Del 2
Utvalgets vurderinger

6 Finansiell inkludering

6.1 Innledning

Tilgang til å kunne betale for varer og tjenester er en grunnleggende forutsetning for å kunne delta i samfunnet, både økonomisk og sosialt. Samtidig gjør utviklingen at det på stadig flere områder kreves mer digital kompetanse enn før for å kunne delta fullt ut, og dette gjelder også på betalingsfeltet. Selv om innovasjon og digital utvikling normalt har som mål å gi mer effektive, billigere og bedre løsninger, kan det også medføre at nye barrierer oppstår for noen.

Den norske befolkningen har generelt gode grunnleggende digitale ferdigheter, og den høye graden av digitalisering og utviklingen av nye tjenester i betalingsmarkedet har for de fleste bidratt til mer effektive løsninger og et bredt tilbud av tjenester. Likevel er det noen som av ulike årsaker faller utenfor. Dette kan være fordi de ikke får tilgang til de digitale betalingsløsningene, for eksempel fordi de ikke kan oppfylle regelverkskrav til identifisering, eller ikke har tilgang til de verktøyene som trengs for å bruke mobil- eller nettbank, ulike apper for betaling mm.

Noen mangler også de digitale ferdighetene som trengs for å delta fullt ut digitalt. Dette kan ha mange årsaker, som høy alder, språkbarrierer, nedsatt funksjonsevne, nedsatt kognitiv evne, osv. Noen kan i utgangspunktet ha digital kompetanse, men over tid i mindre grad klare å benytte seg av denne, for eksempel på grunn av endringer i livssituasjon, helse, eller fordi teknologien utvikler seg bort fra det man tidligere var komfortabel og kjent med.

Ulike grupper i befolkningen har ulike behov, hindringer og ønsker for å utvikle de digitale ferdighetene sine. Hvor mange som er ikke-digitale er vanskelig å slå fast, og man kan være i hovedsak ikke-digital, men likevel mestre deler av det digitale betalingssystemet. Noen kan for eksempel ha utfordringer med å bruke nettbank eller apper på telefonen for å gjennomføre betaling, men likevel håndtere å betale og ta ut kontanter med bankkort. Det er også et viktig moment at mange personer med nedsatt funksjonsevne, som i utgangspunktet har gode digitale ferdigheter, likevel kan oppleve at nye løsninger ikke fungerer fordi de ikke er universelt utformet eller har god nok brukskvalitet.

6.2 Kontanter og finansiell inkludering

Kontanter bidrar til finansiell inkludering ved å gi også dem som ikke har tilgang til eller ikke behersker elektroniske betalingsmåter, en mulighet til å betale for varer og tjenester på fysiske utsalgssteder og å gjennomføre person til person-betalinger. Dette kan være personer som mangler sikker identifikasjon, fast bostedsadresse eller som av andre grunner ikke får tilgang til grunnleggende banktjenester som bankkonto. Det kan også gjelde for personer som av ulike grunner ikke behersker, ønsker eller som har problemer med å bruke kort eller andre elektroniske alternativer, for eksempel personer med lav eller ingen digital kompetanse. Mange med lav digital kompetanse klarer imidlertid å bruke bankkort, selv om de kanskje ikke behersker alle former for fulldigitale betalingsløsninger som Vipps, nettbank og mobilbank. Videre kan det også oppstå situasjoner hvor personer for en begrenset periode kan være avhengige av kontanter, for eksempel dersom man av ulike årsaker må sperre alle sine kort som følge av identitetstyveri, kortsvindel og lignende. Kontanter er imidlertid lite egnet for betalinger til det offentlige som skatt og kommunale avgifter, og heller ikke egnet til betaling av en rekke type regninger til bedrifter som ikke møter kundene på et fysisk utsalgssted (telefon, forsikring og lignende). Det er også viktig å peke på at tilgangen til kontanter i stor grad er avhengig av at man har en bankkonto, og gjerne også at man kan bruke et bankkort, for eksempel for å ta ut penger i minibank eller i butikk via i Kontanttjenester i Butikk-løsningen.

6.3 Eksisterende tiltak og pågående arbeid

6.3.1 Finansiell inkludering i betalingsmarkedet

Digitaliseringen og fremvekst av nytt regelverk har gitt behov for å gjennomføre tiltak på betalingsområdet, både blant myndighetene og i bransjen, for å avbøte konsekvensene for finansiell inkludering. Noen relevante initiativer er:

Veiledning til hvitvaskingsregelverket

Finanstilsynet har gitt ut flere veiledere som skal bistå foretakene i hvordan hvitvaskingsregelverket skal forstås. Herunder er det gitt veiledning for de deler av regelverket som skal bidra til å forhindre finansiell ekskludering.1 I veilederen viser Finanstilsynet blant annet til at hvitvaskingsregelverket åpner for forenklede kundetiltak i de situasjoner hvor et kundeforhold representerer en lav risiko, og at begrensede finansielle produkter eller tjenester som gis til visse kundegrupper med formål å fremme finansiell inkludering er nevnt i hvitvaskingsforskriften som en type produkt som kan gi en indikasjon på lav risiko for hvitvasking og terrorfinansiering.

Bransjenorm for finansiell inkludering

Finans Norge lanserte i 2022 en bransjenorm for finansiell inkludering som skal ivareta alle bankkunder som ikke er digitale.2 Bransjenormen er kort og prinsippbasert, og den suppleres av et rundskriv for Finans Norges medlemmer.

Norske banker forplikter seg i bransjenormen til å tilgjengeliggjøre analoge tjenester, tilby rådgivning og veiledning, sørge for lett tilgjengelig informasjon til kunder og pårørende, gjøre det enkelt å opprette såkalte disposisjonsfullmakter og ha retningslinjer og rutiner for kundebehandling og som sikrer at bransjenormen følges.

Løsninger for utbetalinger til personer som ikke har bankkonto

Betalingskortet og Kontantkortet er løsninger som forvaltes av Direktoratet for økonomistyring (DFØ) på vegne av staten, til bruk av personer registrert i folkeregisteret og bosatt i Norge som skal få utbetalinger fra staten, men som ikke har en bankkonto. Disse løsningene kan kun brukes av statlige virksomheter, eksempelvis NAV, Skatteetaten, Husbanken eller HELFO. Hvitvaskingsforskriften åpner for unntak fra visse kundetiltak ved produkter knyttet til offentlige ytelser, som Betalingskortet og Kontantkortet fra DFØ.

Nye regler om rett til å betale med kontanter

Stortinget vedtok 4. juni 2024 nye regler i finansavtaleloven § 2-1 som klargjør hvor langt forbrukerens rett til å betale med kontanter strekker seg. De nye reglene trådte i kraft 1. oktober 2024, og innebærer at en forbruker skal tilbys å betale med kontanter i salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere, hvis det kan betales for varen eller tjenesten i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokale. Reglene inneholder en beløpsgrense på 20 000 kroner og gir unntak for salg av varer fra automater, salg i ubetjente salgslokaler og salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. Det er gitt hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift for betaling ved persontransporttjenester. De nye reglene er nærmere omtalt i kapittel 9.

6.3.2 Andre prosesser

Digitalisering og inkluderingsutfordringer gjør seg gjeldende på mange samfunnsområder, ikke kun betalinger. Myndighetene har iverksatt en rekke prosesser som har mål om å forbedre digital deltakelse og inkludering i befolkningen, blant annet:

Strategi: Digital hele livet og Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn

I 2021 kom regjeringen med en nasjonal strategi for økt digital deltakelse og kompetanse i befolkningen. Målet med strategien er å motvirke digitalt utenforskap og sikre at alle innbyggere som ønsker det, kan få mulighet til å heve sin kompetanse slik at de kan bruke digitale verktøy og tjenester.

I strategien legger regjeringen frem tiltak som skal bidra til å øke digital deltakelse og kompetanse i befolkningen. Eksempler er tiltak for å bedre nettilgangen og tilgjengeligheten til IKT-utstyr, opplæringstiltak i samarbeid med frivillig sektor og næringslivet for å bedre den digitale kompetansen, øke brukervennligheten blant annet ved å håndheve regelverket om universell utforming av IKT og gjennomføre opplysningskampanjer for å øke innbyggernes kunnskap om digital sikkerhet.

