hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt vekt på hensynet til hekkeområder. Utover dette gir formålsbestemmelsen i § 1 en viss veiledning om hvilke hensyn som er relevante. Formålsbestemmelsen er vidt formulert – loven skal «ut fra et samfunnsmessig helhetssyn […] regulere motorferdselen i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen». Myndighetene har altså i utgangspunktet et vidt skjønnsrom når de avgjør saker etter motorferdselloven, selv om hensynet til natur og friluftsliv står sentralt. Etter Grunnloven § 112 har myndighetene, som også omfatter kommunene, plikt til å legge vekt på miljøhensyn når de fatter avgjørelser. Myndighetene er også forpliktet til å ivareta samisk kultur etter folkeretten og etter Grunnloven § 108. Bestemmelser som skal ivareta hensynet til samisk kultur, er nærmere omtalt i kapittel 4.4 og 17.

Når det gjelder fastsetting av forskrifter er det i motorferdselregelverket fastsatt enkelte krav om hvilke hensyn som skal tillegges vekt. Ved fastsettelsen av snøskuterløyper skal kommunene ta «særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre», jf. motorferdselloven § 4 a fjerde avsnitt og motorferdselforskriften § 4a femte avsnitt. De hensynene som skal tillegges vekt når kommunen fatter enkeltvedtak om bruk av motorfartøy med elektrisk motor på små vann etter motorferdselloven § 5 tredje avsnitt skal også tillegges vekt ved forskriftsvedtak om slik motorferdsel.

28.2.3 Kunnskapsgrunnlag

Utvalget har fått flere innspill om at mange kommunale vedtak er dårlig begrunnet, og at det er mange kommuner som ikke anvender naturmangfoldlovens prinsipper for myndighetsutøvelse i vurderingen av vedtak etter motorferdselloven, se kapittel 9.2. I noen tilfeller kan nok dette skyldes at kommunene i begrenset grad er kjent med prinsippene.

I tilrådingen om ny motorferdsellov fra 2008 foreslo Direktoratet for naturforvaltning å fastsette retningslinjer for hvordan kommunene skulle vurdere søknader om tillatelse til motorferdsel, og krav til begrunnelsen for kommunens vedtak. Tilrådingen ble lagt frem før naturmangfoldloven ble vedtatt. Direktoratets forslag § 26 lød slik:

I begrunnelsen for vedtaket skal det utover det som kreves etter forvaltningsloven § 25, nevnes hvordan oppfyllelsen av vilkårene i bestemmelsen det søkes etter er vurdert, hvilke skader og ulemper tillatelsen kan få for naturmiljøet, og for muligheten til å oppleve stillhet og ro, samt hvordan behovet for motorferdselen er vurdert opp mot disse virkningene av tillatelsen.

28.2.4 Utvalgets vurdering

Utvalget har merket seg at endel kommuner ikke begrunner vedtakene sine godt nok, og at kommunene i varierende grad anvender prinsippene i naturmangfoldloven. I saker som omhandler natur og miljø, er det flere hensyn som kan tilsi at det bør foreligge særlige retningslinjer og krav til begrunnelse. Natur- og miljøinteressene er ikke part i saken, og det er nettopp i saker der parten – den som for eksempel søker om tillatelse til motorferdsel – får innvilget søknaden sin, at det er særlig viktig at hensynet til natur og miljø er godt vurdert og begrunnet. Utgangspunktet er altså et ganske annet enn etter de alminnelige forvaltningsrettslige reglene, der reglene om begrunnelse først og fremst er ment å ivareta hensynet til parten.

Generelt kan begrunnelseskrav medvirke til at myndighetene i større utstrekning legger vekt på lovpålagte hensyn. Retningslinjer og krav til begrunnelse legger også til rette for utviklingen av en gjennomtenkt praksis og for kontroll og eventuell overprøving av klageinstansen eller domstolene.

Erfaring fra kommunenes forvaltning av regelverket i dag kan tyde på at kommunene først og fremst forholder seg til motorferdselregelverket når de behandler saker om motorferdsel, og at de ikke tar hensyn til naturmangfoldloven, slik naturmangfoldloven forutsetter. Derfor mener utvalget at det vil være hensiktsmessig å innføre en egen bestemmelse om retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse i motorferdselloven. Denne bestemmelsen vil supplere og tydeliggjøre forvaltningslovens og naturmangfoldlovens regler. Formålet med bestemmelsen er først og fremst pedagogisk. Bestemmelsen løfter frem noen hensyn som det strengt tatt følger av naturmangfoldloven at skal vurderes. I tillegg gjør den det mulig å tilpasse retningslinjene til motorferdselområdet.

De særlige hensynene som er løftet frem i lovforslaget § 10, kan ses i sammenheng med forslaget til formålsbestemmelse (§ 1), kravet til aktsom og hensynsfull ferdsel (§ 8) og hensynene som kan begrunne en utvidet endrings- og omgjøringsadgang (§ 41). Forslaget bidrar til å operasjonalisere lovens formålsbestemmelse ved å tydeliggjøre hensynene i loven og dermed bidra til at de legges til grunn for avgjørelsene etter loven. Utvalget ser det som hensiktsmessig å gi retningslinjer som forplikter kommunen til å vurdere hvordan, hvor og når motorferdsel kan skje, hvilken teknologi som kan brukes, og hvilken påvirkning ferdselen har på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Ut fra kunnskapen om hvilke skadevirkninger motorferdselen kan ha, mener vi også at det er hensiktsmessig å fremheve at det skal legges vekt på å unngå skader av motorferdsel i vårløsninga, i vått terreng og i yngletiden for vilt og kalvingstiden for rein.

28.2.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det i loven gis retningslinjer om hva kommunene skal legge vekt på ved vedtak om motorferdsel

• at det i loven stilles krav om at vurderingene skal gå frem av begrunnelsene for vedtak om motorferdsel

28.3 Krav om tidsbegrensede tillatelser, angivelse av antall turer og forhåndsfastsatte traseer

28.3.1 Innledning

For at det skal være mulig for kommunen å vurdere hvordan en tillatelse til motorferdsel vil påvirke natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse, må tillatelsen ha avgrensninger i tid, rom og omfang. I dette kapittelet drøfter utvalget i hvilken grad regelverket bør stille krav om at tillatelser skal være tidsbegrensede, angi maksimalt antall turer, eller angi hvilke traseer tillatelsene gjelder.

28.3.2 Dagens regler

Dagens motorferdselregelverk inneholder ikke noe generelt krav om at tillatelser skal være tidsbegrensede, angi hvilke traseer som skal benyttes, eller angi maksimalt antall turer.

Etter dagens motorferdsellov § 6 andre avsnitt kan tillatelse etter bestemmelsen «gis for bestemte høve eller for bestemte tidsrom». Av forarbeidene går det frem at formuleringen ikke er ment som en materiell begrensning i kommunens mulighet til å gi dispensasjoner «av mer generell karakter».315 Dagens motorferdselforskrift § 7 første avsnitt angir at det for tillatelser etter forskriften kan settes «vilkår […] om at kjøring skal skje etter angitte traseer», som et eksempel på hva kommunen kan sette vilkår om, uten at dette er et absolutt krav. Motorferdselforskriften § 5 andre avsnitt inneholder imidlertid et krav om at kommunen skal kartfeste eller på annen måte entydig angi traseen som skal benyttes, i tillatelser til transport av bagasje og utstyr mellom brøytet vei og hytte etter forskriftens § 5 første avsnitt bokstav c.

Kommunene har anledning, men ingen plikt, til å stille vilkår etter den ulovfestede vilkårslæren. Vilkårslæren åpner for at forvaltningen kan stille vilkår som har en saklig sammenheng med vedtaket, og som ikke er uforholdsmessig tyngende for søkeren. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 anbefales det at kommunene fastsetter vilkår som kanaliserer ferdselen til en bestemt tid og et bestemt sted. Departementet viser til at dette både kan redusere skader og ulemper for natur og mennesker, og at vilkår kan lette kontrollarbeidet for politiet og oppsynsmyndighetene. Det går også frem at det som hovedregel bør settes vilkår om at tillatelsen bare gjelder for et bestemt antall turer, at det bare unntaksvis bør gis tillatelser for lengre perioder, og at det under ingen omstendigheter bør gis tillatelser for mer enn fem år.316

28.3.3 Kunnskapsgrunnlag

Utvalget har fått flere innspill om at det er viktig at tillatelser til motorferdsel er lette å kontrollere, og at regelverket bør legge til rette for dette. Gjennom møter med forskjellige aktører har vi fått inntrykk av at en del kommuner grundig vurderer og angir i tillatelsen hvilke traseer og hvor mange turer en tillatelse skal gjelde, men at dette ikke gjelder alle kommunene. Vi er også kjent med at enkelte kommuner rutinemessig gir alle søkere samme antall turer, uten å foreta en individuell vurdering av behovet. Erfaring fra klagesaker i Miljødirektoratet tilsier også at enkelte kommuner har gitt tillatelse til langt flere turer enn det søkeren har bedt om.

Utvalget har forstått det slik at en del kommuner har etablert en praksis om at tillatelser høyst gis for fire år av gangen. Denne tidsbegrensningen er basert på en tanke om at hvert kommunestyre bør ha mulighet til å ta stilling til omfanget av motorferdsel i kommunen.

Flere kommuner og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har i sine innspill til utvalget gått inn for at kommunene skal kunne gi tillatelser med ubegrenset lengde, fordi de mener det er unødvendig byråkratisk å pålegge samme søker å søke på nytt så lenge behovet for motorferdsel består.

28.3.4 Utvalgets vurdering

Av hensyn til å begrense den samlede belastningen av motorferdsel, og for å gjøre kontroll med motorferdsel enklere, mener utvalget det er behov for at det settes klarere rammer for tillatelsene kommune gir.

Tillatelser bør etter utvalgets syn begrenses til et angitt tidsrom, og bør ikke kunne gis for en lengre perioder enn fire år. En avgrensning av tillatelsene til fire år gir kommunen anledning til å revurdere omfanget av motorferdselen i lys av ny kunnskap og prioriteringer, for eksempel basert på beskrivelsen av miljøutfordringer i den kommunale planstrategien. Selv om det kan være klart at et transportbehov vil bestå i mer enn fire år, mener utvalget videre at både det stadig økende tempoet i utviklingen av miljøvennlig teknologi og hensynet til at det stadig vil komme ny kunnskap om naturen, tilsier at kommunen med jevne mellomrom bør vurdere om behovet for motorferdsel bør løses på en ny og mindre miljøskadelig måte. Med tanke på at både søkeren og kommunen i stor grad bør kunne gjenbruke tidligere søknader og vurderinger, vurderer vi det slik at forslaget ikke vil føre til mer saksbehandling enn nødvendig. Vi har også lagt en viss vekt på at hensynet til lokaldemokratiet tilsier at ett kommunestyre i begrenset grad bør kunne binde opp fremtidige kommunestyrer på dette området.

Utvalget mener videre at målet om å holde den samlede belastningen av motorferdsel på et forsvarlig nivå, tilsier at kommunen må gjøre en konkret vurdering av hvor mange turer den enkelte søker trenger. Vi foreslår derfor at det for en del tillatelsestyper skal stilles krav om at kommunen i tillatelsen fastsetter hvor mange turer tillatelsen gjelder for. Den foreslåtte begrensningen har sammenheng med at det for de fleste av de foreslåtte tillatelseshjemlene, og for dispensasjonsbestemmelsen, er krav om at motorferdselen skal være «nødvendig». Nødvendighetskravet oppstiller en skranke for kommunenes adgang til å gi tillatelser eller dispensasjoner: Kommunen har bare myndighet til å gi tillatelse til det antallet turer som er nødvendig for å dekke transportbehovet. Kravet om å angi antall turer i tillatelsen vil bidra til å operasjonalisere nødvendighetskriteriet.

Utvalget mener videre at motorferdselloven bør stille krav om at kommunen i tillatelsen kartfester eller på annen entydig måte angir hvilken trasé eller hvilket område tillatelsen gjelder. Slik utvalget vurderer det bør dette kravet gjelde for alle tillatelser, unntatt tillatelser til leiekjøring. Dette vil bidra til å sikre at ferdsel ikke skjer i et større område enn nødvendig, gjøre det enklere å få oversikt over hvilke områder motorferdsel skjer i og gjøre det enklere å føre kontroll med ferdselen.

Uten begrensninger i tillatelsens varighet, antall turer eller hvor tillatelsen gjelder kan omfanget av motorferdselen potensielt bli svært stort, og det vil være vanskelig å forutsi hvilken belastning naturen vil bli utsatt for. Utvalget mener derfor at slike krav er nødvendige. Vi ser likevel at krav om angivelse av antall turer og angivelse av trase eller område ikke passer like godt for alle typer tillatelser og foreslår derfor å presisere i loven for hvilke bestemmelser det er krav om at kommunen setter slike begrensninger. Kommunen vil uansett ha adgang til å sette andre eller strengere krav, og til å fastsette slike krav i tillatelser der det ikke er påkrevd.

Etter utvalgets vurdering er det hensiktsmessig at det presiseres i loven at kommunen har en generell adgang til å stille vilkår i tillatelser til motorferdsel. Dette er en adgang kommunen uansett har etter den ulovfestede vilkårslæren i forvaltningsretten, men i og med at den foreslåtte bestemmelsen nevner enkelte typer vilkår som skal settes i tillatelsen, er det hensiktsmessig at det samme sted går frem at kommunen også kan sette andre vilkår. Det kan for eksempel være vilkår om bruk av bestemte transport- og fremkomstmidler eller egenskaper ved transport- og fremkomstmiddelet.

Utvalget foreslår også at departementet får myndighet til å gi forskrift med ytterligere krav til hva tillatelsene skal inneholde. Det kan for eksempel være krav om at turer skal registreres på forhånd, og om hvordan registrering skal skje, eller hvordan traseer skal fastsettes.

28.3.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at tillatelser til motorferdsel skal være avgrenset i tid og maksimalt skal kunne gis for en periode på fire år

• at det skal være krav om at tillatelser etter nærmere angitte bestemmelser skal fastsette hvor mange turer tillatelsen gjelder og at det bare kan gis tillatelse til det antall turer som er nødvendig for å dekke transportbehovet

• at det skal være krav om at tillatelser etter nærmere angitte bestemmelser skal angi hvilken trasé eller hvilket område tillatelsen gjelder

• at det presiseres i loven at kommunen kan sette vilkår i tillatelser til motorferdsel

• at departementet får adgang til å gi forskrift med ytterligere krav til hva tillatelser om motorferdsel skal inneholde

28.4 Klage og omgjøring

28.4.1 Dagens regler

28.4.1.1 Klage

Det er adgang til å klage på vedtak om motorferdsel. Klageadgangen følger av forvaltningsloven § 28, som er nærmere omtalt i kapittel 4.3.3.2. Bestemmelsen gir klageadgang til parter og andre som har rettslig klageinteresse. Det vil i praksis si at de som har søkt om tillatelse til motorferdsel, andre som er direkte berørt av vedtaket, og natur- og friluftslivsorganisasjoner, har klageadgang. For de aller fleste bestemmelsene om motorferdsel er det i dag fastsatt at statsforvalteren er klageinstans,317 hvilket er en vanlig løsning i miljølover. Der statsforvalteren fatter vedtak i første instans, fastsetter motorferdselforskriften at Miljødirektoratet er klageinstans.318

Det alminnelige utgangspunktet i norsk rett er at det ikke er adgang til å klage på forskrifter. Dette utgangspunktet er fraveket i motorferdselforskriften § 4a åttende avsnitt som gir klagerett på kommunale forskrifter om etablering av snøskuterløyper. Også her er statsforvalteren klageinstans. Adgangen til å klage på forskrifter om snøskuterløyper er nærmere omtalt i kapittel 23.2.7.

I klagebehandlingen kan statsforvalteren i utgangspunktet prøve alle sider av saken. Av forvaltningsloven § 34 andre avsnitt tredje setning følger det imidlertid at statlige organer skal «legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn». Hvor stor vekt som skal legges på hensynet til det kommunale selvstyret, vil variere fra område til område «alt etter i kor sterk grad omsynet til det kommunale selvstyret gjer seg gjeldande», jf. Prop. 64 L (2016–2017) s. 41.

28.4.1.2 Omgjøring

Det klare rettslige utgangspunktet er at vedtak gjelder etter sitt innhold. I noen tilfeller har imidlertid vedtaksmyndigheten og klageinstansen adgang til å omgjøre, det vil si endre, vedtaket. Spørsmålet om et vedtak skal omgjøres, kan oppstå fordi kommunen selv eller klagemyndigheten blir oppmerksom på forhold som kan begrunne omgjøring, eller fordi kommunen mottar en klage eller anmodning om omgjøring fra for eksempel natur- og friluftsorganisasjoner. Statlig adgang til å omgjøre kommunale vedtak er generelt omtalt i kapittel 4.3.3.3.

Dagens motorferdsellov har ingen egne regler om omgjøring, og det er derfor de alminnelige reglene om omgjøring som gjelder. Av forvaltningsloven § 35 følger det at organet som har truffet vedtaket og klageinstansen, det vil si kommunen og statsforvalteren, har adgang til å omgjøre vedtaket når omgjøringen ikke er til skade for noen vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, eller når vedtaket ikke har kommet frem til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort. De kan også omgjøre ugyldige vedtak. Dette alternativet er viktig for å forebygge at kommunen gir tillatelser som loven ikke åpner for. I tillegg kan statsforvalteren omgjøre vedtak innenfor bestemte tidsfrister dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det» etter forvaltningsloven § 35 tredje avsnitt.319 Tidsfristene innebærer at statsforvalteren må saksbehandle raskt for å bruke denne muligheten.

Det finnes også en snever ulovfestet adgang til å omgjøre vedtak dersom det etter en avveining av hensyn for og imot omgjøring er markert interesseovervekt for omgjøring.320

28.4.2 Kunnskapsgrunnlag

Det er relativt vanlig med lovbestemmelser som angir et statlig klageorgan for saker der kommunen har myndighet i første instans. Dette gjelder spesielt i miljø- og arealforvaltningen. Både plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og flere andre lover fastsetter at statsforvalteren eller et annet statlig organ skal være klageorgan for vedtak fattet av kommunen.

Fordi omgjøringsadgang er særlig viktig i saker som omhandler natur og miljø, er det vanlig med særlige omgjøringsregler som utvider omgjøringsadgangen i miljølovgivningen. For eksempel er det utvidet omgjøringsadgang i forurensningsloven § 18, naturmangfoldloven § 67, mineralloven § 65, akvakulturloven § 9, vannressursloven § 28, svalbardmiljøloven § 63 og havne- og farvannsloven § 46. Direktoratet for naturforvaltning foreslo en særskilt omgjøringsadgang i sin tilråding om ny motorferdsellov. Forslaget innebar at tillatelser kunne «endres eller inndras dersom hensynet til miljøet tilsier det».321

28.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har som sitt utgangspunkt at de alminnelige saksbehandlingsreglene for forvaltningssaker bør følges i motorferdselsaker, og at avvik fra disse krever tungtveiende grunner. I det følgende vurderer vi først reglene om klage og deretter reglene om omgjøring.

Utvalget har foreslått at en del vedtak skal behandles etter reglene i plan- og bygningsloven. For disse vedtakene – for eksempel om etablering av snøskuterløyper – er det plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler som gjelder. Samlet sett innebærer dette at det blir bedre samordning av ulike interesser i motorferdselsaker og at man får et bedre grunnlag for å ta hensyn til den samlede belastningen av motorferdselen. Etter plan- og bygningsloven kan vedtak om reguleringsplan påklages og endringene vil derfor ikke svekke natur- og friluftsorganisasjonenes mulighet til å klage på vedtak om etablering av snøskuterløyper. Forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 15.

Utvalget ser med ett unntak ingen gode grunner til å fravike klagereglene som følger av forvaltningsloven. Når det gjelder klageorgan, mener utvalget imidlertid at det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 andre avsnitt om intern kommunal klagebehandling ikke er egnet i motorferdselsaker. Utvalget ønsker derfor å videreføre dagens løsning, om at statsforvalteren er klageorgan.

Når det gjelder adgangen til å omgjøre vedtak, vurderer utvalget at det kan være behov for å endre dagens regler. Etter vår vurdering kan det oppstå flere situasjoner i motorferdselsaker der det er grunn til å tro at omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 første avsnitt ikke er tilstrekkelig. Vi vil fremheve at det her er snakk om omgjøring av løpende tillatelser og ikke av mer varig etablerte rettslige posisjoner, som det ville ha vært mer problematisk overfor rettighetshaveren å omgjøre.322

I natur- og miljølovgivningen har det siden motorferdselloven ble vedtatt i 1977, blitt vanlig å gi en utvidet adgang til omgjøring av tillatelser, fordi de alminnelige reglene om omgjøring ikke alltid er tilstrekkelige. Av og til kan det være nødvendig å omgjøre et vedtak for å redusere miljøbelastningen av et tiltak eller for å unngå alvorlig eller irreversibel skade på miljøet. Omgjøring kan for eksempel være aktuelt hvis det kommer ny informasjon som tilsier at saken skulle vært vurdert annerledes, hvis vedtaket viser seg å medføre større ulemper enn forventet eller hvis det skjer teknologiske endringer. Utvalget vurderer at det er behov for en utvidet omgjøringsadgang for vedtak om motorferdsel.

Utvalget mener at det må settes visse grenser for myndigheten til omgjøring. For den som har rettigheter etter tillatelsen, kan en eventuell omgjøring være inngripende. Etter utvalgets oppfatning går forslaget fra Direktoratet for naturforvaltning – som er omtalt i kapittel 28.4.2 – for langt fordi det i realiteten ikke setter noen grenser for omgjøringsmyndigheten. Omgjøringsadgangen bør, slik utvalget vurderer det, ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta interessene som loven er ment å ivareta.

Utvalget foreslår – som redegjort for i kapittel 28.3.4 – at tillatelser som gis etter forslag til ny motorferdsellov kapittel 5, skal gis for et avgrenset tidsrom på maksimalt fire år, jf. lovforslaget § 38. Denne tidsbegrensningen vil et stykke på vei ivareta de samme hensynene som den utvidede omgjøringsadgangen323 og innebærer at det er noe mindre behov for en utvidet omgjøringsadgang. På denne bakgrunn har utvalget valgt å fastsette et krav om at omgjøringen må være nødvendig. Den utvidede omgjøringsadgangen bør omfatte situasjoner der grunnleggende forutsetninger på vedtakstidspunktet har endret seg slik at den opprinnelige avveiningen mellom motstridende interesser endres. Forutsetningene kan være endret på grunn av ny kunnskap eller ny teknologi eller fordi rettighetshaveren på en grov måte eller gjentatte ganger har overtrådt gjeldende regler. Utvalget har vurdert om det er behov for en egen omgjøringshjemmel for tilfeller der forvaltningsskjønnet er utøvd i strid med folkerettslige forpliktelser, men har ikke funnet behov for det.324

Utvalget har kommet til at den særlige omgjøringsadgangen bør ligge til kommunen alene. Kommunen er nærmest til å kjenne til forholdene som kan begrunne omgjøring, og å plassere myndigheten hos kommunen er i samsvar med mandatets føring om økt lokalt selvstyre. At kommunen får utvidet omgjøringsadgang gir dem et nytt verktøy i forvaltningen av motorferdsel. Omgjøringsbestemmelsen i motorferdselloven vil supplere og ikke erstatte øvrige omgjøringsregler. Statsforvalteren vil altså fortsatt kunne omgjøre etter reglene i forvaltningsloven og etter ulovfestede regler. Siden klageinstansen følger av motorferdselregelverket og ikke forvaltningsloven § 28 andre avsnitt, gjelder ikke begrensningen i omgjøringskompetansen i forvaltningsloven § 35 fjerde avsnitt i motorferdselsaker. Dermed har statsforvalteren samme adgang til å omgjøre som overordnede organer har generelt.

For vedtak om motorferdsel som fattes etter plan- og bygningsloven vil det være reglene i plan- og bygningsloven som gjelder. Det er ingen begrensninger i adgangen til å omgjøre reguleringsplaner, jf. plan- og bygningsloven § 12-14.325

28.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at dagens klageregler videreføres og at statsforvalteren fortsatt skal være klageinstans

• at kommunen får en utvidet omgjøringsadgang

28.5 Saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling

28.5.1 Innledning og dagens regler

I dette kapittelet vurderer vi om motorferdselloven bør inneholde bestemmelser om adgang til å ta gebyr for saksbehandling og regler om brukerbetaling.

For å at kommunen skal kunne kreve saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling kreves det hjemmel i lov. Det er ikke gitt allmenne regler om adgangen til å kreve gebyr for saksbehandling eller andre former for betaling i kommuneloven. Forvaltningsloven § 27 a gir Kongen hjemmel til å fastsette forskrifter om betaling for behandling av blant annet søknader om tillatelser som gis av forvaltningsorgan. Denne er bare benyttet i noen få tilfeller. Det vanlige er at hjemmel for saksbehandlingsgebyr og videre regulering av dette følger av særlovgivningen der dette er aktuelt. Kommuneloven § 15-1 og selvkostforskriften326 inneholder imidlertid regler om hvordan selvkost skal beregnes, og disse må følges dersom det er fastsatt i særlov at gebyr ikke skal være større enn kostnadene ved å yte tjenestene.327 I de fleste særlover er det fastsatt at gebyrene ikke skal overstige selvkost.328

Plan- og bygningsloven er et eksempel på en lov som har regler om kommunale gebyr. Lovens § 33-1 gir i dag hjemmel for å ta gebyr for behandling av søknader om tillatelse etter plan, utferdigelse av kart og attester og annet arbeid som kommunen utfører, inkludert arbeid i forbindelse med private planforslag. Gebyret kan ikke være større enn de nødvendige kostnadene kommunen har med sakene. Gebyret for behandling av private planforslag kan inkludere kommunens arbeid frem til det blir avgjort om forslag kan fremmes.

Kommunen har etter motorferdselforskriften § 4a adgang til å fastsette krav om brukerbetaling for snøskuterløypene. Brukerbetalingen kan bare dekke kostnader til drift av løypene.

Det gjelder visse begrensninger i adgangen til å ta betalt for saksbehandling for tillatelser som er nødvendige for tjenesteytere som er omfattet av tjenesteloven. Tjenesteloven gjennomfører EUs tjenestedirektiv329 og har blant annet som formål «å bidra til å fjerne ubegrunnede og unødvendige administrative krav som hindrer etablering og handel med tjenester».330 Begrensningene som følger av tjenesteloven, er aktuelle for stort sett alle som i forbindelse med økonomisk virksomhet søker om tillatelse til motorferdsel. Tjenesteloven § 11 fjerde avsnitt slår fast at gebyret for saksbehandlingen «skal være rimelig og ikke overstige kostnadene ved saksbehandlingen». I forarbeidene til bestemmelsen er det lagt til grunn at ansvarlig myndighet «likevel [må] kunne kreve et gebyr som baserer seg på normalkostnadene eller er beregnet på grunnlag av et gjennomsnitt av kostnadene ved saksbehandlingen».331

28.5.2 Kunnskapsgrunnlag

Flere har overfor utvalget gitt uttrykk for at kommunene bør få anledning til å kreve gebyr for behandlingen av søknader om motorferdsel i utmark. Spørsmålet om gebyr er blant annet tatt opp i skriftlig innspill fra Utmarkskommunenes sammenslutning (USS). USS viser til at motorferdselsaker i en del kommuner tar opp betydelige saksbehandlingsressurser, og mener at et gebyr vil styrke saksbehandlingskapasiteten i kommunene samtidig som det vil bidra til å redusere antall søknader. USS argumenterer for at det i det minste bør åpnes for å kreve gebyr for søknader om transport til fritidsbolig.

Ønsket om å få adgang til å kreve gebyr for saksbehandling er også tatt opp i innspill fra flere kommuner, blant annet Bardu, Nordreisa, Lierne, Selbu, Tydal og Senja. Argumentene som kommer til uttrykk i innspillene, er at gebyr vil kunne øke kvaliteten på søknadene, hindre ubegrunnede og useriøse søknader og bidra til å drifte kommunenes saksbehandlingsløsninger for motorferdselsaker.

