Del 1
Bakgrunn

3 Betalinger i Norge

3.1 Innledning

Å kunne betale for varer og tjenester er en grunnleggende forutsetning for å kunne delta i samfunnet, og et velfungerende betalingssystem er avgjørende for at samfunnet skal fungere godt. Befolkningen tar for gitt at betalinger går som planlagt. Forbrukere betaler regninger og for varer og tjenester, overfører til venner, betaler skatter, avgifter m.m. til staten. Bedrifter betaler for varer og tjenester, lønn til sine ansatte, og skatter og avgifter. Offentlig sektor betaler varer og tjenester, og foretar en rekke utbetalinger til innbyggerne i form av pensjoner, trygd, sosiale stønader og andre tjenester.

Betalinger gjennomføres på en rekke ulike måter, men har til felles at de er avhengige av den finansielle infrastrukturen.1 Dette er et nettverk av systemer som sørger for at finansielle transaksjoner, det vil si alt fra vanlige betalinger med kort i butikk til transaksjoner i verdipapir- og valutamarkedet, blir gjennomført. Det innebærer at betalinger og transaksjoner i finansielle instrumenter blir registrert, avregnet og gjort opp, og at informasjon om beholdningsstørrelser blir oppbevart.

Over tid har samfunnet generelt blitt mer digitalisert, og betalingsvaner har endret seg. Nye typer penge- og betalingssystemer og nye aktører har kommet til. Dette har ført til strukturelle endringer på betalingsområdet og endringer i betalingsvaner. Den teknologiske utviklingen har ført til at bruken av kontanter over flere tiår gradvis har blitt redusert.

I dette kapittelet gis en overordnet gjennomgang av hva betalinger er, og hvordan infrastrukturen for kontanter og for kort- og konto til konto-betalinger ser ut i dag og har utviklet seg over tid. Som del av sitt mandat er utvalget bedt om å beskrive kontantenes egenskaper, og dette gjøres også i dette kapitlet. Digitale kundebetalinger skaper eksponeringer mellom kundenes banker. Det gis derfor også en kort gjennomgang av interbanksystemet, som sørger for oppgjør mellom bankene. Kapittelet gir avslutningsvis en oversikt over den eksisterende beredskapen i de ulike delene av betalingsinfrastrukturen.

3.2 Hva er betalinger?

En betaling kan defineres som oppfyllelse av en forpliktelse ved overgivelse av penger eller pengerepresentativer.

Ved betalinger skiller man mellom betalingsmidler, betalingsinstrumenter og betalingsmåter. Et betalingsmiddel er en fordring som overføres mellom kjøper og selger som betaling for varer og tjenester. Opp gjennom historien har det eksistert mange ulike betalingsmidler, men i dag finnes det i hovedsak to typer: kontanter, som er fordringer på Norges Bank, og bankinnskudd (kontopenger), som er fordringer på banker. Elektroniske penger (e-penger) er et tredje betalingsmiddel. De ulike typene penger er nærmere beskrevet i boks 3.1.

Betalingsinstrumenter er verktøy for å overføre betalingsmidlene. De kan deles inn i tre hovedgrupper: kontanter (som samtidig også er et betalingsmiddel), betalingskort og konto til konto-betalinger. Betalingsinstrumentene danner i sin tur grunnlaget for ulike betalingsmåter. For eksempel kan en kortbetaling gjennomføres kontaktløst, og en konto til konto-betaling kan gjennomføres i nettbanken.

De aller fleste betalinger skjer fra privatpersoner til foretak. I den siste store kostnadsundersøkelsen gjennomført av Norges Bank fremgår det at privatpersoner i 2020 gjorde om lag 2,6 milliarder betalinger til foretak. I gjennomsnitt gjorde privatpersoner daglig rundt 1,3 betalinger i 2020.2 Figur 3.1 viser strømmen av innenlandske betalinger mellom privatpersoner, foretak og offentlig sektor.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Den finansielle infrastrukturen er avgjørende for at betalinger kan gjennomføres, og omfatter betalingssystemet, verdipapiroppgjørssystemet, verdipapirsentraler, sentrale motparter og transaksjonsregistre, i tillegg til avtalene og regelverket som regulerer bruken av disse. Også kontantinfrastrukturen er en del av den finansielle infrastrukturen.

Etter betalingssystemloven3 er betalingssystemet delt inn i «systemer for betalingstjenester» og «interbanksystemer». Oppgjør mellom banker skjer i interbanksystemene, som er nærmere omtalt i avsnitt 3.6. De kunderettede betalingssystemene er systemene som publikum generelt har tilgang til, som kontanter, kortordninger, nettbankløsninger og betalingsapplikasjoner som Vipps og Apple Pay. Kontanter, som er et fysisk produkt, krever i tillegg infrastruktur for fysisk håndtering i form av blant annet telling og sortering, transport og lagring. Kunderettede betalingssystemer virker sammen med underliggende infrastruktur, som interbanksystemer.

3.3 Kontanter – egenskaper, infrastruktur og utviklingstrekk

3.3.1 Kontantenes egenskaper

Kontanter er fysiske, de er betalingsmiddel og -instrument i ett, og de gir umiddelbart oppgjør uavhengig av tredjepart og elektroniske systemer. Dette er særegne egenskaper ved kontanter, og betyr at kontanter kan benyttes til betalinger også dersom det oppstår situasjoner hvor deler av eller hele det elektroniske betalingssystemet er nede. I tillegg gir kontanter personer som ikke har tilgang til eller ikke behersker elektroniske betalingsmåter en mulighet til å gjennomføre betalinger.

Kontanter tilbyr også anonymitet i betalingsøyeblikket siden de ikke legger igjen elektroniske spor. Dette gjør at kontanter også kan bidra til å ivareta personvern ved betalinger. Samtidig gjør den manglende elektroniske sporbarheten kontanter egnet for de som ikke ønsker å etterlate seg spor for å skjule kriminelle handlinger, inkludert hvitvasking av midler.

Betydningen av kontantenes særegne egenskaper for trygge og enkle betalinger for alle diskuteres i rapportens kapittel 6, 7 og 8.

I tillegg har kontanter særskilt status som tvungent betalingsmiddel, jf. sentralbankloven § 3-5 (1), se nærmere omtale i kapittel 9.2. Ifølge Prop. 97 L (2018–2019) er «Kjernen i begrepet tvungent betalingsmiddel […] at kreditor og debitor i et gjeldsforhold har en gjensidig plikt til å akseptere sedler og mynter som oppgjør for en fordring, dersom det ikke er inngått avtale om annen oppgjørsmåte».4 Finansavtaleloven § 2-1 (3) gir særbestemmelser om forbrukeres rett til å betale med kontanter, se nærere omtale i boks 3.4 og i kapittel 9.2.

Kontantenes tilstedeværelse gir også brukerne valgmulighet ved å være et alternativt betalingsmiddel til kontopenger, med andre egenskaper enn kontopenger har. Selv om kontantbruken i Norge er lav, kan eksistensen av kontanter, gjennom å være et alternativ man kan bytte til dersom tilbyderne av elektroniske betalingsløsninger innfører høye gebyrer eller andre ugunstige vilkår, ha en disiplinerende effekt på tilbydere av elektroniske betalingsløsningers fastsettelse av prising og andre vilkår.

3.3.2 Kontantinfrastrukturen

Norges Bank har etter sentralbankloven § 3-4 (1) enerett på å utstede norske pengesedler og mynter, og skal sørge for at det er en tilstrekkelig mengde sedler og mynter tilgjengelig til å dekke samfunnets etterspørsel og behov. Kontantene gjøres i dag tilgjengelig i samfunnet ved at Norges Bank forsyner bankene med kontanter fra fem regionale sentralbankdepoter lokalisert i henholdsvis Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø.

Bankene har på sin side en plikt til å tilby sine kunder muligheten til å ta ut og sette inn kontanter, det vil si å kunne bytte mellom bankinnskudd og kontanter. For privatkunder tilbyr bankene i dag uttak av kontanter i minibanker og gjennom «Kontanttjenester i Butikk» (KiB), mens innskudd gjøres gjennom KiB eller i bankenes innskuddsautomater. Noen banker tilbyr også kontanttjenester i bankfilialer. I tillegg kan man få tak i kontanter gjennom minibanker eiet av andre, hovedsakelig kontanthåndteringsselskapene Nokas Verdihåndtering AS (Nokas) og Loomis Norge AS (Loomis). Ved utgangen av 2023 eide bankene litt over halvparten av alle minibanker, mens de resterende var eid av fortrinnsvis Nokas og Loomis. Det finnes også en frivillig ordning fra butikkenes side, «cashback», der kundene kan ta ut kontanter som del av et varekjøp.

Næringsdrivende kan sette inn overskuddsbeholdninger av kontanter gjennom KiB, innskuddsautomater og nattsafer. I tillegg kan de kjøpe kontanttjenester fra kontanthåndteringsselskapene. Næringsdrivende med større kontantvolum er i dag i stor grad avhengige av Nokas og Loomis sine egne tjenester for å få dekket sitt behov for kontanttjenester.

Bankene har i stor grad trukket seg ut av den operative kontanthåndteringen, og i dag er det kontanthåndteringsselskapene som utfører en stor del av arbeidet knyttet til kontanttjenester som bankene har ansvar for. Det inkluderer både den fysiske håndteringen av kontanter som telling, sortering, kvalitetssikring og frakt, som er en vesentlig del av kontantinfrastrukturen, og drift av minibanker, nattsafer med mer.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Figur 3.2 viser ansvarsdelingen i forsyningen av sedler og mynter. I tillegg til den fysiske delen består kontantinfrastrukturen også av elektronisk infrastruktur. Man er i dag i stor grad avhengig av betalingskort for å kunne gjøre uttak og innskudd av kontanter. For å kunne bruke KiB-løsningen må man ha BankAxept-kort i en bank som har knyttet seg til løsningen. KiB er videre avhengig av at butikkenes betalingsterminaler fungerer og er online. Både minibanker og innskuddsautomater benytter elektronisk infrastruktur. De eneste stedene man kan gjøre uttak og innskudd av kontanter uten kort, er ved bankfilialer med skranketjenester.