Strategien er blant annet fulgt opp gjennom «Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn», som inneholder tiltak for perioden 2023 til 2026. Blant tiltakene er å styrke innsatsen rettet mot opplæring av eldre som gjøres av organisasjoner og herunder jobbe for at flest mulig kommuner har et veiledningstilbud til innbyggerne innen utgangen av 2025. I tillegg skal det arbeides for at leverandører av digitale tjenester har kundeservice som er tilgjengelig for alle, øke kjennskapen til oversikt over tilbud for brukere med redusert funksjonsevne og særskilte behov, og etablere flere ordninger for ombruk av IKT-utstyr. Som et ledd i å følge opp handlingsplanen er det etablert et samarbeidsforum for digital inkludering der blant annet Finans Norge deltar. Forumet møtes to ganger i året, og formålet er økt samhandling og koordinering av offentlige, frivillige og private virksomheters arbeid med digital inkludering.3

Nasjonal strategi for eID i offentlig sektor

Kommunal- og distriktsdepartementet la 24. april 2023 frem en nasjonal strategi for eID i offentlig sektor. Strategien har blant annet som mål at alle som har behov, skal få tilgang til en sikker og brukervennlig digital identitet. Det skal også utredes hvordan man kan lage sikre og brukervennlige digitale fullmaktløsninger, og hvordan personer uten tilgang til fødsels- eller d-nummer kan få eID.

Departementet viser i strategien til at det tas sikte på å vurdere å realisere en eID på sikkerhetsnivå høyt i offentlig regi, og at løsningen kan være både et supplement til privat utstedte eIDer (som BankID) og et alternativ for de som ikke har eID på høyeste sikkerhetsnivå fra før. Det skal også utredes i hvilken grad det kan pålegges markedsaktørene å utstede til flere grupper i tråd med kontraheringsplikten og diskrimineringsforbudet. Det tas sikte på at alle folkeregistrerte personer hvor det foreligger en entydig tilknytning til deres fødsels- eller d-nummer skal ha mulighet til å skaffe seg en eID på sikkerhetsnivå høyt. eID på nivå høyt bør være tilgjengelig for så mange som mulig, og skal være universelt utformet i henhold til gjeldende regler. Departementet viser til at det antakelig vil være behov for lovfesting dersom en eID i offentlig regi skal kunne tas i bruk også for innlogging til private brukersteder.

Nærtjenestesenter

Regjeringen har lansert et pilotprosjekt for utvikling av nærtjenestesenter. Pilotene skal prøve ut ulike former for samlokalisering av statlige og kommunale publikumstjenester, for å bedre tilgang til statlige tjenester i områder med lange avstander. Et av formålene med prosjektet er å teste ulike måter å styrke den digitale kompetansen på. Dette gjelder både den grunnleggende digitale kompetansen, og kompetanse til å bruke statlige tjenester digitalt, fra for eksempel Skatteetaten og NAV. Ni kommuner er valgt ut til å delta i prosjektet, som skal gå over tre år, fra 2023 til 2026.

Ulike tilskuddsordninger som skal bidra til digital kompetanse

Det er opprettet ulike tilskuddsordninger til tiltak knyttet til digital kompetanse i befolkningen. Ifølge Handlingsplan for digital inkludering har tilskuddene de siste årene vært innrettet mot kommunene, med sikte på å bidra til etablering av lokale lavterskeltilbud, og mer enn 100 kommuner har mottatt støtte for å etablere et såkalt «Digihjelpen»-tilbud. Dette er et lavterskel veiledningstilbud for personer med liten eller ingen digital kompetanse. Myndighetene har også i mange år bidratt med driftsstøtte til den frivillige organisasjonen Seniornett Norge, som driver opplæring av eldre over 65 år som mangler grunnleggende digitale ferdigheter. Seniornett Norge har over 200 lokalforeninger over hele landet.

6.4 Utvalgets vurderinger

6.4.1 Samfunnet må sikre at færre enn i dag faller utenfor

Utvalget mener at samfunnets utgangspunkt bør være at problemer med å få gjennomført betalinger ikke skal være det som forhindrer personer fra å delta i samfunnet. Samtidig kan hensyn som kriminalitetsbekjempelse og kostnader gjøre det krevende å sikre at ingen noen gang faller utenfor. Målsettingen bør likevel være at dette skal gjelde så få som mulig, og færre enn i dag.

Betalinger foregår i all hovedsak digitalt, og utvalget mener derfor at det å gi flere tilgang til de digitale løsningene bør være et hovedmål for de som i utgangspunktet kan mestre det digitale. Utvalget mener at dette vil være mer effektivt og bidra til større grad av finansiell inkludering enn å kun fokusere på analoge løsninger som kontanter. Samtidig mener utvalget at kontanter også har en funksjon i dag.

Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikke-inkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Det finnes ikke en løsning som vil fungere for alle som i dag faller utenfor, og utvalget foreslår derfor en rekke ulike tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper.

6.4.2 Flere bør få tilgang til digitale betalingstjenester

Utvalget mener at det kan være legitime årsaker til å avvise enkelte bankkunder, og at denne adgangen er viktig for å forebygge hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet. Utvalget mener samtidig at konsekvensene av å bli nektet grunnleggende banktjenester er store for de det gjelder, og at det bør legges til rette for at flere kan få tilgang til å betale digitalt.

En hovedutfordring for tilgang til grunnleggende betalingstjenester er, slik utvalget forstår det, kravene i hvitvaskingsloven om kundetiltak som identifisering og kundekontroll. Kontraheringsplikten, som følger av finansavtaleloven § 4-1, skal i utgangspunktet sikre at banker ikke avviser kunder uten saklig grunn, og det er gjort et viktig arbeid fra tilsynsmyndighetene for å presisere blant annet hva som kan anses som gyldig legitimasjon etter hvitvaskingsregelverket, og hva som ikke kan anses som saklig grunn, som for eksempel at oppfølgingen av noen kunder vil kreve mer ressurser for å være i tråd med hvitvaskingsregelverket.

Samtidig som den enkelte bank skal oppfylle kontraheringsplikten og ha et bevisst og begrunnet forhold til egen risiko, anerkjenner utvalget at hvitvaskingsregelverket er omfattende og kan være krevende å følge opp. Et ønske om å være på «den sikre siden» i flere ledd kan føre til at man i sum har en for restriktiv praksis. Videre kan det for eksempel være vanskelig for bankansatte å vurdere ulike former for ID, ta beslutninger om risikoen er akseptabel, og vurdere hvilke begrensninger på bruken av banktjenester som i tilstrekkelig grad vil ivareta regelverkets krav til kundetiltak, særlig sett i lys av sanksjonsmulighetene som ligger i regelverket ved brudd.

Hensynet til kriminalitetsbekjempelse må balanseres mot hensynet til finansiell inkludering. Utvalget mener at det er mulig å sikre flere tilgang til banktjenestene de trenger, uten å gå på utilbørlig bekostning av behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse, og at både næringen og myndighetene har en rolle å spille.

Utvalget anbefaler derfor at myndighetene og næringen i samarbeid lager et rammeverk for basis banktjenester som kan gis til de som i dag ikke får tilgang til bankkonto på grunn av utfordringer for den enkelte bank med å vurdere og bekrefte ID-dokumenter. Funksjonaliteten bør være slik at man kan motta innenlandske innbetalinger som lønn og offentlige stønader, og at man kan betale for varer og tjenester opp til et visst beløp med både debetkort og faktura i nettbank. Beløpsgrenser og andre grenser bør settes slik at konsekvensene ved eventuell hvitvasking er svært lave.

Utvalget mener at myndighetene, innenfor rammen av EØS-forpliktelser, bør gi unntak fra plikten til å foreta enkelte kundetiltak i hvitvaskingsregelverket som krav til gyldig ID, når bankene tilbyr basis banktjenester. Det bør være tilstrekkelig at personens identitet kan sannsynliggjøres for å få basis banktjenester.

I hvitvaskingsforskriften fremgår det at begrensede finansielle produkter eller tjenester som gis til visse kundegrupper for å fremme finansiell inkludering, og produkter hvor risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering styres av andre faktorer, som beløpsgrenser, kan indikere at risikoen for hvitvasking er lav. Etter utvalgets syn vil det å eksplisitt slå fast at det kan gis unntak fra for eksempel krav om gyldig ID for slike helt enkle banktjenester, innebære så lave konsekvenser ved eventuell hvitvasking at de kan aksepteres. Samtidig vil det bidra til at flere som bør, får tilgang til et minstenivå av banktjenester, uten at det innebærer at kravene som stilles for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering i realiteten reduseres. Et slikt tiltak kan også gjøre at det for noen blir enklere å delta i den legale økonomien enn de ellers ville hatt mulighet til.