28.5.3 Utvalgets vurdering

Utvalget ser det som svært viktig at kommunene har ressurser til å forvalte motorferdselområdet på en forsvarlig måte. Som det er pekt på flere steder i denne utredningen, er det flere problemer med dagens forvaltning. Blant annet er det for dårlig kvalitet på saksutredningen i en del kommuner, og kunnskapen om motorferdselens påvirkning på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse er begrenset. Utvalget ser derfor at det er behov for å gi kommunene mulighet til å dekke kostnadene som er forbundet med saksbehandling og forvaltning av motorferdsel, gjennom gebyr og avgifter. Å gi kommunen adgang til å få dekt sine kostnader knyttet til motorferdsel er etter utvalgets vurdering også i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Vi legger til grunn at det her som på andre områder er hensiktsmessig å beregne adgangen ut fra et selvkostprinsipp – kommunene skal ha mulighet til å dekke nødvendige kostnader ved saksbehandlingen, men ikke mer.

Utvalget foreslår at kommunestyret skal kunne gi forskrift om gebyr for behandling av søknader om motorferdsel. Gebyret kan ikke være høyere enn de nødvendige kostnadene kommunen har med slike saker. Det er viktig at nødvendige kostnader ikke forstås for snevert i denne sammenhengen. Flere av lovens generelle vurderingstemaer forutsetter at kommunen har god informasjon om hvilken virkning motorferdselen har på de interessene loven skal ivareta. For eksempel vil sakkyndige utredninger for å kartlegge hvilke trasévalg som bør velges, eller hvilke områder som er særlig sårbare, kunne dekkes inn med utgangspunkt i alle som søker om tillatelse til motorferdsel.

Etter utvalgets vurdering er det ikke bare der det er snakk om å behandle enkeltsøknader, at kommunen har behov for å få dekket nødvendige kostnader. Det er minst like viktig i de tilfellene der kommunen åpner for motorferdsel gjennom vedtak etter plan- og bygningsloven. Etter vår vurdering gir ikke plan- og bygningsloven § 33-1 kommunen tilstrekkelig mulighet til å få dekket kostnader ved etablering av snøskuterløyper. Dersom det er en privat forslagstiller – for eksempel en snøskuterklubb som ønsker å etablere snøskuterløyper – kan denne bestemmelsen gi et tilstrekkelig grunnlag til å kreve gebyr for alle kostnadene kommunen har med å utrede og behandle en reguleringsplan om løypene. Men dersom kommunen selv er forslagstiller, gir ikke denne bestemmelsen kommunen mulighet til å dekke inn kostnadene gjennom gebyr for planbehandlingen. Utvalget vurderer derfor at det er behov for en egen hjemmel om brukerbetaling for snøskuterløyper (løypeavgift), slik at saksbehandlingskostnadene kan dekkes gjennom brukerbetaling.

I dag er det en hjemmel i motorferdselforskriften § 4a til å ta betalt for å dekke «kostnader for drift av løypene». Etter utvalgets vurdering er det muligens en for snever avgrensning av hva som kan kreves dekket. Utvalget har pekt på at kunnskapsgrunnlaget for beslutninger om motorferdsel ofte ikke er godt nok, og viktigheten av grundige konsekvensvurderinger ved for eksempel etablering av snøskuterløyper. Det er derfor viktig at kommunene ikke begrenser utredningen av økonomiske grunner. Det er også vanskelig å se hvorfor etableringen av snøskuterløyper nødvendigvis skal belastes kommunenes budsjetter og ikke skal kunne finansieres av dem som bruker løypene. Utvalget vil også peke på de ulemper og skjevheter som kan bli resultatet dersom man baserer utredningen på private reguleringsplanforslag som utarbeides av for eksempel organisasjoner som har sterke egeninteresser i at forslaget går gjennom. Disse problemstillingene er nærmere omtalt i kapittel 15.4.5.4. Dersom kommunene har mulighet til å få dekket alle kostnader, vil det i større grad være mulig for kommunene selv å stå som forslagstiller og sørge for balanserte konsekvensvurderinger. Etter utvalgets vurdering bør kommunene altså ha mulighet til å dekke alle nødvendige kostnader med utredning, etablering og drift av løyper gjennom brukerbetaling.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av loven at kommunen har adgang til å føre kontroll med betalingen av løypeavgift og at departementet skal kunne gi kommunen myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betaling av løypeavgift. Dette er nærmere omtalt i kapittel 31.4.4.2.

28.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at kommunestyret skal kunne gi forskrift om gebyr for behandling av søknader om motorferdsel, og at gebyret ikke skal være høyere enn de nødvendige kostnadene kommunen har med slike saker

• at kommunen skal ha en hjemmel til å kreve brukerbetaling til dekning av kostnader med utredning, etablering og drift av snøskuterløyper

28.6 Saksbehandling i verneområder

28.6.1 Innledning

Norge har i dag i underkant av 3000 verneområder som er opprettet etter naturmangfoldloven kapittel V eller tidligere naturvernlover. De aller fleste verneområdene har regler om motorferdsel som medfører at det i enkelte tilfeller vil være behov for tillatelser både etter motorferdselloven og etter en verneforskrift, se kapittel 13.4.4. Her ser vi nærmere på samordningen av saksbehandlingen i saker der det kreves tillatelse etter motorferdselloven og en verneforskrift.

28.6.2 Dagens regler

Verneområdekategoriene som kan opprettes på land etter dagens naturmangfoldlov, er nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder. Når et verneområde opprettes, skal Kongen i statsråd etter naturmangfoldloven § 34 fastsette en verneforskrift som angir hvilke naturverdier, eller for noen verneformer også kulturverdier, vernet skal ivareta, innenfor rammer som er angitt i naturmangfoldloven § 33. Hvor bredt formålet er angitt, vil variere mellom de forskjellige verneformene. Nasjonalparker og større landskapsvernområder vil gjerne ha bredt angitte formål om å ta vare på et naturområde. Et eksempel på dette er formålsbestemmelsen i forskrift om vern av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark332 § 1 første avsnitt:

Formålet med forskriften er å ta vare på et stort, sammenhengende og villmarkspreget naturområde som inneholder særegne og representative økosystemer og landskap og som er uten tyngre naturinngrep.

Naturreservater og biotopvernområder vil på den andre siden som regel ha en mye smalere formålsangivelse som gjerne går ut på å ta vare på forekomsten av én eller flere bestemte naturtyper eller arter. Et eksempel på dette er formålsbestemmelsen i forskrift om vern av Tullebrennhaugen naturreservat333 § 1 første avsnitt første setning:

Formålet med forskriften er å bevare et område som representerer en bestemt type natur i form av fuktig gammel barskog som inneholder truet, sjelden og sårbar natur.

Etter naturmangfoldloven § 34 kan Kongen i en verneforskrift forby eller regulere virksomhet og ferdsel som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet. De aller fleste verneforskrifter har et utgangspunkt om at motorferdsel er forbudt. Forbudet vil normalt også gjelde motorferdsel på veier og på innmark, der dette finnes i verneområdet. Det finnes imidlertid også verneforskrifter der motorferdsel ikke er regulert i det hele tatt, se for eksempel forskrift om Øvre Forra naturreservat.334

Verneforskriftene vil typisk både ha bestemmelser som gjør direkte unntak fra forbudet, og bestemmelser som gir forvaltningsmyndigheten335 mulighet til å gi tillatelser. Unntakene og tillatelseshjemlene vil være tilpasset det som er nødvendig for å ivareta verneformålet, og de vil ofte være et resultat av forhandlinger mellom vernemyndighetene og lokale og statlige interessenter i området. I tillegg har naturmangfoldloven § 48 en bestemmelse som på strenge vilkår gir forvaltningsmyndigheten generell adgang til å gi dispensasjon. Verneforskriftene vil ofte ha regler som innebærer at det kreves tillatelse også til motorferdsel som er direkte tillatt etter motorferdselloven, for eksempel at det kreves tillatelse til motorferdsel på barmark i reindrifta.

En verneforskrift gjelder parallelt med andre regler. Et byggetiltak i et verneområde vil dermed ofte kreve tillatelse både etter verneforskriften og etter plan- og bygningsloven, mens motorferdsel kan kreve tillatelse både etter verneforskriften og etter motorferdselloven.

Normalt skal det mer til for å få tillatelse etter verneforskriften enn etter plan- og bygningsloven eller motorferdselloven. Ettersom de to sistnevnte lovene har bredere formål enn verneforskriftene gjerne har, vil det imidlertid være enkelttilfeller der praksis etter verneforskriftene er mindre streng enn det som følger av plan- og bygningsloven og motorferdselloven. Et eksempel på det sistnevnte er bestemmelsen i forskrift om vern av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark § 9 tredje avsnitt bokstav b, som åpner for at forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til motorferdsel på barmark for transport av ved, varer, utstyr og materialer langs to kjørespor.

Naturmangfoldloven § 48 tredje avsnitt inneholder en bestemmelse om samordning av søknadsprosessen der et tiltak krever tillatelse både etter verneforskriften og etter annet lovverk. Bestemmelsen sier at tiltakshaveren kan velge å søke om tillatelse parallelt, det vil si samtidig. Når søker har valgt å søke parallelt, skal vedtaket etter verneforskriften fattes først, med mindre noe annet følger av verneforskriften eller forvaltningsmyndighetens samtykke.

Etter naturmangfoldloven § 49 skal hensynet til verneverdiene tillegges vekt ved vurderingen av om tillatelse bør gis og ved fastsetting av vilkår i tilfeller der virksomhet som trenger tillatelse etter annet lovverk, kan virke inn på verneverdiene.

Naturmangfoldloven § 44 første avsnitt har videre en bestemmelse om saksbehandling av søknader om tillatelser etter annet regelverk i områder som inngår i et foreslått verneområde, når verneforslaget er kunngjort etter reglene i § 42. Her går det frem at forvaltningsorganet som behandler, «uten videre» kan avslå søknaden. I dette ligger det at søknaden kan avslås uten annen begrunnelse enn en henvisning til det pågående vernearbeidet.336 Dersom forvaltningsorganet likevel vil behandle søknaden, kan det etter § 44 første avsnitt andre setning bare gis tillatelse dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for forslaget.

28.6.3 Kunnskapsgrunnlag

Saker om motorferdsel utgjør en svært stor andel av verneforvaltningens vedtak. Per 1. februar 2024 er det siden opprettelsen av Miljøvedtaksregisteret i 2014 registrert 18 939 vedtak som gjelder motorferdsel i verneområder. Dette utgjør rundt 66 prosent av det totale antallet registrerte vedtak i verneområder (28 733). I 2023 ble det registrert 1636 vedtak om motorferdsel.

Flere av dem som har gitt innspill til utvalget, har pekt på at det oppleves som tungvint og byråkratisk at det kreves tillatelse både etter verneforskriften og etter motorferdselloven.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) uttaler i sitt innspill at søknadene bør behandles på samme sted og i samme prosess for å få en mest mulig effektiv saksbehandling. Nasjonalpark- og verneområdeforvaltere i Trøndelag peker på det samme i sitt innspill. Deres erfaring er også at enkelte kommuner utelukkende baserer seg på verneforvaltningens vedtak og ikke gjør selvstendige vurderinger når de skal fatte vedtak etter motorferdselloven. Verneområdeforvalterne peker videre på at en mulig løsning er at myndigheten som har ansvar for det strengeste regelverket, gir tillatelse etter begge regelverk. Bardu kommune og Midt-Tromsrådet foreslår også at motorferdselsaker bare behandles etter verneforskriften.

Statsforvalteren i Trøndelag peker i sitt innspill på at vernereglene i noen verneområder har bestemmelser som åpner for kjøring på traktorveier og kjørespor på barmark uten behovsprøvingen som motorferdselloven § 6 legger opp til. Dette innebærer at det i enkelte verneområder har utviklet seg en mer liberal praksis for motorferdsel enn det motorferdselloven åpner for. Statsforvalteren mener at dette bør løses med en revisjon av verneforskriftene og forvaltningsplanene for de aktuelle områdene.

I rapporten «Forenkling av utmarksforvaltningen»337 anbefales det at kommunen får førstelinjeansvar for alle saker i utmarksforvaltningen. Den Norske Turistforening har i sitt innspill til utvalget også gitt uttrykk for at det bør være ett søkepunkt som koordinerer behandlingen etter de forskjellige regelverkene.

28.6.4 Utvalgets vurdering

Utvalget forstår at det kan virke unødvendig byråkratisk at det i mange tilfeller kreves vedtak både etter verneforskriften og etter motorferdselloven for motorferdsel i verneområder. Som det går frem i kapittel 13.4.4, har vi likevel ikke funnet grunnlag for å foreslå bestemmelser som sier at motorferdsel i verneområder bare skal reguleres av ett av regelverkene. Siden motorferdsel, som omtalt i kapittel 28.6.2, reguleres ulikt i ulike verneområder har vi heller ikke funnet at det er hensiktsmessig med en felles regel om samordning av vedtaksprosesser som skal gjelde for alle verneområder. Vi minner også om at en stor del av motorferdselen som er søknadspliktig i verneområder, vil være direkte tillatt etter motorferdselloven. Det finnes også eksempler på det motsatte – at motorferdsel som krever tillatelse etter motorferdselloven, er direkte tillatt etter en verneforskrift.

Utvalget mener at ulempene for søkerne kan reduseres med god samordning mellom kommunen og verneområdeforvaltningen basert på hvordan motorferdsel reguleres i den enkelte verneforskriften. Vi er kjent med at det flere steder allerede i dag er etablert ordninger der kommunen mottar alle søknader om motorferdsel og samordner saksbehandlingen med vernemyndighetene basert på avtaler. Videre ser vi at felles tekniske løsninger for levering av søknader i stor grad kan forenkle prosessen for søkerne. Utvalget vil derfor anbefale kommunene og vernemyndighetene om å samarbeide om å utvikle slike løsninger. Utvalget anbefaler at kommunesektoren vurderer mulighetene som ligger i økt digitalisering av søknadsbehandling av motorferdselsaker, se kapittel 28.7.2.4. På samme måte vil det være naturlig å vurdere økt digitalisering også i verneområdeforvaltningen, og eventuelt vurdere å knytte digitale plattformer sammen.

Utvalget er usikre på om kommunene i tilstrekkelig grad er kjent med samordningsreglene som allerede i dag finnes i naturmangfoldloven. For å tydeliggjøre at disse bestemmelsene gjelder, foreslår vi derfor at motorferdselloven skal henvise til reglene i naturmangfoldloven §§ 44, 48 og 49.

28.6.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at motorferdselloven skal ha en bestemmelse som henviser til samordningsreglene i naturmangfoldloven §§ 44, 48 og 49

28.7 Hvordan kan staten legge til rette for god kommunal forvaltning av motorferdsel?

28.7.1 Innledning

Utvalgets forslag til ny lov innebærer at kommunen får vid myndighet til å regulere motorferdsel. For å utøve denne myndigheten på en god måte er det viktig at kommunen både har god kjennskap til regelverket og gode forvaltningssystemer. I kapittel 9.2.4 har utvalget belyst utfordringer knyttet til manglende kompetanse og ressurser i en del kommuner. Konsekvensen av manglende kompetanse og ressurser er at det kan bli krevende for kommunene å gjennomføre tilstrekkelig gode og grundige vurderinger i saker om motorferdsel.

I mandatet er utvalget bedt om å «vurdere hvordan kunnskap om regelverket, herunder endringer og tolkningsuttalelser til regelverket, enkelt kan formidles, for eksempel gjennom bruk av rundskriv eller en statlig digital portal».

At myndighetene, og da særlig kommunene, og befolkningen har god kjennskap til regelverket, er en forutsetning for at regelverket skal fungere etter hensikten. Utvalget vurderer det derfor som viktig at statlige myndigheter arbeider systematisk og målrettet for å legge til rette for god kommunal forvaltning. Ressursene som brukes på å veilede og informere både kommuner og borgere, vil trolig lede til besparelser i form av færre klage- og rettsprosesser og andre ressurskrevende og inngripende kontrolltiltak.

Utvalget vil fremheve at det er særlig viktig å satse på veiledning, dialog, samarbeid og tilrettelagte data- eller kunnskapsverktøy på nettopp dette området fordi oppfyllelsen av nasjonale og regionale målsettinger i stor grad beror på kommunal forvaltning. Slike virkemidler kan være en effektiv måte å legge til rette for at kommunene kan utføre og utvikle oppgavene de er pålagt.

28.7.2 Utvalgets vurderinger

28.7.2.1 God, oppdatert og samlet regelverksinformasjon

Utvalget understreker at det er viktig at det blir gitt god og i størst mulig grad samlet informasjon om motorferdselregelverket. I dag finnes det ikke noen helhetlig samling av regelverksinformasjon der loven, forskriften, rundskriv, tolkningsuttalelser og relevant rettspraksis presenteres systematisk og samlet. Dagens regelverk – som ikke har vært helhetlig revidert siden 1977 – er gammelt, fragmentert og dårlig strukturert og oppleves som uklart og lite tilgjengelig av brukerne. Utfordringer med dagens regelverk er nærmere beskrevet i kapittel 12.3.

Mangelen på god, oppdatert og samlet regelverksinformasjon kan blant annet gjøre det krevende for kommunene å orientere seg i regelverket og avklare hva som er gjeldende rett. Det kan også gjøre det vanskeligere å veilede kommunene i forvaltningen av motorferdselregelverket. Alt i alt gjør dette det vanskeligere å etterleve reglene både for kommuner og publikum som ønsker å innrette seg lojalt etter regelverket.

Mangelen på god, oppdatert og samlet regelverksinformasjon kan også føre til unødvendige diskusjoner, prosesser og konflikter knyttet til hvordan regelverket skal forstås. Det er også en fare for at regelverket mister legitimitet og at tilbøyeligheten til å utfordre og bryte reglene øker når det er vanskelig å orientere seg i regelverket.

Det har vært gjennomført noen regionale initiativer for å lage og tilby oversikter over regelverket. For eksempel har Statsforvalteren i Troms og Finnmark laget et presedensarkiv der flere tolkninger og presiseringer av regelverket er samlet. Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmessig at ansvaret for å ajourføre og samle regelverksinformasjon legges på nasjonalt nivå, nærmere bestemt hos Miljødirektoratet. Miljødirektoratets administrasjon av Miljøvedtaksregisteret og kontakt med departementene og andre relevante myndigheter gir direktoratet gode forutsetninger for å samle og utarbeide god regelverksinformasjon.

Etter utvalgets oppfatning bør all relevant regelverksinformasjon oppdateres og samles på ett sted, slik at den er tilgjengelig for alle som har behov for informasjon. Samlet regelverksinformasjon har en viktig funksjon for regelforvaltningen innad i stats- og kommunalforvaltningen, for statlig veiledning overfor kommunene, og for veiledning overfor borgere og andre som er interessert i regelverket. På skatteforvaltningsområdet har Skatte-ABC i flere år fungert som et godt samlet grunnlag for effektiv regelverksinformasjon.338 Sammenstilt regelverksinformasjon i et hensiktsmessig digitalt grensesnitt vil kunne bidra til større grad av samarbeid og samordning på tvers av myndighetsnivåer og mellom kommuner. På flere forvaltningsområder utvikles det digitale løsninger som lett kan oppdateres, og som er tilgjengelige for alle aktuelle brukere.

Reglene om motorferdsel i utmark har særlig interesse for den samiske befolkning, både fordi motorferdsel benyttes i utøvelsen av reindrifta og fordi motorferdsel i utmark oppfattes som viktig i sentrale samiske områder. Denne interessen illustreres godt av innspillene utvalget har fått fra ulike samiske miljøer og av Sametingets vektlegging av motorferdselspørsmål, se nærmere kapittel 17. Utvalget vil i denne sammenheng peke på forpliktelsen i sameloven § 3-2 første setning der det fremgår at lover og forskrifter av «særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, skal oversettes til samiske språk». Den samme forpliktelsen gjelder for lokale forskrifter etter § 3-2 andre avsnitt. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at motorferdselregelverket og tilhørende veiledningsmateriell oversettes til samiske språk.

28.7.2.2 Veiledning overfor kommunene og offentligheten

Utvalget har merket seg flere innspill fra kommuner, organisasjoner og privatpersoner om behovet for veiledning om motorferdselregelverket og vil peke på at statens veiledning er et viktig bidrag for å sikre at kommunene har god kunnskap om motorferdselregelverket. Veiledning vil bidra til å gjøre det enklere for kommunene å forvalte motorferdselregelverket på en god måte. Miljødirektoratet har i dag utarbeidet nettbaserte veiledere for behandling av motorferdselsaker og opplever at det er etterspørsel etter disse.

Generalistkommuneutvalget har anbefalt at staten i større grad bør bruke pedagogiske virkemidler som veiledning, dialog og samarbeid overfor kommunene. Ifølge Generalistkommuneutvalget er det gevinster å hente ved at staten legger til rette for mer veiledning.339 Motorferdsellovutvalget vil understreke at veiledning er spesielt viktig på motorferdselfeltet fordi mye motorferdsel skjer i små kommuner der det ikke er ressurser til å bygge opp store robuste fagmiljøer lokalt. Mange kommuner har bare et lite antall saker i løpet av et år, og for disse kommunene kan lett tilgang til god veiledning være til stor hjelp i arbeidet.

Veiledning av kommuner kan bidra til å sikre at praksis er i tråd med regelverket, og vil kunne redusere behovet for statlig tilsyn.340 Det er gode holdepunkter for at Miljødirektoratets og statsforvalterembetenes direkte veiledning overfor kommunene er viktig for kommunenes evne og vilje til å etterleve reglene. På samme tid gir veiledningen statlige myndigheter kunnskap om kommunal praksis, noe særlig veiledningsprosjektet «Ferdsel i natur» i regi av Statsforvalteren i Troms og Finnmark har vist. Veiledningsprosjektet har hatt betydning for forståelsen og praktiseringen av regelverket i kommunene og ført til at kommunenes praksis i større grad har vært i samsvar med regelverket. Prosjektet er nærmere omtalt i kapittel 9.2.3.2.

Særlig viktig er det at veiledningen legger til rette for godt regelverksarbeid og god enkeltsaksbehandling i kommunene. Utvalget vil peke på mulighetene for veiledning gjennom bruk av eksempler og maler, for eksempel for kommunale forskrifter, planer og vedtak på området.

28.7.2.3 Kommunalt samarbeid

Utvalget oppfatter at det generelt er stor variasjon i hvilken grad kommunene faktisk samarbeider med andre kommuner om forvaltningen av motorferdsel i utmark og vassdrag. Samtidig er det fra flere hold påpekt at det er store fordeler med samarbeid mellom kommuner. Generalistkommuneutvalget trekker frem at økt grad av samarbeid er hensiktsmessig og nødvendig, særlig på planområdet. De peker på interkommunalt samarbeid som et nyttig tiltak for å imøtekomme utfordringene flere kommuner står i med tanke på mangel på fagkompetanse og kapasitet.341 Samarbeid kan også føre til harmonisering av regler. Dette kan gjøre det enklere for publikum og forvaltning å forholde seg til motorferdsel som skjer over kommunegrenser.

I dagens motorferdsellov § 9 er departementet gitt hjemmel til å «gi bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere kommuner om regulering av ferdsel som må samordnes over kommunegrensene». Bestemmelsen er ment å regulere tilfeller der kommunene ikke blir enige og gir ifølge forarbeidene adgang for departementet «å påby en hensiktsmessig harmonisering av bestemmelsene».342 I forarbeidene påpeker departementet at når det gjelder ferdsel på innsjø og vassdrag, og i enkelte andre tilfeller, vil det være behov for at nabokommuner avpasser sine bestemmelser til hverandre. Det understrekes at det er ønskelig at slikt samarbeid i størst mulig utstrekning skjer på frivillig grunnlag. Utvalget er ikke kjent med at departmentent har benyttet seg av adgangen til å påby samordning.

Utvalget har vurdert om bestemmelsen skal videreføres eller om det på andre måter skal gis bestemmelser om samarbeidsordninger i ny motorferdsellov. Utvalget har kommet til at det ikke er grunn til å videreføre bestemmelsen om at departementet kan pålegge harmonisering av regler eller til å fastsette generelle bestemmelser som pålegger samarbeid. Utvalget mener koordineringsmekanismene som ligger i plan- og bygningslovens gir tilstrekkelig grunnlag for samarbeid og koordinering mellom kommuner. Disse er omtalt i kapittel 15.4.5.9 om regionalt og interkommunalt planarbeid, og i kapittel 25.4.5.4, der utvalget ser nærmere på motorferdsel på delte vannmasser. Utvalget vurderer interkommunalt plansamarbeid som ønskelig, og oppfordrer til slikt samarbeid ved utarbeiding av motorferdselplaner. Utvalget viser også til kommunelovens sjette del om interkommunalt samarbeid. Kommunene står fritt til å benytte seg av dette rammeverket der kommunene mener dette passer. Vi vil uansett oppfordre kommunesektoren til å samarbeide om forvaltningen av motorferdsel i utmark og vassdrag. Samarbeid kan danne en nyttig ramme for erfarings- og kunnskapsutveksling. Dette kan kommunene ha nytte av også i tilfeller der kommunene ikke ønsker å samordne regelverket.

28.7.2.4 God digital søknadsbehandling

I mandatet har Klima- og miljødepartementet bedt utvalget om å vurdere muligheten for økt bruk av digitale virkemidler med sikte på enklere motorferdselforvaltning. Departementet peker på digital søknadsbehandling som en mulighet utvalget bør vurdere.

Utgangspunktet i dag er at borgerne selv kan velge i hvilken form de vil henvende seg til forvaltningen, også når de søker om en tillatelse. Et krav om at borgerne skal benytte seg av et bestemt skjema, digitalt eller fysisk, ved søknader krever særskilt hjemmel. Motorferdselloven inneholder ingen slik hjemmel i dag. Forvaltningslovutvalget vurderte å innføre en generell plikt til å benytte digital kommunikasjon ved henvendelser til forvaltningen, men fant ikke at tiden var moden for det. Forvaltingslovutvalget viste både til at kvaliteten på offentlige digitale tjenester varierer betydelig, og til at brukernes digitale kompetanse varierer.343

Mange kommuner behandler årlig et betydelig antall saker der det søkes om tillatelser som innebærer unntak fra det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark, og det er grunn til å tro at dette arbeidet legger beslag på betydelige ressurser hos flere kommuner. Ressursbruken er også bakgrunnen for at kommuner og statsforvaltere har etterlyst muligheter til å forenkle saksbehandlingen, for eksempel gjennom å etablere et digitalt og standardisert saksbehandlingssystem. Utvalget har også hatt kontakt med flere brukere, kommuner, organisasjoner og offentlige instanser som ønsker at det etableres standardiserte digitale løsninger for søknadsbehandling av motorferdselsaker.

Utvalget ser flere fordeler med at kommunene benytter et digitalt saksbehandlingsverktøy. Et digitalt saksbehandlingssystem kan hjelpe kommunene med å gjøre vedtak i tråd med regelverket, samtidig som kommunenes saksbehandling rasjonaliseres. Digital saksbehandling kan for eksempel sikre at saken er godt nok opplyst, at saken avgjøres etter rett hjemmel, og at saken blir tilstrekkelig begrunnet og er kontrollerbar.

Allerede i dag finnes det enkelte digitale plattformer på motorferdselfeltet som kommunene kan benytte, men det finnes ingen felles nasjonal løsning. Flere kommuner tilbyr publikum å søke digitalt via kommunens nettsider. Enkelte kommuner har også mer avanserte systemer utviklet av kommersielle aktører, som kobler søknaden direkte til et saksbehandlingssystem.

Utvalget ser at det finnes argumenter som taler for at staten utvikler et nasjonalt system for behandling av motorferdselsøknader. Fra statens side kan et slikt system sikre at motorferdselsøknader behandles på en ensartet måte, og også at sakene er tilstrekkelig utredet før kommunene fatter vedtak. For kommunene vil et felles nasjonalt system – særlig hvis det stilles til rådighet gratis – kreve mindre ressurser enn om de må utvikle, kvalitetssikre og drifte sine egne systemer. For borgerne vil et felles nasjonalt system særlig kunne være hensiktsmessig for dem som søker om tillatelser i flere kommuner. Utvalget antar imidlertid at dette er en relativt begrenset gruppe. Et nasjonalt system kan også gjøre det mulig å hente ut rapporter og statistikk om omfanget av tillatelser som gis, og dermed bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om motorferdsel i utmark.

På den andre siden vil utvikling og drift av et nasjonalt system for motorferdselsøknader innebære kostnader. Både hensynet til effektiv bruk av statens ressurser og hensynet til konkurransen med private tilbydere tilsier at staten ikke vil ta på seg oppgaven med å lage et saksbehandlingssystem som tilbys gratis til kommunene, med mindre kommunene skal være pålagt å benytte seg av det.