Bankenes ansvar for kontanttilbudet og befolkningens rettigheter knyttet til bruk av kontanter er regulert gjennom ulike lover og forskrifter, se boks 3.4.

3.3.3 Utvikling i bruk av kontanter

Spørreundersøkelser gjennomført av Norges Bank viser hvordan andelen betalinger med kontanter på utsalgssteder og mellom privatpersoner har falt over mange år. I 1993 var denne andelen på 85 prosent. I 2007 hadde andelen gått ned til 24 prosent, og i 2013 var den på 15 prosent. Siden 2017 har Norges Bank gjort jevnlige undersøkelser av hvordan andelen betalinger med kontanter på utsalgssteder og mellom privatpersoner, se figur 3.3. I Norge, som i mange andre land, falt bruken av kontanter betydelig i 2020 da koronapandemien kom, og har siden ligget nokså stabilt på rundt 3 prosent, se figur 3.3. Norge er med det ett av landene med lavest kontantbruk i verden. Til sammenligning var andelen betalinger på utsalgssteder og mellom privatpersoner som ble gjort med kontanter i 2023 på 11 prosent i Danmark, 10 prosent i Sverige, og gjennomsnittet i alle land med euro som valuta var 59 prosent (i 2022), se tabell 3.1.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Også uttak av kontanter har gått ned. I 2023 ble det gjort 15,7 millioner uttak fra minibanker i Norge, og 11,3 millioner uttak i butikker (cashback og «Kontanttjenester i Butikk»). Verdien av uttakene fra minibanker var 30 milliarder kroner, og verdien av uttakene i butikker var 11,5 milliarder kroner, se figur 3.4.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

I tillegg tas det ut kontanter over skranke i bankfilialer som tilbyr dette. Det finnes ikke offisiell statistikk som viser omfanget av slike uttak.

Mengden kontanter i omløp gikk ned med om lag 20 prosent fra 2016 til 2021, og har etter det ligget nokså stabil på et nivå på i underkant av 40 milliarder kroner. Det utgjør rundt 1,4 prosent av den smale pengemengden (M1), jf. figur 3.5. Også her er Norge blant landene med lavest kontantandel i verden, se figur 3.6.

Forstørr bilde

¹ Definisjonen av M1 ble endret fra og med 2015, og det er derfor brudd i statistikken.

Kilde: Norges Bank.

Forstørr bilde

¹ M1 er det smale pengemengdebegrepet, og inkluderer penger som tilgjengelige for å bli benyttet med det samme (innskudd på transaksjonskontoer og kontanter i omløp).

Kilder: BIS, Danmarks Nationalbank, ESB, Sedlabanki Islands, Statistisk sentralbyrå, Statistiska Centralbyrån og Norges Bank.

Kontanttjenestetilbudet

Parallelt med lavere kontantbruk har bankene i lengre tid endret og til dels bygget ned tjenester til sine kunder på kontantområdet, se tabell 3.2. Tabell 3.3 viser at antall minibanker nesten er halvert over de siste ti årene.

Kontanttjenestene er i dag i høy grad automatisert, med svært få manuelle kontanttjenester igjen. I dag er de eneste stedene man kan gjøre uttak og innskudd av kontanter uten kort og PIN-kode, og gjennomføre regningsbetalinger manuelt, ved bankfilialer med skranketjenester. Antallet som tilbyr dette har blitt færre over flere år, og ved utgangen av 2023 var det 74 slike filialer, ned fra 137 i 2020.

Tilgang til enkle banktjenester gjennom Posten og «Post i butikk» opphørte høsten 2020. Dette var en avtale mellom Posten og DNB, og hovedsakelig for DNBs kunder, men også kunder i andre banker kunne benytte tjenesten.5 I juli 2021 ble postens plikt til å tilby grunnleggende banktjenester gjennom landpostnettet opphevet. Årsaken var lav bruk, høye kostnader, og at ingen banker ønsket å være avtalepartner for denne ordningen. Det ble dermed umulig å opprettholde tilbudet. Ved bruk av disse tjenestene kunne man benytte seg av enkle banktjenester uten å bruke bankkort og kode, og det var mulig å foreta inn- og utbetalinger uten å ha bankkonto. Banktjenester gjennom post i butikk var til stede i alle landets kommuner. Grunnleggende banktjenester i landpostnettet innebar at 345 000 husstander og 45 000 virksomheter med mer enn fire km til nærmeste faste ekspedisjonssted fikk tilbud om å gjennomføre enkle banktjenester, det vil si innbetalinger og innskudd samt avtalte utbetalinger og uttak, hos postbudet.6

Parallelt med avviklingen av banktjenester i post i butikk ble tjenesten «Kontanttjenester i Butikk» (KiB) lansert. Tjenesten leveres av BankID BankAxept AS gjennom ca. 1 450 av NorgesGruppens butikker. I overkant av 90 banker i Norge har knyttet seg til ordningen. For å kunne bruke KiB-løsningen må man ha BankAxept-kort utstedt av en bank som har knyttet seg til løsningen. KiB er videre avhengig av at butikkenes betalingsterminaler fungerer og er online. Den har ikke like stor geografisk utbredelse som banktjenesten gjennom Posten hadde.

Forrige fullstendige undersøkelse av kontanttjenestetilbudet i Norge ble gjennomført av Finanstilsynet i 2020. Undersøkelsen viste at det den gang var i alt 20 kommuner, samt Svalbard, som ikke hadde tilbud om kontanttjenester. Alle kommuner, samt Svalbard, hadde slikt tilbud i 2018. Hovedårsaken til denne endringen var avviklingen av Post i butikk og at KiB så langt ikke hadde oppnådd samme dekningsgrad. Reduksjon i antall filialer som tilbyr kontanttjenester, og i antall minibanker, har også vært medvirkende. I de 20 kommunene uten tilbud om kontanttjenester kunne det likevel være mulig å ta ut kontanter dersom det var butikker som tilbyr kontantuttak ved varekjøp (såkalt cashback). Hvorvidt dette var tilfellet i noen av de 20 kommunene fremgikk ikke av undersøkelsen.

Av besvarelsene fremgikk det at bankenes samlede tilbud av kontanttjenester trolig ville bli ytterligere redusert fremover. Flere banker svarte imidlertid at de vil opprettholde sitt tilbud av kontanttjenester, og noen banker ville øke tilbudet noe, hovedsakelig med innskuddsautomater. Over halvparten av bankene svarte at KiB inngikk i deres langsiktige plan for kontanttjenester. Flere banker svarte at det er sannsynlig at andre kontanttjenester ville bli redusert eller avviklet etter tiltredelsen til KiB.

3.3.4 Kontanter i andre land

Nedgang i bruk av kontanter og redusert tilgang til kontanttjenester har i mange land skapt en bekymring for at kontantene fremover ikke lenger kan fylle sine funksjoner i betalingssystemet, og at enkelte egenskaper som blir sett på som viktige å ha i et betalingssystem dermed ikke lenger vil være til stede. I flere land har det derfor blitt gjennomført utredninger for å se på kontantens rolle, og om det er nødvendig med tiltak for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet til og anvendelighet av kontanter.

Sverige, Danmark og Nederland er sammen med Norge blant landene i Europa med lavest kontantbruk. Disse landene har også andre likhetstrekk med Norge, og er derfor relevante å se hen til i denne rapporten. I tillegg er det relevant å se hen til hva som gjøres på dette feltet av Den europeiske sentralbanken (ESB) og EU-kommisjonen.

Sverige

Sverige har, sammen med Norge, i lang tid vært regnet som et av landene i verden med lavest bruk av kontanter. I 2023 var andelen betalinger på utsalgssteder som ble gjort med kontanter på 10 prosent, opp 2 prosentpoeng fra året før. Det har de senere årene blitt utarbeidet to omfattende rapporter om kontanter og betalinger i Sverige på oppdrag fra den svenske regjeringen: Rapporten «Tryggad tillgång till kontanter» som ble levert i 2018,7 og «Staten och betalningarna» (betalningsutredningen) som ble levert i 2023.8

Siden januar 2021 har større kredittinstitusjoner i Sverige vært forpliktet til å tilby steder for kontantuttak for forbrukere og daglige innskudd av kontanter for foreninger og næringsdrivende, jf. betaltjänstlagen9 kapittel 9. Etter loven skal tjenestene ha tilstrekkelig utstrekning i hele landet. Dette er utdypet i betaltjänstförordningen10, som slår fast at bare en liten del av befolkningen kan ha en lengre reiseavstand enn 25 km til nærmeste sted for kontantuttak (0,3 prosent) eller innsetting av dagsomsetning i kontanter (1,22 prosent). Plikten gjelder kun banker som hadde mer enn 70 milliarder kroner i samlet innskudd fra allmennheten ved utgangen av det foregående året, og inkluderer for øyeblikket de seks største bankene i landet. Flere aktører på markedet, som mindre banker, ombudstjenester og andre som tilbyr disse tjenestene, bidrar til tilgjengeligheten. Bankene har ikke en plikt til å ta imot innskudd fra forbrukere. Riksbanken (Sveriges sentralbank) har, blant annet i sitt høringssvar til betalningsutredningen, påpekt at det er behov for at en slik plikt innføres.