I tillegg mener utvalget at det er behov for enklere og tydeligere veiledning til hvitvaskingsregelverket og til handlingsrommet som allerede ligger i reglene rettet mot å bidra til finansiell inkludering. Utvalget anbefaler derfor at myndighetene og næringen i samarbeid utarbeider enklere og tydeligere veiledere som i større grad enn i dag kan hjelpe den enkelte bankansatt å gjøre vurderingene som hvitvaskingsregelverket krever. Veiledningen bør i større grad enn i dag være tydelig på hva som er akseptabel risiko, og dermed gjøre det enklere for bankene å sikre at de oppfyller kontraheringsplikten i finansavtaleloven.

Når dette er gjennomført, mener utvalget at det bør påses at handlingsrommet i regelverket følges opp i praksis, for eksempel ved at relevante tilsynsmyndigheter vurderer behovet for å følge opp etterlevelsen av kontraheringsplikten.

Et alternativt tiltak er å gi flere aktører mulighet til å ta i bruk det offentliges løsninger for utbetaling til personer som ikke har bankkonto i dag. DFØs Betalingskortet og Kontantkortet kan i dag benyttes av offentlige myndigheter eller andre som på oppdrag og på vegne av offentlig myndighet utbetaler ytelser fra det offentlige. Dersom anbefalingene over ikke gjennomføres, mener utvalget at myndighetene bør vurdere å åpne for at flere kan ta i bruk Betalingskortet eller Kontantkortet.

6.4.3 Utfordringer med eID og tilgang til betalingstjenester må løses

Digitalisering av betalingstjenester har medført et økt potensial for svindel og gitt opphav til løsninger for elektronisk autentisering for å motvirke dette. I Norge var bankene tidlig ute med å utvikle en elektronisk løsning for identifisering og autentisering med BankID. BankID er blitt en mye brukt løsning, inkludert for pålogging til offentlige tjenester, og er per i dag den eneste tilgjengelige eIDen på sikkerhetsnivå «høyt» som er gratis for forbrukeren, da banken utsteder BankID til kunden slik at kunden kan samhandle digitalt med banken. Det finnes andre private eIDer som er på nivå «høyt». Disse er mindre kjente og kostnaden for IDen belastes forbrukeren. Dette medvirker til at BankID har en dominerende posisjon i Norge.

Utbredelsen av BankID som påloggingsløsning for offentlige tjenester gjør at BankID i praksis er en samfunnskritisk tjeneste. Utvalget mener at det i utgangspunktet er positivt at gode private løsninger, som BankID, også kommer til nytte på andre samfunnsområder. For de aller fleste har utbredelsen av BankID medført lettere og mer effektiv tilgang til både betalingstjenester og offentlige tjenester. Samtidig er det en utfordring at bankene står ansvarlige for hvem som kan få tilgang til BankID, og som også kan trekke den tilbake, når det ikke finnes et offentlig alternativ. Utvalgets mandat er trygge og enkle betalinger for alle, og utvalget går derfor ikke nærmere inn i problemstillingen om tilgang til offentlige tjenester, men viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og mener det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet.

BankID er ikke en forutsetning for å få og håndtere et kundeforhold i en bank, og regnes ikke som en grunnleggende banktjeneste. Samtidig får forbrukerne for eksempel ikke tilgang til Vipps uten BankID, og BankID er også svært utbredt som løsning for å oppfylle krav om såkalt «sterk kundeautentisering»4 ved betaling med kort i forbindelse med handel på internett.

BankID har betydelig funksjonalitet og er ikke bare er en digital ID, men også en digital signatur. Dette innebærer at man ved hjelp av sin BankID utstedt av en bank kan signere på låneopptak i en annen bank. Det er i dag den enkelte bank som har ansvaret for å utstede BankID, og som bærer hoveddelen av den økonomiske risikoen dersom en BankID utstedt av dem benyttes til svindel. Utvalget har merket seg en rekke medieoppslag om personer som har mistet tilgang eller ikke får tilgang til BankID, blant annet som følge av at de ikke har norsk personnummer, eller har redusert funksjonsevne. Per i dag betyr det at disse for eksempel ikke får tilgang til Vipps, og kan ha problemer med å handle enkelte produkter på nett. For de det gjelder innebærer dette en stor belastning.

Det er etter utvalgets vurdering ikke urimelig at bankene stiller strenge krav til identifisering og til riktig bruk av BankID. Samtidig er det en utfordring når det ikke finnes et alternativ.

I tilfeller der banken stenger noens BankID, for eksempel på grunn av mistanke om at den blir delt eller om at personen BankID-en tilhører ikke lenger er i stand til å operere den på selvstendig grunnlag, bør personen følges opp og få informasjon om klageadgang og hvilke alternativer personen kan benytte i stedet. Utvalget vil oppfordre bankene til å utarbeide felles standarder for kommunikasjon i disse tilfellene.

Utvalget anbefaler videre at finansnæringen vurderer om man i større grad enn i dag kan differensiere kravene til identifisering ved bruk av ulike betalingstjenester, og også om det er mulig både teknisk og innenfor regelverket å utvikle en enklere BankID som har mindre funksjonalitet og tilsvarende lavere krav.

Store deler av befolkningen i Norge bruker Vipps, og utvalget viser til at denne tjenesten i stor grad har erstattet bruk av kontanter for person til person-betalinger.5 Vipps har med det fått en viktig samfunnsrolle, og det kan etter utvalgets syn argumenteres for at særlig person til person-betalinger i Vipps er en grunnleggende banktjeneste.

I lys av dette mener utvalget det er uheldig at Vipps kun aksepterer BankID for å bekrefte en brukers identitet. Utvalget vil derfor oppfordre Vipps til å vurdere å akseptere også andre former for eID som er på tilstrekkelig høyt sikkerhetsnivå.

Utvalget legger til grunn at når myndighetene har etablert en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», vil denne kunne benyttes også for betalingstjenester.

6.4.4 Betalingsløsninger og -tjenester må være universelt utformet

Utvalget mener at det ligger et stort potensial i digitalisering, innovasjon og utvikling av nye løsninger for å øke tilgjengeligheten for personer med behov for tilrettelegging, også innenfor betalinger. For eksempel har muligheten til å «tæppe» kortet gjort det enklere å betale for personer som har utfordringer med å sette inn kortet i kortautomaten eller taste PIN-kode. Samtidig kan nye løsninger også skape nye barrierer dersom universell utforming ikke er del av designfasen. Blant annet har Blindeforbundet i møte med utvalget pekt på at betalingsterminaler med berøringsskjerm i stedet for fysiske knapper er vanskeligere å bruke for blinde og svaksynte.

Betalingsautomater skal, som den klare hovedregel, være universelt utformet. Dette fremgår av forskrift om universell utforming av IKT. Tilsynet for universell utforming av IKT (Uu-tilsynet) i Digitaliseringsdirektoratet har ansvar for å følge opp forskriften. Utvalget er kjent med at det pågår et arbeid for å oppdatere forskriften. I tillegg pågår det en prosess for å ta inn EUs tilgjengelighetsdirektiv6, som stiller krav om at produsenter, autoriserte representanter, importører og distributører av produkter, samt tjenestetilbydere, skal sørge for at produkter og tjenester som omfattes av direktivet, følger tilgjengelighetskravene. Dette vil blant annet gjelde enkelte selvbetjeningsterminaler, som betalingsterminaler, minibanker, billettautomater mv., og banktjenester.

Utvalget mener at det er positivt at regelverket oppdateres og tydeliggjøres, og mener at dette er et arbeid som bør prioriteres høyt. Utvalget vil også peke på at det er viktig med oppmerksomhet rundt universell utforming når betalingsløsninger og -tjenester utformes. Så langt som mulig bør tilgjengelighet og inkludering være del av designfasen både når nye betalingsløsninger og -tjenester utformes og når eksisterende løsninger og tjenester videreutvikles. I tillegg bør brukersteder være oppmerksomme på utfordringen og ta valg som sikrer tilgjengelighet og inkludering.

6.4.5 De ikke-digitale må ivaretas

Blant de som er ikke-digitale finner man særlig eldre, og finansiell inkludering av de ikke-digitale er dermed en forutsetning for ambisjonen om at en voksende befolkning i høy alder skal være selvhjulpne lengst mulig. Også andre grupper kan være helt eller delvis ikke-digitale, for eksempel på grunn av helserelaterte utfordringer eller fordi de mangler tilgang til nødvendige tjenester eller utstyr. Bankene har en sentral rolle i å bidra til finansiell inkludering, og gjør en viktig innsats for å inkludere helt eller delvis ikke-digitale kunder. Hos enkelte banker kan personer også oppsøke kundebehandlere i skranke, eller til og med få hjemmebesøk av en bankrådgiver, og få bistand til digitale betalinger. Dette er imidlertid et tilbud som det er opp til bankene selv å vurdere om de skal ha. Pårørende ved hjelp av fullmakter er også viktige ressurser for personer som har utfordringer med å betale digitalt.

I 2022 vedtok Finans Norge «Bransjenorm finansiell inkludering», som er en minstestandard for bankenes oppfølging av ikke-digitale kunder. Bransjenormen krever at bankene skal ha et tilbud til kunder som gjør det mulig å få kontoinformasjon, betale regninger og overføre penger uten hjelp av digitale løsninger. Videre skal bankene blant annet tilby rådgivning og sørge for lett tilgjengelig og tilrettelagt informasjon for ikke-digitale kunder og pårørende, og tilby veiledning i bankens digitale løsninger. Bankene skal også sørge for at det er enkelt å opprette en disposisjonsfullmakt og gi informasjon om dette.

Etableringen av Bransjenorm finansiell inkludering, som alle Finans Norges medlemmer har sluttet seg til, er etter utvalgets syn en viktig anerkjennelse av at det eksisterer noen kunder som ikke er eller kommer til å bli digitale. Utvalget mener at føringene som ligger i bransjenormen går langt i å sikre at ikke-digitale kan benytte viktige banktjenester. Utvalget mener det er positivt at bransjen selv finner sammen og lager denne typen regler. Dette reduserer i utgangspunktet behovet for detaljregulering fra myndighetene. Utvalget mener at det er viktig at bankene fortsetter å følge opp bransjenormen på en god måte, for å ivareta sitt samfunnsansvar også overfor sine kunder som er ikke-digitale. Utvalget vil også peke på at det er viktig at bransjenormen revideres i takt med at samfunnet endrer seg, slik at dette også i fremtiden er et verktøy for å bidra til finansiell inkludering.

Det er utvalgets inntrykk at det varierer mellom bankene hvor enkelt det er å finne frem til informasjon om hvordan man kan benytte seg av de analoge tjenestene. Det er viktig både for de som synes det digitale er krevende og for deres pårørende, at de analoge mulighetene som tilbys av banken gjøres godt kjent. Et enkelt tiltak kan være at det i bransjenormen presiseres at informasjon om bankens tilbud til ikke-digitale kunder er samlet og lett tilgjengelig både for de ikke-digitale og for pårørende.

Disposisjonsfullmakt er en god løsning dersom man etter hvert trenger hjelp til å håndtere den digitale bankhverdagen, og det er positivt at bankene har etablert løsninger for dette. Disposisjonsfullmaktsløsninger som er gode og enkle å opprette, er viktig for å unngå at personer for eksempel låner bort sin påloggings-ID, herunder BankID. Disposisjonsfullmakten gjelder imidlertid kun så lenge den som har gitt fullmakten er avtalekompetent, og må erstattes med en fremtidsfullmakt som trer i kraft, eller vergemål, dersom man ikke lenger er i stand til å ivareta seg selv. Utvalget går nærmere inn på dette i neste punkt.

Mange som er helt eller delvis ikke-digitale, oppgir manglende interesse eller frykt for å gjøre feil som årsaker til at de ikke betaler varer eller tjenester digitalt. Dette tilsier at det kan være mye å hente på å tilby opplæring i de digitale tjenestene.

Utvalget har vurdert om det offentlige bør ta et større ansvar enn i dag for å bistå personer som er helt eller delvis ikke-digitale. Som vist til i avsnitt 6.3.2 finnes det en rekke initiativer på myndighetsnivå som skal bidra til digital inkludering og kompetanse, og utvalget mener at dette også kan bidra til inkludering på betalingsområdet. Eksempelvis kan de såkalte nærtjenestesentrene, som noen kommuner har en pilot på nå, potensielt ha en rolle i opplæring i digitale tjenester, herunder digitale betalinger. Også ideelle aktører, som Seniornett, gjør en viktig innsats for å bistå personer som trenger litt hjelp til det digitale.

Som omtalt i kapittel 3.3.3 kunne man tidligere gjennomføre enkle banktjenester gjennom Posten og post i butikk. Dette tilbudet opphørte imidlertid høsten 2020, blant annet som følge av lav bruk og høye kostnader. Utvalget har diskutert om det bør gjenopprettes et offentlig drevet tilbud for å bistå personer med å gjennomføre digitale betalinger, men har kommet til at nytteverdien av dette vil være begrenset, særlig i lys av bankenes arbeid med å inkludere ikke-digitale gjennom kravene som stilles i bransjenormen. Det er også krevende å se for seg hvilken form et slikt offentlig tilbud skulle hatt for å sikre tilstrekkelig utbredelse og at personvernet samtidig ivaretas på en god måte.

6.4.6 Personer som ikke håndterer betalinger, må ivaretas på en god måte

Det er ønskelig å sikre at så mange som mulig har tilgang til det digitale betalingssystemet, eller har analoge alternativer som gjør dem i stand til å håndtere sine betalinger. Samtidig er det noen som av ulike årsaker ikke kan og ikke bør ha ansvar for å gjøre dette selv. Noen har kognitive utfordringer som gjør at de kan ha store problemer med å håndtere en digital ID, nettbank og et bankkort med PIN-kode. For eksempel kan dette gjelde personer med demenssykdom. Disse har behov for bistand til å gjennomføre betalinger, men kan også være sårbare for blant annet svindel. Derfor er det viktig at hjelp foregår i ryddige former, gjennom fullmaktsløsninger eller vergeordninger.

En fremtidsfullmakt gir mulighet til å selv velge hvem som skal ivareta ens interesser, og herunder sørge for nødvendige betalinger på vegne av fullmaktshaver, dersom man på et tidspunkt ikke lenger er i stand til å ivareta dem selv. For mange vil dette kunne være et godt alternativ til vergemål.

I lys av at tallet på personer med demenssykdom forventes å stige, mener utvalget det er viktig at slike løsninger er godt kjent, enkelt å opprette på riktig måte og mulig å kontrollere slik at misbruk unngås. Myndighetene bør derfor etter utvalgets syn se på mulighetene for ytterligere forbedringer av ordningen, og er kjent med at ordningen med fremtidsfullmakter blant annet var gjenstand for en kartlegging i 2019 der flere forbedringsforslag ble løftet frem.7 Blant annet mener utvalget det bør være mulig å opprette en fremtidsfullmakt digitalt. Det bør også vurderes om det i dag gis god nok informasjon om hva en fremtidsfullmakt bør inneholde. Det er i tillegg viktig med enhetlig praksis og god informasjon om hva ulike aktører krever for å godta en fullmakt. I dag registreres ikke fremtidsfullmakter noe sted i offentlig regi før de eventuelt stadfestes, men utvalget mener at det kan være hensiktsmessig med et offentlig register over fremtidsfullmakter. Som omtalt i kartleggingen fra 2019 har man i Danmark en slik løsning, og myndighetene bør vurdere om dette også bør introduseres i Norge. En fullmaktsløsning for BankID kunne også bidratt til å gjøre det enklere for pårørende å bistå sine nærmeste.

I tillegg til gode fullmaktsløsninger, mener utvalget at det ligger et stort inkluderingspotensial i teknologi og innovasjon. Man kan for eksempel se for seg løsninger som gir mulighet til å ha en fysisk gjenstand (et kort, et armbånd, en ring eller lignende) som man kan betale digitalt med på brukersteder uten at man må taste pinkode. En slik løsning kan innrettes på mange ulike måter, herunder med beløpsgrenser for å begrense risiko for svindel og misbruk. Utvalget mener at dette kan være et nyttig alternativ til kontanter for noen personer. Et småpengekort, som omtalt i boks 3.5 i kapittel 3.4.1, er en kortløsning som kan fungere på denne måten. Dette er et betalingsinstrument der pengene ligger på kortet og ikke på kundens bankkonto, som kan fylles på ved overførsel for eksempel fra bankkonto. Dermed kan man sikre at kortet ikke inneholder mer midler enn ønsket. Det er ingen forutsetning at et kort som fungerer på denne måten må være anonymt, det kan vel så gjerne være tilknyttet en konto. Utvalget mener at næringen bør vurdere å tilby denne typen kort innrettet med mål om å være et hjelpemiddel for personer som kan ha behov for å gjøre enkle betalinger i butikk, men som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort. I den grad det er begrensninger i regelverket som er til hinder for at et slikt kort kan tilbys, bør myndighetene vurdere å gjøre endringer som legger til rette for en slik løsning.

6.4.7 Kontanters rolle i finansiell inkludering

Kontanter er i dag nødvendig for å kunne gjennomføre betalinger for enkelte grupper, som personer med manglende digital kompetanse, nedsatt funksjonsevne, manglende rettslig handleevne, eller på grunn av manglende tilgang til bankkonto eller sikker identifikasjon. Det er også personer som av ulike årsaker har behov for å kunne betale uten å legge igjen digitale spor. Per i dag finnes det ikke alternative betalingsinstrumenter som fyller den funksjonen kontantene har knyttet til finansiell inkludering. Utvalget mener derfor at kontanter fortsatt har en rolle i å sikre finansiell inkludering.

Utvalget mener at de nye lovreglene i finansavtaleloven, som gir en utstrakt rett til å betale med kontanter, i tilstrekkelig grad ivaretar hensyn til finansiell inkludering. Utvalget ser derfor ikke et behov for ytterligere tiltak knyttet til retten til å betale med kontanter for å ivareta finansiell inkludering. Utvalget mener at det ikke bør innføres en rett til å betale faktura med kontanter, herunder i bankfilial. Dette er et tiltak som har vært pekt på blant annet i forbindelse med høringen av nye lovregler om rett til å betale med kontanter. Etter utvalgets syn er det ikke et utstrakt problem i dag at personer ikke får betalt fakturaene sine fordi de ikke kan betale dem med kontanter. De viktigste tiltakene for å sikre at alle kan betale sine fakturaer, er å sørge for at så mange som bør og kan, får tilgang til de digitale betalingssystemene, at bankene tilbyr gode analoge løsninger som BrevGiro og veiledning i bruken av disse, og gode fullmaktsløsninger for de som trenger bistand.

6.5 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Problemer med å få gjennomført betalinger bør ikke være det som forhindrer personer fra å delta i samfunnet. Så langt som mulig bør finansiell inkludering skje gjennom tilgang til de digitale betalingstjenestene. Dette vil gi mer effektiv og større grad av inkludering.

• Utvalget mener at det er mulig å sikre flere tilgang til banktjenestene de trenger, uten å gå på utilbørlig bekostning av behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse, og at både næringen og myndighetene har en rolle å spille. Myndighetene og næringen bør i samarbeid lage et rammeverk for basis banktjenester. Basis banktjenester skal sikre at alle kan få tilgang til et minstenivå av banktjenester som man trenger for å fungere i samfunnet, og bør utstyres med beløpsgrenser og andre grenser slik at konsekvensene ved eventuell hvitvasking er svært lav. Myndighetene må også sikre at regelverket ikke medfører at brukergrupper blir ekskludert fra basis banktjenester for eksempel som følge av krav til gyldig ID. Myndighetene bør derfor gi unntak fra plikten til å foreta enkelte kundetiltak, som krav til gyldig ID, for basis banktjenester. Det bør for basis banktjenester være tilstrekkelig at personens identitet kan sannsynliggjøres.

• Myndighetene og næringen bør i samarbeid utarbeide tydeligere veiledere med et fokus på finansiell inkludering, som i større grad enn i dag er tydelige på hva som er akseptabel risiko og dermed gjør det enklere for bankene å sikre at de oppfyller kontraheringsplikten i finansavtaleloven. Når dette er gjennomført, bør det påses at handlingsrommet i regelverket følges opp i praksis, for eksempel ved at relevante tilsynsmyndigheter vurderer behovet for å følge opp etterlevelsen av kontraheringsplikten.

• Arbeidet med å etablere en offentlig eID på «høyt» sikkerhetsnivå bør prioriteres.

• Bankene oppfordres til å utarbeide felles standarder for oppfølging og informasjon om alternativer som kan benyttes i stedet, i tilfeller hvor kundene ikke oppfyller kravene til å få utstedt en BankID.

• Finansnæringen oppfordres til å vurdere om kravene til ID ved bruk av ulike betalingstjenester kan differensieres i større grad enn i dag, og utforske muligheten for å lage en enklere BankID.

• Vipps oppfordres til å vurdere å akseptere andre eIDer i tillegg til BankID.

• Arbeidet med å oppdatere og tydeliggjøre regelverket for universell utforming av IKT bør prioriteres høyt. Så langt som mulig bør tilgjengelighet og inkludering være del av designfasen både når nye betalingsløsninger og -tjenester utformes og når eksisterende løsninger og tjenester videreutvikles. I tillegg bør brukersteder være oppmerksomme på utfordringen og ta valg som sikrer tilgjengelighet og inkludering.

• Bankene må fortsette å følge opp Bransjenorm Finansiell inkludering på en god måte og gi god informasjon til helt eller delvis ikke-digitale kunder. Bransjenormen bør revideres i takt med at samfunnet endrer seg, slik at dette også i fremtiden er et verktøy for å bidra til finansiell inkludering

• Hjelp til personer som ikke er i stand til å håndtere betalinger må foregå i ryddige former, gjennom fullmaktsløsninger eller vergeordninger. Fremtidsfullmakt er et godt tilbud, men myndighetene bør se på muligheten for ytterligere forbedring.

• Næringen bør vurdere å tilby løsninger for digital betaling, for eksempel i form av et «småpengekort», som kan fungere som hjelpemiddel og være et nyttig alternativ til kontanter for personer som kan ha behov for å gjøre enkle betalinger i butikk, men som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort. Småpengekortet må være så enkelt i bruk at de som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort kan håndtere småpengekortet. I den grad det er begrensninger i regelverket som er til hinder for at et slikt kort kan tilbys, bør myndighetene vurdere å gjøre endringer som legger til rette for en slik løsning.

• Kontanter har fortsatt en rolle i å sikre finansiell inkludering, og retten til kontant betaling er styrket gjennom nye regler i finansavtaleloven. Det er ikke behov for ytterligere tiltak for at kontanter kan ivareta sin rolle for finansiell inkludering fremover.

7 Beredskap

7.1 Innledning

Betalingssystemet har de senere årene blitt mer komplekst og preges blant annet av nye betalingsløsninger, nye aktører, lengre leverandørkjeder og økt digitalisering. Videre har et skjerpet geopolitisk trusselbilde, blant annet som følge av Russlands angrep på Ukraina og økt digital kriminalitet, bidratt til økt oppmerksomhet om faren for omfattende og vidtrekkende cyberhendelser, og viktigheten av digital robusthet og motstandsdyktighet innen finanssektoren. I kapittel 3.7 gis en detaljert beskrivelse av beredskapen i den norske finansielle infrastrukturen.

Sikkerhet og god beredskap er en grunnleggende forutsetning for et effektivt betalingssystem. På myndighetssiden vurderer Finanstilsynet og Norges Bank den finansielle infrastrukturen som robust, sikker og effektiv. Samtidig har begge institusjoner fremholdt at beredskapen i den finansielle infrastrukturen må styrkes. Utviklingen i betalingssystemets kompleksitet og den krevende geopolitiske situasjonen gjør sikkerhets- og beredskapsarbeidet både viktigere og mer utfordrende enn tidligere.

Finansdepartementet fastsatte i 2023 et mandat for en arbeidsgruppe som har fått i oppdrag å vurdere beredskapen i det elektroniske betalingssystemet. Arbeidsgruppen skal blant annet kartlegge funksjonalitet og risiko i betalingssystemet, og vurdere behovet for tiltak som kan gi økt trygghet for at betalinger kan gjennomføres elektronisk i ulike scenarioer. Arbeidsgruppen blir ledet av Norges Bank og har medlemmer fra Finansdepartementet, Finanstilsynet og finansnæringen. Arbeidet ventes ferdigstilt i starten av 2025.

Totalberedskapskommisjonen ble oppnevnt for å vurdere hvordan de samlede beredskapsressursene kan benyttes best mulig, og la i juni 2023 frem NOU 2023: 17 Nå er det alvor – Rustet for en usikker fremtid. For finansielle tjenester pekte kommisjonen blant annet på viktigheten av å planlegge for de sjeldne krisescenarioene, som at den elektroniske infrastrukturen blir utilgjengelig over lengre tid, og at man må gå over til alternative løsninger. Kommisjonen anbefalte å klargjøre hensiktsmessig beredskap for forstyrrelser i eller bortfall av betalingssystemene, inkludert kontantberedskap og andre betalingsløsninger.

7.2 Utvalgets vurderinger

Visjonen om trygge og enkle betalinger for alle gjelder ikke minst i ekstraordinære situasjoner. I tråd med dette mener utvalget det bør være en overordnet ambisjon at det ikke er manglende mulighet for betaling som skal være den begrensende faktoren i en krisesituasjon. De norske beredskapsløsningene for betalinger er i hovedsak effektive, men utvalget mener det er behov for enkelte forbedringer og har identifisert noen tiltak som kan bidra til bedre betalingsberedskap.

I en alvorlig krisesituasjon mener utvalget det er spesielt viktig at innbyggerne har mulighet til å betale for nødvendighetsvarer, som dagligvarer, medisiner og drivstoff. Betalingsberedskapen for denne type varer må derfor være særlig robust. Utvalget understreker samtidig at beredskap for betaling av ikke-nødvendighetsvarer også er viktig. Det kan være av stor betydning at samfunnet i størst mulig grad evner å opprettholde innbyggernes dagligliv i en alvorlig krisesituasjon.

Utvalget har i sine vurderinger fokusert på de kunderettede delene av betalingsinfrastrukturen. Arbeidet utfyller i så måte den tidligere nevnte arbeidsgruppen som skal vurdere beredskapen i det elektroniske betalingssystemet. Arbeidsgruppen gjør vurderinger også av underliggende deler av infrastrukturen, som systemer for avregning og oppgjør mellom banker.

7.2.1 Alvorlige kriser kan kreve at myndighetene påtar seg risiko

Hver enkelt aktør i finansiell sektor har selv ansvaret for å sørge for akseptabel risiko i egen virksomhet, og å dekke kostnadene forbundet med dette. Dette omfatter blant annet ansvaret for sikre, stabile driftsløsninger og gode reserve- og beredskapsløsninger. Sikre enkeltsystemer og gode kontinuitets- og beredskapsløsninger for håndtering av avbrudd og feil, er førstelinjeforsvaret i betalingsberedskapen.

Det er naturlig at de enkelte systemeierne har hovedansvar for å håndtere også mer langvarige avbrudd og hendelser. I slike situasjoner kan det være nødvendig å ta i bruk reserveløsninger som er frakoblet de ordinære betalingssystemene. Det kan innebære at banker ikke får kontrollert om betalere har dekning for varekjøp, mens butikker ikke kan få oppgjør fra sine bankforbindelser for solgte varer. Slik kreditt- og likviditetsrisiko kan bli stadig mer utfordrende for aktørene å håndtere jo lengre en krise varer. Ved omfattende og langvarig svikt i samfunnsmessig infrastruktur mener utvalget at myndighetene kan få en rolle knyttet til å bære deler av risikoen. Det er tenkelig at det kan oppstå tilfeller der de private aktørene ikke vil ha tilstrekkelig evne til å la beredskapsløsningene være virksomme over lengre tid. Samtidig kan sterke samfunnsmessige hensyn tilsi at dette er nødvendig. Myndighetene kan i slike tilfeller for eksempel etablere låneordninger eller dekke deler av tapene som oppstår under krisen.

Eventuelle myndighetsordninger må være nøye utformet med hensyn til nytte, kostnader og hvilke vare- og tjenestetyper beredskapsløsningene for betaling skal støtte opp om. I tillegg må ordningene gi riktige insentiver for de involverte private aktørene. Hvis myndighetene for eksempel velger å overta deler av private aktørers kredittrisiko, må denne andelen være slik at de private aktørene fremdeles har insentiver til å drive inn utestående krav som oppstår under en krise.

7.2.2 Beredskapen for kortbetalinger bør styrkes

Det er behov for tiltak som sørger for at BankAxept-reserveløsningene videreutvikles og forblir effektive

Bankene i Norge har helt siden 1960-tallet hatt tradisjon for å samarbeide om utvikling og forvaltning av fellesløsninger innen IT-området. Fremdeles finnes en rekke av løsninger som er utviklet av bankfellesskapet, selv om betalingsløsninger i større grad er blitt en konkurransearena mellom bankene. Det nasjonale kortsystemet BankAxept går mange tiår tilbake i tid og ble utviklet som en del av bankenes felles infrastruktur, men er i dag organisert som et aksjeselskap (BankID BankAxept AS), eid av en gruppe banker.

Bruken av internasjonale kort har økt mye de siste årene, blant annet som følge av sterk vekst i netthandel, men bruken av BankAxept-kort ved fysiske brukersteder er fremdeles på et høyt nivå, se figur 7.1. Reserveløsningene for BankAxept er følgelig en sentral komponent i den norske betalingsberedskapen, se omtale i kapittel 3.7. De internasjonale kortselskapene har ikke etablert tilsvarende beredskapsløsninger i Norge.

Kilde: Norges Bank.

Utvalget er kjent med at det i enkelte land er etablert beredskapsløsninger som baserer seg på eller inkluderer internasjonale betalingskort. Dette er typisk land der bruken av slike internasjonale betalingskort er utbredt og har en dominerende posisjon. Utvalget mener det for Norges del er hensiktsmessig å bygge videre på og forsterke eksisterende infrastruktur og beredskapsløsninger. Videreutvikling av et eksisterende nasjonalt kortsystem med stor utbredelse og gode reserveløsninger er etter utvalgets syn en effektiv måte å understøtte at elektroniske betalinger kan gjennomføres av flest mulig i en krisesituasjon. Samtidig gir det myndighetene grunnlag for å kunne utøve nødvendig styring og kontroll slik at nasjonale beredskapsbehov kan ivaretas.

Hvis utbredelsen av BankAxept-kort av ulike årsaker på sikt skulle falle vesentlig, vil færre kunne benytte reserveløsningen i en beredskapssituasjon. Med en slik utvikling vil de ulike reserveløsningene til BankAxept kunne gi mindre avhjelpende effekter i en krise. Denne svekkelsen i betalingsberedskapen kan i teorien motvirkes ved at andre beredskapsløsninger etableres eller styrkes, for eksempel ved at kontantberedskapen styrkes ytterligere, eller at det utvikles og etableres nye elektroniske beredskapsløsninger. Utvalget mener imidlertid det ikke er gitt at det vil skje i tilstrekkelig grad i praksis.

Det er frivillig for brukerstedene8 å benytte BankAxept-reserveløsningene, og det er ingen offentlig regulering som pålegger bankene å tilby dem. Brukerstedene har insentiver til å ta i bruk løsningene, da de kan fortsette å selge varer som normalt i beredskapssituasjoner, og bankene har insentiver til å opprettholde løsningene som følge av finansforetaksforskriftens krav til løsninger for å møte økt etterspørsel etter kontanter.9 Det er imidlertid ikke gitt at disse privatøkonomiske insentivene i tilstrekkelig grad sikrer beredskapsløsninger i henhold til samfunnets behov. Utvalget mener det er sårbart at en svært sentral komponent i den norske betalingsberedskapen i stor grad er basert på frivillighet. I tillegg er BankAxept organisert som et kommersielt selskap, noe som innebærer bedriftsøkonomiske formål og risikoer.

Nevnte sårbarheter gjør at utvalget mener det er behov for tiltak som sørger for at BankAxept-reserveløsningene videreutvikles og forblir effektive. I den forbindelse vil utvalget peke på at BankAxept, som et ordinært kommersielt selskap, ikke har som primærformål å ivareta samfunnsmessige hensyn. Samtidig har selskapet i praksis ansvaret for samfunnsviktige oppgaver. Utvalget mener det bør vurderes om dette er tilstrekkelig hensyntatt i virksomhetens organisering og rammebetingelser. Videre bør det vurderes om frivillighet er tilstrekkelig, eller om det er behov for pålegg for å sikre tilstrekkelig utbredelse av den utvidete reserveløsningen hos viktige forhandlere av nødvendighetsvarer. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med vurderinger av tiltak.

Generelt mener utvalget at det bør utvises varsomhet med å gi enkeltsystemer en særstilling fra myndighetshold, blant annet som følge av konkurransemessige hensyn og risiko for å hemme innovasjon. I dette tilfellet mener utvalget imidlertid at hensynet til nasjonal beredskap og å sikre innbyggernes evne til å skaffe til veie nødvendighetsvarer i en alvorlig krisesituasjon, må veie tyngst.

Den utvidete BankAxept-reserveløsningen bør kunne brukes lenger enn syv dager

I en alvorlig, langvarig beredskapssituasjon mener utvalget det er viktig at innbyggere har mulighet til å betale for nødvendighetsvarer som dagligvarer, medisin og drivstoff. Det er teknisk mulig å forlenge antall dager den utvidete BankAxept-reserveløsningen kan være virksom. Utvalget anbefaler at banknæringen i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører vurderer en vesentlig forlengelse av den utvidete BankAxept-reserveløsningen utover syv dager.

I arbeidet må behovet for og utforming av eventuelle tilknyttede myndighetsordninger og -garantier vurderes. Det vil være en fordel å utarbeide tiltak og å «i fredstid» ha tenkt gjennom hvordan slike ordninger kan utformes, siden aktørene i en krise ofte må agere raskt og effektivt for å håndtere og redusere konsekvensene av krisen. Utvalget vil særlig peke på to forhold som kan gi økt risiko for banker og brukersteder:

• Det kan ikke gjennomføres dekningskontroll når BankAxept-reserveløsningen er i bruk, og kunder kan dermed betale for varer for et større beløp enn det som egentlig er tilgjengelig på konto. Disse kravene må bankene forsøke å drive inn i etterkant. Det kan etter utvalgets syn være en uforholdsmessig stor belastning om banker alene skal bære den økte kredittrisikoen, særlig når det er tungtveiende samfunnshensyn – å sørge for at folk får tilgang til nødvendighetsvarer – som er bakgrunnen for at risikoen oppstår. Ved vurdering av myndighetsgarantier for en viss grad av tapsdekning, mener utvalget det vil være sentralt å oppnå en risikodeling som gir riktige insentiver for de involverte private aktørene. Hvis myndighetene skulle dekket alle tap knyttet til overtrekk, ville bankene neppe hatt tilstrekkelig insentiv til å drive inn kravene.

• Ved bruk av reserveløsningen vil kundenes transaksjoner samles opp i den enkelte betalingsterminal istedenfor å bli videresendt og behandlet i de normale betalingsløypene. Det innebærer at brukerstedene vil gi varer til kundene uten selv å kunne motta betaling for varene i form av oppgjør fra sine innløserbanker. En alvorlig krisesituasjon med bruk av reserveløsning over lang tid kan medføre at brukersteder får behov for lån for å kompensere for bortfallet av oppgjør fra innløserbankene. I en alvorlig krisesituasjon med forhøyet kredittrisiko forbundet med brukerstedene, kan det imidlertid være utfordrende og kostbart å få tilgang til slike lån. For å unngå at brukersteder får likviditetsproblemer i perioden utover syv dager, kan det være behov for en statsgarantert låneordning for brukerstedene. Ordningen skal gi tilgang på likviditetslån og skal kompensere for bortfallet av oppgjør fra brukerstedenes innløserbanker. Det vil bidra til at brukerstedene kan opprettholde innkjøp av varer fra sine leverandører.

Det bør vurderes om det bør etableres en utvidet STIP-løsning for betaling av nødvendighetsvarer i en langvarig krisesituasjon

For de ulike kortsystemene er det tilgjengelig en kontinuitetsløsning kalt STIP (Stand-In Processing), se nærmere beskrivelse i boks 3.7. Den kan for eksempel benyttes i en situasjon der det ikke oppnås kontakt med en bank, enten fordi kommunikasjonslinjene er brutt eller bankens systemer ikke fungerer. Banken vil følgelig ikke være i stand til å gjennomføre dekningskontroll og autorisere betalingsforespørsler. STIP-funksjonen kan da automatisk tre inn og autorisere transaksjonen innenfor visse beløpsgrenser på vegne av banken. STIP-løsningen kan sies å utfylle BankAxept-reserveløsningene ved at den kan anvendes i situasjoner der enkelte banker – men ikke alle – er ute av stand til å autorisere betalinger.

STIP er en frivillig ordning som kortutstedere kan velge å benytte seg av. Hvordan STIP-løsningen er satt opp til å fungere for det enkelte kort kan variere, blant annet med hensyn til beløpsgrenser og varighet.

STIP kan primært betraktes som en kontinuitetsløsning som automatisk trer inn ved kortere avbrudd eller forsinkelser i kortnettverket. STIP brukes derfor daglig i ulike situasjoner og vanligvis uten at kortbrukerne legger merke til det. Det er i tillegg etablert muligheter for å øke løsningens varighet hvis en eller flere banker har problemer mens resten av infrastrukturen fungerer.

Det er etter utvalgets vurdering usikkert om banker vil ha vilje og evne til å la STIP-løsningen være virksom over særlig lang tid. Utvalget vil i den forbindelse peke på at kredittrisikoen som følger av manglende dekningskontroll, kan reduseres ved å sette parametere i løsningen som blant annet gjør det mulig å avgrense i hvilke butikker kortene kan brukes. Et slikt sett med forhåndsdefinerte parametere kan implementeres ved behov i en krisesituasjon. Kombinert med en enhetlig administrativ overbygning kan dette etter utvalgets syn gi et potensial for å etablere en utvidet STIP-løsning for betaling av nødvendighetsvarer i en langvarig krisesituasjon. Utvalget mener banknæringen i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører bør vurdere om en slik løsning bør etableres. Det gjelder først og fremst for BankAxept, da bruken av BankAxept-kort ved fysiske brukersteder er på et høyt nivå, men om mulig også for andre kortsystemer. I arbeidet må behovet for og utforming av eventuelle tilknyttede myndighetsordninger og -garantier vurderes, og ansvars- og risikoforhold klargjøres.

7.2.3 Kontanter har en begrenset, men viktig beredskapsrolle

Kontanter er i hovedsak egnet som beredskapsløsning for betalinger der betaler og betalingsmottaker møtes fysisk og beløpene er små og mellomstore

Som tidligere nevnt mener utvalget at sikre enkeltsystemer og gode kontinuitets- og beredskapsløsninger for håndtering av avbrudd og feil, er førstelinjeforsvaret i betalingsberedskapen. Utvalget mener samtidig at kontanter vil ha en funksjon i den samlede beredskapen ved en svikt i de elektroniske beredskapsløsningene.

Utvalget vurderer at kontanter i hovedsak kan fungere i beredskapssituasjoner der betaler og betalingsmottaker møtes fysisk og beløpene som skal gjøres opp, er moderate. Typisk vil dette være kjøp av varer og tjenester ved fysiske utsalgssteder og ved betalinger mellom privatpersoner.

Distribusjon av kontanter i en normalsituasjon og beredskapssituasjon vil basere seg på den samme infrastrukturen og henger dermed sammen slik situasjonen er i dag – selv om det i teorien er mulig å etablere en uavhengig infrastruktur for beredskapsformål. Utvalget anser at i et samfunn der kontanter ikke er en innarbeidet og naturlig del av betalinger for varer og tjenester, er det trolig vanskelig å innføre dette igjen i løpet av kort tid. Utvalget legger til grunn at hvis kontanter skal fungere i en beredskapssituasjon, må de være tilgjengelige og anvendelige også i en normalsituasjon.

Revidert finansavtalelov av 1. oktober 2024 fastslår at en forbruker skal tilbys å betale med kontanter i salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere, hvis det kan betales for varen eller tjenesten i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokalet. Utvalget mener disse endringene vil være tilstrekkelige for å sikre kontantenes anvendelighet i det daglige, slik at kontanter dermed også kan fungere effektivt i en beredskapssituasjon.

Utover situasjoner der betaler og betalingsmottaker møtes fysisk og beløpene som skal gjøres opp er moderate, mener utvalget at kontanter ikke vil ha noen vesentlig betydning i en beredskapssituasjon. Det gjelder for eksempel større betalinger mellom privatpersoner, betalinger mellom bedrifter og betalinger til og fra det offentlige. Avtaler med store beløp vil dessuten ofte være basert på kreditt, og vare- og tjenesteleveranser mellom virksomheter kan derfor gjennomføres en viss periode uten full tilgang til elektroniske betalingsløsninger. Etablering av kontantberedskap for denne type betalinger vil kreve omfattende tiltak for å gjøre dette logistisk og sikkerhetsmessig mulig og forsvarlig. Utvalget ser ikke at det vil være hensiktsmessig.

Løsningen «Kontanttjenester i Butikk» bør være virksom i alvorlige krisesituasjoner

«Kontanttjenester i Butikk» (KiB) er blitt en vesentlig del av bankenes kontanttilbud. Tjenesten er tilgjengelig i om lag 1 450 av NorgesGruppens butikker, og i overkant av 90 banker har knyttet seg til ordningen. Utvalget anser KiB for å være et viktig bidrag til kontantenes tilgjengelighet og at løsningen effektiviserer den daglige kontantsirkulasjonen. Det er med på å danne grunnlaget for kontantbruk i en beredskapssituasjon.

KiB krever bruk av BankAxept-kort og PIN-kode, og er avhengig av at butikkterminaler og elektroniske systemer fungerer. KiB fungerer ikke når BankAxept-reserveløsningen er i bruk. Det innebærer at en stor del av ordinær kontantforsyning er ute av drift i situasjoner hvor reserveløsningen har slått inn. Det kan dermed bli økt press på øvrige deler av kontantinfrastrukturen selv når det ikke oppstår økt samlet etterspørsel etter kontanter. Rent teknisk er det mulig å legge til rette for at kunder skal kunne gjøre uttak og innskudd av kontanter i KiB selv om den utvidete BankAxept-reserveløsningen er i bruk.

Utvalget anbefaler at det legges til rette for at det i svært alvorlige krisesituasjoner gis mulighet for uttak og innskudd av kontanter i KiB-løsningen også når den utvidete BankAxept-reserveløsningen er i bruk. Det vil øke tilgjengeligheten av kontanter og effektivisere sirkulasjonen av kontanter i en beredskapssituasjon. I tillegg vil det bidra til at bankene oppfyller sin lovpålagte plikt til å tilby kontanttjenester ved økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med å gjennomføre dette både teknisk og regulatorisk.

En eventuell utvidelse av KiB vil innebære økt kredittrisiko for bankene. Det skyldes at det ikke kan gjennomføres dekningskontroll når BankAxept-reserveløsningen er i bruk, og kunder kan dermed overtrekke konto.

Det vil etter utvalgets syn være en uforholdsmessig stor belastning om bankene alene skal bære den økte kredittrisikoen, særlig når det er tungtveiende samfunnshensyn – å øke tilgjengeligheten av kontanter og effektivisere sirkulasjonen av kontanter i en krisesituasjon – som er bakgrunnen for at risikoen oppstår. Behovet for og utforming av eventuelle tilknyttede myndighetsordninger og -garantier, må vurderes. Slike ordninger må være nøye utformet med hensyn til nytte og kostnader, og det vil være sentralt å oppnå en risikodeling som unngår uheldige insentiver. Det er bankene som skal drive inn kravene overfor personer som har overtrukket konto mens BankAxept-reserveløsningen har vært i bruk. Hvis myndighetene skulle dekket alle tap knyttet til overtrekk, ville ikke bankene hatt tilstrekkelig insentiv til å drive inn kravene.

7.2.4 Handelsnæringen bør styrke sine egne beredskapsløsninger

I enkelte tilfeller der kassasystemer eller betalingsterminaler ikke fungerer, kan verken STIP eller BankAxept-reserveløsningene være avhjelpende. I ytterste konsekvens er det tenkelig at butikker kan velge å stenge ned fremfor å forsøke å opprettholde virksomheten med manuell vareregistrering, bokføring og håndtering av kontanter.10

Nedstengning kan være rasjonelt for den enkelte butikk eller butikkjede, men kan ha store konsekvenser dersom mange utsalgssteder gjør det samtidig. Mulighet for betaling i en krisesituasjon er et viktig samfunnshensyn, da bortfall av betalingsmuligheter kan få betydelige konsekvenser for den enkeltes tilgang til mat, drivstoff og andre viktige varer.

En del butikker innen dagligvarehandelen har de siste årene utviklet elektroniske beredskapsløsninger som utfyller STIP og BankAxept-reserveløsningene, blant annet reserve kassasystemer. Utvalget anbefaler aktører i handelsnæringen – spesielt forhandlere av nødvendighetsvarer – å etablere slike utfyllende beredskapsløsninger. Utvalget anbefaler videre slike aktører å vurdere etablering av beredskapsløsninger som muliggjør kontantbetalinger også i situasjoner der de ordinære elektroniske kassa- og betalingsløsningene ikke fungerer. Myndighetene bør involveres om eksisterende regelverk i for stor grad er til hinder for etablering av effektive beredskapsløsninger for kontantbetaling.

7.2.5 Det bør etableres et eget regelverk for alvorlige beredskapssituasjoner

Utbruddet av koronapandemien i 2020 illustrerer at en alvorlig hendelse kan gi myndighetene behov for å gjennomføre raske endringer i eksisterende regelverk. Utvalget mener det bør etableres eget regelverk på betalingsområdet til bruk i alvorlige beredskapssituasjoner. Alvorlige hendelser er vanskelig å forutse, men det vil være en fordel å ha vurdert relevante problemstillinger og forberedt mulige tiltak som er kjent av aktørene, før en krise er et faktum. Relevante myndigheter bør derfor sette i gang dette arbeidet nå.

Et slikt regelverk bør bestå av ulike tiltak som kan iverksettes raskt om det skulle bli nødvendig. Utvalget mener regelverket blant annet bør omhandle midlertidige utvidelser av reserveløsningene for betalinger (herunder reserveløsningene for kortbetalinger), utvidelser av løsningene for kontanthåndtering i butikk, lemping på bestemmelser i eksisterende regelverk som kan være til hinder for opprettholdelsen av betalingsmulighetene i en krisesituasjon, samt angi muligheter for kontantrasjonering. Regelverket bør klargjøre ansvars- og risikoforhold, herunder eventuelle tilknyttede myndighetsordninger og -garantier.

7.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Det er behov for tiltak som sørger for at BankAxept-reserveløsningene videreutvikles og forblir effektive. I den forbindelse vil utvalget peke på at BankAxept er organisert som et selskap med kommersielle formål, men i praksis har ansvaret for samfunnsviktige oppgaver. Det bør vurderes om dette er tilstrekkelig hensyntatt i virksomhetens rammebetingelser og organisering. Videre bør det vurderes om frivillighet er tilstrekkelig eller om det er behov for pålegg for å sikre tilstrekkelig utbredelse av den utvidete reserveløsningen hos viktige forhandlere av nødvendighetsvarer. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med vurderinger og tiltak.

• Den utvidete BankAxept-reserveløsningen bør forlenges utover syv dager. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med å gjennomføre dette både teknisk og regulatorisk.

• Det bør vurderes om det bør etableres en utvidet STIP-løsning for betaling av nødvendighetsvarer i en langvarig krisesituasjon. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med å gjennomføre en slik vurdering.

• I svært alvorlige krisesituasjoner bør det gis mulighet for uttak og innskudd av kontanter i løsningen «Kontanttjenester i Butikk» (KiB) også når den utvidete BankAxept-reserveløsningen er i bruk. Banknæringen bør i samråd med relevante handels- og myndighetsaktører sette i gang et arbeid med å gjennomføre dette både teknisk og regulatorisk.

• Utvalget anbefaler aktører i handelsnæringen – spesielt forhandlere av nødvendighetsvarer – å etablere elektroniske beredskapsløsninger som utfyller STIP og BankAxept-reserveløsningene, blant annet reserve kassasystemer. Handelsnæringen bør også utrede mulighetene og hensiktsmessigheten av å etablere beredskapsplaner for kontanthåndtering i situasjoner uten virksomme elektroniske kassasystemer.

• