1 Sammendrag

1.1 Innledning

Alle må betale. Å kunne betale for varer og tjenester er en grunnleggende forutsetning for å kunne delta i samfunnet, og for at samfunnet skal fungere, må også betalingssystemet fungere.

Gjennom de siste 50 årene har måten vi betaler på forandret seg dramatisk. Bankkort som gjorde det mulig å betale med kort på utsalgssteder, ble introdusert allerede på 1970-tallet, men i 1993 ble fremdeles 85 prosent av alle betalinger på utsalgssteder foretatt med kontanter. Nærmere 30 år senere utgjør kontantbetalinger kun om lag 3 prosent av slike betalinger. Fysiske bankkort er den mest brukte betalingsmåten på utsalgssteder, men vi ser at bruken av mobiltelefoner, smartklokker, QR-koder og lignende øker raskt. Mellom venner, på loppemarkeder og i salgsboder har Vipps blitt mer eller mindre dominerende. Denne utviklingen gir brukervennlige løsninger for de digitale, men bringer også med seg nye utfordringer. Nye aktører, inkludert de store internasjonale teknologiselskapene, har begynt å se potensialet for sine forretningsmodeller ved å ta del i konkurransen om betalingene våre, noe som blant annet utfordrer personvernet. En stadig mer digitalisert betalingshverdag gjør også at gapet mellom de som har tilgang til digitale betalingsløsninger og de som står utenfor, vokser seg større. Selv om et mangfold av betalingsløsninger kan bidra til robusthet ved at det finnes flere måter å betale på, kan det samme mangfoldet også bidra til fragmentering som gjør det mer krevende å etablere gode beredskapsløsninger som alle kan benytte seg av i alvorlige krisesituasjoner.

Den norske banknæringen har hatt en lang tradisjon for å samarbeide om utvikling og forvaltning av felles betalingsløsninger. Gjennom regulering og god dialog med næringen har også myndighetene hatt en viktig rolle i denne utviklingen. I sum har dette resultert i et betalingssystem der de fleste opplever at de kan betale sikkert, relativt raskt og på måter som er tilpasset deres behov.

Utvalget mener at trygge og enkle betalinger for alle innebærer at det ikke skal være manglende mulighet til å få gjennomført betalinger som gjør at personer ikke får tak i de varene og tjenestene de har behov for, hverken i normalsituasjoner eller i beredskapssituasjoner. Betalinger foregår i dag i all hovedsak digitalt, og utvalget mener at trygge og enkle betalinger først og fremst bør sikres gjennom å forbedre tilgangen til digitale betalinger. Det er gjennom å ivareta og forbedre de digitale tjenestene at samfunnet oppnår størst grad av nytte. Samtidig har kontanter fortsatt en rolle å spille for å sikre trygge og enkle betalinger for alle.

1.2 Betalingssystemet fungerer godt, men har forbedringspotensial

Selv om betalinger i stor grad fungerer godt for de fleste og i de fleste situasjoner, har utvalget gjennom sitt arbeid identifisert forbedringsområder ved dagens system:

• Flere bør bli finansielt inkludert.

• Beredskapen for betalinger er i hovedsak god, men er ikke dimensjonert for store og langvarige kriser. Viktige beredskapsløsninger er i stor grad basert på frivillig deltakelse fra banker og brukersteder. Det innebærer en sårbarhet.

• Personvernet er under press, også på betalingsområdet, og dette presset kan øke fremover.

I vurderingen av hvordan svakhetene i dagens system bør forbedres, har utvalget måtte veie flere ulike hensyn mot hverandre. De tydeligste eksemplene er trolig avveiing av hensynet til finansiell inkludering og personvern mot hensynet til kriminalitetsbekjempelse. Skulle vi sikret at alle – uavhengig av tilgjengelig ID – fikk tilgang til alle banktjenester, ville det gått på bekostning av bekjempelse av hvitvasking og annen kriminalitet. Tilsvarende er det nødvendig å i enkelte situasjoner kunne koble personopplysninger og betalingsinformasjon for å spore ulovlige transaksjoner, identifisere de involverte partene og avdekke komplekse nettverk av økonomiske forbindelser. Dersom vi som samfunn skal klare å ivareta inkludering og personvern på en god måte, kan likevel ikke disse hensynene gjennomgående nedprioriteres.

1.2.1 Det er behov for tiltak for å sikre at færre faller utenfor, at vi har tilstrekkelig beredskap og at personvernet beskyttes

Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikke-inkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Utvalget foreslår flere tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper.

Visjonen om trygge og enkle betalinger for alle gjelder ikke minst i ekstraordinære situasjoner. I tråd med dette mener utvalget det bør være en overordnet ambisjon at det ikke er manglende tilgang til betalingstjenester som skal være den begrensende faktoren for at folk skal kunne få tak i de varer og tjenester de trenger i en krisesituasjon. Utvalget mener det er hensiktsmessig å bygge videre på og forsterke eksisterende infrastruktur og beredskapsløsninger. Videreutvikling av et nasjonalt kortsystem med stor utbredelse og gode reserveløsninger er etter utvalgets syn en effektiv måte å understøtte at elektroniske betalinger kan gjennomføres av flest mulig i en krisesituasjon. Samtidig gir det myndighetene grunnlag for å kunne utøve nødvendig styring og kontroll for å ivareta nasjonale beredskapsbehov.

Personvern handler om retten til å bestemme over egne personopplysninger, og er en rettighet som skal beskyttes. Etter utvalgets vurdering er det sentralt at personvernet ivaretas på en god og tilstrekkelig måte i de digitale betalingsløsningene. Dersom personvernet systematisk må vike for andre hensyn, vil det forvitre gradvis over tid, og derfor er det behov for grenser som verner og ivaretar personvernet på en god måte. Inngrep i personvernet bør kun skje dersom det er nødvendig ut fra andre viktige hensyn og det ikke er mulig å finne andre løsninger. I så fall bør inngrepet alltid være så minimalt som mulig.

1.2.2 Kontanter har en rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle

Selv om bruken av kontanter i dag er lav, har kontantene egenskaper som gjør at de fremdeles har viktige funksjoner i dagens betalingssystem. Fordi de er fysiske og gir umiddelbart oppgjør uten avhengighet til elektroniske systemer i betalingsøyeblikket, har kontanter en funksjon i den samlede beredskapen for små og mellomstore betalinger der betaler og betalingsmottaker møtes fysisk. Muligheten til å betale med kontanter er viktig for de som i dag ikke har tilgang til de digitale systemene, eller ikke ønsker eller klarer å betale digitalt. Kontanter gir også anonymitet. Utvalget mener at et visst innslag av anonymitet i betalingsmiksen styrker personvernet, gjennom å sikre at ingen kan få det fulle bildet av en persons samlede betalinger. Muligheten for å gjøre noen kjøp anonymt kan også være viktig for tilliten til myndighetene og betalingssystemet, og bør finnes også i fremtiden, uavhengig av om kontanter er i bruk eller ikke.

For at kontanter skal ivareta sin rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle, må det være mulig å bruke kontanter. Utvalget mener at de nye lovreglene som trådte i kraft 1. oktober 2024, innebærer en klar styrking av retten til å betale med kontanter. Med utgangspunkt i utvalgets mandat mener utvalget at forbrukernes rett til å betale med kontanter nå er tilstrekkelig sikret i regelverket. Utvalget peker samtidig på at kontanthåndtering innebærer en kostnad for næringsdrivende som kan gi insentiver til å tilpasse seg for å ikke falle inn under regelverket. En plikt til å motta kontant betaling kan også ha utilsiktede effekter på konkurranse og innovasjon. Videre kan behovet for kontanter endres i fremtiden. Dersom det utvikles betalingsløsninger som ivaretar kontantenes nåværende rolle, bør dette ha betydning for retten til å betale med kontanter. I sum mener utvalget derfor at loven må evalueres når det har gått noe tid.

Utvalget peker også på at muligheten til å betale med kontanter fordrer at forbrukere har en reell mulighet til å få tak i kontanter, og at næringsdrivende kan få tak i veksel og gjøre innskudd av kontantomsetning.

1.2.3 Kostnadseffektive løsninger må beholdes og videreutvikles

Utvalget har gjort vurderinger knyttet til kostnader ved betaling og hvordan disse bør fordeles. I Norge er betalingskostnadene relativt lave sammenlignet med andre land, og utvalget mener man i størst mulig grad bør beholde og videreutvikle kostnadseffektive løsninger. Både brukersteder og forbrukere bør som et utgangspunkt gis insentiver til å velge de mest kostnadseffektive løsningene, men dette er krevende å oppnå i praksis, blant annet fordi regelverk setter begrensninger for brukersteders mulighet til å ta gebyrer ved kortbetaling. Når det gjelder kontanter, har utvalget vært opptatt av at ikke alle har tilgang til det digitale betalingssystemet, og dermed ikke har muligheten til å velge et annet betalingsinstrument. I tillegg er kontanter i siste instans en beredskap ved svikt i det elektroniske betalingssystemet. Samlet sett tilsier dette at kostnaden ved kontanter bør fordeles på alle brukere, uavhengig av hvilket betalingsmiddel de bruker, og at kontant betaling dermed bør forbli gebyrfritt i selve betalingsøyeblikket.

1.2.4 Trygge og enkle betalinger for alle må også sikres i fremtiden

Også fremover kan det komme store endringer i måten vi betaler på. Fremtidens betalingsløsninger må fortsatt fungere for alle, og det er viktig å sikre at innovasjon ikke går på bekostning av verdier som er viktige for oss som samfunn. Da vil det også i fremtiden være nødvendig at myndighetene kan påvirke og stille krav til aktørene i betalingssystemet for å sikre at viktige samfunnshensyn ivaretas. Samtidig vil et godt samarbeid mellom myndighetene og private være avgjørende, og regulering må ikke gå på bekostning av et godt tilbud av betalingsløsninger i nasjonal valuta som befolkningen ønsker og har mulighet til å bruke. Videre må befolkningens tillit til myndighetene, bankene, bankinnskudd og betalingssystemet ivaretas.

Myndighetenes evne til å styre utviklingen kan svekkes i fremtiden dersom aktører som er vanskelige å regulere eller eksisterer utenfor de etablerte systemene, tar en større del av betalingene. For å unngå en slik utvikling må myndighetene jobbe for at det fortsatt skal være attraktivt å betale i nasjonal valuta i fremtiden. Markedet for betalingstjenester er internasjonalt, og for å ha mulighet til å bevare et system der nasjonale behov kan ivaretas, er det er viktig å unngå at nasjonale aktører får dårligere rammebetingelser enn store internasjonale konkurrenter.

Erfaringene så langt er at nyvinninger kommer ved at det eksisterende systemet videreutvikles. Utvalget mener at trygge og enkle betalinger for alle også i fremtiden kan ivaretas på en god måte ved å bygge videre på systemene vi har i dag.

Utvalget har drøftet hvordan digitale sentralbankpenger kan bidra til å sikre trygge og enkle betalinger i fremtiden, slik det er beskrevet i mandatet. Utvalgets vurdering er at det på nåværende tidspunkt og ut fra utvalgets mandat ikke er grunnlag for å gi en anbefaling av om digitale sentralbankpenger bør innføres i Norge eller ikke. Utvalget ser ikke nå et behov for å innføre digitale sentralbankpenger av hensyn til finansiell inkludering, personvern eller beredskap, men utelukker ikke at digitale sentralbankpenger i fremtiden kan være et relevant virkemiddel for å ivareta disse hensynene, eller at andre hensyn som ligger utenfor utvalgets mandat kan tale for innføring av digitale sentralbankpenger. For å være føre var er det derfor hensiktsmessig å starte arbeidet med nødvendige regelverksendringer for å legge til rette for en eventuell innføring av digitale sentralbankpenger.

1.3 Utvalgets anbefalinger

Nedenfor gis en oversikt over de konkrete tiltakene som utvalget anbefaler for å sikre trygge og enkle betalinger for alle. Tiltakene er nærmere omtalt og begrunnet i kapittel 6 om finansiell inkludering, kapittel 7 om beredskap og kapittel 8 om personvern. I tillegg kommer anbefalingen om å starte arbeidet med nødvendige regelverksendringer for å legge til rette for en eventuell innføring av digitale sentralbankpenger, som nevnt over. Dette tiltaket er omtalt i kapittel 11 om trygge og enkle betalinger for alle i fremtiden.

Tiltak for å sikre finansiell inkludering

• Myndighetene og finansnæringen bør lage et rammeverk for basis banktjenester. Basis banktjenester skal sikre at alle kan få tilgang til et minstenivå av banktjenester som man trenger for å fungere i samfunnet, og bør utstyres med beløpsgrenser og andre begrensninger slik at konsekvensene ved eventuell hvitvasking er svært lav. Myndighetene må også sikre at regelverket ikke medfører at brukergrupper blir ekskludert fra basis banktjenester, for eksempel som følge av krav til gyldig ID. Myndighetene bør derfor gi unntak fra plikten til å foreta enkelte kundetiltak, som krav til gyldig ID, for basis banktjenester. Det bør være tilstrekkelig at personens identitet kan sannsynliggjøres for å få basis banktjenester.

• Myndighetene og finansnæringen bør utarbeide veiledere om finansiell inkludering, som i større grad enn i dag er tydelige på hva som er akseptabel risiko etter hvitvaskingsregelverket og dermed gjør det enklere for bankene å sikre at de oppfyller kontraheringsplikten i finansavtaleloven.

• Arbeidet med å etablere en offentlig eID på «høyt» sikkerhetsnivå bør prioriteres. BankID er ikke en forutsetning for å få og håndtere et kundeforhold i en bank, men bankene oppfordres til å utarbeide felles standarder for oppfølging og informasjon om alternativer som kan benyttes i stedet, i tilfeller hvor kunden ikke oppfyller kravene til å få utstedt en BankID.

• Finansnæringen oppfordres til å vurdere om kravene til ID ved bruk av ulike betalingstjenester kan differensieres i større grad enn i dag, og utforske muligheten for å lage en enklere BankID. Vipps oppfordres til å vurdere å akseptere andre digitale ID-er i tillegg til BankID.

• Arbeidet med å oppdatere og tydeliggjøre regelverket for universell utforming av IKT bør prioriteres.

• Bankene må fortsette å følge opp bransjenorm finansiell inkludering, som er utarbeidet av næringen selv, og gi god informasjon til helt eller delvis ikke-digitale kunder. Bransjenormen bør revideres i takt med at samfunnet endrer seg, slik at dette også i fremtiden er et verktøy for å bidra til finansiell inkludering

• Hjelp til personer som ikke er i stand til å håndtere betalinger må foregå i ryddige former, gjennom fullmaktsløsninger eller vergeordninger. Fremtidsfullmakt er et godt tilbud, men myndighetene bør se på muligheten for ytterligere forbedring.

• Næringen bør vurdere å tilby løsninger for digital betaling, for eksempel i form av et «småpengekort», som kan fungere som hjelpemiddel og være et nyttig alternativ til kontanter for personer som kan ha behov for å gjøre enkle betalinger i butikk, men som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort. Småpengekortet må være så enkelt i bruk at de som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort, kan håndtere småpengekortet. I den grad det er begrensninger i regelverket som er til hinder for at et slikt kort kan tilbys, bør myndighetene vurdere å gjøre endringer som legger til rette for en slik løsning.

Tiltak for å sikre tilstrekkelig beredskap

• BankAxept har gode beredskapsløsninger. Disse løsningene bør videreutvikles slik at de forblir effektive. BankAxept har ansvar for samfunnsviktige oppgaver. Det bør vurderes om dette ansvaret er tilstrekkelig hensyntatt i virksomhetens rammebetingelser og organisering. Videre bør det vurderes om det er behov for pålegg for å sikre tilstrekkelig utbredelse av den utvidete BankAxept-reserveløsningen hos viktige forhandlere av nødvendighetsvarer.

• Den utvidete BankAxept-reserveløsningen bør forlenges utover syv dager.

• Det bør vurderes om det bør etableres en utvidet STIP-løsning for betaling av nødvendighetsvarer i en langvarig krisesituasjon.

• I svært alvorlige krisesituasjoner bør det gis mulighet for uttak og innskudd av kontanter i løsningen «Kontanttjenester i Butikk» (KiB) også når den utvidete BankAxept-reserveløsningen er i bruk.

• Aktører i handelsnæringen – spesielt forhandlere av nødvendighetsvarer – anbefales å etablere elektroniske beredskapsløsninger som utfyller STIP og BankAxept-reserveløsningene, blant annet reserve kassasystemer. Handelsnæringen bør også utrede mulighetene og hensiktsmessigheten av å etablere beredskapsplaner for kontanthåndtering i situasjoner uten virksomme elektroniske kassasystemer.

• Myndighetene bør sette i gang et arbeid med å etablere et eget regelverk på betalingsområdet til bruk i alvorlige beredskapssituasjoner. Et slikt regelverk bør inneholde ulike tiltak som kan iverksettes raskt om det skulle bli nødvendig.

Tiltak for å sikre personvernet

• Personvern skal være en integrert del av fremtidig utvikling av nye betalingstjenester, og også programvareprodusenter og utviklere av elektroniske betalingstjenester må overholde prinsippene om innebygd personvern i personvernforordningen.

• Ut fra personvernhensyn er det behov for et tilstrekkelig innslag av anonymitet i betalingsmiksen. Kontanter gir i utgangspunktet mulighet til å betale anonymt, men er samtidig relativt lite i bruk. Et godt regulert digitalt alternativ til kontanter som muliggjør at anonyme betalinger kan skje elektronisk, kan bidra til personvernet, men vil også være attraktive for kriminelle og må utstyres med beløpsgrenser og andre restriksjoner som kan sikre en god avveiing mellom behovet for anonymitet for å sikre personvernet, og behovet for bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Et digitalt alternativ som gir mindre sporbarhet, bør være på plass før bruken av kontanter eventuelt synker til et så lavt nivå at de ikke gir reell anonymitet.