Riksbankslagen i Sverige11 slår fast at kontanter er tvungent betalingsmiddel, og hovedregelen er at man er pliktig til å ta imot sedler og mynt som betaling. Det er imidlertid avtalefrihet, slik at dette kan avtales bort. Dersom utsalgssteder ikke ønsker å ta imot kontanter, skal det finnes synlig informasjon på utsalgsstedet om dette, slik at en potensiell kunde kan velge om personen likevel ønsker å handle der, eller gå et annet sted.

Betalningsutredningen vurderte blant annet spørsmålet om det burde innføres en plikt til å ta imot kontanter i Sverige. Det ble ikke anbefalt å innføre en generell plikt til å ta imot kontant betaling, men i rapporten ble det poengtert at det er viktig for samfunnet, ikke minst av inkluderings – og beredskapshensyn, at man kan betale for nødvendighetsvarer som legemidler, dagligvarer og drivstoff med ulike betalingsmåter, deriblant med kontanter. Det ble anbefalt å innføre en lovfestet rett til å betale for reseptbelagte legemidler med kontanter. Videre ble det anbefalt å gjøre en ny vurdering av spørsmålet om en slik plikt også bør innføres for dagligvarer og drivstoff, sammen med en bredere vurdering av kontantenes rolle og tilgjengeligheten til kontanttjenester, innen 2025.

12. januar 2024 ble det satt ned et utvalg med oppdrag å vurdere om det bør innføres en plikt til å akseptere betalinger i kontanter for visse varer, med særlig fokus på nødvendighetsvarer som dagligvarer og drivstoff. Utredningen skal ferdigstilles senest 31. desember 2024.

Länsstyrelsen (tilsvarer Statsforvalteren i Norge) samarbeider med kommuner, bedrifter, foreninger og andre aktører for å vurdere om det er behov for statlige tiltak innen betalingstjenester. Länsstyrelsen kan for eksempel gi støtte til betalingstjenesteombud der man kan betale regninger, ta ut kontanter eller gjøre daglige innskudd av kontantomsetning. Dette gjelder ofte steder og områder på landsbygda der tilgangen til grunnleggende betalingstjenester ikke kan løses på andre måter. Det er vanligvis lokale handelsmenn som fungerer som betalingstjenesteombud.

I betalningsutredningen pekes det videre på at det viktigste tiltaket for å forbedre inkluderingen på betalingsmarkedet er å sikre forbrukere og foretaks tilgang til betalingskonto med tilhørende tjenester. Samtidig pekes det i utredningen på at kontanter er nødvendige for forbrukere som opplever digital og finansiell utenforskap. I tillegg peker de på at det må sikres at digitale betalingsløsninger kan fungere i situasjoner uten strøm og telekommunikasjon, blant annet gjennom mulighet for offlinebetalinger med kort, og at kontanter også er viktig for Sveriges beredskap siden de kan brukes uavhengig av strøm og telekommunikasjon.

I januar 2023 trådte ny lov om Riksbanken i kraft. Der er det lovfestet at Riksbanken skal ha fem kontantdepoter. Bakgrunnen for krav om flere kontantdepoter er å sikre at kontanter er tilstrekkelig tilgjengelig over hele landet. Riksbanken hadde fra 2014–2021 kun ett sentralbankdepot, lokalisert rett utenfor Stockholm. I 2021–2022 økte antallet til tre, og innen 1. januar 2026 skal de to gjenstående depotene åpnes.

Danmark

I 2023 ble 11 prosent av antall betalinger på fysiske utsalgssteder gjennomført med kontanter i Danmark. Det er ikke fastsatt lovbestemte plikter for bankene til å tilby kontanttjenester, men fysiske utsalgssteder er etter betalingsloven12 § 81 pålagt en plikt til å ta imot kontanter, med noen unntak. Plikten til å ta imot kontanter gjelder ikke i tidsrommet mellom kl. 22 og kl. 06 grunnet forhøyet risiko for ran. I områder med en særlig risiko for ran, gjelder plikten ikke mellom kl. 20 og kl. 06. Unntaket omfatter også blant annet fjernhandel, herunder netthandel, selvbetjeningslokaler som for eksempel ubemannede bensinstasjoner, og arrangementer av kortere varighet som for eksempel markeder og festivaler. I tillegg er bedrifter fritatt for å motta kontantbetalinger fra andre næringsdrivende.

Nationalbanken (Danmarks sentralbank) publiserte høsten 2023 en rapport med sine vurderinger av kontanters rolle i et samfunn med lav bruk av kontanter, og hvilke tiltak de mener bør gjennomføres for å sikre at kontanter kan fylle sine funksjoner fremover.13

Nationalbanken peker i rapporten på at det er behov for kontanter i Danmark også i fremtiden, og viser til at utsatte borgere vil ha bruk for adgang til kontanter eller andre betalingsmidler med tilsvarende egenskaper. De mener at kontanter kan fungere som supplerende beredskap, men at de i praksis ikke vurderes som en effektiv betalingsberedskap på samfunnsmessig nivå. Dersom kontantene skal kunne fungere som selvstendig beredskapsløsning vil det kreve betydelige investeringer, som etter Nationalbankens vurdering ikke vil stå i forhold til gevinstene.

Som følge av utviklingen i bruk av kontanter mener Nationalbanken at det kan gi mening å lempe noe på plikten til å ta imot kontantbetalinger. I en vurdering av endring i plikten må hensynet til sikre og effektive betalinger sees i sammenheng med at en del av befolkningen utfordringer med å benytte digitale betalingsløsninger og dermed kun kan betale med kontanter.

For å sikre at kontanter også fremover er et sikkert og effektivt betalingsmiddel, skal Nationalbanken utvikle ny seddelserie som skal lanseres i 2028/2029.

Nederland

I Nederland ble 21 prosent av antall betalinger på fysiske utsalgssteder gjennomført med kontanter i 2022. De har den nest laveste kontantbruken av landene i euroområdet. Kun Finland hadde en lavere bruk, med tilsvarende andel på 19 prosent.

På oppdrag fra Den nederlandske sentralbanken (DNB) ble det gjennomført en utredning i 2021,14 og deretter en i 2023,15 om kontantenes rolle og behov for tiltak for å sikre at kontanter er tilstrekkelig tilgengelige og allment aksepterte som betalingsmiddel.

I den første rapporten ble det tatt utgangspunkt i at kontanter har særlig tre viktige roller i dag: som beredskapsløsning, som eneste betalingsmiddel for deler av befolkingen som er avhengige av kontanter, og som et generelt allment akseptert betalingsmiddel (utstedt av sentralbanken). Det ble tegnet det opp en utvikling hvor kontantene gradvis, over mange år, får en mindre viktig rolle for noen av disse funksjonene. Mens det i dag er vesentlig å opprettholde tilgjengelighet, vil denne viktigheten avta dersom kontantenes rolle etter hvert blir mindre vesentlig.

På bakgrunn av denne rapporten startet sentralbanken blant annet et arbeid med å få på plass en frivillig avtale mellom 22 organisasjoner som har interesser knyttet til kontanter, deriblant banker, forbrukerorganisasjoner, kontanthåndteringsselskaper, butikker med mer. Avtalen ble inngått i 2022. I avtalen forplikter partene seg blant annet til å opprettholde en viss kontantinfrastruktur, ikke øke priser eller innføre strengere volumrestriksjoner på kontantuttak frem til en viss dato, og å utvikle blant annet alternative beredskapsløsninger for debetkort-betalinger.

Den frivillige avtalen er en midlertidig og sårbar løsning, og det ble derfor, på bestilling fra sentralbanken og Finansdepartementet, gjennomført en ny ekstern utredning for å se på mer robuste løsninger for den fremtidige strukturen til kontantsystemet. Den ble levert i 2023, og 26. januar 2024 ble det sendt på høring et lovforslag basert på rapporten. Lovforslaget inkluderer følgende tiltak:

• Større banker er forpliktet til å tilby en grunnleggende infrastruktur av minibanker, med nasjonalt omfang.

• Banker må gi sine kontoeiere tilgang til den grunnleggende kontantinfrastrukturen, og det settes et tak for maksimale priser de kan ta. Uttak og innskudd av sedler skal være gratis for enkeltpersoner. Dette gjelder ikke for banker med færre en 50 000 kontoeiere i Nederland.

• For å sikre kontinuitet i kontanttransporttjenester, skal sentralbanken overvåke dette markedet. Større kontanttransportselskaper vil pålegges visse forpliktelser, som regelmessig rapportering om sin økonomiske tilstand til sentralbanken.

EU

Det er betydelig større bruk av kontanter i euroområdet sammenlignet med Norge og andre nordiske land. I en undersøkelse fra 202216 finner Den europeiske sentralbanken at betaling med kontanter var den mest brukte betalingsmetoden hos brukersteder i euroområdet (59 prosent av transaksjoner). Dette er samtidig en betydelig nedgang fra tidligere undersøkelser (79 prosent i 2016 og 72 prosent i 2019). Parallelt finner undersøkelsen at betaling med kort hos brukersteder har økt, fra 19 prosent i 2016 til 34 prosent i 2022. Kontanter dominerer ved betalinger mellom privatpersoner, men har også gått ned, fra 86 prosent av transaksjonene i 2019 til 73 prosent i 2022. Kontantfrie betalingsmetoder mellom privatpersoner, særlig betaling via apper på mobil, har økt. Undersøkelsen finner blant annet at andelen mobilbetalinger tredoblet seg fra 2019 til 2022, fra 3 til 10 prosent.

Forstørr bilde

¹ Kategorien «Andre» inkluderer banksjekker, kredittoverføringer, lojalitetspoenger, kuponger og gavekort og andre betalingsinstrumenter.

² EA19 referer til euroområdet (19 land).

Kilde: ESB, SPACE-undersøkelsen 2022.

I eurosystemet er det fokus på felles regulering av retten til å betale med kontanter, mens eventuell regulering av tilgangen til kontanttjenester er overlatt til hvert enkelt land.

Eurosedler og -mynter er tvungent betalingsmiddel i eurosonen. I 2010 la EU-kommisjonen frem en anbefaling som setter rammene for eurosedler og -mynter som lovlig betalingsmiddel i euroområdet. Anbefalingen innebærer blant annet at kontanter er et tvungent betalingsmiddel, med mindre annet er avtalt. Det er imidlertid tillatt å avvise betalinger i kontanter på grunnlag av «god tro-prinsippet» dersom det er mistanke om for eksempel hvitvasking. Betalinger med kontanter skal i tillegg alltid aksepteres til pålydende verdi, og kontanter skal gi ihendehaver mulighet til å betale tilbake gjeld.

EU-kommisjonen la 28. juni 2023 frem et forslag til forordning om etableringen av et rammeverk for en digital euro.17 Det foreslås at en digital euro skal ha status som lovlig betalingsmiddel, og en plikt til å ta imot digital euro som betaling. Det foreslås et unntak fra plikten til å ta imot digital euro for virksomheter med færre enn 10 ansatte eller omsetter for under 2 millioner euro i året og for privatpersoner, og det gis i tillegg en snever rett til å avtale seg bort fra plikten. Forslaget legger kompetansen til å beslutte om en digital euro skal utstedes, når og i hvilket volum til Den europeiske sentralbanken.

Samme dag som forslaget om en digital euro ble lagt frem, la EU-kommisjonen også frem et forslag til forordning om eurosedler og -mynter som lovlig betalingsmiddel,18 som klargjør innholdet i «lovlig betalingsmiddel»-begrepet. Forslaget følger opp en dom i EU-domstolen fra 2021. I forslaget til forordning fremgår detaljerte regler om plikt til å ta imot kontanter, og unntak fra plikten. Forslaget slår fast at det er en plikt til å ta imot kontanter for betalinger. Denne plikten gjelder ikke for betalinger gjort på avstand, inkludert digitalt.

En betalingsmottaker skal etter forslaget blant annet kunne nekte å ta imot kontanter dersom dette er gjort i god tro og ut fra legitime og midlertidige grunner, i tråd med proporsjonalitetsprinsippet, i lys av konkrete omstendigheter utenfor betalingsmottakerens kontroll. Legitime grunner kan i henhold til forslaget inkludere at verdien til en seddel er uforholdsmessig sett opp mot betalingsbeløpet, og unntaksvis hvis foretaket ikke har veksel tilgjengelig i øyeblikket eller en betaling vil medføre at foretaket ikke har veksel til å gjennomføre sine normale daglige transaksjoner. Betalingsmottaker og betaler kan også på forhånd avtale oppgjør i andre typer betalingsmidler. Samtidig pekes det på at retten til å betale med kontanter på fysiske utsalgssteder ikke skal undergraves av at brukersteder ensidig stenger for kontanter som betalingsmiddel, for eksempel ved å sette opp skilt utenfor utsalgssted om at man ikke aksepterer kontanter. Kommisjonen kan etter forslaget fastsette ytterligere unntak. Forslagene er for tiden til behandling i Rådet og Parlamentet.

3.4 Kort- og konto til konto-betalinger

3.4.1 Infrastruktur for kort- og konto til konto-betalinger

I tillegg til kontanter er det hovedsakelig to typer betalingsinstrumenter som benyttes av publikum: Kortbetalinger og konto til konto-betalinger.

Norge er et av landene i verden der innbyggerne bruker betalingskort flest ganger hvert år.19 Betalingskort blir hovedsakelig brukt til kjøp av varer og tjenester fra utsalgssteder og nettbutikker. Tre av fire kortbetalinger gjennomføres mot fysiske betalingsterminaler.

Det fins flere typer betalingskort, se boks 3.5. BankAxept, som er det nasjonale debetkortsystemet, er det klart mest brukte kortsystemet. Det er eid og driftet av bankene i Norge gjennom et aksjeselskap. Den vanligste typen betalingskort er kombinasjonskort som består av BankAxept og et internasjonalt debetkort (oftest Visa eller Mastercard). BankAxept blir i praksis valgt av de fleste brukersteder som standard i betalingsterminalene, så kan betaleren aktivt velge en annen betalingsløsning.20 Over halvparten av de utstedte betalingskortene er slike kombinasjonskort. Om lag 38 prosent av kortene er internasjonale kredittkort. Nær tre prosent av kortene er rene faktureringskort.

Konto til konto-betalinger er overføringer mellom bankkontoer. De kan være igangsatt av betaleren eller betalingsmottakeren. Konto til konto-betalinger blir brukt både til å betale store regninger og til lønnsutbetalinger, men også i stadig større grad til mindre betalinger.

I hovedsak finnes følgende typer konto til konto-betalinger:

• Ordinære nettbankbetalinger.

• Realtidsbetalinger mellom privatpersoner.

• eFaktura og Avtale-, brev- og telegiro.

Betalingsmåter for kort- og konto til konto-betalinger

Den tradisjonelle måten å betale med et betalingskort var tidligere at kortets chip ble lest av i en fysisk betalingsterminal og kortholderen tastet inn sin personlige sikkerhetskode (PIN-kode). I dag gjøres de fleste betalinger med kort kontaktløst ved at kortet kun holdes inntil betalingsterminalen.

Kontaktløse betalinger kan også gjøres med for eksempel mobilen, klokke eller armbånd. Det fins også kontaktløse betalinger som ikke blir gjort mot en betalingsterminal, men som regnes som vanlige internettbetalinger. Et eksempel er betalinger som gjøres gjennom mobilløsningen Coopay.

Konto til konto-betalinger blir i hovedsak gjennomført ved bruk av nettbank og mobil. Papirbaserte og manuelle former for konto til konto betalinger, som brev- og telegiro, er nesten ikke i bruk lenger. Avtalegiro er forholdsvis mye i bruk, og innebærer at betalingen overføres automatisk på forfallstidspunktet så lenge det er dekning på kontoen beløpet trekkes fra.

Betaling med mobil, klokke eller armbånd er en betalingsmåte som kan benytte seg av ett eller flere underliggende betalingsinstrumenter. For eksempel bruker Apple Pay betalingskort fra internasjonale kortselskaper som underliggende betalingsinstrument. Vipps benytter både betalingskort fra internasjonale kortselskaper og konto til konto-betalinger som underliggende betalingsinstrumenter.

De ulike mobilbetalingsløsningene bruker ulike måter for oppkobling mot betalingsinfrastrukturen. Flere av løsningene benytter kortinfrastrukturen og kommuniserer kontaktløst mot betalingsterminalen enten ved bruk av NFC21 eller ved skanning av QR-kode. Eksempler på slike terminalbaserte løsninger er Apple Pay, Google Pay og Samsung Pay (som alle benytter NFC) og «Vipps i kassa» (som benytter QR). Ulike løsninger for mobilbetaling baserer seg i hovedsak på at betalingene blir belastet et debetkort eller et kredittkort, men det har den siste tiden også kommet til løsninger som muliggjør konto til konto-betaling i butikk. «Trumf Pay», som ble lansert i 2024, er et eksempel på en slik løsning.

3.4.2 Utviklingstrekk for elektroniske betalingsmidler og -instrumenter

Det blir gjort mange flere kortbetalinger enn konto til konto-betalinger, se figur 3.8. Verdien av konto til konto-betalingene er imidlertid langt høyere enn verdien av kortbetalingene. I 2023 var den gjennomsnittlige konto til konto-betalingen på om lag 24 000 kroner, mens den gjennomsnittlige kortbetalingen var på 383 kroner.22

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Kortbetalinger

BankAxept-kort blir i første rekke benyttet til betalinger på fysiske utsalgssteder i Norge. Internasjonale kort blir også benyttet til dette formålet, men også til betalinger for handel på nett, til betalinger gjennom ulike apper og til betalinger i utlandet. BankAxept-kort kan ikke benyttes ved nettbetalinger eller i utlandet, og blir heller ikke mye brukt i apper.

I 2023 ble over halvparten av alle transaksjonene med norske kort gjort med BankAxept, mens resten av betalingene ble gjort med kort utstedt av internasjonale kortselskaper.23 Bruken av internasjonale kort har økt over flere år, og særlig de siste årene, se figur 3.9. Det henger blant annet sammen med vekst i netthandelen med kort, økt bruk av kort i utlandet og kortbetalinger på fysiske utsalgssteder gjennom ulike apper.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Konto til konto-betalinger fra personkunder

Nettbank (inkludert mobilbank) var lenge den mest brukte overføringstjenesten for personkunder. Tallet på realtidsbetalinger har imidlertid økt raskt siden 2017, og dette er nå den nest mest brukte overføringstjenesten for personkunder, se figur 3.10. Realtidsbetalinger innebærer at mottaker får pengene på konto kort tid etter at en betaling er igangsatt. Størsteparten av slike betalinger settes i gang fra Vipps og gjelder overføringer mellom privatpersoner. Avtalegiro er den tredje mest brukte overføringstjenesten for privatkunder.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Betalingsmåter

De elektroniske betalingsmåtene ved fysiske brukersteder i Norge har endret seg de siste årene. Veksten i kontaktløse betalinger har vært svært sterk etter at dagligvarekjedene åpnet for slike betalinger, og etter at helsemyndighetene oppfordret til bruk av kontaktløse kortbetalinger av smittevernhensyn under pandemien. Om lag 90 prosent av alle betalinger med fysisk kort blir nå gjennomført kontaktløst. Betalinger med mobil, klokke eller armbånd utgjorde i 2023 kun åtte prosent av de kontaktløse betalingene mot fysiske betalingsterminaler.24

Kontaktløse kortbetalinger er som regel raskere enn tradisjonelle kortbetalinger. Kortbetalinger fra mobiltelefon er ikke nødvendigvis raskere enn ordinære kortbetalinger, men kan foretrekkes av andre årsaker. Ved mobilbetaling er kortdetaljene lagret i mobiltelefonen. Brukeren slipper da å bære med seg de fysiske kortene. Mobilbetaling kan gi økt sikkerhet ved at kortdetaljene ikke overføres til betalingsmottaker. Mobilbetaling gir dessuten fullstendig berøringsfri betaling. Betalingen godkjennes ved for eksempel kode, fingeravtrykk eller ansiktsgjenkjenning på mobilen og ikke gjennom kontakt med betalingsterminalen.

3.5 Betalingssystemet og økonomisk kriminalitet

Betalingssystemet kan misbrukes av kriminelle for å blant annet gjennomføre svindel, hvitvaske ulovlig utbytte fra straffbare handlinger og finansiere terror. Regjeringen la i mars 2024 frem en stortingsmelding om økonomisk kriminalitet.25 I meldingen pekes det blant annet på at digitalisering øker muligheten for å flytte penger raskt og begrenser finansforetakenes mulighet til å undersøke transaksjonene før de gjennomføres. Det pekes på at kontanter utgjør en vesentlig sårbarhet når det gjelder bekjempelse av økonomisk kriminalitet, fordi bruk av kontanter er mindre sporbart enn elektroniske transaksjoner. Videre pekes det på at også virtuell valuta er sårbar for utnyttelse av kriminelle, blant annet fordi kryptovaluta ikke har noen øvre betalingsgrenser og fordi det tilbys ulike grader av anonymitet.

Stortingsmeldingen har en helhetlig tilnærming til bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, og fokuserer på tverrgående temaer. I meldingen pekes det på at et effektivt vern mot økonomisk kriminalitet forutsetter at dette anses som et ansvar for hele samfunnet, og det løftes frem en rekke tiltak på flere områder for å styrke den tverrgående innsatsen mot økonomisk kriminalitet.

Banker og andre finansforetak har en viktig rolle i å avdekke og stanse hvitvasking av midler som stammer fra kriminalitet og finansiering av terror. Aktørene i markedet gjør også en viktig innsats for å avdekke og stoppe svindelforsøk, eksempelvis ble det i 2023 forhindret tap tilsvarende 2 072 millioner kroner.26

Hvitvaskingsloven27 er det sentrale regelverket i Norge for å forebygge og avdekke at finansmarkedsaktører misbrukes til hvitvasking mv. Hvitvaskingsloven angir hvilket ansvar rapporteringspliktige har i forbindelse med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Foretakene er pålagt å ha en risikobasert tilnærming, med risikovurdering og rutiner som sikrer at de håndterer risikoen og oppfyller sine plikter. De skal gjennomføre risikobaserte kundetiltak, gjøre undersøkelser og rapportere til Økokrim ved mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering. Videre skal de sørge for opplæring og en forsvarlig internkontroll.

3.6 Interbanksystemet

Når kunder gjennomfører digitale betalinger, oppstår det eksponeringer mellom bankene. En sentral del av betalingssystemet er interbanksystemene, som sørger for at bankene får gjort opp overfor hverandre. Velfungerende interbanksystemer er dermed en forutsetning for at betalinger kan gjennomføres og at penger flyttes fra en kundekonto til en annen. Som underliggende infrastruktur kan interbanksystemenes funksjonalitet også påvirke utviklingen og tilbudet av de kunderettede betalingstjenestene.

Interbanksystemer er systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør eller overføring av penger mellom kredittinstitusjoner. To interbanksystemer er spesielt viktige: Norges Banks oppgjørssystem (NBO) og Norwegian Interbank Clearing System (NICS). De fleste betalingstransaksjoner i norske kroner går gjennom disse systemene for mottak, avregning og oppgjør. Det gjelder vanlige betalinger for husholdninger og bedrifter, store betalinger i finans- og valutamarkedene og betalinger som involverer offentlig sektor.

NICS er bankenes felles system for mottak og avregning av betalinger. Når kunder i ulike banker gjør betalinger til hverandre, oppstår det eksponeringer mellom bankene. Fem ganger daglig på hverdager regner NICS ut en nettoposisjon for hver enkelt bank mot alle andre banker. Avregningsresultatet blir sendt til NBO hvor nettoposisjonene gjøres opp ved overføringer mellom bankenes kontoer i Norges Bank. Visse typer betalinger som NICS mottar, for eksempel store betalinger, videresendes fortløpende og enkeltvis (brutto) for umiddelbart oppgjør gjennom hele åpningstiden til NBO.

Avregninger i NICS er basert på at en bank som skal motta penger, ikke godskriver kundens konto før banken selv har mottatt pengene. Dette skjer først når oppgjøret er gjennomført i NBO. Det oppstår dermed ingen gjeld eller fordringer – og kredittrisiko – mellom bankene. Når det gjelder BankAxept-transaksjoner og realtidsbetalinger, plikter betalingsmottakers bank å godskrive betalingsmottakers konto før banken selv har mottatt oppgjør fra betalers bank. Det er etablert ordninger for å redusere kredittrisikoen som oppstår mellom bankene ved slike transaksjoner.

I NBO foretas oppgjør mellom banker og andre institusjoner som har konto i Norges Bank. De fleste betalinger i norske kroner blir i siste instans gjort opp i NBO. I NBO gjøres betalinger opp både enkeltvis (brutto) og etter en avregning (netto). Mens nettooppgjørene skjer på fastlagte tidspunkter gjennom dagen, skjer bruttooppgjør gjennom hele åpningstiden til NBO.

3.7 Beredskap i betalingsinfrastrukturen

Sikkerhet og god beredskap er en grunnleggende forutsetning for et effektivt betalingssystem. Driften av den finansielle infrastrukturen i Norge er gjennomgående stabil, men et stadig endret risikobilde stiller store krav til beredskapsarbeidet.

Det norske finansielle systemet er i stor grad avhengig av og integrert i globale finansielle infrastrukturer, og avhengigheten til underliggende infrastruktur som strøm, nettverk, datakraft og lagring er også stor. De tette koblingene i det finansielle systemet og annen infrastruktur gjør at enkelthendelser kan spre seg raskt og ramme flere aktører og tjenester. Feil og avbrudd i den finansielle infrastrukturen kan svekke mulighetene til å gjennomføre betalinger og ha store samfunnsmessige konsekvenser.

3.7.1 Regulering

Samfunnets kostnader ved svikt i infrastrukturen kan bli vesentlig større enn de bedriftsøkonomiske kostnadene for systemeierne. Aktørene i det finansielle systemet er derfor underlagt omfattende regulerings- og tilsynsrammeverk som er utformet for å bidra til at finansforetakene og andre aktører opererer i samsvar med og etterlever standarder og regelverk for risikostyring og kontroll. Finanstilsynet fører tilsyn med enkeltbanker og kunderettede betalingstjenester, mens Norges Bank fører tilsyn med interbanksystemer og overvåker betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur.28

Sikkerhetsloven skal bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom å ivareta grunnleggende nasjonale funksjoner. Finansdepartementet har definert tre grunnleggende nasjonale funksjoner i sin sektor, herunder «sikre samfunnets evne til å formidle finansielle tjenester». Flere virksomheter som driver aktivitet som har avgjørende betydning for denne funksjonen, er blitt underlagt sikkerhetsloven.

Norske myndighetsaktører deltar i internasjonale samarbeidsfora for tilsyn og overvåking av internasjonale systemer som er viktige for finansiell sektor i Norge.

3.7.2 Elektroniske beredskapsløsninger

Hver enkelt aktør i finansiell sektor har et selvstendig ansvar for å sikre akseptabel risiko i egen virksomhet. Dette omfatter blant annet ansvaret for sikre og stabile driftsløsninger og gode reserve- og beredskapsløsninger. Generelt vil gode IKT-driftsløsninger være redundante, gjennom duplisering av komponenter og eventuelt også driftssteder, og i størst mulig grad være høytilgjengelige. En høytilgjengelig løsning kjennetegnes ved at den er redundant i alle ledd, og prosessen for å flytte over fra en komponent i driftsoppsettet til en annen kan utføres uten å miste data eller vesentlig ytelse.

Forskrift om bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT-forskriften) har bestemmelser om at foretaket skal ha en dokumentert kriseplan som skal iverksettes dersom IKT-driften ikke kan opprettholdes som følge av en krise. Kriseplanen skal blant annet inneholde en beskrivelse av kriseløsningen og klare kriterier for oppstart av denne. Det skal minst en gang årlig gjennomføres opplæring, øvelse og testing av at kriseløsningen virker som forutsatt.

3.7.3 Kontanter som beredskapsløsning

Som nevnt er sikre enkeltsystemer og gode kontinuitets- og beredskapsløsninger for håndtering av avbrudd og feil, førstelinjeforsvaret i betalingsberedskapen. Kontanter er en del av den samlede beredskapen ved svikt i betalingssystemet, og kan i visse tilfeller benyttes selv om de elektroniske beredskapsløsningene ikke skulle fungere. Det vises for øvrig til kapittel 3.3.2 for en nærmere beskrivelse av dagens etablerte infrastruktur og distribusjonsopplegg for kontanter.

Dagens kontantberedskap er først og fremst rettet inn mot svikt i den kunderettede delen av det elektroniske betalingssystemet, der kontanter til en viss grad kan erstatte kortbetalinger. Norges Bank har ansvar for å forsyne bankene med kontanter og dekke samfunnets etterspørsel etter kontanter, også i krisesituasjoner. Norges Bank har på plass beredskapsløsninger som skal sikre mulighet til å utlevere kontanter også i situasjoner hvor de elektroniske systemene svikter.

Bankene har ifølge finansforetaksloven § 16-4 og finansforetaksforskriften § 16-7 plikt til å sikre kundene tilgang til kontanter både i normale situasjoner og ved svikt i de elektroniske betalingssystemene.29 Plikten gjelder alle norske banker og kan oppfylles av bankene selv (i egen regi) eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Løsningene skal angis i en egen beredskapsplan. I utarbeidelse av løsningene kan det tas hensyn til risikoreduserende virkninger av elektroniske beredskapsløsninger.

3.7.4 Egenberedskap

Også den enkelte innbygger kan ta ansvar for egen beredskap og dermed bidra til samfunnets samlede beredskapsevne. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) anbefaler at flest mulig er forberedt på å klare seg selv i en uke i krisesituasjoner. Det kan være hendelser som medfører bortfall av strøm, vann, internett eller annen viktig infrastruktur. DSB anbefaler at litt kontanter bør inngå som en del av et beredskapslager. Videre har Norges Bank i sine råd om egenberedskap vist til at den enkelte husholdning kan bidra til å begrense konsekvensene av svikt i den elektroniske betalingsinfrastrukturen ved å ha flere betalingsalternativer. Dette kan være ulike typer betalingskort, konto i flere banker og noe kontanter tilgjengelig. Rådene til egenberedskap for betalinger er oppsummert i boks 3.6.

3.7.5 Beredskapssamarbeid

Betalingssystemet kan betraktes som et kollektivt gode, og et sikkert og effektivt betalingssystem skapes i et samspill mellom myndighetene på den ene siden og banker og andre aktører i betalingssystemet på den andre. Myndighetene må som ansvarlig for helheten i betalingssystemet ha tilstrekkelig styring og kontroll, noe som oppnås dels gjennom regulering og dels ved å ta ansvar for enkelte operative funksjoner i infrastrukturen. Bankene og andre private aktører må stå for utviklingen av betalingstjenestene helt ut til sluttbrukerleddet. Samspillet mellom myndighetene og næringsaktørene danner i fellesskap et helt nødvendig grunnlag for at betalingssystemet kan utvikles gjennom ansvarlig innovasjon og forsvarlig risikohåndtering.

På beredskapsområdet samarbeides det både mellom myndigheter og private aktører i sektoren og innad i finanssektoren. Et eksempel på samarbeid mellom bankene er reserveløsningen som er etablert for BankAxept-kortbetalinger, se boks 3.7. Denne løsningen er blitt en sentral komponent i den samlede betalingsberedskapen.

Et annet eksempel på samhandling mellom foretakene i finanssektoren er deling av informasjon om digitale trusler, sårbarheter og sikkerhetshendelser gjennom Nordic Financial CERT (NFCERT). NFCERT ble etablert i 2017 og er et samarbeidsprosjekt mellom finansnæringen i de fem nordiske landene. Samhandling gjennom NFCERT bidrar til å heve kunnskapen om det aktuelle trussel- og risikobildet og til å gjøre foretakene bedre rustet til å forebygge uønskede hendelser og håndtere digitale trusler.

Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI) er et offentlig-privat samarbeid. BFI ble opprettet i 2000 for å samordne beredskapsarbeidet mellom aktørene i finansiell sektor. BFI har ansvaret for å komme frem til og koordinere tiltak for å forebygge og løse krisesituasjoner og andre situasjoner som kan resultere i store forstyrrelser i den finansielle infrastrukturen.

Norges Bank har de siste årene samarbeidet med Finanstilsynet om å innføre testing av cybersikkerhet etter rammeverket TIBER30 i Norge. TIBER-NO er en nasjonal tilpasning av rammeverket TIBER-EU fra den europeiske sentralbanken. I en TIBER-test utsettes testsubjektet for simulerte cyberangrep mot virksomhetens kritiske funksjoner. Formålet med testingen er å avdekke styrker og svakheter i cybersikkerheten og øke motstandskraften i bank- og betalingssystemet mot cyberangrep som kan få systemiske konsekvenser.

TIBER vil være et av flere mulige rammeverk for testing etter det nye EU-regelverket for digital operasjonell motstandsdyktighet i finanssektoren (DORA).31 DORA antas å være EØS-relevant og gir mer omfattende og detaljerte krav til finansforetakenes beredskapsløsninger enn tidligere.

4 Nye betalingstjenester og -aktører

4.1 Innledning

Betalingsmarkedet er i endring og preges av nye aktører og tjenester. Viktige drivkrefter er ny teknologi, endret brukeratferd, internasjonalisering og ny regulering. Drivkreftene påvirker og forsterker hverandre.

Ny teknologi gir muligheter for helt nye typer betalingssystemer og nye typer penger. Det lanseres stadig nye kryptovalutaer og stablecoins. Mange sentralbanker vurderer digitale sentralbankpenger, og i noen land er de nylig innført.

Blant annet som en respons til utviklingstrekkene, har det kommet mange initiativ til ny regulering internasjonalt.

4.2 Nye aktører

Betalinger har tradisjonelt vært bankenes domene, og bankene er fortsatt sentrale i betalingssystemet. De utsteder og oppbevarer det dominerende betalingsmiddelet bankinnskudd, og tilbyr ulike betalingstjenester, blant annet gjennom nettbank og mobilbank, bankutstedte kort både i fysisk form og tilgjengelig via mobil, og den bankeide betalingsappen Vipps. De eier også sentral underliggende infrastruktur som BankID og BankAxept.

Bankene har ikke vært alene om å tilby betalingstjenester. Det har i lang tid vært andre aktører i betalingssystemet som har konkurrert med bankene, da hovedsakelig ved betalinger basert på kort. De siste årene har imidlertid konkurransen innen betalingstjenester tatt en ny dreining. Teknologiutviklingen åpner for stadig nye måter å betale på, og de senere årene har et bredt spekter av ulike typer aktører vist en økende interesse for mulighetene dette gir innen penger og betalinger. Betalingstjenester har i økende grad blitt en arena for konkurranse, og konkurransen kommer både fra spesialiserte fintech-selskaper og fra internasjonale teknologigiganter. Samtidig er stordrifts- og nettverksfordeler drivkrefter for fusjoner og oppkjøp, og for internasjonalisering blant markedsaktører.

Også kobling av betalingstjenester og andre produkter øker, og tilbydere av varer og tjenester utvikler løsninger som kombinerer betalingsfunksjonene med markedsføring, lojalitetsprogrammer og tilgang på kreditt.

Konkurransen mellom aktørene, sammen med innovasjon i teknologi og digitalisering, kan føre til endringer i markedsstrukturen.

Tjenestene og løsningene fra de nye aktørene på betalingsområdet bygger i stor grad på det etablerte pengesystemet vi har i dag. Særlig har ulike løsninger hvor man betaler via mobiltelefon hatt en markant vekst de siste årene. Videre har realtidsbetalinger32 økt i volum de senere årene. I dag kan kunder initiere slike betalinger i nettbank og mobilbank eller med Vipps. Også de store teknologiselskapene benytter hovedsakelig den tradisjonelle betalingsinfrastrukturen, og betalingstjenestene tilbys som betalingsapplikasjoner som fungerer som et bruker- og kommunikasjonsgrensesnitt, der det ligger et betalingskort bak som betalingsinstrument. Apple Pay og Google Pay er eksempler på slike applikasjoner.

Bigtech-selskapenes fordeler knyttet til nettverk, stordrift og data kan gjøre det vanskeligere for andre aktører som ikke har slike fordeler, å komme inn på eller beholde en posisjon i et marked der bigtechs er aktive. Dette forsterkes ved at bigtechs ofte fungerer som såkalte portvakter for aktører som vil tilby varer og tjenester over deres plattformer. Denne portvaktrollen har fått mye oppmerksomhet av konkurransemyndigheter verden over, siden portvaktrollen kan benyttes til å vri konkurransen, gjerne i favør av egne produkter og tjenester. Plattformer som stenger andre ute og bevisst er designet slik at de ikke fungerer sammen med andre produkter eller systemer, skaper såkalte walled gardens. Slike walled gardens, eller lukkede økosystemer, vil kunne bidra til å svekke den samlede effektiviteten i betalingssystemet.

Flere av de store bigtech-selskapene har allerede etablert seg i Europa med betalingsløsninger, og kan dermed i henhold til EU-regelverket starte grensekryssende virksomhet i Norge. Så langt er ikke betalingstjenester en stor del av bigtech-selskapenes omsetning, og de har foreløpig ikke en stor rolle innen markedet for betalingstjenester. Med videre digitalisering, store kundebaser og insentiver og kapasitet til å samle inn og utnytte mer kundedata, kan man likevel se for seg et scenario der bigtechs ønsker en større rolle på betalingsområdet.

Det kan være krevende for norske myndigheter å regulere, påvirke og å føre tilsyn med store internasjonale aktører på egen hånd. Dersom aktørene er etablert i EU, vil de imidlertid være underlagt EU-regelverk. I EU utvikles det regelverk for å møte utfordringer og legge til rette for ønsket utvikling i betalingssystemet fremover, se kapittel 4.4. Mye av dette regelverket tas inn i norsk regelverk gjennom EØS-avtalen.

4.3 Ny teknologi og nye tjenester

Det siste tiåret har det vokst frem nye typer private digitale penger, såkalte kryptoeiendeler Kryptoeiendeler er en samlebetegnelse på kryptovalutaer, stablecoins og visse typer tokens. Kryptoeiendeler er kjennetegnet ved kryptografi og desentraliserte registre. Krypteringsnøkler benyttes for å godkjenne transaksjoner, og fører til at deltakerne i utgangspunktet kan opptre anonymt. Informasjonen i systemet distribueres til alle deltakerne og lagres som et delt register (regnskapssystem) som oppdateres av brukerne selv. Systemet er designet med en ambisjon om at integriteten til registeret blir ivaretatt uten behov for en sentral aktør eller tredjepart. Dette omtales ofte som desentralisert teknologi. Det argumenteres ofte for at bruk av desentralisert teknologi som blokkjeder og tokenisering, se boks 4.3 for definisjoner, fjerner behovet for tillit til enkeltaktører i systemet. Dette står i motsetning til det tradisjonelle finansielle systemet, som er sentralisert og basert på og avhengig av tillit til sentrale tredjeparter som offentlige myndigheter og finansinstitusjoner.

Nye bruksområder, risiko og reguleringsinitiativer har bidratt til mye oppmerksomhet rundt kryptoeiendeler og tilknyttede produkter og tjenester. I dag er kryptoeiendeler i hovedsak benyttet til spekulasjon og investeringer. Verken i Norge eller internasjonalt har store institusjonelle investorer og finansforetak sterk eksponering mot kryptoeiendeler, og de er fremdeles lite brukt for ordinære betalinger. Samtidig er andre bruksområder under utvikling. Stablecoins har fått en sentral rolle som oppgjørsmiddel i økonomien rundt kryptoeiendeler. Stablecoins kan bli attraktive for bredere bruksområder, særlig på innovative betalingsarenaer som krever tokeniserte betalingsmidler. I tillegg brukes noen typer stablecoins blant annet til utenlandsoverføringer for privatpersoner, særlig i land som ikke har et velfungerende pengesystem.33

Det er finansiell, juridisk og operasjonell risiko forbundet med kryptoeiendeler. Eiendelene kan fort miste verdi, markeder kan manipuleres, teknologien kan svikte, og kryptoeiendeler har skapt flere arenaer for svindel og annen kriminell virksomhet. Finanstilsynsmyndigheter i mange land, inkludert i Norge, har advart mot investeringer i kryptoeiendeler.

Utviklingen i markedene for kryptoeiendeler har vært turbulent de siste årene. Verdiene har svingt kraftig, mange systemer har feilet og en rekke aktører har gått konkurs. Verdisvingningene og de negative hendelsene har først og fremst rammet enkeltinvestorer, og særlig ikke-profesjonelle investorer.

Kryptoeiendeler som er utviklet for å fungere som betalingsmidler, mangler ifølge Norges Bank sentrale egenskaper penger og et betalingssystem må ha for å dekke behovet til et bredt publikum. Begrunnelsen er at penger skal fungere som byttemiddel, verdioppbevaring og måleenhet. Særlig de store verdisvingningene fra dag til dag gjør kryptoeiendeler lite egnet som penger. At kryptoeiendeler som regel ikke er en fordring på noen, skaper grunnleggende utfordringer knyttet til å skape tillit og verdifasthet.

4.4 Regelverk innføres for å møte utviklingen

Ny regulering kommer både som en respons på utviklingen i betalingsmarkedet og som en katalysator for den videre utviklingen. Reguleringene har i så måte en dobbelt rolle: De skal legge til rette for innovasjon og konkurranse, samtidig som de skal adressere risiko.

EU har innført harmoniserte regler som skal sikre åpne og rettferdige digitale markeder i EU i de tilfeller der store digitale plattformer fungerer som såkalte portvoktere gjennom forordning om digitale markeder.34 Regelverket etablerer et sett med objektive kriterier for å kvalifisere en stor digital plattform som en portvokter. Forordningen omfatter portvokters sentrale plattformtjeneste som tilbys eller leveres til virksomheter som er etablert i EU, eller til sluttbrukere som er etablert eller befinner seg i EU. Forordningen gjelder dermed uavhengig av hvor portvokter er hjemmehørende. EU-kommisjonen utpekte i september 2023 seks portvoktere: Alphabet (som eier Google), Amazon, Apple, ByteDance (som eier TikTok), Meta (som eier Facebook) og Microsoft. DMA anses som EØS-relevant og er til vurdering i Norge.

Det reviderte betalingstjenestedirektivet (PSD2) trådte i kraft i norsk rett 1. april 2019. Hensikten med PSD2 er blant annet å legge til rette for effektive og hensiktsmessige betalingsalternativer for brukerne og økt konkurranse i markedet for betalingstjenester, fremme innovasjon og styrke sikkerheten. PSD2 er en del av en bredere utvikling mot såkalt open banking, som innebærer at banker legger til rette for at tredjepartstilbydere, som for eksempel betalingsforetak, kan tilby tjenester basert på tilgang til konto og kontoopplysninger. Etter PSD2 er bankene pliktig å tilby et teknisk grensesnitt mot kundenes kontoer for at tredjepartstilbydere skal kunne utveksle informasjon med banken og tilby betalingstjenester. Infrastrukturen og lovverket har imidlertid gjort det utfordrende å lage brukervennlige løsninger.

Flere betalingstjenestetilbydere, herunder banker, tilbyr nå kunder oversikt over kontoopplysninger på tvers av bankene de har konto i. Noen tilbyr også kundene en mulighet til å initiere betalinger fra kontoer i andre banker. Dette gjør det mulig for fintech-selskaper og andre å bygge finansielle produkter som tilbyr alternative brukeropplevelser på digitale plattformer. Nå er en oppdatering av regelverket på gang i et tredje betalingstjenestedirektiv (PSD3) og et forslag til betalingstjenesteforordning (PSR). Et av flere formål er å i enda større grad legge til rette for økt konkurranse i betalingsmarkedet, og gjennom det gi nye og bedre produkter og tjenester for forbrukere.35

Flere spesialtilpassede regelverk for kryptoaktiva er under utvikling. I EU ble det i juni 2023 vedtatt regulering for kryptoeiendeler, MiCA-reguleringen.36 Forordningen regulerer blant annet utstedelse, tjenesteytelse og markedsmisbruk knyttet til kryptoeiendeler. Viktige hensyn bak reglene er å fremme innovasjon, investorbeskyttelse/forbrukervern og markedsintegritet, samt sikre finansiell stabilitet.37 Denne vil gradvis tre i kraft i medlemslandene med full virkning fra desember 2024. Regelverket omfatter utstedere av kryptoeiendeler, ulike tjenestetilbydere som handelsplasser og oppbevaring, samt markedsmisbruk. Relevante EU-myndigheter jobber parallelt med utvikling av utfyllende regler. I Norge er Finanstilsynet gitt oppgaven med å utrede norsk gjennomføring. Finansdepartementet har hatt på høring forslag til gjennomføring av MiCA i norsk rett, med høringsfrist 1. juni 2024.38 Finansdepartementet har i en nyhetsmelding uttalt at de arbeider for at et norsk regelverk som gjennomfører MiCA og TFR II,39 kan tre i kraft uten vesentlige forsinkelser sammenliknet med dato for anvendelse i EU.40 I tillegg til arbeidet med et felles regelverk i EU bidrar mange internasjonale organisasjoner til slikt regelverk.

5 Digitale sentralbankpenger 41

5.1 Innledning

Et tiltak som utredes i mange land, er å innføre digitale sentralbankpenger (DSP). DSP er elektroniske penger utstedt av sentralbanken i den offisielle pengeenheten. De er en fordring på sentralbanken, på samme måte som sedler og mynter er det i dag. DSP kan ta flere former og ha forskjellige egenskaper, og utforming av en eventuell DSP vil avhenge av formålet med innføringen. Formålet med å innføre en form for DSP vil avhenge av hvor utviklet finansiell sektor er. I land med begrenset finansiell sektor kan innføring av kunderettet DSP være et tiltak for finansiell inkludering av innbyggere som ikke har bankkonto, for effektivisering av betalingssystemet og utvikling av økonomien. I utviklede økonomier handler det i større grad om rollen til sentralbankpenger i lys av fallende kontantbruk og fremveksten av nye penge- og betalingssystemer.

I dag finnes det to typer sentralbankpenger i Norge, jf. boks 3.1 i kapittel 3.2. Dette er kontanter, som er tilgjengelige for publikum, og sentralbankreserver, som er tilgjengelige for banker. Sentralbankreserver benyttes når bankene betaler hverandre, det vil si i interbankoppgjør.

Internasjonalt utredes to hovedvarianter av DSP: kunderettede DSP og DSP for oppgjør. Kunderettede DSP vil være allment tilgjengelige for publikum på linje med kontanter og bankinnskudd. I motsetning til kontanter vil de være elektroniske og i motsetning til bankinnskudd vil de være utstedt av en sentralbank. Banker og andre tredjeparter vil kunne utvikle og formidle betalingstjenester til privatpersoner, bedrifter og offentlig sektor med kunderettede DSP som underliggende betalingsmiddel.

DSP for oppgjør er sentralbankreserver i tokenisert form. Som beskrevet i boks 4.3 er tokenisering en prosess for å representere eiendeler på en digital form som gjør det mulig å programmere at transaksjoner skjer når spesifikke hendelser inntreffer. DSP for oppgjør vil ikke være allment tilgjengelige. De vil kun være tilgjengelige for banker og andre aktører med konto i sentralbanken for oppgjør på tilsvarende måte som dagens interbankoppgjør, men i en annen teknologisk form. Slike DSP kan være et sikkert oppgjørsmiddel mellom bankene i overføringer og handel med tokeniserte penger, verdipapirer og andre eiendeler.

5.2 Arbeid med digitale sentralbankpenger i andre land

5.2.1 Utredninger av kunderettede digitale sentralbankpenger

Undersøkelser Bank for International Settlements (BIS) har gjennomført,42 viser at nesten alle sentralbanker utreder DSP. Typiske temaer i utredningene er formålet med DSP og konsekvenser av en innføring, samt egenskaper eventuelle DSP må ha og juridiske forhold. Flere sentralbanker har utviklet enkle testversjoner for å få mer kunnskap om ulike teknologiske løsninger og hvordan de kan bidra til å oppfylle formålet. Foreløpig er det kun et fåtall sentralbanker i utviklingsland og fremvoksende økonomier som har innført kunderettet DSP. Disse er så langt relativt lite brukt.

Den europeiske sentralbanken (ESB) er trolig den sentralbanken i den industrialiserte del av verden som har kommet lengst i arbeidet med kunderettet DSP. I fjor høst besluttet styret i ESB å fortsette arbeidet med digital euro i en forberedelsesfase som i utgangspunktet skal vare til november 2025. ESB skal utrede videre det konkrete designet av digital euro-systemet og forberede byggingen av en teknisk infrastruktur. ESB har lagt ut på anbud rammeavtaler for anskaffelser av flere komponenter i den tekniske løsningen. I denne fasen skal ESB også etablere et regelsett for bruk av betalingsløsninger basert på DSP. ESB tar sikte på å avgjøre om digital euro skal innføres etter utløpet av forberedelsesfasen. Samtidig forbereder EU endringer i lovgivningen som er nødvendig for en innføring av digital euro.43

Bank of England la i februar 2023 sammen med HM Treasury, finansdepartementet i Storbritannia, ut et høringsnotat om et digitalt pund.44 I den sammenheng uttalte de at de vurderte det som sannsynlig at det i fremtiden vil være behov for et digitalt pund. Mange av de som svarte, var opptatt av muligheten for anonyme betalinger. Bank of England og HM Treasury vil fortsette sin utredning om digitalt pund og varsler flere høringsrunder.45

Sveriges Riksbank, Federal Reserve Bank, Bank of Canada, Reserve Bank of Australia og Bank of Japan er eksempler på andre sentralbanker som utreder DSP. Også internasjonale organisasjoner som IMF og BIS legger mye ressurser i å analysere ulike problemstillinger knyttet til DSP. BIS Innovation Hub er etablert for å eksperimentere med hvordan ny teknologi kan styrke det finansielle systemet, og DSP er et sentralt tema.

5.2.2 Utredninger av digitale sentralbankpenger for oppgjør

Så langt er det ingen sentralbanker som har innført ordinært oppgjør med tokeniserte sentralbankreserver. ESB, Bank of England og flere andre sentralbanker utreder hvordan transaksjoner fra tokeniserte plattformer best kan gjøres opp i sentralbankpenger. Både tilrettelegging for oppgjør med tokeniserte sentralbankreserver (DSP for oppgjør) og tilpasninger i det ordinære oppgjørssystemet er alternativer som utredes, og kan være aktuelt.46 Formålet er blant annet å legge til rette for innovasjon i betalings- og finanssystemet på en sikker og effektiv måte. En egenskap som testes, er at betaling og overføring av eierskap knyttet til handel med verdipapirer eller andre eiendeler representert på tokeniserte plattformer betinges av hverandre på en måte som er effektiv og reduserer risikoen i oppgjøret. I Sveits gjøres det slike tester med reelle transaksjoner for oppgjør av handel med tokeniserte verdipapirer på børsen SDX.47

Dette illustrerer at formålet med en eventuell innføring av en form for DSP, enten det er DSP for oppgjør eller kunderettet DSP, primært er å fremme et effektivt og sikkert betalingssystem og finansiell stabilitet, snarere enn at DSP skal ha en stor markedsandel i betalingstjenester mot sluttkunder. Fremdriften i arbeidet med slike løsninger vil blant annet avhenge av hvordan tokenisering av penger og eiendeler, som verdipapirer, utvikler seg.

5.3 Norges Banks utredning av digitale sentralbankpenger

Norges Bank har utredet DSP siden 2016. Lav kontantbruk, nye teknologiske muligheter og utsikter til etablering av nye private penge- og betalingssystemer danner bakgrunnen for utredningen. Hovedspørsmålet er om innføring av kunderettet DSP eller DSP for oppgjør er nødvendig for at det også i fremtiden skal være sikkert, effektivt og attraktivt å betale med norske kroner. Det legges til grunn at eventuell kunderettet DSP skal fungere som et supplement til, og ikke erstatte, kontanter. DSP kan ha et større anvendelsesområde enn hva kontanter har i dag. De vil blant annet ikke være avhengig av at betaler og betalingsmottaker er fysisk til stede på samme sted. Samtidig vil bruk av DSP kreve digitale ferdigheter, og de vil ikke være både betalingsmiddel og -instrument i ett. Dermed vil de ikke nødvendigvis være egnet innen enkelte områder hvor kontanter i dag har en viktig rolle, se også kapittel 9.

I utredningen vurderer Norges Bank om innføring av en form for norsk DSP er et egnet virkemiddel for å sikre tilgang på et oppgjørsmiddel alle har tillit til, også på nye betalingsarenaer, og legge til rette for ansvarlig innovasjon og bedre betalingsberedskap. DSP kan bidra til at ny teknologi anvendes til utvikling av nye og attraktive betalingsløsninger i norske kroner. For at betalingsløsninger basert på DSP skal styrke beredskapen i betalingssystemet, må DSP-systemet kunne fungere tilstrekkelig uavhengig av bankenes betalingssystemer. DSP kan i tillegg ha noen andre samfunnsmessige gevinster, blant annet knyttet til en funksjon som tvungent betalingsmiddel.

Den pågående utredningsfasen startet høsten 2023 og skal vare til 2025. Hovedleveransen skal være et beslutningsgrunnlag for og en vurdering av om Norges Bank bør tilrå innføring av DSP og i tilfelle med hvilken utforming.

Norges Bank skal i den nåværende fasen utrede hvordan en eventuell DSP-løsning bør designes, hvilke bruksområder den kan tilfredsstille og hvordan ulike interessenter bør motiveres slik at en eventuell løsning kan få hensiktsmessig bruksområde og utbredelse. Utredningen tar som utgangspunkt at det er banker og andre betalingsaktører som skal utvikle kunderettede betalingstjenester basert på DSP. Det innebærer at tilbydere av betalingstjenester også vil ivareta kontrollfunksjoner knyttet til betalingene. Norges Bank vil i en slik modell hverken ha direkte kontakt med sluttkundene eller ha informasjon om brukernes betalinger med DSP.

I tillegg til å utrede hvordan en eventuell DSP bør se ut, skal prosjektet også vurdere alternative strategier for å sikre at betalingssystemet har ønskede egenskaper også i fremtiden. Alternative strategier kan være endringer i reguleringen av privat utstedte penger og utvikling av andre betalingssystemer. Hensiktsmessigheten av bruk av ulike virkemidler må vurderes.

5.4 Nødvendige regelverksendringer ved eventuell innføring av digitale sentralbankpenger

Som en del av DSP-prosjektet har Norges Bank publisert et Staff Memo med vurderinger av hvilke lovendringer som er nødvendig for at Norges Bank skal kunne utstede digitale sentralbankpenger.48 Det fremgår at utstedelse av kunderettet DSP særlig vil kreve flere endringer i sentralbankloven. Dersom DSP skal gis status som tvunget betalingsmiddel, må det gjøres endringer i sentralbanklovens bestemmelse som i dag slår fast at kun sedler og mynt utstedt av Norges Bank har slik status. Videre er det en forutsetning i DSP-prosjektet at DSP skal utstedes av sentralbanken. Dermed må Norges Bank gis enerett til å utstede DSP. Sentralbanklovens bestemmelse om oppgaver for sentralbankvirksomheten bør også endres, slik at Norges Bank gis enten rett eller plikt til å utstede DSP. Utredningen viser også til at en grunnleggende forutsetning i DSP-prosjektet er at DSP ikke i vesentlig grad skal svekke bankenes innskuddsfinansiering, og at en nærliggende måte å sikre dette på vil være å innføre beløpsbegrensninger. Slike beløpsbegrensninger vil kreve hjemmel i lov, og en hensiktsmessig utforming vil avhenge blant annet av den tekniske utformingen til en eventuell DSP. Tilsvarende kan en DSP som utstedes og distribueres på blokkjedebaserte løsninger, kreve særskilt regulering, blant annet for å klargjøre hvem som skal kunne oppbevare DSP og hvor de skal kunne oppbevares.

Videre peker utredningen på at en velfungerende løsning for DSP også krever presiseringer i finansavtalelovens bestemmelser om oppgjørsmåte og tid og sted for betaling. Dette er nødvendig for at DSP skal bevare sentrale kontantegenskaper, som lagt til grunn i Norges Banks DSP-prosjekt. Det vises til at det i finansavtaleloven også kan presiseres at betalinger med DSP skal anses som endelige, og at betalingene har rettsvern mot betalers kreditorer.

Det vises videre til at en eventuell utstedelse av DSP som et nytt allment tilgjengelig betalingsmiddel kan kreve tilpasninger i andre lover. Hvilke bruksområder og egenskaper DSP skal ha, som hvorvidt det skal kunne brukes til offentlige inn- og utbetalinger og om det skal være renter på DSP, kan kreve ulike tilpasninger i regelverket. Det må også gjøres vurderinger av hvem som skal ha ansvar for transaksjonsovervåkning etter hvitvaskingsregelverket ved betalinger med DSP, og det pekes på at dette kan avhenge av hvilke beslutninger som tas med tanke på hvem og hvor DSP kan oppbevares.