Utvalget foreslår ikke at staten skal utvikle et felles nasjonalt saksbehandlingssystem for motorferdselsøknader. Vi vil imidlertid anbefale at kommunesektoren vurderer mulighetene som ligger i økt digitalisering.

På bakgrunn av diskusjonen ovenfor mener utvalget at det viktigste lovgrepet som bør gjøres nå, er å innføre regler som åpner for økt digital forvaltning, i motorferdselloven. Utvalget har i kapittel 28.8.4 pekt på at det etter personvernforordningen artikkel 22 i utgangspunktet ikke er tillatt å fatte avgjørelser som har rettsvirkninger eller annen betydning for den enkelte utelukkende basert på automatisert behandling. Dersom det er tillatt etter unionsretten eller nasjonal rett, og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrerte, er automatisert behandling likevel tillatt. Utvalget foreslår derfor å innføre regler i motorferdselloven som åpner for økt digital forvaltning. I utgangspunktet bør reglene om automatisert saksbehandling i forvaltningen være noenlunde ensartet. På denne bakgrunn har utvalget valgt i stor grad å bygge forslaget på forslagene til bestemmelsene om automatisert saksbehandling i NOU 2019: 5.344 Bestemmelsen utvalget foreslår åpner for automatisert saksbehandling for avgjørelser som er lite inngripende overfor den enkelte. For andre avgjørelser gir bestemmelsen en adgang for departementet til å gi forskrift om kommunens adgang til å gjøre vedtak ved hjelp av helautomatisert saksbehandling. Det er lagt til grunn i NOU 2019: 5 at bestemmelsen gir et tilstrekkelig rettslig grunnlag for helautomatisert behandling og avgjørelse av forvaltningssaker.345 Den foreslåtte bestemmelsen i motorferdselloven vil være overflødig dersom det foreslås generelle regler om automatisert saksbehandling i forvaltningsloven i tråd med forslaget i NOU 2019: 5.

28.7.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at Miljødirektoratet får ansvar for å samle relevant regelverksinformasjon til regelverket på ett sted

• at det utarbeides forskrifts- og vedtaksmaler

• at det utvikles digitale løsninger som kan lette kommunens behandling av motorferdselsaker

• at departementet kan gi forskrift om digital og automatisert saksbehandling

28.8 Behandling av personopplysninger

28.8.1 Innledning

I flere tilfeller vil det være nødvendig å samle inn og behandle personopplysninger i forbindelse med forvaltningen av motorferdselregelverket. Både ved behandling av søknader om tillatelse og i kontrolløyemed kan det være nødvendig å registrere informasjon om for eksempel den enkelte fører, typisk i form av tekst eller bilder. Reglene om behandling av personopplysninger gjelder for denne typen behandling.

28.8.2 Personvernregelverket

28.8.2.1 Overordnede regler

Retten til privatliv er regulert i Grunnloven § 102 og i den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8.

Grunnlovsbestemmelsen, som slår fast at «enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon», ble vedtatt i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014. I innstillingen ga kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykk for at bestemmelsen «skal leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og slettes når formålet ikke lenger er til stede».346

Grunnloven § 102 har klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og Høyesterett har i Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57 gitt uttrykk for at Grunnloven § 102 må tolkes i lys av EMK artikkel 8. Grunnloven § 102 gir ikke anvisning på om eller når det er adgang til å gripe inn i retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at er mulig å gripe inn i privatlivet dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig.347 Kravet om hjemmel for inngrep i privatlivet følger også av legalitetsprinsippet, som er lovfestet i Grunnloven § 113.

28.8.2.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen

Innledning

EUs personvernforordning,348 ofte omtalt som GDPR, harmoniserer europeiske regler for behandling av personopplysninger. Forordningen skal sikre fysiske personers rett til vern av personopplysninger. I Norge er personvernforordningen gjennomført gjennom personopplysningsloven.

Personopplysningsloven og forordningen gjelder ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som skal inngå i et register, jf. personopplysningsloven § 2.Med personopplysninger menes enhver opplysning om en identifisert person eller en person som direkte eller indirekte kan identifiseres, for eksempel ved hjelp av navn, identifikasjonsnummer eller lokaliseringsopplysninger. Med behandling menes enhver operasjon som gjøres med personopplysninger, som innsamling, registrering, lagring, endring, utlevering, sammenstilling og sletting. Et register er enhver strukturert samling av personopplysninger som er organisert på en måte som gjør opplysningene tilgjengelige for gjenfinning.

Loven gjelder ikke behandling av personopplysninger som utføres av en fysisk person som en del av rent personlige eller familiemessige aktiviteter, eller personopplysninger i saker som behandles etter rettspleielovene. Politiet og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger reguleres av politiregisterloven, som gjennomfører Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/680.

Personvernforordningen skiller mellom den behandlingsansvarlige og databehandleren. Den behandlingsansvarlige er den personen eller det organet som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes. Databehandleren er den som behandler personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige. Det er den behandlingsansvarlige som har det overordnede ansvaret for å behandle personopplysninger i tråd med regelverket, men databehandleren har også selvstendige plikter.

Prinsipper for behandling av personopplysninger

Behandling av personopplysninger skal skje i henhold til seks overordnede prinsipper som er fastsatt i forordningen artikkel 5 nr. 1. Prinsippene er sentrale ved tolkningen av de øvrige bestemmelsene i forordningen. Den behandlingsansvarlige har ansvar for å overholde prinsippene og skal kunne påvise at prinsippene er overholdt. Det stilles altså krav til dokumentasjon.

Prinsippet om «lovlighet, rettferdighet og åpenhet» innebærer at behandlingen må ha et rettslig grunnlag, at den skal gjøres med respekt for de registrertes interesser og rimelige forventninger, og at de registrerte skal kunne få forståelig informasjon om hvilke opplysninger som samles inn, og om hvordan opplysningene behandles. Prinsippet om formålsbegrensning innebærer at formålet med behandlingen av personopplysninger må være uttrykkelig fastsatt, og at personopplysningene ikke skal viderebehandles i strid med de angitte formålene. Prinsippet om dataminimering innebærer at man ikke skal behandle flere personopplysninger enn det som er nødvendig for et bestemt formål, mens prinsippet om riktighet innebærer en plikt til å etterstrebe at de registrerte opplysningene er korrekte.

Prinsippet om lagringsbegrensning innebærer at opplysninger ikke skal lagres lenger enn nødvendig. Opplysningene skal slettes når de ikke lenger behøves for å nå de angitte formålene. Dersom det er ønskelig å lagre data lenger, kan en løsning være å anonymisere informasjonen. For at en opplysning skal regnes som anonymisert, må det ikke være fare for reidentifisering. Det siste prinsippet, prinsippet om integritet og konfidensialitet, innebærer at integriteten og fortroligheten til de registrerte personopplysningene skal vernes. Uvedkommende skal ikke ha tilgang til opplysningene, og opplysningene skal ikke endres uten grunn.

Rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger

For at behandling av personopplysninger skal være lovlig må behandlingen ha et rettslig grunnlag. De lovlige behandlingsgrunnlagene er uttømmende angitt i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 og omfatter blant annet a) den registrertes samtykke og e) at behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller for å utøve offentlig myndighet.

Alternativ e) krever at det foreligger et supplerende rettslig grunnlag, enten i unionsretten eller i nasjonal rett, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Det er ikke nødvendig at det supplerende rettsgrunnlaget regulerer behandlingen av personopplysningene uttrykkelig.349 Det er tilstrekkelig at rettsgrunnlaget pålegger den behandlingsansvarlige en rettslig forpliktelse som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger.

Hvilket behandlingsgrunnlag som legges til grunn, skal være tydelig for den registrerte. I utgangspunktet er det ikke adgang til å endre behandlingsgrunnlag underveis i en prosess.

Særlige kategorier av personopplysninger

Etter personvernforordningen artikkel 9 er det i utgangspunktet forbudt å behandle en rekke særlige kategorier med personopplysninger, ofte omtalt som sensitive personopplysninger. Dette gjelder blant annet opplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion og helseopplysninger. Flere av disse kategoriene er det lite aktuelt å behandle i motorferdselsaker, men i noen tilfeller kan det være grunn til å behandle helseopplysninger.

I artikkel 9 nr. 2 føres det opp ti unntak fra forbudet mot å behandle sensitive personopplysninger. Et av unntakene er samtykke, det vil si at den registrerte uttrykkelig har samtykket til behandlingen av slike opplysninger. Et annet er at behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser. For at dette unntaket skal kunne anvendes, må det ha grunnlag i nasjonal rett eller i unionsretten. Videre må inngrepet stå i et rimelig forhold til målet som søkes oppnådd, og være forenlig med grunnleggende personvernhensyn. I tillegg må nasjonal rett eller unionsretten inneholde tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Et mulig tiltak er spesifiserte regler om behandlingen, for eksempel om hvilke personopplysninger som kan samles inn, hvor opplysningene skal hentes fra, hvordan og hvor lenge de skal lagres, og hvem personopplysningene kan utleveres til.350

Etter den tidligere personopplysningsloven § 9 første avsnitt bokstav b kunne særlige kategorier personopplysninger (sensitive personopplysninger) behandles når det var fastsatt i lov. Personvernforordningen og den någjeldende personopplysningsloven har ikke noe slikt unntak. Bestemmelser i særlovgivningen som gjør unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier personopplysninger, må derfor oppfylle kravene i en av unntaksbestemmelsene i artikkel 9 nr. 2.351

Personvernforordningen artikkel 10 inneholder regler om behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser.

Behandling av personopplysninger for nye formål

Prinsippet om formålsbegrensning innebærer at personopplysninger ikke skal viderebehandles for formål som er uforenlige med formålene de ble innhentet for. Når man vurderer om formålene er forenlige, skal man i henhold til artikkel 6 nr. 4 blant annet ta hensyn til eventuelle forbindelser mellom formålene, i hvilken sammenheng personopplysningene ble samlet inn, personopplysningenes art, mulige konsekvenser av viderebehandlingen for den registrerte og om det foreligger nødvendige garantier, for eksempel kryptering eller pseudonymisering. Dersom det nye formålet ikke er forenlig med det opprinnelige formålet, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke som er knyttet til selve viderebehandlingen.

Automatiserte individuelle avgjørelser

Personvernforordningen artikkel 22 regulerer automatiserte individuelle avgjørelser, inkludert profilering. Artikkel 22 nr. 1 oppstiller en hovedregel om at den enkelte har rett til å ikke bli utsatt for beslutninger som utelukkende er basert på automatisert behandling. Bestemmelsen er formulert som en rettighet til den enkelte, men har blitt forstått som et forbud.352 I henhold til artikkel 22 nr. 2 er avgjørelser basert på automatisert behandling likevel tillatt i tre tilfeller: dersom den registrerte samtykker, dersom det er nødvendig for å inngå eller oppfylle en avtale, og dersom det er tillatt i henhold til unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrertes interesser.

Den registrerte skal få mulighet til å uttrykke sine synspunkter og bestride avgjørelser som er basert på automatisert behandling. Automatiserte individuelle avgjørelser skal ikke bygge på de særlige kategoriene personopplysninger som er ført opp i forordningen artikkel 9 nr. 1, med mindre den registrerte samtykker eller det er nødvendig av hensyn til allmenne interesser.

Innebygd personvern og personvern som standardinnstilling

Personvernforordningen artikkel 25 inneholder regler om innebygd personvern og personvern som standardinnstilling. Plikten til å sørge for innebygd personvern innebærer at man skal ta hensyn til personvern i alle utviklingsfaser av et system eller en løsning. Innebygd personvern innebærer at personvern skal bygges inn i designet, og at man skal være i forkant fremfor å reparere.

Atferdsnormer

Personvernforordningen kapittel IV avsnitt 5 inneholder regler for atferdsnormer og sertifisering. Atferdsnormer ble tidligere omtalt som bransjenormer, og er regelsett som er utviklet spesifikt for en bransje, og som skal gi konkrete regler og retningslinjer for hvordan virksomhetene i bransjen skal innrette seg for å etterleve kravene i personvernforordningen. Normene kan være omfattende, eller de kan regulere et smalt tema eller bruk av en spesiell type teknologi.

Atferdsnormene skal godkjennes av Datatilsynet og inneholde mekanismer som gjør det mulig for Datatilsynet å føre tilsyn med at de overholdes. Forordningen pålegger verken behandlingsansvarlige eller databehandlere å slutte seg til atferdsnormer eller kontrollordninger, og Datatilsynets kontrollvirksomhet er begrenset til dem som har sluttet seg til dem.

Personkonsekvensvurderinger

Personvernforordningen artikkel 35 krever at den behandlingsansvarlige i en del tilfeller vurderer personvernkonsekvenser. En slik vurdering skal bidra til å sikre at personvernet til de registrerte ivaretas.

Personkonsekvensvurderinger skal foretas dersom det er sannsynlig at en type behandling av personopplysninger vil medføre en «høy risiko for fysiske personers rettigheter og friheter», jf. artikkel 35 nr. 1. Når man vurderer om det foreligger høy risiko, skal det legges vekt på bruk av ny teknologi og tas hensyn til behandlingens art, omfang og formål og sammenhengen behandlingen utføres i. Personkonsekvensvurderinger vil i henhold til artikkel 35 nr. 3 være særlig nødvendige dersom det skal foretas automatisert behandling av personopplysninger, dersom man i stort omfang skal behandle særlige kategorier personopplysninger eller opplysninger om straffedommer og lovovertredelser, eller dersom det i stor skala skal foretas en systematisk overvåkning av et offentlig tilgjengelig område. Datatilsynet har utarbeidet en liste over behandlingsaktiviteter som alltid krever personkonsekvensvurderinger.353 Dersom en aktivitet ikke er omfattet av listen, må man vurdere om den utgjør en høy risiko.

I henhold til personvernforordningen artikkel 35 nr. 7 må en personkonsekvensvurdering minst inneholde 1) en systematisk beskrivelse av de planlagte behandlingsaktivitetene og formålene med behandlingen, 2) en vurdering av om behandlingsaktivitetene er nødvendige og står i et rimelig forhold til formålene, 3) en vurdering av risikoene for de registrertes rettigheter og friheter og 4) de planlagte tiltakene for å håndtere risikoene, inkludert garantier, sikkerhetstiltak og mekanismer for å sikre vern av personopplysninger og for å påvise at personvernforordningen etterleves.

28.8.3 Kunnskapsgrunnlag

Personvernforordningen artikkel 36 nr. 4 oppstiller en plikt for medlemsstatene til å rådføre seg med tilsynsmyndigheten for personvern ved utarbeiding av lovforslag som er knyttet til behandling av personopplysninger. I hvilken grad denne plikten retter seg mot lovutvalg synes ikke entydig avklart, men utvalgsleder og sekretariatet har uansett gjennomført et møte med Datatilsynet. Hensikten med møtet var blant annet å diskutere personvernspørsmålene som aktualiseres av utvalgets arbeid og å avklare om og hvordan tilsynet eventuelt burde involveres i utvalgsarbeidet. Tilsynet vurderte at det ikke er behov for at utvalget gjennomfører en forhåndsvurdering etter personvernforordningen artikkel 36 nr. 4.

Datatilsynet løftet i møtet frem at dersom man tar i bruk for eksempel sporingsteknologi til kontrollformål eller andre formål, vil personvernforordningen artikkel 35 i mange tilfeller kreve at det foretas personkonsekvensvurderinger. Slike vurderinger kan vanskelig gjennomføres tilfredsstillende før det er avklart hva slags teknologi det er aktuelt å bruke og hva teknologien skal brukes til. Derfor vil vurderinger av personvernkonsekvenser i denne utredningen med nødvendighet være på et overordnet nivå, og kan ikke fylle behovet for konkrete vurderinger som den behandlingsansvarlige må gjøre før en teknologi tas i bruk.

Datatilsynet understreket også viktigheten av å tydeliggjøre hvor behandlingsansvaret plasseres. Dette er særlig viktig der for eksempel kommunen benytter eksterne tjenestetilbydere i forbindelse med bruk av sporingsteknologi. Plassering av behandlingsansvar kan reguleres nærmere for eksempel i forskrift.

28.8.4 Utvalgets vurderinger

At personvernregelverket skal overholdes har vært et grunnleggende utgangspunkt for utvalget. Det betyr at det både har vært viktig å sikre at man har tilstrekkelig hjemmel til å behandle personopplysninger og å tilrettelegge for forsvarlig behandling av personopplysninger. Personopplysninger må behandles både ved behandling av søknader om motorferdsel og i forbindelse med tilsyn og kontroll.

Etter utvalgets forslag er det kommunen som skal tildele tillatelser til motorferdsel. Kommunen vil derfor være behandlingsansvarlig for personopplysninger som innsamles i forbindelse med søknadsbehandling. Det aktuelle behandlingsgrunnlaget er artikkel 6 nr. 1 bokstav e) om at behandlingen er nødvendig for å utøve en offentlig myndighet. Dette behandlingsgrunnlaget krever at man har et supplerende rettsgrunnlag som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger. For behandling av personopplysninger i forbindelse med søknader om tillatelse til motorferdsel vil de ulike tillatelseshjemlene være det supplerende rettsgrunnlaget.

Utvalget vil understreke at det er viktig at prinsippene for behandling av personopplysninger følges ved søknadsbehandlingen. Dette innebærer blant annet at man ikke bør behandle flere personopplysninger enn det som er nødvendig, at opplysningene bør oppbevares på en måte som verner integriteten og konfidensialiteten deres og at opplysningene ikke skal lagres lenger enn nødvendig.

I forbindelse med tildeling av tillatelser på bakgrunn av funksjonsnedsettelse vil det være nødvendig med behandling av helseopplysninger. Helseopplysninger er omfattet at personvernforordningen artikkel 9 om særlige kategorier av personopplysninger. Slike personopplysninger er det forbudt å behandle, dersom det ikke foreligger særskilt behandlingsgrunnlag. Utvalget antar at et aktuelt særskilt behandlingsgrunnlag er artikkel 9 nr. 2 bokstav a om samtykke fra den registrerte. Samtykket, som må være uttrykkelig, kan for eksempel gis i forbindelse med innsending av søknaden.

Et annet mulig særskilt grunnlag er artikkel 9 nr. 2 bokstav g om at behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser. Utvalget vurderer at behandling av helseopplysninger kan være nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser fordi behandlingen er en forutsetning for å vurdere behovet for transport opp mot hensynet til ivaretakelse av natur slik lovbestemmelsen forutsetter. Dette grunnlaget krever at det foreligger hjemmel i lov, at inngrepet står i et rimelig forhold til målet som søkes oppnådd og at behandlingen er forenlig med grunnleggende personvernhensyn. Utvalget vurderer at de aktuelle tillatelseshjemlene gir tilstrekkelig rettslig grunnlag for behandlingen, og at den, så lenge prinsippene for behandling av personopplysninger følges, vil være forholdsmessig og forenlig med grunnleggende personvernhensyn. For at dette unntaket skal få anvendelse er det i tillegg et krav om at nasjonal rett eller unionsretten inneholder tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Utvalget anbefaler at det vurderes hvilke tiltak som er aktuelle å iverksette. Mulige tiltak kan være regler om hvilke personopplysninger som kan samles inn, hvor opplysningene skal hentes fra, hvordan og hvor lenge de skal lagres, og hvem personopplysningene kan utleveres til.354 Utvalget foreslår en forskriftshjemmel som blant annet gir departementet hjemmel til å fastsette slike tiltak.

Som redegjort for over, er det etter personvernsforordningen artikkel 22 i utgangspunktet ikke tillatt å fatte avgjørelser som har rettsvirkninger eller annen betydning for den enkelte utelukkende basert på automatisert behandling. Dersom det er tillatt etter unionsretten eller nasjonal rett, og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrerte, er automatisert behandling likevel tillatt. Utvalget har foreslått en bestemmelse om automatisert saksbehandling (forslaget § 46), se nærmere omtale i kapittel 28.7.2.4. Den foreslåtte bestemmelsen gir i seg selv grunnlag for helautomatisert saksbehandling for avgjørelser som er lite inngripende overfor den enkelte og gir hjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger. Automatisert saksbehandling kan også bygge på den registrertes uttrykkelige samtykke.

Utvalget foreslår, som nærmere omtalt i kapittel 28.3.4 at kommunen gis vid adgang til å stille vilkår i tillatelser. Kommunen kan da blant annet stille vilkår om bruk av ulike registreringsløsninger og sporing av turer. Bruk av slike vilkår er nærmere omtalt i kapittel 31.4.2. Vilkår om sporing vil typisk innebære innsamling av personopplysninger. Graden av inngrep overfor den enkelte vil variere med hvilken sporingsløsning som velges og hvor mye data som registreres. For eksempel vil sanntidsrapportering av hvor et fremkomstmiddel befinner seg være mer inngripende enn bruk av sporingsenheter som kun kan avleses ved kontroll, ofte omtalt ferdsskriver eller sort boks (black box).

Utvalget har merket seg Datatilsynets restriktive holdning til sporing av privatpersoner. Utvalget vurderer at sporing av privatpersoners ferdsel som utgangspunkt bør kreve tungtveiende grunner og bør vurderes nøye. Samtidig mener utvalget at bruk av ulike sporingsløsninger kan være aktuelt. Sporing og registering av ferdsel kan blant annet tilrettelegge for kontroll, og bidra til ivaretakelse av natur ved at man får opplysninger om hvor ferdsel skjer og fremme sikkerhet ved å tilrettelegge for respons ved ulykker. Dette er alle formål som kan begrunne krav om sporing i noen tilfeller. Dersom man stiller krav om sporing bør man vurdere hva slags sporingsløsning som skal benyttes. Utvalget vil understreke at man i tråd med dataminimeringsprinsippet ikke bør samle inn mer data enn det som er nødvendig for å realisere formålet med sporingen. Ved innføring av sporingsløsninger kan det være nødvendig å foreta personkonsekvensvurderinger etter personvernsforordningen artikkel 35, og man bør i det minste foreta en vurdering av om en personkonsekvensvurdering er påkrevd. Utvalget vil også peke på muligheten for å utvikle atferdsnormer for bruk av sporingsteknologi.

Også ved gjennomføring av kontroll og tilsyn kan det være nødvendig å behandle opplysninger. Dette kan for eksempel være opplysninger samlet inn ved overvåkning eller registrering av observasjoner som er gjort. Personopplysningsloven og personvernforordningen regulerer ikke behandling av personopplysninger som skjer i medhold av rettspleielovene, herunder straffeprosessloven. Det er politiregisterloven og -forskriften355 som regulerer politiet og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger for politimessige formål. Reglene her vil gjelde for politiets arbeid med motorferdselsaker på lik linje med politiets øvrige arbeid.

Statens naturoppsyn og deres oppsynsvirksomhet er ikke unntatt fra personopplysningslovens virkeområde, og vil derfor som utgangspunkt få anvendelse for oppsynets virksomhet. Dersom oppsynets kontrolltiltak innebærer behandling av personopplysninger må behandlingen fylle kravene i personvernforordningen. Det aktuelle behandlingsgrunnlaget er artikkel 6 nr. 1 bokstav e) om at behandlingen er nødvendig for å utøve en offentlig myndighet, og det supplerende rettsgrunnlaget vil som utgangspunkt være naturoppsynsloven, som pålegger oppsynet å føre kontroll med etterlevelse av en rekke miljølover, herunder motorferdselloven.

Bruk av enkelte typer kontrollteknologi, som overvåkning med lyd og bilde, vil kreve særskilt hjemmel dersom bruken innebærer innsamling av personopplysninger. Ved bruk av slik teknologi bør valg av teknisk løsning vurderes opp mot personvernkonsekvensene, og man bør ikke samle inn eller lagre mer data enn nødvendig. Særlig bør det vurderes om og eventuelt hvor lenge opptak av lyd og bilde skal lagres. Å utelukkende benytte sanntidsovervåkning vil være mindre inngripende enn lagring av opptak. Bruk av mobile kameraer og hjemmelsgrunnlaget for slik bruk er nærmere omtalt i kapittel 31.4.4.3.

Utvalget vurderer at det kan være ønskelig med nærmere regler om hvordan personopplysninger skal behandles i motorferdselsaker. Særlig kan det være behov for å fastsette tiltak for å ivareta de grunnleggende rettighetene og interessene til personer hvis helseopplysninger skal behandles. Dette er en forutsetning for at man skal kunne benytte det særlige behandlingsgrunnlaget i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Også nærmere regler om behandling av personopplysninger i forbindelse med registrering og sporing av ferdsel eller mer generelle bestemmelser om hvordan personopplysninger skal behandles kan være hensiktsmessig. Utvalget har derfor foreslått en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger.

28.8.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det fastsettes en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger

29 Rapportering av informasjon om motorferdsel og miljøinformasjon

Forstørr bilde

29.1 Innledning

Det er flere mangler ved dagens kunnskap om motorferdsel i utmark og vassdrag.

Rapportering av informasjon om motorferdsel, slik som for eksempel kommunale vedtak etter motorferdselloven, kan gi viktig informasjon om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag og dermed gi et bedre grunnlag for beslutninger om motorferdsel. Utvalget har i kapittel 12.2 pekt på at det mangler kunnskap om hvilken påvirkning motorferdsel har på natur og friluftsliv og at dette, sammen med andre begrensninger i kommunenes evne til å gjennomføre de vurderingene regelverket krever, kan føre til at kommunene ikke etterlever regelverket og til en for stor belastning på natur og friluftsliv. Det mangler også gode verktøy som viser omfanget av motorisert ferdsel i utmark og vassdrag i et gitt område.

I dette kapittelet vurderer utvalget hvordan rapportering av informasjon om vedtak etter motorferdselloven og annen miljøinformasjon kan bidra til å gi bedre kunnskap om omfanget av motorferdsel og motorferdselens påvirkning på natur og friluftsliv.

29.2 Dagens regler

Det stilles flere krav til myndighetenes kunnskap om aktiviteter som berører miljøet. Grunnloven § 112 stiller krav til at offentlige myndigheter har miljøinformasjon. Norge har også påtatt seg folkerettslige forpliktelser til å innhente, ha og gi innsyn i miljøinformasjon. Viktigst i denne sammenhengen er Århuskonvensjonen.356 Forpliktelsene som følger av Grunnloven § 112 og Århuskonvensjonen, er blant annet operasjonalisert i miljøinformasjonsloven.

Miljøinformasjonsloven § 8 pålegger offentlige myndigheter «på et overordnet nivå [å] ha miljøinformasjon som er relevant i forhold til sine egne ansvarsområder og funksjoner, og [å] gjøre denne informasjonen allment tilgjengelig». Begrepet miljøinformasjon er vidt og omfatter blant annet «faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet», jf. miljøinformasjonsloven § 2 første avsnitt bokstav b. Miljøinformasjonsloven § 8 gjelder alle offentlige myndigheter – også kommunene – og innebærer altså en vidtgående plikt til å innhente, ha og tilgjengeliggjøre informasjon om motorferdsel og ferdselens påvirkning på naturen.

Kommunenes viktigste generelle rapporteringsplikter følger av kommuneloven kapittel 16. Etter kommuneloven § 16-1 skal kommunene «rapportere opplysninger om økonomi, ressursbruk og tjenester til bruk i nasjonale informasjonssystemer (KOSTRA) til staten».

Det er gitt retningslinjer for statens rapporteringskrav til kommunene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner». Retningslinje 22 er at staten ikke skal «pålegge kommunesektoren rapporteringskrav som ikke blir brukt som styringsinformasjon», og i retningslinje 23 står det at rapportering fra kommunesektoren «skal være effektiv og primært skje gjennom KOSTRA».357

Det følger av motorferdselforskriften § 7 fjerde avsnitt at kommunen skal rapportere vedtak om motorferdsel. På motorferdselområdet rapporterer kommunene om antall innkomne søknader og antall gitte tillatelser og dispensjoner etter ulike bestemmelse gjennom KOSTRA. Kommunene rapporterer om antall dispensasjoner for motorferdsel på henholdsvis snø, barmark, vann og luft (landingstillatelser). Siden 2019 har kommunene også rapportert om fastsatte snøskuterløyper og samlet lengde på disse gjennom KOSTRA.

Kommunene er også pålagt å rapportere inn data om vedtatte snøskuterløyper til Miljødirektoratets nasjonale database for snøskuterløyper. Dette følger av motorferdselforskriften § 4a niende avsnitt. Disse dataene er tilgjengelige i Miljødirektoratets Naturbase. Datasettet er også en del av det offentlige kartgrunnlaget (DOK), som er offentlige geografiske data som er tilrettelagt for kommunenes plan- og byggesaksarbeid. Kravene til det offentlige kartgrunnlag går frem av plan- og bygningsloven § 2-1 og forskrift 26. juni 2006 nr. 861 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften) kapittel 2. Utvalget er kjent med at det er påvist avvik mellom det som er rapportert til Miljødirektoratet og det som er registrert i KOSTRA om snøskuterløyper.

Det er i dag plikt til å registrere visse enkeltvedtak og forskrifter på miljøområdet i Miljøvedtaksregisteret. Registeret er hjemlet i naturmangfoldloven § 68 og opprettet gjennom forskrift om Miljøvedtaksregisteret.358 Miljøvedtaksregisteret er et offentlig register som gir allmennheten tilgang til enkeltvedtak og forskrifter som gjelder for eksempel rovvilt, områdevern, utenlandske treslag, prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Miljøvedtaksregisteret bidrar til å oppfylle miljøinformasjonsloven § 8 om det offentliges ansvar for å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon.359 Registrering i Miljøvedtaksregisteret erstatter etter dagens regler ikke offentlige myndigheters plikt til å kunngjøre og varsle etter forvaltningsloven, naturmangfoldloven og andre lover. I dag registreres vernemyndighetenes vedtak om motorferdsel i verneområder i Miljøvedtaksregisteret.

Av konsekvensutredningsforskriften § 24 følger det at data som er innsamlet i forbindelse med konsekvensutredninger skal systematiseres i samsvar med gjeldende standarder. Forslagstilleren skal legge de innsamlede dataene inn i offentlige databaser eller tilgjengeliggjøre dataene for offentlige myndigheter slik at de kan legge dem inn.

29.3 Kunnskapsgrunnlag

Den Norske Turistforening har i sitt innspill til utvalget pekt på utfordringen med å få en samlet oversikt over den totale motorferdselen i bestemte områder og regioner. Turistforeningen trekker frem at det mangler kunnskap om hvordan mengden kjøring har utviklet seg over tid, og mener derfor at utvalget bør vurdere ordninger for rapportering og tilgjengeliggjøring av informasjonen som samles inn. De peker på at teknologiske løsninger kan forenkle både søknadsbehandlingen og rapporteringen.

Direktoratet for naturforvaltning foreslo i sin tilrådning til ny motorferdsellov fra 2008 at kommunene skulle pålegges å sende kopi av alle tillatelser til statsforvalteren. Bakgrunnen for forslaget var at statsforvalteren har omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35 og adgang til å oppheve ugyldige vedtak etter kommunelovens regler om lovlighetskontroll og at statsforvalteren ble gitt enkelte tilsynshjemler i direktoratets forslag til ny lov.

29.4 Utvalgets vurderinger

29.4.1 Vedtak om motorferdsel bør registreres i Miljøvedtaksregisteret

Utvalget vurderer at det er behov for å styrke kunnskapen om motorferdsel i utmark og vassdrag. Et styrket kunnskapsgrunnlag vil gjøre det enklere for beslutningstakere å ta hensyn til den samlede belastning av motorferdselen på naturen. Miljøvedtaksregisteret er et veletablert register som allerede inneholder mye miljøinformasjon og som offentlige myndigheter etter flere lovverk plikter å registrere vedtak i. Vår vurdering er at det både vil styrke Miljøvedtaksregisteret og kunnskapsgrunnlaget om motorferdsel i utmark dersom det i den nye loven også etableres plikter til å rapportere vedtak etter motorferdselloven til Miljøvedtaksregisteret.

For kommunene er det en praktisk og enkel ordning å rapportere til Miljøvedtaksregisteret og på den måten etterleve forpliktelsene som påhviler kommunene til å ha, tilgjengeliggjøre og gi innsyn i miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven og andre regelverk. Miljøvedtaksregisteret tilbyr et velegnet grensesnitt og en god digital løsning som er kjent, og det driftes, vedlikeholdes og utvikles av Miljødirektoratet.

Et samlet register over miljøvedtak bidrar også til å legge forholdene til rette for erfarings- og kunnskapsutveksling mellom kommunene. For kommuner med lite ressurser kan det være krevende å utforme planer, forskrifter og enkeltvedtak. For dem kan et slikt register inneholde nyttige eksempler som kan tjene som inspirasjon. Det kan også gi kommunene god rettsinformasjon ved at kommunal praksis og statsforvalternes klagepraksis blir lett tilgjengelig og kan danne grunnlag for saksbehandling.

Registrering i Miljøvedtaksregisteret vil også bidra til at offentligheten får en enklere og mer omfattende tilgang til motorferdselvedtak, og dermed styrke den demokratiske kontrollen med den offentlige forvaltningen av ferdselen. Registeret tilrettelegger også for natur- og friluftsorganisasjoners deltakelse i demokratiske prosesser og i forvaltningssaker. En utfordring for organisasjonenes arbeid er at de har få ressurser, særlig lokalt, og at det er vanskelig – særlig innenfor aktuelle klagefrister – å få oversikt over og bli oppmerksom på kommunale vedtak som burde påklages. Dersom organisasjonene får tilgang til motorferdselvedtak gjennom Miljøvedtaksregisteret, kan de følge med på kommunale vedtak kontinuerlig og rekke å klage innen fristene om det er aktuelt. På samme måte gjør registeret det enklere for redaktørstyrte medier å utføre samfunnsoppdraget ved at det blir lettere å få tilgang til enkeltvedtak, samlede oversikter og statistikk.

Utvalget vil også fremheve at Miljøvedtaksregisteret kan bidra til å bedre kunnskapsgrunnlaget for den offentlige forvaltningen av motorferdsel. Som beskrevet i kapittel 10 er kunnskapen om motorferdselen i seg selv – og motorferdselens innvirkning på naturen og miljøet – begrenset. Dette er problematisk fordi staten etter Grunnloven § 112, miljøinformasjonsloven og andre rettsgrunnlag er forpliktet til å ha kunnskap om virkningen av offentlig vedtak på miljøet, og det er kanskje særlig problematisk på motorferdselfeltet fordi det er vanskelig å vurdere den samlede belastningen av all motorferdsel. For statlige myndigheter er det vanskelig å etterleve overordnede forpliktelser til å ivareta natur og miljø. For kommunene, som i stor grad er forvaltningsmyndighet etter loven, er det særlig vanskelig å se summen av alle inngrep i naturen.

Et godt miljøvedtaksregister vil også gi ulike forskningsmiljøer bedre muligheter til å forske på motorferdselfeltet. Ikke minst vil rettsvitenskapelige miljøer som får tilgang til kommunal praksis, kunne bidra til å analysere svakheter i motorferdselregelverket og regelverkets virkninger.

Utvalget viser til Lavutslippsutvalgets anbefalinger om at «nasjonale myndigheter innfører et system for å følge arealbruksendringer i kommunene over tid, og vurdere hvorvidt kommunenes arealpolitikk er i tråd med nasjonale mål for klima-, natur- og arealpolitikken».360 Lavutslippsutvalget peker på naturregnskap og arealregnskap som nyttige verktøy for å kunne vurdere om kommunens arealpolitikk er i samsvar med nasjonale mål. Å utvide og styrke Miljøvedtaksregisteret vil slik motorferdsellovutvalget vurderer det, nettopp berede grunnen for verktøy som gjør det mulig å analysere de samlede virkningene på en bedre måte enn i dag. Utvalgets forslag vil også bidra til å oppfylle Naturrisikoutvalgets anbefaling om at «miljøinformasjon må systematiseres, digitaliseres, og tilgjengeliggjøres i større grad».361

Utvalget vil til sist fremheve at rapportering til Miljøvedtaksregisteret vil legge til rette for statlig kontroll og overprøving av kommunal myndighetsutøvelse og redusere behovet for andre særskilte ordninger for å sikre at kommunene etterlever loven. Ved å innrapportere vedtak i registeret kan for eksempel statsforvalterne identifisere kommuner som har behov for veiledning, og temaer som krever særlig veiledning, eller bli oppmerksom på ugyldige vedtak som må omgjøres.

Kort sagt vurderer utvalget det slik at rapportering til Miljøvedtaksregisteret kan bidra til å forenkle kommunenes arbeid og legge forholdene til rette for at kommunene kan oppfylle de lovpålagte pliktene til å ha og formidle miljøinformasjon. Det vil også legge til rette for erfaringsutveksling mellom kommunene og bedre regelverksinformasjon innad i kommunene, mellom offentlige myndigheter og utad til samfunnet for øvrig. Miljøvedtaksregisteret vil tjene til å bedre det generelle kunnskapsgrunnlaget om motorferdsel.

Utvalget har gjort en nærmere vurdering av hvilke vedtak som skal rapporteres til Miljøvedtaksregisteret. I og med at registrering i registeret ikke er mer ressurskrevende enn vanlig journalføring, vurderer vi det slik at den administrative byrden som kommunene får med dette, er uvesentlig og ikke i seg selv et argument for å avgrense rapporteringsplikten. Etter vår vurdering vil registeret best kunne bidra til de ovennevnte formålene dersom det er mest mulig fullstendig. Vi ser imidlertid at det kan være grunn til å skille mellom ulike vedtakstyper når det gjelder rapporteringsplikten, og at det vil være ressurskrevende både å drifte registeret og tilrettelegge registeret for innføring av vedtak etter motorferdselloven. Dette taler for at det bør være en viss fleksibilitet med hensyn til når og hvordan rapporteringsplikten skal gjennomføres. Utvalget har derfor valgt å foreslå at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om plikt til å føre inn vedtak etter kapittel 5 og planer etter § 43 i et miljøvedtaksregister.

Miljøvedtak inneholder personopplysninger som navn på søker og personidentifiserende forhold som for eksempel kjøretraseer og kjøreformål. For å behandle personopplysninger må det finnes et behandlingsgrunnlag, jf. personvernforordningen artikkel 6. I Miljøvedtaksregisterets personvernerklæring står det at grunnlaget for behandlingen av personopplysninger er å utføre en oppgave som er pålagt i lov, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 c. Departementets hjemmel til å gi forskrift med plikt til å føre inn vedtak i registeret utgjør behandlingsgrunnlaget for behandlingen av personopplysninger. Behandling av personopplysninger er nærmere omtalt i kapittel 28.8.

29.4.2 Data om snøskuterløyper bør fortsatt rapporteres til Miljødirektoratet

Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning der kommunene plikter å rapportere data om vedtatte snøskuterløyper. Dagens løsning der løypene publiseres i en felles nasjonal kartløsning som samtidig viser kartdata om naturverdiene som kan påvirkes av løypene, er etter vår vurdering en god måte å synliggjøre det samlede omfanget av løypene og hvilke natur- og friluftslivsverdier som kan berøres av slike løyper.

Utover at det gir en nasjonal oversikt over hvor løypene går, og hvilke bestemmelser som gjelder for løypene, gir det også informasjons- og nytteverdi for brukere av løypene, forvaltningen, kontrollmyndighetene og redningstjenesten. Data om løypene er også et nyttig kunnskapsgrunnlag i arealforvaltning og kommunal planlegging.

29.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at departementet skal kunne gi forskrift om plikt til å rapportere vedtak om motorferdsel til et miljøvedtaksregister

• at kommunene skal ha plikt til å rapportere data om løyper for motorferdsel (snøskuterløyper)

30 Statlig kontroll med kommunenes myndighetsutøvelse

Forstørr bilde

30.1 Innledning

Utvalget legger til grunn at kommunen fortsatt skal være den sentrale myndigheten i forvaltningen av regelverket for motorferdsel i utmark. Kommunen skal kunne fatte beslutninger om motorferdsel innenfor sitt eget geografiske område. I dette kapittelet drøfter vi i hvilken grad og hvordan regelverket skal åpne for statlig kontroll med kommunenes myndighetsutøvelse.

Utvalget forventer i utgangspunktet at kommunene holder seg innenfor rammen av regelverket. Vi er imidlertid kjent med at en del kommuner fatter en del ulovlige vedtak, og at noen kommuner fortsetter å fatte slike vedtak selv etter at statsforvalteren har omgjort vedtak eller gitt konkret veiledning om regelverket. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har pekt på at enkelte kommuner har gitt uttrykk for at de ikke vil endre praksis fordi de er uenige i regelverket. Også Sivilombudet har kritisert enkelte kommuners praksis.362 Utvalget har også fått flere innspill om at det er et problem at ikke alle kommuner praktiserer motorferdselregelverket slik lovgiver har forutsatt og flere har pekt på at statlige myndigheter mangler verktøy for å reagere overfor denne typen praksis.

Utvalgets overordnede vurdering er at det først og fremst er god regelverkskvalitet, veiledning om regelverket, gode ordninger for samarbeid og samordning og gode ordninger for rapportering og utveksling av kunnskap om motorferdselforvaltning som skal bidra til god kommunal forvaltning. Samtidig kan det være et visst behov for regler som tilrettelegger for statlig kontroll med kommunen. Utvalget vil understreke at regler om statlig kontroll med kommunenes myndighetsutøvelse ikke nødvendigvis står i et motsetningsforhold til hensynet til kommunalt selvstyre. Tvert imot vil det være lettere å øke kommunenes handlingsrom etter motorferdselloven dersom man har regler som åpner for statlig kontroll og overprøving. Slike regler skal fungere som en sikkerhetsventil for å sikre at kommunene ikke går utenfor lovens grenser. Formålet med kontrollen er i hovedsak å sørge for lovlig praksis. Hensynet til det kommunale selvstyret har i en slik sammenheng mindre vekt.

Det er bare helt særskilte forhold som kan begrunne at det i loven åpnes for særlige reaksjons- og sanksjonsmidler overfor kommuner som ikke forvalter motorferdselregelverket i tråd med intensjonene. Utvalget viser også til at det i veilederen for statlig styring av kommunene er pekt på at terskelen for å innføre reaksjoner og sanksjoner mot kommunene i lovverket må være høy.363 I dette kapittelet vurderer utvalget om loven bør åpne for å flytte forvaltningsmyndigheten fra kommunen til statlig eller regionalt nivå (kapittel 30.2), særlige ordninger for innsigelse og godkjenning (kapittel 30.3) eller å sanksjonere ulovlig myndighetsutøvelse (kapittel 30.4).

30.2 Mulighet til å frata kommunen dispensasjonsmyndighet

30.2.1 Dagens regler

Det er i dag ingen særlige regler som gir hjemmel til å flytte myndighet fra kommunalt til statlig nivå på grunn av kommunenes manglende evne eller vilje til å etterleve motorferdselregelverket.

I plan- og bygningsloven er det gitt regler som åpner for å frata kommunen myndigheten til å dispensere etter plan- og bygningsloven § 19-2. Plan- og bygningsloven § 19-4 andre avsnitt slår fast:

Dersom det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser og hensyn i nærmere angitte deler av strandsonen eller fjellområder, kan Kongen i forskrift legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, eller for bestemte typer tiltak, midlertidig til regionalt eller statlig organ.

I forarbeidene går det frem at bestemmelsen er ment å omfatte arealer med villreininteresser og områder med utbyggingspress i strandsonen i Oslofjordområdet, langs Sørlandskysten og langs sentrale deler av kystsonen i Rogaland, tidligere Hordaland og Trondheimsfjorden.364 Det følger av forarbeidene at bestemmelsen forutsettes brukt der kommuner fører en dispensasjonspraksis som uthuler nasjonale eller regionale planer eller retningslinjer, eller der særlige nasjonale interesser gjør seg gjeldende. Den er antatt å være aktuell å bruke der intensjonene bak byggeforbudet i strandsonen eller planer for å sikre villreinens leveområder blir uthult gjennom enkeltdispensasjoner. Kongens myndighet etter bestemmelsen er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Bestemmelsen har så vidt utvalget vet, aldri blitt brukt.

Utvalget kjenner ikke til andre eksempler på bestemmelser i lovverket som åpner for å flytte myndighet fra kommunen til staten der myndigheten i utgangspunktet er lagt til kommunen i loven.365 Det er samtidig viktig å være klar over at de fleste miljø- og ressurslover primært legger vedtaksmyndigheten i loven til statlige organer.

30.2.2 Kunnskapsgrunnlag

Direktoratet for naturforvaltning foreslo i sin tilrådning til ny motorferdsellov i 2008 å åpne for å flytte forvaltningsmyndighet fra kommunene i enkelte tilfeller. Dette var begrunnet blant annet med at direktoratet hadde erfart at noen kommuner med hensikt ga dispensasjoner utover det loven åpner for.366 Også i forbindelse med prosjektet om barmarksløyper i Finnmark, som er omtalt i kapittel 6.5, ble det foreslått at kommuner som ikke fulgte regelverket, skulle kunne fratas dispensasjonsmyndighet.367

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har overfor utvalget gitt uttrykk for at de ser det som problematisk at det mangler sanksjonsmuligheter i situasjoner der kommunepolitikere bevisst unnlater å forholde seg til begrensningene i motorferdselregelverket, og der kommuner ikke retter sin praksis etter veiledning og kontroll. Statsforvalternes erfaringer er presentert i kapittel 9.2.3. Utvalget er kjent med et eksempel der Naturvernforbundet anmeldte en kommune for tjenesteforsømmelse. Selv om statsadvokaten ga uttrykk for at det var «lite tvilsomt» at et politisk utvalg bevisst hadde hatt en ulovlig dispensasjonspraksis, mente påtalemyndigheten at dagjeldende straffeloven §§ 324 og 325 antagelig ikke ga hjemmel for foretaksstraff mot kommunen, og saken ble henlagt.368

30.2.3 Utvalgets vurderinger

Et gjennomgående problem med å plassere myndigheten til det kommunale nivået i natur- og miljøsaker er at det ikke nødvendigvis tas tilstrekkelig hensyn til den samlede belastningen av alle naturinngrep. For å bidra til å løse dette problemet kan man i prinsippet tenke seg en ordning der den kommunale vedtaksmyndigheten innskrenkes dersom kommunen ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til den samlede belastningen på naturen. Det utvikles stadig verktøy for å analysere den samlede belastningen av menneskelig virksomhet på naturen, som naturregnskap og arealregnskap, og man kunne for eksempel ha brukt disse verktøyene som kunnskapsgrunnlag for en slik ordning. Etter utvalgets oppfatning er dette imidlertid noe som må vurderes mer generelt enn for motorferdsel alene, for eksempel gjennom å gi bestemmelser i kommuneloven eller naturmangfoldloven.

Utvalget mener at muligheten for at det gis mange ulovlige dispensasjoner etter motorferdselregelverket innebærer en fare for at regelverket uthules. En uthuling av regelverket vil være uheldig for interessene motorferdselloven skal ivareta. Hensynet til nasjonale og regionale miljø- og friluftsinteresser kan derfor begrunne at loven har en bestemmelse som gir en adgang til å gripe inn mot kommuner som fører en slik ulovlig praksis. Utvalget foreslår å gi en slik hjemmel i motorferdselloven.

Utvalget mener at plan- og bygningslovens bestemmelse om flytting av myndighet er godt egnet som modell for en slik bestemmelse. Det er også av selvstendig verdi at en bestemmelse i motorferdselloven samsvarer med bestemmelsen i plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår at adgangen til å flytte myndighet begrenses til myndigheten til å gi dispensasjon til motorferdsel etter den generelle dispensasjonshjemmelen i forslaget § 37. Utvalget foreslår altså ikke at det skal være mulig å flytte myndigheten til å gi øvrige tillatelser. Bakgrunnen for dette skillet er at adgangen til å gi dispensasjon etter § 37 ikke er begrenset til motorferdsel for bestemte formål. Dispensasjon kan gis for ethvert formål så lenge ferdselen er strengt nødvendig og oppfyller et særskilt behov. Dersom kommunene ikke prøver behovet for og nødvendigheten av motorferdselen strengt nok, gir denne bestemmelsen en betydelig mulighet til å omgå lovens grenser. Som det fremgår i kapittel 27.1, kan omfattende bruk av generelle dispensasjonshjemler undergrave hensynene en lov skal ivareta.

Utvalget vurderer at andre muligheter til å gripe inn mot ulovlige vedtak er tilstrekkelige for andre kommunale vedtak om motorferdsel. Blant annet har statsforvalteren etter utvalgets forslag mulighet til å legge ned midlertidige eller permanente forbud mot motorferdsel etter forslaget § 9.

Statlige myndigheters adgang til å flytte myndighet bør først og fremst benyttes der kommunens praksis systematisk og over tid ikke er i samsvar med loven, og der andre tiltak ikke har ført frem. I utgangspunktet er det gode argumenter for at dispensasjonsmyndigheten er lagt til kommunen. Utvalget er derfor av den oppfatning at terskelen for å flytte kommunens myndighet skal være høy. Plan- og bygningslovens bestemmelse gir etter utvalgets oppfatning et godt utgangspunkt. Mange av vurderingene som er aktuelle etter plan- og bygningsloven, er også aktuelle etter motorferdselloven, og det bør heller ikke være ubegrunnede forskjeller i lovverket. Utvalget mener at en eventuell flytting av myndighet må være nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser og hensyn. I denne sammenhengen vil det særlig være hensynet til natur og miljø som kan begrunne bruk av dette virkemiddelet. Ikke minst er det aktuelt å flytte myndigheten dersom det viser seg at den kommunale dispensasjonspraksisen fører til at den samlede belastningen på naturmiljøet blir for omfattende. Etter utvalgets vurdering kan det også være aktuelt å bruke bestemmelsen for å ivareta viktige friluftslivsområder eller områder med sårbar natur.

Utvalget har vurdert om bestemmelsen i motorferdselloven bør begrenses til bestemte geografiske områder, slik det er gjort i plan- og bygningsloven § 19-4, men har landet på at det ikke er hensiktsmessig. En vidtgående dispensasjonspraksis kan true nasjonale og regionale interesser og hensyn i alle deler av landet, og det er vanskelig å etablere grenser som gir en hensiktsmessig avgrensning av myndigheten. I og med at det særlig er hensynet til den samlede belastningen som kan begrunne flytting av myndigheten, er det et poeng å ikke avgrense bestemmelsen stedlig. Utvalget har generelt sett det som viktig at det er like regler for hele landet, se kapittel 13.8.3. Bestemmelsen er ment å fungere som en sikkerhetsventil dersom det viser seg at kommunene over tid og i gjentatte tilfeller undergraver lovens formål ved å fatte vedtak som er i strid med eller som uthuler loven.

30.3 Særlige ordninger for innsigelser, godkjenning, lovlighetskontroll og tilsyn

30.3.1 Innledning

En viktig del av den statlige styringen av kommunene er ordninger som gjør det mulig å kontrollere at vedtak kommunene har fattet, er lovlige og i tråd med nasjonal politikk. I kapittel 28.4 beskriver utvalget reglene om klage og omgjøring. Her beskriver og vurderer vi noen særlige kontrollordninger: innsigelse, statlig godkjenning av kommunale vedtak, lovlighetskontroll og statlig tilsyn.

30.3.2 Dagens regler og kunnskapsgrunnalg

30.3.2.1 Innsigelse

Noen ganger gis bestemte offentlige organer en særskilt adgang til å fremme innsigelser mot vedtak. Dette innebærer at de får en særstilling som høringspart. Dersom innsigelsen ikke tas til følge, vil det typisk bli foretatt mekling mellom vedtaksmyndigheten og myndigheten som har fremmet innsigelsen. Oppnår ikke partene enighet, blir saken i siste instans avgjort av en statlig myndighet.

Innsigelse er først og fremst en ordning innenfor plan- og bygningsretten. En nærmere beskrivelse av plan- og bygningslovens regler om innsigelse er gitt i kapittel 15.2.1.5.

Dagens motorferdsellov § 5 andre avsnitt har en regel om at fylkeskommunen eller berørte statlige fagmyndigheter kan fremme innsigelse mot utkast til forskrift om landingsplasser for luftfart og bruk av motorfartøy på små vann. Dersom kommunen ikke tar hensyn til eventuelle innsigelser, skal kommunens vedtak sendes til statsforvalteren til godkjenning. Utvalget er kjent med noen få eksempler på at ordningen har vært i bruk.369

Ut over plan- og bygningsloven og motorferdselloven § 5 er vannressursloven § 24 den eneste regelen om innsigelse som utvalget er kjent med. Vannressursloven § 24 gir plan- og bygningslovens regler om innsigelse anvendelse så langt de passer for søknader om konsesjoner til kraftproduksjonsanlegg.

30.3.2.2 Statlig godkjenning av kommunale vedtak og lignende ordninger

En type ordninger som har visse likhetstrekk med innsigelsesinstituttet, er ordninger der myndigheten til å treffe vedtak er delt mellom ulike myndigheter. I praksis kan slike ordninger enten fungere slik at en statlig myndighet må godkjenne kommunale vedtak på feltet, eller slik at en statlig myndighet formelt sett fatter vedtaket etter forslag fra kommunen. Disse ordningene skiller seg fra innsigelsesinstituttet ved at overprøving skjer automatisk, uavhengig av om noen har påpekt noe konkret problematisk ved kommunens vedtak. Motorferdselforskriften § 3 første avsnitt bokstav h har en regel som sier at statsforvalteren skal fastsette områder for obligatorisk kjøreopplæring etter forslag fra kommunen. Frem til 2015 gjaldt en tilsvarende ordning – regulert i forskriften § 4 – for fastsetting av snøskuterløyper i Finnmark og Nord-Troms. Regelen i motorferdselforskriften § 8 andre avsnitt om at statsforvalteren i spesielle tilfeller kan gi unntak fra vårforbudet etter søknad fra kommunen, er også en variant av denne reguleringsmåten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner» angir i retningslinje 10 at det ikke bør innføres regler om statlig godkjenning av kommunale vedtak, og at statens overprøving av kommunale vedtak bør avgrenses til klageordninger, lovlighetskontroll og statlig tilsyn.370

30.3.2.3 Lovlighetskontroll

Statsforvalteren kan føre kontroll med kommunale vedtak etter reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven kapittel 27, se omtale i kapittel 4.3.3.4. Adgangen til lovlighetskontroll omfatter alle kommunale forskrifter og enkeltvedtak, også vedtak etter motorferdselloven. I lovlighetskontrollen kan statsforvalteren etter kommuneloven § 27-3 andre avsnitt vurdere om vedtaket har et lovlig innhold, er truffet av noen som har myndighet til å treffe vedtaket, og har blitt til på en lovlig måte. Kommunens avveininger innenfor rammene av loven (forvaltningsskjønnet) kan ikke prøves.

Dersom det er gjort feil som gjør vedtaket ugyldig, skal vedtaket etter kommuneloven § 27-3 oppheves. Statsforvalteren kan ikke selv treffe et nytt realitetsvedtak i saken, slik de kan etter klage- og omgjøringsreglene i forvaltningsloven kapittel VI.

Statsforvalteren skal iverksette lovlighetskontroll dersom minst tre medlemmer av kommunestyret krever det, og kan foreta lovlighetskontroll på eget initiativ dersom «særlige grunner» tilsier det, jf. kommuneloven § 27-1 andre avsnitt. I forarbeidene til bestemmelsen er det fremhevet at det skal være «en forholdsvis høy terskel» for å gjennomføre lovlighetskontroll på eget initiativ.371 Det er videre fremhevet at det som i stor grad bør være avgjørende for om man kontrollerer et vedtak, er om det hefter en usikkerhet om vedtakets gyldighet. I praksis kan statsforvalteren for eksempel igangsette lovlighetskontroll på bakgrunn av anmodninger om kontroll fra privatpersoner eller fra natur- og friluftsorganisasjoner.

30.3.2.4 Statlig tilsyn med kommunene

Kommuneloven kapittel 30 regulerer statlig tilsyn med kommunene. For at det skal være adgang til statlig tilsyn må tilsynet ha hjemmel i lov. Kommuneloven kapittel 30 gir i seg selv ikke hjemmel for statlig tilsyn, så slik hjemmel må gis i den loven det skal føres tilsyn med.372

Kommuneloven § 30-2 fastsetter at statlig tilsyn med kommunale plikter er et lovlighetstilsyn. Statsforvalterens myndighet er dermed, på samme måte som ved lovlighetskontroll og domstolenes prøving av forvaltningsvedtak, begrenset til å kontrollere om vedtakene er gyldige. Som ved lovlighetskontroll, kan statsforvalteren ikke prøve forvaltningsskjønnet.

Statlig tilsyn vurderes som et inngripende tiltak, og skal ikke innføres på nye områder uten at det er vurdert som nødvendig og hensiktsmessig. I vurderingen av om det er nødvendig med statlig tilsyn, skal det tas utgangspunkt i hvor sannsynlig det er at loven brytes, og hvilke konsekvenser dette vil få. Nødvendigheten av statlig tilsyn skal også ses i sammenheng med andre verktøy og virkemidler som staten har for å sørge for lovlig virksomhet. Regler om statlig tilsyn kan anvendes for å sikre hensynet til bærekraftig utvikling, inkludert typiske natur- og miljøhensyn, slik som å forhindre forurensning og skadelige utslipp eller å sikre biologisk mangfold og naturen som et sted for rekreasjon.373 Regler om statlig tilsyn har nok likevel sin kjernefunksjon på områder der kommunene utøver myndighet som har stor betydning for enkeltborgeres rettssikkerhet eller for samfunnssikkerhet og beredskap.374 Det finnes i dag ingen regler om statlig tilsyn i motorferdselregelverket.

30.3.3 Utvalgets vurderinger

Som beskrevet i kapittel 30.1 gir erfaringene med dagens motorferdsellov grunn til å tro at det er sannsynlig at enkelte kommuner vil bryte loven. Hensynet til å hindre negative virkninger for naturen, friluftslivet og samisk kulturutøvelse kan da tilsi at motorferdselloven bør ha egne regler om kontroll med kommunene.

Utvalget vil imidlertid påpeke at det finnes en rekke andre verktøy og virkemidler som gir staten mulighet til å ivareta hensynene motorferdselloven skal ivareta. I kapittel 15 har utvalget foreslått at de aller fleste vedtak som åpner for motorferdsel for en ubestemt krets av personer, skal skje gjennom at kommunen avsetter arealer i reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens regler om innsigelse vil gjelde fullt ut for disse vedtakene. Videre gir bestemmelsen utvalget har foreslått i kapittel 14.4, om at statsforvalteren kan forby eller regulere motorferdsel i bestemte områder, staten mulighet til å hindre motorferdsel der skadevirkningene blir for store, uten å gå veien om å overprøve konkrete vedtak. I tillegg foreslår utvalget, som omtalt i kapittel 30.2, at Kongen i visse tilfeller skal få adgang til å frata kommunen dispensasjonsmyndighet. Utvalget legger til grunn at disse reglene, sammen med reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven og reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven, gir staten de verktøyene og virkemidlene som er nødvendige for å sikre at loven etterleves.

Utvalget legger til grunn at det bør være en høy terskel for å innføre særlige regler for kontroll med kommunenes saksbehandling. Utvalget foreslår derfor ikke at motorferdselloven skal ha noen særskilte innsigelsesordninger eller godkjenningsordninger for kommunenes øvrige vedtak eller noen egen hjemmel for statlig tilsyn.

30.4 Særskilte reaksjons- og sanksjonsmidler overfor kommunene

I tilrådingen til ny lov fra 2008 foreslo Direktoratet for naturforvaltning en bestemmelse om at statsforvalteren skulle kunne ilegge kommuner overtredelsesgebyr dersom statsforvalteren «gjennom rutinemessig eller særskilt tilsyn finner forhold som er i strid med denne lov, og som ikke rettes opp innen angitt frist».375 Det er også flere som overfor utvalget har gitt uttrykk for at det bør være mulig å reagere overfor og sanksjonere kommuner som ikke følger loven.

Utvalget foreslår ikke at motorferdselloven skal ha regler om overtredelsesgebyr eller lignende sanksjoner overfor kommuner som bryter regelverket. Utvalget har lagt vekt på at det bør være ensartede regler om oppfølgingen av ulovlige kommunale vedtak. Tiltak overfor kommuner som ikke etterlever regler, bør bygge på generelle regler og ikke på særlige bestemmelser i sektorlovgivningen. Dersom det er aktuelt å gi regler for å sikre at kommunene etterlever lovgivningen i myndighetsutøvelsen, bør slike regler gis i for eksempel forvaltningsloven, kommuneloven eller naturmangfoldloven. Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å frykte at muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr uansett vil ha begrenset virkning på kommunenes evne og vilje til å etterleve reglene. Det kan tvert imot tenkes at muligheten til å bruke slike virkemidler kan svekke betingelsene for et godt samarbeid mellom staten og kommunene om motorferdselforvaltningen.

Utvalget viser ellers til at det – dersom det er snakk om at kommunen eller kommunens ansatte gjør seg skyldig i grove lovbrudd – kan være aktuelt å forfølge lovbruddene etter de allmenne reglene i straffeloven om tjenestefeil og misbruk av offentlig myndighet, i henholdsvis straffeloven § 171 (tjenestefeil), § 172 (grovt uaktsom tjenestefeil) og § 173 (misbruk av offentlig myndighet).

Utvalget vil understreke at andre verktøy, som god regelverksinformasjon, veiledning, tilrettelegging og åpenhet og de tradisjonelle forvaltningsrettslige mekanismene som klage og omgjøring, er de viktigste virkemidlene for å oppnå legitimitet og god regelverksetterlevelse i kommunene.

30.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at Kongen i forskrift midlertidig skal kunne legge myndigheten til å gi dispensasjon etter motorferdselloven § 37 til et statlig eller regionalt organ dersom det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser

31 Kontroll med regeletterlevelse

Forstørr bilde

31.1 Innledning

For å ivareta hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse er det viktig at motorferdsel skjer innenfor lovlige rammer. Å redusere ulovlig ferdsel er derfor et sentralt mål for utvalget. Dette kan oppnås på ulike måter, for eksempel ved å stimulere til frivillig etterlevelse, ved håndheving av regelverket og ved sanksjonering av lovbrudd. I dette kapittelet drøfter utvalget virkemidler som kan legge til rette for effektiv håndheving av regelverket, inkludert bruk av digitale virkemidler ved kontroll.

Det er i dag rapportert om omfattende ulovlig motorferdsel og betydelige utfordringer med kontroll av motorferdsel. Motorferdsel i utmark og vassdrag skjer ofte langt fra allfarvei, noe som vanskeliggjør kontroll med regeletterlevelse. I en del tilfeller kan det også være vanskelig å kontrollere hva som faktisk er formålet med motorferdselen, og ikke alle tillatelser er formulert slik at de tilrettelegger for kontroll. Utvalget erfarer at manglende etterlevelse av motorferdselregelverket i dag er akseptert i en del miljøer. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom utstrakt varsling av kontroller, spleiselag for å betale bøter, hets av kontrollpersonell og sabotasje av kontrollmyndighetenes virksomhet. Utvalget har også blitt fortalt om mer eller mindre åpenbare omgåelser av regelverket.

I mandatet er utvalget bedt om å se på hvordan regelverket som helhet kan støtte opp under formålet om å redusere ulovlig kjøring, og på muligheten for å bruke digitale virkemidler ved tilsyn og kontroll.

31.2 Dagens kontrollsystem

31.2.1 Statens naturoppsyn

31.2.1.1 Organisering av Statens naturoppsyn

I dag er myndigheten til å føre kontroll med motorferdselloven i hovedsak lagt til Statens naturoppsyn, men også politiet har en sentral rolle.

Statens naturoppsyn er miljøforvaltningens operative feltorgan. Oppsynet, som er opprettet i medhold av naturoppsynsloven, skal ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet. Oppsynet fører kontroll med at sentrale miljølover, inkludert motorferdselloven, etterleves. I tillegg til å føre kontroll med regeletterlevelse kan oppsynet drive med veiledning og informasjonsvirksomhet samt skjøtsel, registrering og dokumentasjon.

Statens naturoppsyn er organisert som en avdeling i Miljødirektoratet. Oppsynets virksomhet er i dag basert på en kombinasjon av oppgaver som utføres av egne ansatte, og kjøp av tjenester fra andre offentlige og private aktører. Oppsynet kjøper blant annet tjenester fra private rovviltkontakter, ulike fjellstyrer, Statskog Fjelltjenesten, bygdeallmenningenes oppsyn og Skjærgårdstjenesten. Når tjenestetilbyderne utfører oppdrag for Statens naturoppsyn, har de de samme rettighetene og pliktene som de ansatte i Statens naturoppsyn. Statens naturoppsyn samarbeider også med lokale og regionale oppsynsordninger.

På motorferdselområdet er oppdraget til Statens naturoppsyn å føre kontroll med lovlig kjøring og å avdekke ulovlig kjøring. Statens naturoppsyn driver med risikobasert tilsyn og arbeider erfaringsbasert. De mest sårbare områdene får høyest prioritet, og kontrollen er basert på lokalkunnskap og tips fra allmennheten.

31.2.1.2 Kontrollhjemler

Naturoppsynsloven § 3 fastsetter oppsynets generelle fullmakter. Etter denne bestemmelsen har oppsynet adgang til å stanse personer, kjøretøy og fartøy og kreve fremlagt tillatelser, dispensasjoner og lignende som man er pålagt å ha med etter lovene oppsynet fører kontroll med. Oppsynet kan kreve at personalia og opplysninger som er relevante for å kontrollere regeletterlevelse oppgis, så lenge opplysningene ikke er taushetsbelagte. Oppsynet kan også kreve adgang til private veier – og ved mistanke om regelovertredelser – innmark, med unntak av hustomt og gårdsplass. Oppsynet kan også gjennomføre lyd- og bildeopptak og andre dokumentasjonstiltak og bortvise personer eller pålegge at kjøretøy, fartøy og gjenstander fjernes for å stanse pågående ulovlig atferd.

Motorferdselloven § 12 a gir oppsynet adgang til å kreve at fører av motorkjøretøy eller -fartøy fremviser dokumenter som det er påbudt å ha med under kjøringen, inkludert førerkort, vognkort og nødvendige tillatelser etter motorferdselregelverket.376 Frem til april 2021 gjaldt hjemmelen bare for førere av snøskutere, men den ble da endret til også å omfatte førere av andre motorkjøretøy og motorfartøy. Bestemmelsen regulerer ikke selve plikten til å ta med dokumenter under kjøring.

Oppsynet har bare adgang til å bruke kontrollvirkemidlene til å kontrollere etterlevelse av de reglene oppsynet har ansvar for å føre tilsyn med. Kontrolltiltakene skal være nødvendige og forholdsmessige. Naturoppsynet driver rutinemessig med kontroll av lovlig virksomhet, og kan, med mindre det er særskilt angitt, benytte kontrollfullmaktene uten at det er mistanke om ulovlig atferd.377

Naturoppsynsloven hjemler ikke tvangsinngrep eller bruk av fysisk makt under kontrollen. Oppsynspersonell kan derfor bare bruke slike virkemidler dersom de er tildelt begrenset politimyndighet. Den som blir kontrollert, har plikt til å etterkomme pålegg gitt av oppsynet, og dersom man ikke retter seg etter et pålegg, kan man straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder etter naturoppsynsloven § 3 femte avsnitt.

31.2.1.3 Tildeling av begrenset politimyndighet

Av naturoppsynsloven § 4 følger det at oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet. I forarbeidene til loven er det lagt til grunn at oppsynspersonell må tilfredsstille kravene for å få begrenset politimyndighet, og at målet er at de får slik myndighet.378

Tildeling av politimyndighet til personer utenfor politiet reguleres i politiloven § 20 tredje avsnitt. Den tildelte politimyndigheten skal normalt være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saksområder og funksjoner. Rekkevidden av politimyndigheten til den enkelte skal beskrives nøyaktig, og den saklige begrensningen bør relateres til lovgivningsområder, for eksempel viltloven eller motorferdselloven.379

En person som er tildelt begrenset politimyndighet, får samme myndighet som en polititjenesteperson innenfor sitt saklige og geografiske område. Politiinstruksen gjelder under utøvelse av begrenset politimyndighet.380

Naturoppsynspersonell med begrenset politimyndighet er underlagt politiet i politimessig sammenheng og påtalemyndigheten i påtalemessig sammenheng.381 At oppsynspersoner får begrenset politimyndighet, endrer ikke deres forhold til miljømyndighetene, men innebærer at de får to overordnede: politiet og statlige miljømyndigheter. Det vil være statlige miljømyndigheter som definerer hva som skal gjøres, hvor det skal gjøres, og hvordan arbeidet skal organiseres, mens politiet kan instruere oppsynet om hvordan kontrollarbeidet skal gjennomføres, og kreve rapportering for denne delen av tjenesten.

31.2.1.4 Forholdet mellom Statens naturoppsyn og politiet

Av naturoppsynsloven § 4 andre avsnitt følger det at naturoppsynets kontrollvirksomhet skal utføres i nært samarbeid med politiet. At man har valgt å legge kontrollmyndighet til Statens naturoppsyn i tillegg til politiet, har sammenheng med at store deler av naturoppsynet foregår langt fra vei og bosetting, og at arbeidet krever kunnskap politiet ofte ikke har.

Det er ikke uvanlig at politiet og Statens naturoppsyn gjennomfører kontroller sammen, men hvor omfattende samarbeidet er, og hvor lett det er for oppsynet å få med seg politiet på kontroller, varierer fra politidistrikt til politidistrikt. Utviklingen går i retning av mer samarbeid om miljøkriminalitet mellom politi og Statens naturoppsyn.

Statens naturoppsyn har ikke adgang til å føre kontroll med etterlevelsen av vegtrafikklovens bestemmelser. Dette innebærer blant annet at de ikke har myndighet til å kontrollere ruspåvirkning eller manglende registrering av kjøretøy. Hvis oppsynet gjennom sin kontrollvirksomhet får mistanke om lovbrudd, vil de, i alle fall hvis overtredelsen er alvorlig, anmelde saken til politiet for videre oppfølging.

31.2.2 Politiets ansvar og myndighet

31.2.2.1 Politiets ansvar for miljøkriminalitet

Politiet har etter politiloven et ansvar for å bekjempe kriminalitet og plikt til å forebygge og etterforske straffbare handlinger. Politiet skal føre kontroll med at gjeldende miljølovgivning etterleves. Statens naturoppsyn er et supplement til politiet, men erstatter ikke politiet, heller ikke dersom oppsynspersoner får begrenset politimyndighet. Det er politiets miljøinstruks fra 2020 som er førende for politiets arbeid med miljøkriminalitet. Denne viderefører i hovedsak det som fulgte av Politidirektoratets miljørundskriv fra 2008.382

Politimesteren har totalansvaret for all kriminalitetsbekjempelse i sitt politidistrikt. Det betyr at det er politimesteren som har det overordnede ansvaret for at det gjennomføres oppsyn og kontroll, og for etterforskningen av miljøkriminalitet. Hvert politidistrikt skal også ha en enhet for økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Antallet ansatte som arbeider med miljøkriminalitet og den nærmere organiseringen av dem, varierer fra politidistrikt til politidistrikt. I noen politidistrikt er det et helt team, andre steder bare en enkelt miljøkriminalitetskoordinator og en miljøjurist i deltidsstilling. Politiet har overfor utvalget gitt uttrykk for at ressurssituasjonen i noen tilfeller gjør det vanskelig å prioritere miljøkriminalitet.

Miljøkrimenheten hos Økokrim har et sentralt fagansvar for miljøkriminalitetssaker. Økokrim har ansvar for å gi politiet råd og veiledning i behandlingen av miljøsaker. Målet er at flest mulig saker skal avgjøres lokalt, men Økokrim kan også overta ansvaret for saker der det oppfattes som hensiktsmessig.

Reinpolitiet, som opererer i Nord-Troms og Finnmark, har ansvar for å beskytte reindrifta. Dette omfatter kontroll av motorferdsel i utmark, siden motorferdsel kan utgjøre en belastning for reinen.

Det er etablert flere møteplasser og samarbeidsarenaer for å bedre koordineringen og oppfølgingen av miljøkriminalitet. Sentralt miljøforum er et nasjonalt tverretatlig samarbeidsforum, hvor blant annet Miljødirektoratet, Statens naturoppsyn, Riksantikvaren, Politidirektoratet og Økokrim deltar. I henhold til politiets miljøinstruks skal det også opprettes lokale miljøforum i hvert politidistrikt. Naturlige deltakere her er blant annet tilsyns- og oppsynsetater, inkludert Statens naturoppsyn, statsforvalteren, fylkeskommunen og det lokale statsadvokatembetet. I tillegg kan for eksempel Sametinget og kommuner inviteres. I Troms og Finnmark og enkelte andre fylker er det etablert et «Motorforum» der blant annet statsforvalteren, Statens naturoppsyn og politiet deltar.

31.2.2.2 Politiets myndighetsutøvelse

Politiloven kapittel II inneholder kontrollhjemler og noen generelle regler for utføringen av polititjenesten. Politiet har adgang til å gripe inn for å avverge eller stanse lovbrudd og kan i slike tilfeller blant annet regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, visitere personer eller kjøretøy eller bortvise, fjerne eller anholde personer. Politiet kan også foreta visitasjon for å bringe en persons identitet på det rene hvis personen nekter å oppgi personalia når politiet ber om det, eller hvis det er grunn til å mistenke at den oppgitte identiteten er falsk. Enhver plikter å rette seg etter pålegg, tegn eller andre signaler politiet gir i medhold av bestemmelsene i kapittel II.

Politiets virkemiddelbruk må være forholdsmessig. Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas å være utilstrekkelige eller uhensiktsmessige eller har vært forsøkt forgjeves. De midlene som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene ellers. Politiet skal også opptre saklig og upartisk og med omtanke for personers integritet. Politiet har etter politiloven § 6 fjerde avsnitt adgang til å anvende makt under tjenesteutføringen hvis det er nødvendig og forsvarlig.

Politiloven § 6 a gir adgang til kameraovervåkning med fastmontert overvåkningskamera. Kameraovervåkningen kan skje enten med bilde eller med lyd og bilde. I henhold til bestemmelsen kan politiet benytte kameraovervåkning blant annet for å beskytte personer, eiendom og fellesgoder, opprettholde offentlig orden og sikkerhet, forebygge, avdekke eller stanse kriminalitet og forfølge straffbare forhold. Kameraovervåkning kan bare benyttes dersom hensynene som tilsier overvåkning, veier tyngre enn hensynet til den overvåkedes personvern. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på hva slags område som overvåkes. Overvåkningen skal tilkjennegis ved skilting eller på annen måte, og det skal komme frem om overvåkningen inkluderer lydopptak. Skjult overvåkning i etterforskningsøyemed og avvergingsøyemed reguleres i henholdsvis straffeprosessloven § 202 a og § 222 d.

31.2.3 Reguleringen av tvangsmiddelbruk

31.2.3.1 Straffeprosesslovens regler om tvangsmiddelbruk

Straffeprosessloven fastsetter regler for tvangsmiddelbruk i forbindelse med behandling av straffesaker. Tvangsmidler er en fellesbetegnelse på ulike virkemidler myndighetene kan benytte overfor den enkelte, for eksempel pågripelse, ransaking, kommunikasjonskontroll og beslag. Bruk av tvangsmidler innebærer automatisk at den mistenkte får status som siktet. Oppsynspersoner med begrenset politimyndighet har samme adgang til å benytte tvangsmidler som polititjenestepersoner.

Det er ulike kriterier for å kunne benytte ulike tvangsmidler. Grunnvilkårene for å benytte tvangsmidler er 1) at det foreligger mistanke om 2) en straffbar handling, og 3) at inngrepet er forholdsmessig.

Mistankekravet er som hovedregel at det foreligger skjellig grunn til mistanke, det vil si at det må foreligge sannsynlighetsovervekt for at en person er skyldig. Kravet om straffbar handling er typisk enten angitt ved særskilte krav til strafferamme, for eksempel at bestemte handlinger kan føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder, eller henvisning til konkrete straffebud eller en lovbruddstype. I straffeprosessloven § 170 a oppstilles det en generell regel om at tvangsmidler bare kan benyttes dersom det er tilstrekkelig grunn til det, og at tvangsmidler ikke kan brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.

Fordi straffereaksjonene for brudd på motorferdselloven i dag er begrenset til bøter, er adgangen til å ta i bruk tvangsmidler begrenset. De fleste hjemlene for å ta i bruk tvangsmidler krever at det minst kan ilegges frihetsstraff. Når det også foreligger brudd på annen lovgivning med høyere strafferamme, vil politiet kunne bruke tvangsmidler i tråd med dette. Det finnes eksempler på motorferdselsaker der politiet har kunnet bruke tvangsmidler fordi mistenkte ikke stoppet for kontroll, noe som innebærer brudd på naturoppsynsloven, der strafferammen er fengsel i tre måneder.

Utgangspunktet er at en lovovertreder ikke kan pågripes dersom lovbruddet har lavere strafferamme enn seks måneders fengsel, men den som treffes på fersk gjerning – og ikke avstår fra den straffbare virksomheten – kan pågripes uten hensyn til strafferammen. For at politiet skal ha adgang til å ransake bolig, rom, oppbevaringssted eller personer, må det foreligge mistanke om en handling som kan medføre fengselsstraff. Dermed er ransaking utelukket i tilfeller der det bare er mistanke om overtredelse av motorferdselloven. Etter straffeprosessloven § 203 er det imidlertid adgang til å beslaglegge ting som antas å ha betydning som bevis, eller som antas å kunne inndras.

Skjult kameraovervåkning kan i henhold til straffeprosessloven § 202 a bare foretas dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om forhold med en strafferamme på over seks måneders fengsel. Dermed er det per i dag utelukket i saker om overtredelse av motorferdselloven. Kameraovervåkning er i bestemmelsen definert som «vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert». Kravet om at utstyret er fastmontert, innebærer at bestemmelsen ikke hjemler bruk av droner til personovervåkning.

31.2.3.2 Særlig om kameraovervåkning med drone

I dag er verken bruk av droner eller mobil kameraovervåkning fra droner særskilt regulert i straffeprosessloven eller politiloven. Politiets bruk av droner har vært omdiskutert, og i 2023 fastsatte Riksadvokaten midlertidige retningslinjer for bruk av mobilt kamera i etterforskning,383 mens Politidirektoratet fastsatte en ny nasjonal instruks for dronebruk i politiet.384 Det fremgår av Riksadvokatens retningslinjer at Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt et lovarbeid med sikte på å regulere blant annet politiets bruk av mobile kameraer.

Å samle inn informasjon om enkeltpersoner gjennom bilde- eller lydopptak vil utgjøre et inngrep i retten til privatliv og krever dermed hjemmel i lov etter Grunnloven §§ 102 og 113 og den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8. Dette innebærer at bruk av droner til å samle inn informasjon om enkeltpersoner bare er tillatt dersom det foreligger hjemmel, eller dersom den aktuelle bruken er av en slik art at den ikke griper inn i enkeltpersoners rettigheter. Siden man i dag ikke har særskilte hjemler for å tillate kameraovervåkning fra drone, er ikke personovervåkning med drone tillatt, med mindre det kan hjemles på annet grunnlag. Det fremgår av Riksadvokatens midlertidige retningslinjer at bruk av mobilt kamera et stykke på vei kan regnes forutsatt i hjemmelsgrunnlaget for andre tvangsmidler, og at bruk av mobilt kamera også etter omstendighetene vil være tillatt på grunnlag av nødrett eller nødverge. Bruk av drone på et slikt vis at det ikke griper inn i den enkeltes rettigheter, vil være tillatt i medhold av den alminnelige handlefriheten.

31.3 Kunnskapsgrunnlag

31.3.1 Innspill

Både politiet og Statens naturoppsyn har overfor utvalget pekt på at det skjer betydelige mengder ulovlig motorferdsel og at kontroll av motorferdsel er utfordrende. Kontroll med motorferdsel i utmark regnes som en krevende oppgave, blant annet på grunn av de store avstandene, direkte motarbeidelse av kontrollmyndighetens arbeid og uklare tillatelser. Omfanget av ulovlig kjøring og kontrollutfordringene knyttet til dette er nærmere omtalt i kapittel 9.3, 9.4, 12.4 og 12.5.

Økokrim har i møte med utvalget gitt uttrykk for at de vurderer motorferdselkriminalitet som alvorlig, særlig på grunn av den samlede belastningen av all ferdselen. Ulovlig motorferdsel er fremhevet i trusselvurderingene til Økokrim og politiet.385 Både Statens naturoppsyn, politiet og Økokrim har tatt til orde for en økning av strafferammen for brudd på motorferdselloven. Oppdagelsesrisikoen for miljøkriminalitet er i dag lav, så det er også ønskelig med tiltak som legger til rette for å avdekke ulovlig ferdsel. Dersom folk vet at det er en risiko for å bli tatt, og ser på reaksjonen som alvorlig, antar Økokrim at flere vil unnlate å ferdes i strid med loven. Politiet har pekt på at det ville vært nyttig å ha adgang til ransaking, for eksempel der ulovlig kjøring er dokumentert med filming på mobiltelefon.

Statens naturoppsyn har gitt uttrykk for at regelverket bør gjøres mer enhetlig og tydeligere, slik at det blir enklere å forstå og forvalte. De etterlyser klare rammer for hva som kan tillates og krav til vilkårssetting i tillatelser. For eksempel bør tillatelser angi kartfestede traseer som skal benyttes og antallet turer tillatelsen gjelder for. Det bør også stilles krav om registering av turer i for eksempel en kjørbok, og dette må gjøres på en måte som hindrer omgåelser. At noen i oppsynet har fått tildelt begrenset politimyndighet anses som nyttig, siden Statens naturoppsyn er mer til stede i felt enn politiet. Tilstedeværelsen i felt øker sjansen for å oppdage lovbrudd og kjennskap til politiets arbeidsmetoder bidrar til bedre bevissikring og bedre begrunnelser for anmeldelsene. Det har vært reist enkelte spørsmål ved rekkevidden av den begrensede politimyndigheten, særlig når det gjelder forholdet til vegtrafikkloven og adgang til å drive etterforskning.

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) har i sitt innspill vært opptatt av at ulovlig kjøring må sanksjoneres. Ulovlig kjøring undergraver legitimiteten til regelverket, og USS mener det er viktig at det føres tilstrekkelig kontroll og oppsyn med motorferdsel. USS mener også at kommunene bør få tilsynsmyndighet for å sikre at det i tilstrekkelig grad slås ned på ulovlig kjøring. De har i innspillet også tatt til orde for bruk av digitale saksbehandlingsverktøy og digitale kjørebøker med informasjon om hvor mange turer og hvilke traseer en tillatelse gjelder for. Kontrollmyndighetene bør også ha innsyn i de digitale kjørebøkene.

Utvalget har også mottatt innspill fra enkelte privatpersoner som argumenterer for at man bør benytte digitale kjørebøker siden det gir bedre muligheter for kontroll.

31.3.2 Kontrollteknologi

31.3.2.1 Innledning

Ny teknologi gir nye muligheter, også med tanke på kontroll og ulovlighetsoppfølging. Dette er også tatt opp som et sentralt poeng i miljøkriminalitetsmeldingen:

Ved å ta i bruk innovativ teknologi som satellittdata, droner og kunstig intelligens, kan forvaltningen mer effektivt avdekke og dokumentere miljøkriminalitet. Teknologiene brukes allerede, men det er behov for å videreutvikle dem og kombinere ulike typer teknologi med tanke på bekjempelse av miljøkriminalitet. Bruk av slik teknologi kan også virke forebyggende, fordi økt oppdagelsesrisiko kan ha en allmennpreventiv effekt.386

Teknologi kan benyttes både til å forhindre, avdekke og dokumentere regelbrudd. I NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll er det gitt en oversikt over ulike teknologier som kan tenkes å effektivisere eller automatisere innsamling og bruk av data i fiskerinæringen og -forvaltningen.387 Nye måter å samle inn, analysere og tilgjengeliggjøre data på kan blant annet legge til rette for kontroll. Det er likheter mellom kontrollutfordringene man har med fiskeri og motorferdsel i utmark, og oversikten i Fiskerikontrollutvalgets utredning er derfor også relevant for kontroll med motorferdsel. Det er grunn til å merke seg Fiskerikontrollutvalgets vurdering om at teknologiutviklingen gir «klart bedre muligheter for å samle, dele og analysere data», og at det gir «store muligheter for en mer effektiv ressurskontroll».388 Nedenfor viser vi til noen eksempler på hvordan teknologi kan bli benyttet.

31.3.2.2 Sporing

Sporingsteknologi tas for tiden i bruk for stadig nye formål. Med sporingsteknologi menes sendere og mottakere som brukes for å loggføre stedsdata, for eksempel ved bruk av satellittnavigasjonssystemet GPS eller annen satellittkommunikasjon.

Sporing blir blant annet benyttet i forbindelse med fiskerikontroll. For at fiskerimyndighetene skal kunne føre kontroll med fiskeriressursene, er fiske- og fangstfartøy på 15 meter eller over pålagt å ha utstyr som er programmert til automatisk å sende data om fartøyets posisjon, kurs og fart til fiskerimyndighetene minst én gang i timen.389 Bakgrunnen for dette kravet var et ønske om å effektivisere kontrollen og om å hente inn opplysninger som blant annet kan brukes til forskning. Satellittsporing kan gi indikasjoner på om et fartøy har fisket ulovlig eller ikke.

Sporingsteknologi kan også brukes for å spore og holde tilsyn med rein, sau eller andre dyr som oppholder seg i utmark. Ved å utstyre dyrene med sporingsenheter (e-bjeller) som sender informasjon om posisjon og bevegelse til et sentralt system for overvåkning og kontroll, kan næringsutøveren få kunnskap om hvor dyrene befinner seg, og hvordan de beveger seg i terrenget. Enhetene kan benytte ulik teknologi slik som GPS-signaler eller radiosendere (for eksempel RFID-brikker). Sporing kan lette samhandlingen mellom motorferdselen og for eksempel reindrifta. Med et varslingssystem basert på radiobølger kan bilførere eller andre varsles når det er rein i nærheten, og dermed redusere faren for påkjørsler.390

31.3.2.3 Digitale soner og gjerder

De senere årene er nye verktøy som benytter kartteknologi og posisjonsdata, tatt i bruk på flere samfunnsområder. For eksemspel kan man tegne inn ulike soner i et digital kart og koble kartdata med posisjonsdata for å lage systemer som styrer atferd.

En slik teknologi er digitale soner eller gjerder (geofencing) som kobler posisjonsdata med kartdata, og som for eksempel kan gi føreren av et kjøretøy informasjon eller regulere kjøretøyet ut fra hvor det befinner seg. Ferdsel ut av en digital sone kan ha ulike konsekvenser, for eksempel at førere får beskjed om at de har kjørt ut av sonen, at systemet varsler andre om at førere har beveget seg ut av sonen, eller at kjøretøyet reguleres mer direkte, for eksempel ved at farten automatisk senkes. Ved ferdsel inn i eller ut av en sone kan førere også få ulike typer informasjon, for eksempel om at de bør utvise særlig aktsomhet, om at de befinner seg i en sone med midlertidige eller permanente ferdselsbegrensninger, eller om at de bør være oppmerksomme på skredfare.391

Bruk av digitale soner gir altså nye informasjons- og håndhevingsmuligheter. I «Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet 2022–2025» står det at: «Geofence og digitale løsninger kan komplettere og på sikt delvis erstatte både skilting og fysiske hinder, ved å digitalt kontrollere at kjøretøyene følger reglene gjennom å styre hastigheten på utvalgte strekninger og soner.»392 I tiltaksplanen understrekes det også at: «For å kunne ta i bruk denne type løsninger, kreves det blant annet endringer i regelverket, digitale løsninger og kjøretøyteknologi tilpasset geofence.»393

Det er flere pågående forsøksprosjekter med ulike former for avansert ferdselsstyring. Statens vegvesen er for eksempel i ferd med å prøve ut og legge til rette for ulik bruk av digital regulering.394 Også pågående standardiseringsprosesser kan få stor betydning for fremtidig bruk av denne typen teknologi.395

Digitale soner og gjerder er blant annet benyttet til å regulere bruken av elsparkesykler for å håndtere problemer knyttet til trafikksikkerhet og fremkommelighet. I lov om utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn § 3 nr. 5 er det gitt hjemmel til å gi forskrift om «at små elektriske kjøretøy [skal være] utrustet med teknologi som kan sikre oppfyllelse» av krav knyttet til blant annet parkering og hastighet, «for eksempel geofencing», mens det i nr. 6 er gitt hjemmel til å gi forskrift med krav om «tilgjengeliggjøring av data, som for eksempel utlevering av anonyme opplysninger om bruken av små elektriske kjøretøy».396 Ved hjelp av apper eller utstyr som er installert på kjøretøyene, er det mulig å sende informasjon til førerne og spore og kontrollere aktiviteten i ulike soner.

Sporingsteknologi og digitale soner er også tatt i bruk i et forsøk med satellittbasert veiprising. Tanken er at bilister skal betale for hvor langt og når på døgnet de har kjørt, fremfor dagens løsning med bompenger. Teknologien er basert på at bilene er utstyrt med enheter som følger kjøremønsteret ved satellittbasert posisjonering. Enhetene sender bare ut informasjon om hvor mye kjøretøyet skal betale til myndighetene, mens posisjonsdataene lagres lokalt i kjøretøyet og bare kan hentes ut av eieren. Statens vegvesen har i samarbeid med blant annet Sintef testet ut denne teknologien i Norge.397

31.3.2.4 Bruk av teknologi til overvåkning og kartlegging

De senere årene har teknologiutviklingen også gitt nye muligheter for å føre tilsyn med, overvåke og kartlegge områder og virksomheter. Luftdroner med kamera kan for eksempel benyttes til å få oversikt over store områder. Slike droner kan brukes både til å overvåke ferdsel mens ferdselen skjer, og til å dokumentere konsekvensene av ferdsel med bilder eller video.

Maskinlæring og annen kunstig intelligens blir i økende grad tatt i bruk for å analysere bilder tatt fra fly, droner og satellitter. Miljødirektoratet initierte i 2021 et pilotprosjekt om bruk av teknologi for å kartlegge spor etter barmarkskjøring. Målet med prosjektet var metodeutvikling og å lage en automatisert arbeidsflyt for å identifisere kjørespor ut fra dronebilder og flyfoto ved hjelp av dyp læring.398 Bakgrunnen for pilotprosjektet var et ønske om mer kunnskap om omfanget av kjørespor og kjøreskader i terrenget. Kunnskap om hvor det foregår barmarkskjøring, kan være nyttig i kontrollsammenheng fordi det kan bidra til at oppsynsmyndigheten kan prioritere kontrollressursene bedre.

31.3.2.5 Digitale kjørebøker

Flere har til utvalget gitt uttrykk for at turer med motoriserte fremkomstmidler, og særlig med snøskuter, bør registreres i kjørebøker. Samtidig har flere fremhevet viktigheten av å bruke registreringsløsninger som reduserer misbrukspotensialet. Utvalget har hørt om eksempler der fysiske kjørebøker på papir skrives ut flere ganger eller kopieres, slik at man unngår å registrere turer. Bruk av digitale kjørebøker har blitt trukket frem som en mulig løsning. Utvalget er ikke kjent med at kommuner har tatt i bruk digitale kjørebøker, men vi er kjent med at det er utviklet slike løsninger.399

31.3.3 Svensk regulering av tilsyn og kontroll

31.3.3.1 Dagens regulering

I Sverige er det såkalte naturvårdsvakter og politiet som fører tilsyn og kontroll med etterlevelsen av terrängkörningslagen (1975:1313). Naturvårdsvaktene fører bare tilsyn i de statlige reguleringsområdene for motorferdsel og i verneområder. Utenfor disse områdene er det politiet som håndhever regelverket. En rekke ulike myndigheter fører kontroll med motorferdsel på vann og i luften, blant annet Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Sjöpolisen, Luftfartsverket og Trafikverket. Havs- och vattenmyndigheten har ansvar for miljøovervåkning av marine miljøer.

Terrängkörningslagen og den tilhørende terrängkörningsförordningen (1978:594) har bare i begrenset grad bestemmelser om utøvelse av kontroll og tilsyn. Av loven 3a § følger det at naturvårdsvaktene skal føre tilsyn med etterlevelse av loven i reguleringsområdene, samt at naturvårdsvaktene har myndighet til å bortvise personer som ikke har rett til å drive med motorferdsel innenfor et reguleringsområde. Naturvårdsvaktene har i medhold av polislagen (1984:387) 10 § rett til å utøve tvang dersom dette er nødvendig og forsvarlig. Den som ferdes i områder der motorferdsel i utgangspunktet er forbudt, har plikt til på forespørsel å vise naturvårdsvaktene eller politiet dokumentasjon på at ferdselen er tillatt etter 13 § i terrängkörningsförordningen. Naturvårdsvaktene har ikke rett til å kreve legitimasjon eller førerkort.

I den svenske miljöbalken finnes det regler om tilsyn i nasjonalparker, naturreservater og verneområder. Naturvårdsvaktene har myndighet til å bortvise folk som oppholder seg der ulovlig, og kan i tillegg inndra jakt- og fangstutstyr, transportmidler og andre gjenstander som kan antas å ha betydning for etterforskningen, dersom de tar noen på fersk gjerning for visse angitte brudd på regelverket.

Å føre tilsyn eller kontrollere regeletterlevelse er ikke en hovedoppgave for naturvårdsvaktene. Tilsyn og kontroll er oftest hendelsesstyrt, for eksempel ved at vaktene treffer på personer som bryter regelverket, når de utfører andre oppgaver. Noen ganger, for eksempel i påskehelgen, hender det også at politiet og naturvårdsvaktene gjennomfører samordnede kontroller.400 Politiet kontrollerer for eksempel alkoholpåvirkning, førerkort og kjøretøy, mens naturvårdsvaktene kontrollerer at kjøringen er tillatt etter terrengkjøringsregelverket.

31.3.3.2 Forslag til nye regler om tilsyn og kontroll

I SOU 2019:67 Hållbar terrängköring foreslås det endringer i reglene om tilsyn og kontroll, som skal bidra til økt etterlevelse av regelverket.401 Forslagene går blant annet ut på å la naturvårdsvaktene føre tilsyn også utenfor reguleringsområdene og å gi naturvårdsvaktene flere kontrollmuligheter, slik som førerkortkontroll. I tillegg er det foreslått å gi den enkelte kommune ansvar for motorferdselen i kommunen og å tydeliggjøre ansvaret for tilsyn på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Det er også foreslått at det skal innføres en avgift for ferdsel med terrengkjøretøy, inkludert snøskuter og ATV, og at naturvårdsvaktene skal få ansvar for å kontrollere at denne er betalt. Videre er det pekt på at man bør vurdere muligheten til å reagere med bøter eller miljøsanksjonsavgifter dersom avgiften ikke er betalt. Anbefalingen i utredningen er at det strafferettslige sporet ikke bør brukes, men at naturvårdsvaktene og politiet isteden bør få myndighet til å ilegge en tilleggsavgift som er høyere enn selve terrengkjøringsavgiften.

I utredningen anbefaler man ikke å gi naturvårdsvaktene myndighet til å beslaglegge kjøretøy. Begrunnelsen er at dette ville medføre store praktiske problemer, blant annet fordi det er en god del utenlandske kjøretøy, og at retten til å bortvise regnes som tilstrekkelig.

31.4 Utvalgets vurderinger

31.4.1 Tilrettelegging for kontroll

31.4.1.1 Innledning

Utvalget har merket seg at Statens naturoppsyn opplever at det i en del tilfeller er vanskelig å vurdere og kontrollere om motorferdsel er lovlig eller ikke. Dette kan gjelde både for direktehjemlet ferdsel og for tillatelsesbasert ferdsel. Utvalget foreslår flere grep for å legge til rette for kontroll.

Ett av disse grepene er å foreslå klarere regler, slik at grensen for hva som er tillatt, blir tydeligere. Slik vil det bli enklere både for den som ferdes og kontrollmyndighetene å skille mellom lovlig og ulovlig ferdsel. I tillegg foreslår utvalget enkelte mer spesifikke regler som også skal tilrettelegge for kontroll.

31.4.1.2 Dokumentasjonskrav for oppdragstakere

Utvalget foreslår å innføre dokumentasjonskrav for dem som gjennomfører direktehjemlet ferdsel på vegne av andre. Forslaget innebærer at oppdragstakere som ikke selv kan utlede en rett til motorferdsel av direktehjemlene, for eksempel fordi man ikke selv driver med reindrift eller jordbruk, må ha med seg dokumentasjon på at man ferdes på vegne av andre. Kravet om dokumentasjon omfatter alle andre enn den som selv har rett til ferdsel, også familie og venner. Dokumentasjonskravet skal også gjelde for leiekjørere som tar på seg oppdrag som oppdragsgiveren har direktehjemlet adgang til å gjennomføre.

Dokumentasjonskravet innebærer at oppdragstakeren eller leiekjøreren må ha med seg dokumentasjon på oppdraget på kjøretidspunktet, slik at det kan vises frem ved kontroll. Det er ikke tilstrekkelig å innhente en bekreftelse på oppdraget etter at kjøringen har funnet sted. Det stilles ikke formkrav til dokumentasjonen utover at den må være skriftlig. En tekstmelding, e-post eller annen elektronisk melding vil derfor være tilstrekkelig. Dokumentasjonen må være presis nok til at det er mulig å kontrollere at den aktuelle motorferdselen skjer som en del av oppdraget.

Begrunnelsen for forslaget om et dokumentasjonskrav er at kontrollmyndighetene i dag erfarer at flere som stanses i kontroll, opplyser at de kjører på vegne av andre, for eksempel som medhjelpere i landbruksnæringen eller reindrifta, og at det er vanskelig å kontrollere om det stemmer. Dersom det ikke stilles krav om at dokumentasjonen skal foreligge på kjøretidspunktet, er det fare for at dokumentasjonen konstrueres i ettertid, uavhengig av de faktiske forholdene.

31.4.1.3 Krav til tillatelser

Utvalget foreslår flere tiltak for å legge til rette for kontroll av tillatelsesbasert ferdsel.

For det første foreslår utvalget et generelt krav om at tillatelsen må være tilgjengelig under ferdselen (lovforslaget § 40). I dag finnes det et slikt krav for tillatelser som er gitt med hjemmel i motorferdselforskriften, men ikke for tillatelser som er gitt med hjemmel i loven. Utvalget foreslår også å videreføre kravet om at føreren på forespørsel plikter å vise frem tillatelsen til politiet og Statens naturoppsyn.

Utvalget foreslår også, som omtalt i kapittel 28.3, å lovfeste enkelte krav til hva en tillatelse skal inneholde. Utvalget foreslår at kommunene for en del tillatelsestyper skal ha en plikt til å kartfeste eller på annen entydig måte angi hvilken trasé eller hvilket område tillatelsen gjelder for. Vi foreslår også å innføre krav om at tillatelser for de fleste formål begrenses til et angitt antall turer. Disse kravene vil legge til rette for kontroll med tillatelsesbasert motorferdsel.

Videre forslår vi at kommunene skal få en generell adgang til å stille vilkår i tillatelsene. Kommunene vil dermed også ha adgang til å stille vilkår som legger ytterligere til rette for kontroll, for eksempel krav om registrering av turer.

I tillegg til å foreslå at kommunene skal få adgang til å fastsette vilkår, foreslår vi at departementet skal få adgang til å stille ytterligere krav til innholdet i tillatelser i forskrift. Dette kan for eksempel være krav om at turer skal registreres på forhånd, og om hvordan registreringen skal skje. Det kan også være aktuelt med krav om hvordan traseer skal kartfestes.

31.4.2 Registrering av turer

31.4.2.1 Overordnet om registrering av turer

Utvalget har vurdert om det skal stilles krav til at den som har rett til motorferdsel, registrerer motorferdselen. Et registreringskrav kan innebære alt fra en plikt til å notere stopp- og starttidspunkt for turer til sporing av hvor et fremkomstmiddel til enhver tid befinner seg. Registrering av turer vil både gi en bedre oversikt over omfanget av motorferdselen og legge til rette for kontroll av motorferdselen.

Registrering av turer kan tenkes gjort på en rekke ulike måter, fra manuell registrering i en digital eller fysisk kjørebok til bruk av tekniske løsninger som registrerer all bruk av et fremkomstmiddel automatisk. Krav om registrering kan i prinsippet gjelde for all motorferdsel, eller det kan avgrenses til enkelte transport- og fremkomstmidler. Registreringskrav kan også avgrenses til enkelte steder, for eksempel særlig sårbare områder eller områder som er spesielt viktige for friluftslivet. Krav om registrering kan enten gjelde all ferdsel, både direktehjemlet og tillatelsesbasert, eller begrenses til tillatelsesbasert ferdsel. Man kan også tenke seg at slike krav bare fastsettes for tillatelsesbasert ferdsel for enkelte formål.

31.4.2.2 Ulike registreringsløsninger

Hva slags krav man stiller til registreringen, og hvilken registreringsteknologi man benytter, vil ha betydning for hvilken grad av kontroll som er mulig, og hvor mye kunnskap man kan få gjennom registreringen.

Den enkleste formen for registrering vil være registrering av oppstart av turer, enten i en fysisk eller en digital kjørebok. Slik registrering vil gjøre det mulig å kontrollere om krav til antall turer er overholdt. Ved kontroll i felt vil man også kunne kontrollere om motorferdselen er i henhold til den traseen eller det området som er fastsatt i tillatelsen. En digital kjørebok kan for eksempel lages som en appløsning.

En annen mulighet er å kreve sporing av hele turen. Dette kan gjøres i en kjørebok-app, men kan også tenkes gjort på en egen sporingsbrikke eller lignende. Fordelen med å spore hele turen er at trasévalget også kan kontrolleres i etterkant. Et slikt krav vil også gi mer informasjon om den faktiske motorferdselen i utmark. Dersom man velger en teknisk løsning som innebærer at en sporingsenhet må integreres i eller monteres på alle fremkomstmidler, kan dette være arbeidskrevende og vil antakelig oppleves som byrdefullt. Sporing av turer vil også typisk innebære innsamling av personopplysninger. Innføring av slike krav må vurderes i samsvar med kravene i personopplysningsregelverket, se kapittel 28.8.

Stedsdata kan enten lagres lokalt eller sendes inn til et sentralt register. Dersom man bare lagrer lokalt, vil sporingsinformasjonen kunne vurderes i en eventuell kontroll, men kommunen vil ikke ellers få oversikt over ferdselen. En slik løsning innebærer at den enkelte gir fra seg mindre data enn ved innsending. Innsending av data vil på den andre siden gi kommunen bedre oversikt over ferdselen og større mulighet til å avdekke regelbrudd. Innsendingen kan enten skje i sanntid, etter avsluttet tur eller ved faste intervaller, for eksempel én gang i måneden eller én gang i året. Dersom man lager en løsning der innsendingen skjer automatisk, vil man kunne unngå dagens utfordringer med at enkelte ikke sender inn kjørebøker.

En sporingsløsning kan enten forutsette aktiv handling fra brukeren, for eksempel ved at en tur startes i en app, eller skje mer eller mindre automatisk, ved at en sporingsenhet registrerer all bruk av et fremkomstmiddel. Sistnevnte løsning vil gjøre det vanskeligere å omgå registreringskrav siden man ikke kan unnlate å igangsette sporingen. På den andre siden kan en slik løsning føre til registrering av mer data enn nødvendig, siden det ikke er gitt at det skal være plikt til å registrere all ferdsel. Også løsninger med automatisk registering av ferdsel kan omgås, for eksempel ved å bruke et uregistrert fremkomstmiddel.

31.4.2.3 Regulering av registreringskrav

Slik utvalget vurderer det, kan registrering av turer være svært nyttig. Registrering legger til rette for kontroll, og man får mer informasjon om hvor og når motorferdsel skjer, noe som gir et bedre grunnlag for å vurdere den samlede belastningen på naturen. Samtidig kan krav om registrering innebære merarbeid både for brukeren og for kommuner eller andre som skal kontrollere registreringen. Utvalget vurderer det derfor ikke som ønskelig å innføre et generelt krav om registrering av all motorferdsel. Registrering bør forbeholdes tilfeller der nytten ved registreringen overstiger ulempene.

Når det gjelder ferdsel som er direkte tillatt etter loven, vurderer utvalget at det ikke er hensiktsmessig å innføre et generelt registreringskrav. Denne ferdselen er i utgangspunktet tillatt, og registrering vil dermed i mindre grad være nødvendig av kontrollhensyn. Selv om registrering vil gi kunnskap om motorferdselen og belastningen den har på naturen, vurderer utvalget at det må vurderes nøye om nytten ved registrering i disse tilfellene rettferdiggjør behandlingen av personopplysninger. Registreringskrav kan for eksempel fremstå som uforholdsmessige ved bruk av elsykkel eller ved bruk av motorbåt på større vann. Utvalget foreslår heller ikke at kommunen skal gis adgang til å pålegge registrering av direktehjemlet ferdsel. Utvalget foreslår imidlertid en forskriftshjemmel, som gir departementet adgang til å fastsette særskilte kontrolltiltak, hvilket kan inkludere krav om registrering og sporing av direktehjemlet ferdsel.

Når det gjelder tillatelsesbasert ferdsel, vurderer utvalget at registreringskrav kan ha større nytte. Utvalget har, som omtalt i kapittel 28.3, foreslått å innføre et krav om at alle tillatelser skal inneholde en begrensning av hvor mange turer som tillates. Registering av turer er en forutsetning for effektiv kontroll av en slik antallsbegrensning, siden kontrollmyndighetene vanskelig kan vurdere hvor mange turer som er foretatt, dersom turene ikke blir registrert.

Også når det gjelder tillatelsesbasert ferdsel, vurderer utvalget at behovet for registering vil variere både etter hvilket fremkomstmiddel man benytter, formålet med ferdselen og hvilken kommune det gjelder. Utvalget foreslår derfor ikke å innføre en generell plikt til å registrere all tillatelsesbasert ferdsel, men foreslår isteden at kommunene skal få hjemmel til å fastsette krav om registrering i tillatelsen. Kommunene har bedre forutsetninger for å vurdere når det bør kreves registering, og hva slags registering som er hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Noen steder kan det for eksempel være nyttig med presis informasjon om trasévalg, mens det andre steder kan være tilstrekkelig med informasjon om oppstart og avslutning av turer.

Utvalget foreslår i tillegg at departementet etter forslaget § 38 skal få adgang til å fastsette forskrift om hva tillatelser skal inneholde. I en slik forskrift kan departementet for eksempel fastsette at alle tillatelser skal inneholde krav om registrering, og også krav om hvordan registeringen skal skje.

31.4.3 Digitale soner eller gjerder

Utvalget ser at ulike digitale reguleringsteknologier – særlig bruk av digitale soner – på flere områder kan bidra til å løse utfordringer ved dagens forvaltning av motorferdsel i utmark. Teknologiene kan for eksempel bidra til å formidle rettsinformasjon på en effektiv måte, effektivisere kontrollen med motorferdselen og gi et bedre kunnskapsgrunnlag for forvaltningen av motorferdsel i alminnelighet.

Utvalget har vurdert å stille krav i loven om at for eksempel kjøretøy skal ha sporingsteknologi som legger til rette for ulike former for digital regulering. Vi foreslår imidlertid ikke et slikt krav, siden det ville blitt for grovkornet og det fortsatt er uklart hvordan slike ordninger i praksis bør gjennomføres og utformes. Utvalget ser det som nødvendig å få mer kunnskap om hvordan denne typen teknologier kan brukes på en hensiktsmessig måte, før det eventuelt innføres nasjonale regler. I lys av pågående prosjekter og forsøksordninger vil det i løpet av få år trolig være et langt bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvordan eventuelle nasjonale ordninger kan utformes.

Utvalget vurderer at lovverket ikke bør stå i veien for at departementet i forskrift eller kommunene i tillatelser stiller avgrensede krav om bruk av sporings- og soneringsteknologi. Departementet vil etter forslaget § 49 kunne gi forskrift om særskilte kontrolltiltak, inkludert sporing og bruk av digitale soner, og kan etter forslaget § 38 stille krav til innholdet i tillatelser, hvilket kan omfatte krav om bruk av for eksempel sporingsteknologi. Kommunen kan både i tillatelser og i bestemmelser til arealplaner stille krav om bruk av ulike typer kontrollteknologi. Slike krav forutsetter at det er foretatt en vurdering av hvilke personvernkonsekvenser teknologibruken vil ha. Personvernregelverket legger begrensninger på hvor omfattende kravene til bruk av sporingsteknologi kan være.

31.4.4 Gjennomføring av kontroll

31.4.4.1 Hvem skal føre kontroll?

I dag er det Statens naturoppsyn og politiet som kontrollerer motorferdsel i utmark, og utvalget mener at disse instansene fortsatt bør ha ansvar for dette. Politiet har et generelt ansvar for å bekjempe kriminalitet og skal føre kontroll med at gjeldende miljølovgivning etterleves. Dermed skal de selvsagt også føre kontroll med etterlevelsen av motorferdselregelverket. Samtidig er forebygging av miljøkriminalitet og kontroll med at miljølovgivningen etterleves, blant kjerneoppgavene til Statens naturoppsyn. Oppsynet har spisskompetanse på kontroll i utmark og er oftere i utmarka enn politiet. Staten naturoppsyn bør derfor – som i dag – også ha myndighet til å drive kontroll med motorferdselregelverket.

Utvalget har vurdert om og eventuelt i hvilken grad kommunen bør få adgang til å føre kontroll med motorferdsel. Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har i sitt innspill til utvalget tatt til orde for at kommunen, i likhet med Statens naturoppsyn, bør få myndighet til å føre tilsyn med at motorferdselregelverket etterleves for å sikre at det i tilstrekkelig grad slås ned på ulovlig motorferdsel. De peker blant annet på at det er viktig at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr og bøter benyttes.

At kommunen er mer til stede lokalt enn både Statens naturoppsyn og politiet, kan tilsi at kommunen bør få tilsynsmyndighet. Samtidig vil ikke nødvendigvis kommunen ha spesielt stor tilstedeværelse i utmark. Dersom man har mange kontrollmyndigheter kan det også oppstå ansvarspulverisering, og ressursmessig kan det være ineffektivt med egne motorferdselkontrollører i hver kommune. Kommunen har ikke ellers ansvar for å drive kontroll og tilsyn med ferdsel, slik politiet har. Kommunen har heller ikke like spesialisert tilsynskompetanse som Statens naturoppsyn eller de samme kontrollfullmaktene som Statens naturoppsyn har etter naturoppsynsloven eller på bakgrunn av tildelt politimyndighet. Hvis kontrollmyndigheten i større grad legges til kommunen, kan det også oppstå store sprik i hvor omfattende kontroller som gjøres, og dette kan føre til redusert tillit til regelverket. Selv om utvalget ser at det kan være enkelte fordeler med å gi kommunen generell kontrollmyndighet, foreslår vi på bakgrunn av det ovennevnte ikke en slik løsning.

31.4.4.2 Særlig om kontroll med betaling av løypeavgift

Utvalget har merket seg at enkelte kommuner ønsker seg adgang til å føre kontroll med bruk av snøskuterløypene og særlig med at eventuell løypeavgift er betalt. Slik utvalget vurderer det, er politiet og Statens naturoppsyn best egnet til å kontrollere bruk av snøskuterløyper, men det kan stille seg noe annerledes når det gjelder kontroll med betaling av løypeavgift.

Utvalget er klar over at Statens naturoppsyn i liten grad har ført tilsyn med at løypeavgift er betalt. Bakgrunnen for det kan være at oppsynet ikke har sett kontroll med betaling av løypeavgift som en av oppsynets oppgaver. I Prop. 20 L (2020–2021) peker høringsinstansene på at det er uklart om oppsynet skal føre kontroll med kommunalt fastsatte regler, og Vefsn og Tana kommune ba i høringsrunden om at Statens naturoppsyn «må pålegges å kontrollere løypeavgift for kjøring i godkjente snøscooterløyer for rekreasjonskjøring» (s. 22). Når det gjaldt Statens naturoppsyns kontroll med betaling av løypeavgift, uttalte departementet på s. 24 følgende:

Selv om bestemmelser om dette i prinsippet omfattes av begrepet ‘bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov’, anser departementet at det ikke er en oppgave for Statens naturoppsyn å kontrollere om gebyr for bruk av løyper er betalt eller ikke.

En av høringsinstansene ba departementet utrede mulighetene for å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betalt løypeavgift langs kommunalt godkjente løypenettverk, men departementet utredet ikke spørsmålet fordi det ble lagt til grunn at det falt utenfor den aktuelle lovprosessen.

Etter utvalgets oppfatning er det uheldig dersom ingen kontrollerer om løypeavgift er betalt. Ut fra naturoppsynslovens ordlyd vurderer utvalget det som klart at Statens naturoppsyn har rettslig grunnlag til å kontrollere kommunalt fastsatte bestemmelser, inkludert om løypeavgift er betalt. Utvalget forstår imidlertid at oppsynet har begrensede ressurser og derfor ikke alltid kan prioritere slik kontroll. Dersom det bare er politiet som skal kontrollere om løypeavgiften er betalt, er det grunn til å frykte at det blir for lite kontroll. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det skal fremgå av loven at kommunen har adgang til å føre kontroll med betalingen av løypeavgift.

Utvalget har særlig vurdert om kommunen skal få myndighet til å ilegge tilleggsavgift (overtredelsesgebyr) for manglende betaling av løypeavgift.

På flere områder er det slik at kommunene fører kontroll med om offentlige avgifter og gebyr er betalt. Betaling av løypeavgift har likhetstrekk med betaling av parkeringsavgift. I utgangspunktet er adgangen til å ilegge gebyr for manglende betalt parkeringsavgift tillagt politiet, jf. vegtrafikkloven § 31 a, men kommunen kan få myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr av Vegdirektoratet etter søknad.402 Ordningen med kommunal parkeringshåndheving har lange tradisjoner og er godt innarbeidet, og mange kommuner er gitt slik myndighet. Et lignende system finnes for kommunal håndheving av politivedtekter, jf. politiloven § 14 tredje avsnitt og forskrift 19. juni 2012 nr. 600 om kommunal håndheving av politivedtekter.

Etter utvalgets oppfatning er reglene om kommunal parkeringshåndheving en egnet modell for håndheving av løypeavgift etter motorferdselloven. Dette er et innarbeidet system som er velkjent i kommunene og i allmennheten. Utvalget mener det er hensiktsmessig at kommunen etter en konkret vurdering skal kunne gis myndighet til å ilegge overtredelsegebyr for manglende betaling av løypeavgift. Det er ikke sikkert at alle kommuner ønsker å ta på seg slike håndhevingsoppgaver, og det er derfor ikke hensiktsmessig at oppgaven og myndigheten legges direkte til kommunene i loven.

Utvalget foreslår at departementet skal få adgang til å tildele kommunene myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr, men antar at det er nærliggende at adgangen delegeres til Miljødirektoratet eller Statens naturoppsyn. Før slik myndighet tildeles kommunen bør det innhentes en uttalelse fra politimesteren i det aktuelle politidistriktet. Det sikrer at håndhevingsinstansen koordineres og avklares mellom ulike håndhevingsmyndigheter.

Utgangspunktet i utvalgets forslag er at overtredelsesgebyr skal tilfalle statskassen. Utvalget vurderer imidlertid at det kan være hensiktsmessig at inntektene fra ilagte tilleggsavgifter (overtredelsesgebyr) ved manglende betalt løypeavgift tilfaller kommunene, slik det er for kommunalt ilagte parkeringsgebyr. Det vil bidra til å dekke kostnadene ved håndhevingsarbeidet. Utvalget foreslår derfor at departementet skal få hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om hvem gebyret skal tilfalle og hvordan det skal brukes.

31.4.4.3 Kontrolltiltak og kontrollhjemler

I kontrolløyemed kan det være hensiktsmessig å ta i bruk ulike typer kontrollteknologi. Bruk av droner og dronefoto kan for eksempel bidra til å avdekke kjørespor og kartlegge områder der man tror det foregår ulovlig kjøring. I tillegg kan droner tenkes brukt til observasjon og til etterforskning av ulovlig motorferdsel. Utvalget antar at også sporingsteknologi i prinsippet vil kunne brukes til å avdekke eller dokumentere ulovlig ferdsel. I fremtiden kan også ny teknologi gi nye kontrollmuligheter.

Hvordan kontrollvirksomheten bør gjennomføres, vurderes best av politiet og Statens naturoppsyn selv. Vurderingen av hvilke kontrollmetoder som er mest hensiktsmessige, beror på politifaglig og oppsynsfaglig skjønn, og gjennomføringen av kontroller bør tilpasses lokale forhold og behov. Utvalget foreslår derfor ikke en nærmere regulering av hvordan kontrollvirksomhet skal gjennomføres. Vi har imidlertid vurdert om det er behov for kontrollhjemler, og hva slags kontrollhjemler det er behov for. Det er viktig for utvalget at politiet og Statens naturoppsyn har tilstrekkelige hjemler til å utøve kontroll, og at regelverket ikke sperrer for bruk av aktuell ny tilsyns- og kontrollteknologi.

Det er straffeprosessloven som regulerer etterforskningen av straffesaker, og her finner man hjemlene for bruk av tvangsmidler i forbindelse med en etterforskning. Politiloven regulerer politiets bruk av tvangsmidler i forbindelse med annen politifaglig virksomhet, og naturoppsynsloven regulerer naturoppsynets kontrollvirksomhet. Utvalgets utgangspunkt er at hjemler for kontroll og tvangsmiddelbruk bør finnes i disse generelle lovene, og at man bare bør spesialregulere kontrollvirksomhet i motorferdselloven dersom det er særlige, udekte hjemmelsbehov.

Utvalget foreslår å utvide strafferammen for overtredelse av motorferdselloven til bøter og fengsel i inntil ett år for ordinære overtredelser og fengsel i to år for grove overtredelser. Dette er nærmere omtalt i kapittel 32.4.2.3. Utvidelsen i strafferammen gir økt adgang til å benytte ulike tvangsmidler etter straffeprosessloven. Den økte strafferammen innebærer at politiet vil ha adgang til å pågripe, ransake og bruke skjult kameraovervåkning dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen i motorferdselloven som gir Statens naturoppsyn adgang til å kreve at fører fremviser dokumenter det er påbudt å ha med under kjøringen. Hjemmelen overlapper noe med naturoppsynsloven § 3 bokstav b, som gir oppsynet adgang til å kreve at personer legger frem dokumenter som er påkrevd etter de lovene oppsynet fører tilsyn med. Den foreslåtte hjemmelen i motorferdselloven er imidlertid noe videre siden den i tillegg omfatter dokumentasjon man er pålagt å ha med etter annen lovgivning, og dermed omfatter førerkort. Siden Statens naturoppsyn ikke har adgang til å kreve at førerkort legges frem etter naturoppsynsloven, mener utvalget at slik adgang bør gis i motorferdselloven. I dag gjelder adgangen til å kreve fremvist dokumentasjon førere av motorkjøretøy og motorfartøy. Utvalget foreslår at hjemmelen gjøres generell, slik at den omfatter førere av alle fremkomstmidler.

31.4.4.4 Særlig om bruk av mobile kameraer

Utvalget vurderer at kameraovervåkning fra drone kan være et nyttig virkemiddel for kontroll med motorferdsel, både i forbindelse med etterforskning av konkrete saker og mer generelt for å observere utmark og få oversikt over blant annet kjørespor. Observasjon med droner i utmark er som utgangspunkt tillatt i medhold av den alminnelige handlefriheten, men dersom bruken innebærer et inngrep i enkeltpersoners rett til privatliv eller behandling av personopplysninger, kreves det hjemmel, se kapittel 28.8.2.

Observasjon i utmark vil sjeldnere enn observasjon i tettbebygde strøk inkludere observasjon av bestemte personer, og den vil ofte begrenses til å konstatere at det er snakk om bruk av motoriserte transport- og fremkomstmidler. Så lenge observasjonen ikke er tett på identifiserbare personer vil det normalt verken være snakk om behandling av personopplysninger eller inngrep i privatlivets fred. Det betyr altså at det er vid adgang til å bruke mobile kameraer til observasjon i utmark.

Utvalget har merket seg at man i straffeprosessloven og politiloven har hjemler for å tillate kameraovervåkning fra fastmonterte kameraer, men at det er begrenset adgang til å bruke mobile kameraer – som droner.403 Utvalget har også merket seg Riksadvokatens midlertidige retningslinjer for bruk av mobilt kamera fra 2023, som ble fastsatt etter at det ble stilt spørsmål ved det rettslige grunnlaget for bruken av droner.404 Vi er også kjent med Datatilsynets pågående tilsynssak mot Oslo politidistrikt der spørsmålet er om praksisen med bruk av droner bygger på et tilstrekkelig rettslig grunnlag, og om bruken er forsvarlig regulert.405

Utvalget vil fremheve at bruk av ny teknologi i forbindelse med kontroll og etterforskning kan bidra til å løse utfordringene ved kontroll av motorferdsel i utmark. Effektiv kontroll med motorferdselen forutsetter at man kan overvåke store arealer – ofte i områder der det oppholder seg få mennesker – med begrensede ressurser til kontrollvirksomhet. Vi vurderer det derfor som viktig at både politiet og Statens naturoppsyn har nødvendige rettslige grunnlag til å kunne bruke hensiktsmessig kontrollteknologi, for eksempel kameraer på fjernstyrte eller autonome land- eller luftdroner, for å forebygge, avdekke og etterforske lovbrudd.

Utvalget har imidlertid merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å utrede ny lovgivning om blant annet politiets bruk av mobile kameraer. Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å foreslå særlige regler i motorferdselloven eller i naturoppsynsloven om bruk av en bestemt kontrollteknologi som mobile kameraer. Rammene for politiets kontroll og etterforskning bør gå frem av generelle regler i politiloven og straffeprosessloven. Særskilte regler om bruk av teknologi i motorferdselloven kan skape uklare grenseflater til annen lovgivning, og en samlet regulering av adgangen til å bruke teknologi i kontroll og etterforskning gir uansett den mest hensiktsmessige lovsystematikken.

Utvalget anbefaler at man i forbindelse med det pågående lovarbeidet i Justis- og beredskapsdepartementet vurderer behovet for å bruke mobile kameraer for å kontrollere motorferdsel i utmark, og at man i den forbindelse også vurderer Statens naturoppsyns behov for å bruke mobile kameraer utover den adgangen som følger av den alminnelige handlefriheten.

31.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det innføres et dokumentasjonskrav for oppdragstakere og at det innføres en plikt til å medbringe og fremvise dokumentasjonen når politiet eller Statens naturoppsyn krever det

• at motorferdselloven skal stille krav til innholdet i tillatelser

• at departementet får myndighet til å stille ytterligere krav til tillatelsers innhold i forskrift

• at det innføres en plikt til å ha tillatelsen tilgjengelig under ferdselen og til å fremvise tillatelsen når politiet eller Statens naturoppsyn krever det

• at departementet får myndighet til å fastsette forskrift om særskilte kontrolltiltak, inkludert om bruk av digitale gjerder

• at naturoppsynet kan kreve at føreren viser fram dokumenter som det er påbudt å ha med under motorferdselen, herunder førerkort

• at kommunen får adgang til å føre kontroll med betaling av løypeavgift og at kommunen skal kunne tildeles myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betaling av løypeavgift

32 Reaksjoner og sanksjoner

Forstørr bilde

32.1 Innledning

For at motorferdselregelverket skal virke etter sin hensikt, er det nødvendig at reglene etterleves. Trolig er det slik at de aller fleste lojalt orienterer seg i og retter seg etter regelverket, men på dette området har det, som på andre områder, vist seg at det også er nødvendig å kontrollere at reglene etterleves, og å reagere mot lovbrudd.

Det går frem av utvalgets mandat at det i utgangspunktet faller utenfor mandatet å se på regler om reaksjoner og sanksjoner ved overtredelse av motorferdselregelverket, men at utvalget likevel kan foreslå endringer på dette feltet i den grad utvalget mener at Stortingets føringer gir grunnlag for det. Bakgrunnen for denne avgrensningen er at temaet vil bli vurdert gjennom departementets oppfølging av miljøkriminalitetsmeldingen. Utvalget har hatt dialog med departementet om hvordan vi kan forholde oss til denne delen av mandatet. Departementet har i e-post 11. november 2022 gitt uttrykk for at utvalget i alle fall bør vurdere en hjemmel for retting og tiltak for økt bruk av inndragning, inkludert innføring av en administrativ hjemmel for inndragning.

Utvalget står for øvrig fritt til å vurdere om det skal foreslå endringer i regelverket. Utvalget vurderer at det er hensiktsmessig å ikke avgrense utredningen mot reaksjoner, sanksjoner og straff, og at det ikke er noe i Stortingets føringer som taler mot at utvalget vurderer disse spørsmålene. Vi har lagt vekt på at lovverket utgjør en helhetlig regulering av et område, og at det er viktig å se reaksjoner, sanksjoner og straff i sammenheng med andre deler av regelverket. Vi har også lagt vekt på at vi har fått flere innspill om at ulovlig kjøring er et utstrakt problem, og flere innspill til lovens reaksjons- og sanksjonsregler.

32.2 Dagens regler

Motorferdselloven gir i dag to muligheter for å reagere mot lovbrudd. For det første gir motorferdselloven § 12 hjemmel til å straffe med bøter den «som forsettlig eller uaktsomt overtrer denne lov eller forskrifter, regler eller vilkår fastsatt i medhold av loven». For det andre gir motorferdselloven § 12 b Statens naturoppsyn hjemmel til å ilegge fører av motorkjøretøy eller -fartøy overtredelsesgebyr dersom bestemmelser gitt i eller i medhold av loven ikke overholdes. Da overtredelsesgebyrbestemmelsen ble vedtatt i 2015, ga den bare hjemmel til å ilegge fører av snøskuter overtredelsesgebyr. Adgangen ble utvidet til å gjelde fører av alle motorkjøretøy og -fartøy i 2021.

Det er gitt utfyllende regler om overtredelsesgebyr i forskrift om overtredelsesgebyr etter motorferdselloven406, som 1. mars 2024 avløste forskrift om gebyr for visse overtredelser av motorferdselloven ved bruk av snøcooter fra 2016.407 Forskriften angir hvilke overtredelser det kan ilegges overtredelsesgebyr etter standardiserte satser for og fastsetter en øvre ramme for individuelt utmålte gebyr.

Ulovlig motorferdsel kan også rammes av sanksjons- og straffetrusler i andre lover. Særlig viktig er bestemmelsene i naturmangfoldloven. Det er også aktuelle hjemler for å ilegge sanksjoner og straff i blant annet havne- og farvannsloven, vannressursloven og vegtrafikkloven. Ved mer alvorlige overtredelser kan det være aktuelt å straffe etter generalklausulen om alvorlig miljøkriminalitet i straffeloven § 240.

32.3 Kunnskapsgrunnlag og innspill

Ulovlig motorferdsel og reaksjoner for brudd på motorferdselloven er et tema i miljøkriminalitetsmeldingen.408 I meldingen legges det til grunn at det skjer mange brudd på motorferdselregelverket, og det påpekes at Statens naturoppsyn har inntrykk av at den ulovlige bruken av snøskuter er omfattende i enkelte regioner. Samtidig påpekes det at det er vanskelig å tallfeste det totale omfanget av ulovlig motorferdsel siden oppdagelsesrisikoen er lav. Beskrivelsen samsvarer med innspill utvalget har fått fra flere hold. Både Statens naturoppsyn, Økokrim og flere politidistrikt, statsforvaltere og privatpersoner har gitt uttrykk for at omfanget av ulovlig motorferdsel er betydelig. Samlet sett ser det ut til at det er mye ulovlig kjøring, at respekten for lovverket er lav i enkelte miljøer, og at det enkelte steder foregår et organisert samarbeid for å varsle om kontroller og spleise på bøter. Ulovlig motorferdsel og utfordringer med kontroll er nærmere omtalt i kapittel 9.3 og 9.4

I miljøkriminalitetsmeldingen foreslår regjeringen å heve strafferammen i motorferdselloven av allmennpreventive hensyn. Motorferdsellovens betydning som miljølov understrekes, og det påpekes at motorferdsel kan medføre uopprettelig skade på natur og innskrenke andre personers mulighet til rekreasjon og naturopplevelser. Vang kommune har derimot i innspill til utvalget gitt uttrykk for at dagens reaksjoner ved brudd på motorferdselloven fremstår som i overkant høye, og at de ikke står i sammenheng med det reelle skadeomfanget.

Både Statens naturoppsyn, politiet og Økokrim har overfor utvalget tatt til orde for en økning av strafferammen for brudd på motorferdselloven. De har gitt uttrykk for at dagens bøtenivå ikke virker tilstrekkelig avskrekkende, og at allmennpreventive hensyn derfor tilsier at strafferammen bør økes. En økt strafferamme ville også gi mulighet til å ta i bruk flere tvangsmidler, slik som for eksempel ransakning.

Statens naturoppsyn, politiet og Økokrim har også pekt på behovet for å kunne benytte ulike typer reaksjoner. Inndragning er pekt på som et virkemiddel som den enkelte ofte vil føle på kroppen. Inndragning av fremkomstmidler, og særlig verdiinndragning, kan være aktuelt. I tillegg kan inndragning av førerkort i noen tilfeller være aktuelt.409 Økokrim har vist til at tendensen på miljøkriminalitetens område er økte straffer og flere reaksjonsmuligheter, og at det er ønskelig at motorferdselregelverket ikke skiller seg for mye fra sammenlignbare områder.

I dag har Statens naturoppsyn adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. Denne adgangen benyttes bare i begrenset grad. I perioden 2017–2023 ila Statens naturoppsyn 105 gebyr. Gebyrbeløpene strakk seg fra 500 kroner og opp til 4000 kroner for vedtak som gjaldt flere overtredelser.410 Oppsynet ila 12 overtredelsesgebyr i 2022 og 17 i 2023. I 2023 leverte de 343 anmeldelser, hvorav 60 prosent gjaldt motorferdsel.

Politiet har ikke adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på motorferdselloven, og er derfor henvist til å anmelde og innlede etterforskning i straffesporet. Ved mindre overtredelser kan det fremstå som unødig ressurskrevende å gjennomføre en etterforskning. Dermed kan det oppstå tilfeller der en eventuell reaksjon er avhengig av hvilken myndighet som kontrollerer: Dersom det er politiet som kontrollerer, reageres det ikke, dersom det er Statens naturoppsyn som kontrollerer, reageres det med overtredelsesgebyr.

Økokrim har gitt uttrykk for at det er uheldig at samme overtredelse kan gi ulikt utfall avhengig av om man kontrolleres av Statens naturoppsyn eller politiet.411 Økokrim har pekt på å gi politiet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr som en mulig løsning på dette problemet. Også politiet har tatt til orde for at politiet bør få adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. En lignende løsning er valgt i forskrift om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen,412 der politiet og Statens vegvesen deler myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr. Overtredelsene i denne forskriften er av relativt lik karakter som bestemmelsene i dagens gebyrforskrift.

32.4 Utvalgets vurderinger

32.4.1 Overordnet om bruk av sanksjoner

Utvalget vil først understreke at lovverkets regler om reaksjoner mot lovbrudd må være i samsvar både med overordnede regler og overordnede lovgivningspolitiske føringer. Det setter klare begrensninger på hva utvalget kan og bør foreslå.

I Prop. 62 L (2015–2016), som lå til grunn for de generelle reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX, er det oppstilt noen anbefalinger til lovgiver om bruk av sanksjoner i lovverket.413 Anbefalingene skal gi veiledning om hvorvidt man bør innføre sanksjoner for å sikre etterlevelse av regelverket, og om man i så fall bør velge administrative sanksjoner eller straff. Følgende anbefalinger stilles opp for bruk av straff og administrative sanksjoner:

• Det minst inngripende tilgjengelige virkemiddelet bør velges.

• Om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Lovbrudd som skal sanksjoneres, bør i praksis bli søkt avdekket og håndhevet (håndhevingshensynet).

I proposisjonen legges det videre til grunn at straff normalt bare bør benyttes ved alvorlige overtredelser, og at de interessene straffesanksjonen skal beskytte, «i et samfunnsperspektiv [bør] være så viktige at de forsvarer bruk av straff».414 Når det gjelder administrative sanksjoner, pekes det særlig på at man må vurdere om bruk av slike sanksjoner er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Vurderingen av om det er nødvendig med sanksjonering, og valget mellom bruk av straff og administrative sanksjoner må bero på en konkret avveining av fordeler og ulemper ved reaksjonsformene. Hensynene til rettssikkerhet og effektivitet trekkes frem som sentrale.

I tillegg til disse anbefalingene har utvalget lagt vekt på at det bør være en viss sammenheng og konsistens i hvilke sanksjoner og straffer som kan ilegges etter motorferdselloven og etter annen lovgivning som regulerer noenlunde likeartet aktivitet, eller som beskytter lignende interesser.

Utvalgets overordnede vurdering er at motorferdselregelverket beskytter viktige samfunnsgoder, og at hensynet til naturen er særlig viktig. Utvalget fremhever også at det er svært viktig at regelverket etterleves fordi den samlede belastningen på naturen kan ha alvorlige konsekvenser. I dag er det mange overtredelser av motorferdselregelverket. Det tyder på at dagens samlede tiltak for å sikre etterlevelse av regelverket ikke er tilstrekkelige.

Det er særlig grunn til bekymring dersom lovbrudd blir så vanlig at det langt på vei er normalisert. Som vi har redegjort for i kapittel 12.4, er det klare indikasjoner på at det er enkelte miljøer som ikke etterlever reglene om motorferdsel. Det er mye som tyder på at sanksjonsrisikoen må være høyere og sanksjonene strengere for å oppnå den nødvendige preventive virkningen overfor denne gruppen. Det er også viktig at allmennheten ellers ser at det blir reagert mot alvorlige lovbrudd, og da særlig lovbrudd som skjer åpenlyst og overlagt. Dersom det ikke skjer, risikerer man at allmennhetens respekt for regelverket og tillit til håndhevende myndigheter svekkes, og det kan igjen svekke motivasjonen for å etterleve reglene.

På denne bakgrunn vurderer utvalget at det er nødvendig både å styrke mulighetene til å kontrollere etterlevelsen av regelverket (se kapittel 31), utvide sanksjonsmulighetene og legge til rette for strengere sanksjoner.

32.4.2 Straff

32.4.2.1 Kriminalisering av brudd på motorferdselloven

Utvalget har vurdert hvilke lovovertredelser som bør kunne straffes med utgangspunkt i kriminaliseringsprinsippene. I forarbeidene til straffeloven, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 88, legges det til grunn at skadefølgeprinsippet bør være utgangspunktet for om atferd skal kriminaliseres. I dette prinsippet ligger det at handlinger bare bør gjøres straffbare dersom de fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes. I proposisjonen legges det videre til grunn at straff bare bør benyttes dersom andre reaksjoner ikke er mulige eller ikke vil være tilstrekkelige, og bare dersom nyttevirkningene vil være klart større enn skadevirkningene. Grunntanken er at individer bør ha handlefrihet, og at straff bare benyttes dersom tungtveiende hensyn taler for det.

Slik utvalget vurderer det, kan overtredelser av motorferdselregelverket føre til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. Det er nettopp derfor utvalget har foreslått å videreføre loven som en forbudslov. Utvalget vurderer videre at det ikke vil være tilstrekkelig å basere håndhevingen av motorferdselloven utelukkende på administrative sanksjoner eller forvaltningstiltak, og at nyttevirkningene av strafflegging vil overstige ulempene. Dette er i samsvar med lovgivers vurderinger av annet lovverk som er ment å sikre de samme verdiene. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at overtredelser av bestemmelsene i motorferdselloven fortsatt skal være straffbare.

32.4.2.2 Skyldkrav

I forarbeidene til straffeloven, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 115, er det gitt generelle anbefalinger om hva slags skyldkrav som skal gjelde i straffebestemmelser:

Før en handling kan kriminaliseres, må det først vurderes om skadefølgeprinsippet tilsier bruk av straff. Er så tilfelle, må det tas stilling til om hovedregelen om forsett bør fravikes, slik at også uaktsomme handlinger gjøres straffbare. Og i så fall må det vurderes om enhver uaktsomhet skal kvalifisere for straffansvar, eller om det bare er de kvalifisert klanderverdige overtredelsene som skal rammes.

Samtidig må ikke betydningen av å oppstille grov uaktsomhet som utgangspunkt overdrives. Fortsatt bør det være grunnlag for å straffe en rekke overtredelser som begås med alminnelig (simpel) uaktsomhet. Dette vil særlig være aktuelt for handlinger som kan ha alvorlige konsekvenser, hvor det er praktisk at normen overtres uforsettlig, og hvor det ikke finnes andre normer eller sanksjoner som bidrar til å forebygge overtredelser. Spørsmålet om når skyldkravet bør være simpel uaktsomhet må vurderes nærmere for hvert enkelt straffebud som ledd i departementets arbeid med en ny spesiell del i straffeloven, og tilsvarende for straffebud i spesiallovgivningen.

Utvalget forstår dette slik at grov uaktsomhet bør være skyldkravet dersom man fraviker hovedregelen om å kreve forsett, med mindre gode grunner tilsier et enda lavere skyldkrav.

I miljølovgivningen er det i flere omganger vurdert hva som er et hensiktsmessig skyldkrav, og det har etter hvert blitt vanlig at lovgivningen åpner for også å straffe uaktsomme overtredelser. Et eksempel på det gir naturmangfoldloven § 75. Dette skyldkravet ble i Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 456 begrunnet slik av departementet:

Departementet har sett det som viktig at også uaktsomme overtredelser av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres, da et slikt skyldkrav avspeiler alvoret bak lovens formål om bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.

Etter utvalgets oppfatning er en tilsvarende betraktning gyldig for motorferdsel i utmark og vassdrag. Utvalget legger også vekt på at det er viktig å legge til rette for håndheving av motorferdselloven. Det kan være krevende for håndhevende myndigheter å bevise at det foreligger grov uaktsomhet. Å sette skyldkravet til simpel heller enn grov uaktsomhet kan altså bidra til å gjøre det enklere å håndheve regelverket.

Utvalget vil også peke på at det er en god sammenheng mellom de skjerpede kravene til aktsomhet som gjelder etter lovforslaget § 7, og at den nedre grensen for straffansvar er uaktsomhet. Utvalget merker seg at også i andre lover som omhandler motorisert ferdsel av ulik karakter, er skyldkravet simpel uaktsomhet, jf. havne- og farvannsloven § 51, vegtrafikkloven § 31 og småbåtloven § 40 a. Etter utvalgets oppfatning taler sammenligningene med andre lover for at det er passende med uaktsomhet som den nedre grensen for straffansvar også i motorferdselloven.

32.4.2.3 Strafferamme

Utvalget har vurdert om dagens strafferammer er hensiktsmessige, eller om disse bør endres. I Meld. St. 19 (2019–2020) argumenteres det for at allmennpreventive hensyn tilsier at gjentatte og alvorlige overtredelser av motorferdselregelverket bør straffes med fengsel, og at dagens strafferamme derfor bør heves. Det er i flere sammenhenger påpekt at straffetruslene i motorferdselregelverket er lave, og at de i for liten grad virker avskrekkende. Et eksempel er Høyesteretts påpekning i Rt. 1992 s. 8 om at bøtenivået i motorferdselloven ikke «er tilstrekkelig til å skape den nødvendige respekt for forbudet mot motorisert ferdsel i utmark». Flere har overfor utvalget gitt uttrykk for at dagens straffenivå er for lavt og bør heves.

En mulig lovteknisk tilnærming kan være å fastsette en ramme for forsettlige eller uaktsomme overtredelser og å supplere denne med en skjerpet straffetrussel for grove overtredelser. Denne tilnærmingen er valgt i naturmangfoldloven § 75 med ett år som alminnelig og fem år som skjerpet strafferamme for grove overtredelser, i havne- og farvannsloven § 51 med bot som alminnelig og to år som skjerpet strafferamme (ett år for grovt uaktsomme overtredelser) og i forurensningsloven § 78 med ett år som alminnelig og tre og fem år som skjerpede strafferammer. Vegtrafikkloven § 31 setter en generell strafferamme på ett års fengsel.

I fastsettingen av strafferammene er det etter utvalgets oppfatning relevant å ta hensyn til at brudd på motorferdselloven kan innebære skade på natur, og at ulovlig kjøring innebærer en innskrenkning av andre menneskers mulighet til rekreasjon og naturopplevelse. Utvalget konstaterer også at strafferammene gjennomgående er høyere i lovgivning det er naturlig å sammenligne motorferdselloven med, enn i motorferdselloven. På denne bakgrunn mener vi at dagens strafferamme er for lav.

Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmessig å legge seg på et noenlunde likt nivå som lovgivningen omtalt ovenfor, og vi foreslår derfor en strafferamme på ett år for forsettlige og uaktsomme overtredelser av motorferdselloven, men at strafferammen for grove overtredelser settes til to års fengsel.

Utvalget har ikke funnet grunn til å differensiere straffereguleringen ut fra hvilken handlingsnorm i motorferdselloven som er overtrådt. Vi vurderer det slik at overtredelse av loven skal være straffbart, og at skyldkravet og strafferammen bør være den samme for alle overtredelser. Brudd på de ulike reglene har noenlunde lik alvorlighetsgrad, truer de samme interessene og det er de samme reaksjonene og sanksjonene som er aktuelle.

32.4.3 Overtredelsesgebyr

32.4.3.1 Skal det være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr?

Utvalget har vurdert om adgangen til å reagere med straff ved brudd på motorferdselloven er tilstrekkelig, eller om det i tillegg fortsatt bør være adgang til å ilegge administrative sanksjoner og da særlig overtredelsesgebyr.

Ileggelse av overtredelsesgebyr krever hjemmel i lov. Forvaltningsloven § 44 fastsetter enkelte rammer for adgangen til å ilegge slike gebyr, men utgjør ikke i seg selv en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Dersom det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på motorferdselloven, må det dermed fastsettes i motorferdselloven selv.

Utvalget vurderer at det kan være hensiktsmessig at kontrollmyndighetene har adgang til å ilegge overtredelsesgebyr siden det gir en effektiv måte å reagere på lovbrudd på. Av kapasitetshensyn vil det i en del tilfeller ikke være aktuelt å straffeforfølge brudd på motorferdselloven, og i en del slike tilfeller bør man isteden kunne ilegge overtredelsesgebyr. Dersom sjansen for å bli ilagt en sanksjon om man bryter reglene øker, vil det fremme etterlevelsen av regelverket.

Utvalget har også merket seg at det er adgang til å ilegge overtredelsesgebyr på sammenlignbare områder. For eksempel har politiet og Statens vegvesen adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for enkelte brudd på vegtrafikkloven, og det er adgang til å gi overtredelsesgebyr for en del overtredelser av naturmangfoldloven, lakse- og innlandsfiskeloven og havne- og farvannsloven.

I Prop. 62 L (2015–2016) er det fremhevet at bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig. De generelle føringene om bruk av administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX bidrar til å ivareta dette kravet, men bruken må også vurderes konkret, noe som fremheves i proposisjonen på side 55:

Det må i tillegg skje en konkret vurdering av hvordan rettssikkerheten kan ivaretas ut fra blant annet hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene.

Utvalget vurderer at det er mulig å lage en rettssikkerhetsmessig forsvarlig ordning for overtredelsesgebyr ved overtredelser av motorferdselloven. I mange tilfeller er både bevissituasjonen og de rettslige spørsmålene ved overtredelse av motorferdselloven enkle. I tillegg har Statens naturoppsyn som del av Miljødirektoratet gode forutsetninger for å sikre en betryggende behandling av overtredelsesgebyr. Som vi kommer tilbake til nedenfor, kan man også ved utformingen av reglene ta grep som legger til rette for at rettssikkerheten ivaretas.

Utvalget vurderer at det, som i dag, bør være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. Samtidig mener vi at det er grunn til å vurdere dagens regulering av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr kritisk, både for å tilrettelegge for ivaretakelse av den enkeltes rettssikkerhet og for å tilrettelegge for mer bruk av overtredelsesgebyr. Vi har merket oss at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bare brukes i begrenset grad i dag, og ønsker å legge til rette for økt bruk av dette virkemiddelet.

32.4.3.2 Myndighetsfordeling

I dag er det bare Statens naturoppsyn som kan ilegge overtredelsesgebyr etter motorferdselloven. Utvalget vurderer at oppsynet bør ha slik adgang, men har i tillegg vurdert om adgangen bør utvides til å gjelde flere.

Økokrim og politiet har tatt til orde for at også politiet bør få adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, slik at man unngår at de ulike kontrollmyndighetene har ulikt virkemiddelapparat. Utvalget vurderer det som ønskelig at også politiet får adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. At politiet og Statens naturoppsyn får samme reaksjonsmyndighet, vil legge til rette for likebehandling av de kontrollerte. På dette feltet er det etter vår vurdering forsvarlig å la politiet ilegge også administrative sanksjoner. Å ilegge overtredelsesgebyr etter motorferdselloven har mye til felles med å ilegge overtredelsesgebyr etter vegtrafikkloven i medhold av forskrift om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen, der politiet og Statens vegvesen deler myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr. Utvalget foreslår derfor at også politiet skal få adgang til å ilegge overtredelsesgebyr.

Utvalget har vurdert om også kommunen bør få generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, men har kommet til at dette ikke er ønskelig siden vi, som drøftet i kapittel 31.4.4.1, ikke foreslår å gi kommunen generell kontrollmyndighet. Vi foreslår imidlertid at kommunen etter søknad skal kunne få tildelt myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved manglende betaling av løypeavgift. Det er kommunen som fastsetter eventuelle løypeavgifter, og utvalget vurderer at det derfor kan være hensiktsmessig at kommunen også fører kontroll med betalingen av løypeavgiften og får adgang til å reagere på manglende betaling.

Utvalget vurderer at klageinstansen for overtredelsesgebyr, som i dag, bør være departementet.

32.4.3.3 Utmåling av overtredelsesgebyr

Av forvaltningsloven § 44 andre avsnitt følger det at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet (individuell utmåling). Det er også adgang til å kombinere bruk av faste satser og individuell utmåling.

Dersom man skal benytte individuell utmåling, følger det av bestemmelsen at en øvre ramme må fastsettes i eller i medhold av lov. Kravet om å fastsette en øvre ramme skal i henhold til Prop. 62 L (2015–2016) sikre at gebyrenes størrelse er gjennomtenkt og en viss forutberegnelighet for private parter. Rammen kan også gi en indikasjon på når et lovbrudd er så alvorlig at straff er riktigere reaksjon enn overtredelsesgebyr.

Spørsmålet om man skal ha individuell utmåling eller angi standardsatser for ulike overtredelser, er knyttet til spørsmålet om hvilke overtredelser det skal være adgang til å gebyrlegge. Ved bruk av standardsatser vil det i noe større grad være nødvendig å angi presist hvilke overtredelser satsene gjelder for, enn ved individuell utmåling. Dagens motorferdsellov § 12 b angir bare at overtredelsesgebyr kan gis dersom «føreren ikke overholder bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov». I gebyrforskriften fra 2016 ble det bare åpnet for å ilegge gebyr for angitte forhold. Gebyrforskriften fra 2024 angir ikke bare standardsatser for en del angitte forhold, men har også en hjemmel for individuell utmåling av overtredelsesgebyr for alle andre overtredelser av motorferdselloven.

Slik utvalget vurderer det, er det fordeler og ulemper med begge utmålingsformene. Ved å åpne for individuell utmåling innenfor en fastsatt ramme legger man til rette for konkrete vurderinger av hvert enkelt tilfelle. Individuelle vurderinger kan bidra til å sikre at reaksjonen blir forholdsmessig i hvert enkelt tilfelle siden man kan ta forhold som størrelsen på skadevirkningene og individuelle forhold ved føreren i betraktning. Samtidig innebærer en individuell utmåling at det må foretas en vanskeligere vurdering, og det kan, som Økokrim har påpekt i sitt innspill til gebyrforskriften av 2024,415 gjøre det vanskeligere å ivareta rettssikkerheten til den enkelte. I hvilken grad individuell utmåling er rettssikkerhetsmessig forsvarlig, vil komme an på den øvre grensen for gebyrsatsen og også på hvor snevert eller bredt overtredelsen er utformet. Det vil være mindre betenkelig med individuell utmåling av en presist angitt overtredelse, som brudd på aktsomhetsplikten, enn individuell vurdering av for eksempel «andre brudd på loven».

Dersom man isteden fastsetter standardsatser for angitte overtredelser, vil man slippe å gjøre en individuell vurdering av hvert enkelt forhold. Dette kan effektivisere kontrollmyndighetenes saksbehandling og gjøre det enklere å ilegge overtredelsesgebyr. Fastsatte standardsatser vil også gjøre det enklere å harmonere praksisen mellom ulike kontrollmyndigheter dersom flere myndigheter får adgang til å ilegge overtredelsesgebyr.

Slik utvalget vurderer det, vil det være mest aktuelt med overtredelsesgebyr av moderat størrelse ved brudd på motorferdselloven. I alvorlige tilfeller, der det kunne ha vært aktuelt med høye gebyr, bør man velge straffesporet. At overtredelsesgebyrene er av moderat størrelse, tilsier slik utvalget vurderer at det er mindre behov for individuell vurdering av størrelsen på beløpet. Å legge opp til individuell vurdering vil tvert imot være unødig ressurskrevende. Når myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr er delt mellom flere organer, slik utvalget foreslår, vil hensynet til lik behandling av like saker også lettere kunne ivaretas dersom utmålingen skjer etter standardiserte satser.

Utvalget antar at det mest hensiktsmessige er at overtredelsesgebyr ilegges relativt sjablongmessig, slik systemet har vært frem til relativt nylig. På bakgrunn av dette foreslår vi at det skal fastsettes faste satser for overtredelsesgebyr. Utvalget foreslår at disse satsene fastsettes særskilt i forskrift, og at departementet får myndighet til å fastsette slik forskrift.

32.4.3.4 Skyldkrav

Etter dagens motorferdsellov § 12 b kreves det ikke skyld for å ilegge overtredelsesgebyr. I gebyrforskriften fra 2024 innførte man imidlertid et krav om at føreren skal ha utvist forsett eller uaktsomhet for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges.

Den generelle lovgivningspolitiske anbefalingen i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff s. 185 og Prop. 62 L (2015–2016) s. 76 er at bruk av administrative sanksjoner overfor fysiske personer bør kreve forsett eller uaktsomhet.

Begrunnelsen for at man i motorferdselloven § 12 b oppstiller et rent objektivt ansvar, er ifølge Prop. 35 L (2014–2015) s. 42 at det vil være enklere å ilegge overtredelsesgebyr i felt dersom man ikke stiller vilkår om at det er utvist skyld. Man unngår for eksempel diskusjoner om fører har en aktsom grunn til ikke å ha med seg tillatelsen, eller om vedkommende oppfattet et pålegg om stans eller ikke.

Slik utvalget vurderer det, er ikke det faktum at det er ønskelig at gebyrene kan ilegges i felt, tilstrekkelig til å begrunne et avvik fra utgangspunktet om at det bør foreligge skyld.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette å innføre et krav om at fører skal ha utvist skyld, for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Slik vi vurderer det, bør minstekravet for skyld settes til simpel uaktsomhet. Dette samsvarer med skyldkravet for å ilegge straff. Utvalget antar at innføringen av et skyldkrav vil ha relativt begrenset praktisk betydning. Å ikke ha satt seg inn i gjeldende regler eller innholdet i en eventuell tillatelse vil normalt måtte regnes både som et avvik fra forventet atferd og som uaktsomt.

32.4.4 Retting

De fleste miljølover har regler om at den som påvirker miljøet gjennom aktiviteter som loven regulerer, i visse tilfeller må gjøre tiltak for å gjenopprette miljøtilstanden, det vil si regler om retting. Bestemmelser om retting finnes blant annet i forurensningsloven § 7 andre avsnitt og § 37, akvakulturloven § 27, plan- og bygningsloven § 32-3, naturmangfoldloven § 28 tredje avsnitt og § 69 til § 71. Reglene kan enten gi en plikt som inntrer automatisk når loven er overtrådt, eller når skadene overskrider en bestemt terskel, eller gjøre plikten avhengig av et pålegg fra myndighetene. Som regel har regelverket også bestemmelser om at myndighetene kan iverksette retting for den ansvarliges regning dersom den ansvarlige ikke retter selv.

I miljøkriminalitetsmeldingen ga regjeringen uttrykk for at den vil innføre en hjemmel for retting i motorferdselloven.416

Utvalget har vært i tvil om det er hensiktsmessig med en bestemmelse om retting i motorferdselloven. Vi ser i første rekke for oss at retting kan være aktuelt der motorferdselen har ført til mer eller mindre varige terrengskader. I slike tilfeller vil det kunne følge en plikt til retting etter reglene i naturmangfoldloven § 69 (dersom den ansvarlige har opptrådt i strid med aktsomhetsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 6 eller andre bestemmelser i loven), eller § 70 (dersom skaden må regnes som en vesentlig uforutsett konsekvens for naturmangfoldet). Statsforvalteren vil i begge tilfeller også ha myndighet til å pålegge retting og til å iverksette direkte gjennomføring av rettingstiltak.

Utvalget vil også peke på at utbedring av skader på sårbare naturtyper ofte vil kreve særskilt kunnskap. Vi er derfor i tvil om det er hensiktsmessig med en bestemmelse som gir ansvaret for hvordan arbeidet med å rette opp skaden utføres til den som har forårsaket skaden.

Samtidig ser utvalget at det kan forekomme tilfeller der retting ikke kan pålegges etter annet regelverk, kanskje først og fremst der friluftslivsverdier er påvirket negativt av aktiviteten. Kjøreskader på turstier kan være et eksempel. Som det er pekt på i miljøkriminalitetsmeldingen, kan en hjemmel for retting også ha en viss preventiv effekt. Utvalget har særlig lagt vekt på at retting synes å være et allment virkemiddel i miljølovgivningen, og foreslår derfor at også motorferdselloven skal ha en hjemmel for retting.

Utvalget mener det er mest hensiktsmessig at bestemmelsen primært legger ansvaret for retting til kommunen. Vi viser til det som er nevnt ovenfor om at den ansvarlige ofte ikke vil ha den nødvendige kunnskapen til å rette på en god måte. Hensynet til at rettebestemmelsen også skal virke preventivt, tilsier imidlertid at kommunen også får myndighet til å kunne pålegge den ansvarlige å utføre rettingen der skadene skyldes ulovlig motorferdsel. Ved et pålegg kan kommunen gi føringer for hvordan arbeidet skal utføres, slik at man unngår at rettingsforsøket fører til ytterligere naturskader.

For å rette vil det ofte være nødvendig for kommunen å gjøre bruk av andres eiendom. Etter naturmangfoldloven § 71 kan den som retter «gjøre bruk av den ansvarliges faste eiendom – eller om nødvendig andres faste eiendom». Utvalget mener utgangspunktet bør være at kommunen inngår avtale om tilgang til andres eiendom, og foreslår derfor å lovfeste dette som hovedregel. Dersom det er særlig tungtveiende grunner som gjør at skaden må rettes, foreslår vi imidlertid å åpne for at kommunen kan gjennomføre retting mot eiers vilje. Dette vil først og fremst bero på hvor alvorlig miljøskade som er oppstått ved motorferdselen.

Der kommunen gjør bruk av andres faste eiendom, foreslår utvalget at kommunen skal være ansvarlig for å erstatte eventuelle skader på eiendommen. Utvalget foreslår en uttrykkelig regel i loven om at kommunen kan kreve tapet erstattet av den ansvarlige, der skaden skyldes ulovlig motorferdsel. Utvalget antar at tap som skyldes skader ved motorferdsel i utmark i stor grad også vil kunne kreves dekket etter alminnelige erstatningsrettslige regler og etter det objektive ansvaret i luftfartsloven og bilansvarsloven.

32.4.5 Tvangsmulkt

En tvangsmulkt er et gebyr som ilegges ved manglende gjennomføring av en plikt. Mulkten skal sikre at regelverk blir etterlevd og forpliktelser overholdt. Tvangsmulkten kan enten fastsettes som en løpende mulkt eller som et beløp som forfaller ved hver overtredelse. Det finnes i dag hjemmel for å ilegge tvangsmulkt i flere miljølover, jf. naturmangfoldloven § 73, forurensningsloven § 73 og svalbardmiljøloven § 96.

Av forvaltningsloven § 51 følger det at forvaltningsorganer bare kan fastsette tvangsmulkt når det er fastsatt i lov. I dag er det ikke hjemmel for å ilegge tvangsmulkt etter motorferdselloven. Utvalget har vurdert om det er behov for en slik hjemmel i ny motorferdsellov.

Bruk av tvangsmulkt er bare hensiktsmessig der noen er pålagt en plikt man ønsker å gi dem et særlig insentiv til å etterleve. Motorferdselloven er primært en forbudslov og pålegger i liten grad private aktører plikter. Utvalget er derfor i tvil om hvor stort behov det er for å ha adgang til å ilegge tvangsmulkt. Antakelig vil pålegg om tvangsmulkt være mest aktuelt ved pålegg om retting. Også i disse tilfellene kan det imidlertid settes spørsmålstegn ved hvor aktuelt det er å bruke tvangsmulkt. Dersom skadevolderen ikke retter, har jo kommunen adgang til å rette selv, og kommunen kan deretter pålegge skadevolderen å dekke kostnadene. En annen situasjon der det kan være aktuelt å bruke tvangsmulkt, er tilfeller der plikten til å rapportere, for eksempel ved å sende inn kjørebok, ikke etterleves. Utvalget antar at det heller ikke her vil være særlig aktuelt å ilegge tvangsmulkt.

Utvalget vurderer behovet for å ilegge tvangsmulkt som begrenset. Samtidig ser vi få ulemper ved å ha en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt i de tilfellene der det oppstår behov for det. Vi foreslår derfor en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt.

Utvalget vurderer at det er mest hensiktsmessig at det er kommunen som kan ilegge tvangsmulkt. Det er kommunen som har adgang til å pålegge retting og fastsette plikter for den som ferdes. Utvalget foreslår derfor at kommunen skal få adgang til å ilegge tvangsmulkt.

32.4.6 Inndragning

32.4.6.1 Innledning

Inndragning innebærer at myndighetene konfiskerer verdier eller ting som har en tilknytning til straffbare handlinger. I miljøkriminalitetsmeldingen peker regjeringen på at inndragning eller delinndragning av verdien av kjøretøy er noe som i større grad bør vurderes ved alvorlige overtredelser av motorferdselregelverket, også ved første gangs overtredelse.417 Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har bedt utvalget vurdere om det er behov for å innføre en bestemmelse om inndragning ved gjentatte overtredelser.

32.4.6.2 Strafferettslig inndragning

Etter straffeloven § 69 kan ting som har vært brukt ved en straffbar handling, inndras. Bestemmelsen åpner også for at hele eller deler av tingens verdi kan inndras istedenfor tingen selv. Bestemmelsen angir videre at det ved avgjørelse av om tingen skal inndras, skal legges særlig vekt på «om inndragning er påkrevd av hensyn til en effektiv håndheving av straffebudet», og om inndragning vil være forholdsmessig. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 463 er følgende fremhevet: «Strafforfølgningens preventive virkning kan svekkes dersom en lovbryter får beholde gjenstanden for den straffbare handlingen.» Det er også fremhevet at inndragning normalt bør foretas dersom det er en nærliggende fare for at gjenstanden på ny vil bli benyttet til å begå en straffbar handling. Men slik fare vil ikke alltid foreligge. Dreier det seg om en ting det ellers er lovlig å bruke, for eksempel en båt eller en bil, vil det vanligvis ikke være grunnlag for inndragning basert på prevensjonshensynet alene etter en enkelt overtredelse. Dersom lovbruddet er særlig grovt og viser en alvorlig mangel på hensynsfullhet og respekt for regelverket, kan likevel inndragning være aktuelt også etter enkeltstående lovbrudd.

I Riksadvokatens rundskriv 1/1988 Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag – håndhevningsdirektiv er det med henvisning til uttalelser i Ot.prp. nr. 60 (1986–87) pekt på at det er riktig å vurdere inndragning av kjøretøy «ved særlig skadelige eller gjentatte overtredelser».

Det finnes enkelte eksempler på inndragning ved overtredelse av motorferdselregelverket. I Rt. 1998 s. 182 stadfestet Høyesterett en verdiinndragning på kr 49 322 som i hovedsak besto av verdien av en ATV som hadde blitt benyttet til ulovlig motorferdsel i forbindelse med ulovlig fangst. Inndragningen kom i tillegg til en bot på kr 10 000. Et annet eksempel er Frostating lagmannsretts dom 30. august 2022418 der domfelte ble dømt til å betale kr 15 000 i inndragning etter ulovlig snøskuterkjøring i tillegg til en bot på kr 24 000. Snøskuterføreren ble dømt for å ha kjørt uten førerkort for snøskuter, for å ha kjørt en uregistrert snøskuter og for ikke å ha stanset for kontroll av Statens naturoppsyn.

Utvalget antar at inndragning, i form av enten at kjøreøyet som har vært brukt til ulovlig kjøring inndras eller i form av hel eller delvis verdiinndragning av kjøretøyet, må ha en betydelig avskrekkende effekt både på den som rammes av inndragningen, og på allmennheten. En inndragning vil også hindre domfelte i å bruke det samme kjøretøyet flere ganger til ulovlig motorferdsel. Etter utvalgets vurdering er det flere former for ulovlig motorferdsel der strafferettslig inndragning av kjøretøyet ser ut til å være en egnet reaksjon ut fra føringene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Etter utvalgets oppfatning vil for eksempel inndragning være aktuelt – og trolig særlig effektivt – ved gjentatte lovbrudd med snøskutere som er særlig egnet for bestemte ulovlige bruksmåter, som kjøring i løs snø og i bratt terreng. Denne typen overtredelser er i kjerneområdet for strafferettslig inndragning. Inndragning av kjøretøyet vil, selv om kjøretøyet har høy verdi, stort sett være forholdsmessig vurdert etter føringene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). I proposisjonen på s. 464 fremheves det blant annet at det i forholdsmessighetsvurderingen må vurderes «hvor nært den aktuelle tingen er tilknyttet den straffbare handlingen som danner grunnlaget for inndragningen», og som et typeeksempel er det pekt på et tilfelle der en bil eller en båt kan «ha vært selve gjenstanden for villmannskjøring». I situasjoner der lovbrytere kalkulerer med risikoen for å bli bøtelagt og driver med gjentatt villmannskjøring, vil det etter utvalgets vurdering – etter disse føringene – stort sett alltid være forholdsmessig å inndra kjøretøyet. I vurderingen av forholdsmessighet er det også viktig å ta i betraktning følgende understrekning i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 464:

Generelt må det ved forholdsmessighetsvurderingen tas hensyn til at inndragning er en reaksjon på en straffbar handling. At tiltaket vil føles ubehagelig for den det er rettet mot, ligger i inndragningsinstituttets natur. Derfor må det en del til før inndragning kan sies å være uforholdsmessig.

Utvalget har inntrykk av at terskelen for å inndra kjøretøy for overtredelser av motorferdselloven i praksis er lagt for høyt sammenlignet med lovgivers forutsetninger i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Vi mener at straffeloven § 69 gir et vidt grunnlag for å beslutte inndragning, og at denne hjemmelen er en tilstrekkelig hjemmel. Vi peker på at det er svært viktig at påtalemyndigheten følger opp føringene gitt i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) og tidligere i Ot.prp. nr. 60 (1986–87) og i Riksadvokatens håndhevingsdirektiv.

32.4.6.3 Administrativ inndragning

I en e-post 11. november 2022 ba departementet utvalget om å vurdere en innføring av en administrativ hjemmel for inndragning. Det er ikke gitt generelle regler om administrativ inndragning i lovverket, slik det er gjort for strafferettslig inndragning i straffeloven kapittel 13. Det er få eksempler på bestemmelser om administrativ inndragning i lovverket, og bestemmelsene som finnes, er uensartede og handler først og fremst om inndragning av utbytte av ulovlige handlinger fra næringsdrivende.419 Dette er en av årsakene til at det ikke ble foreslått å fastsette generelle bestemmelser om administrativ inndragning i forvaltningsloven da det ble vedtatt generelle regler om overtredelsesgebyr, administrativt rettighetstap og tvangsmulkt i forvaltningsloven kapittel IX og X.

I forarbeidene til forvaltningsloven er det gitt retningslinjer for når administrativ inndragning bør anvendes. Der er det fremhevet at det «forut for innføring av ordninger med administrativ inndragning bør skje en grundig vurdering av hva som konkret er behovet, og begrense en eventuell hjemmel til dette».420 På motorferdselområdet er det først og fremst aktuelt å inndra transport- og fremkomstmidler som er brukt til ulovlig kjøring. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig å se for seg andre aktuelle former for inndragning. Slik vi vurderer det, er inndragning av kjøretøy bare i begrenset grad sammenlignbart med de typiske tilfellene av administrativ inndragning ellers i lovverket.

Etter utvalgets oppfatning er strafferettslig inndragning et velegnet redskap overfor alvorlig motorferdselkriminalitet og behovet for administrativ inndragning er derfor begrenset. Utvalget vurderer også at inndragning på motorferdselområdet av rettssikkerhetsmessige grunner bør skje innenfor straffeprosessens rammer. Utvalget vil derfor ikke foreslå en hjemmel for administrativ inndragning.

32.4.7 Rettighetstap

Både straffeloven og vegtrafikkloven har regler som innebærer at den som begår straffbare handlinger, kan fratas retten til motorferdsel gjennom dom eller forelegg.

Straffeloven § 56 angir at den som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke en «virksomhet eller aktivitet», kan fratas retten til å utøve aktiviteten eller virksomheten for fremtiden. Av forarbeidene til bestemmelsen går det frem at man også kan fratas retten til å utøve «rene sports- og fritidsaktiviteter», og at man også kan forbys å kjøre på en bestemt måte.421 Samme sted går det frem at det ikke kreves like stor varsomhet når det er spørsmål om å frata noen retten til å utøve en sports- eller fritidsaktivitet, som når det gjelder retten til å utøve næringsvirksomhet eller inneha en stilling.

Etter vegtrafikkloven § 33 første avsnitt kan det i dom eller forelegg fastsettes «tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn» når «den som har førerrett blir ilagt straff» og «hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det».

Nærmere regler om tap av førerrett finnes i tapsforskriften.422 Det følger her av § 2-6 at retten skal vurdere tap av førerretten «når dette anses påkrevet av allmenne hensyn for å beskytte samfunnet mot de skadevirkningene det kan ha om vedkommende fortsatt tillates å føre motorvogn». Det er et vilkår at det er «klar sammenheng mellom bruken av motorvogn og den straffbare handling». Det følger videre av § 2-7 nr. 1, jf. vegtrafikkloven § 10, at den som straffes for ikke å ha stanset kjøretøy for kontroll når det kreves av politiet eller Statens vegvesen, bør tape førerrett i minst tre måneder.

Utvalget legger til grunn at både straffeloven § 56 og vegtrafikkloven § 33 allerede i dag gir en vid adgang til å frata den som overtrer motorferdselloven retten til å føre førerkortpliktig motorvogn. I alle fall etter straffeloven vil det også være mulig å begrense rettighetstapet til å gjelde retten til motorferdsel i utmark spesielt. Utvalget har imidlertid inntrykk av at disse virkemidlene i liten grad benyttes.

Tap av førerretten generelt eller tap av retten til å føre motorkjøretøy i utmark spesielt er etter utvalgets mening virkemidler som kan ha en betydelig preventiv virkning. Utvalget mener politi og domstoler bør bruke disse virkemidlene mer enn vi har inntrykk av at gjøres i dag.

Utvalget peker først på grove overtredelser av aktsomhetsplikten som et tilfelle der allmenne hensyn klart taler for at den ansvarlige fratas retten til motorferdsel i utmark. I alvorlige tilfeller kan ulovlig motorferdsel dessuten være uttrykk for en vilje til å ta risiko som strider så mye med regelverket at både hensynet til de allmenne hensynene som motorferdselloven skal ivareta, og hensynet til trafikksikkerheten tilsier at den ansvarlige bør fratas retten til å føre motorvogn i en periode. Utvalget peker videre på at sammenhengen i regelverket tilsier at den som overtrer naturoppsynsloven § 3 ved å ikke stoppe for kontroll, kan ilegges samme reaksjon som den som ikke stopper for trafikkontroll i regi av politiet eller Statens vegvesen, det vil si at det også her bør være utgangspunktet at den som straffes mister retten til å kjøre førerkortpliktig motorvogn i minst tre måneder.

32.5 Utvalgets forslag

Utvalget forslår

• at forsettlige og uaktsomme overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av motorferdselloven skal kunne straffes med bøter eller fengsel på inntil ett år, og at grove overtredelser skal kunne straffes med fengsel i inntil to år

• at politiet og Statens naturoppsyn får adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på motorferdselloven

• at kommunen skal kunne tildeles myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betaling av løypeavgift

• at kommunen får adgang til å pålegge retting

• at kommunen får adgang til å ilegge tvangsmulkt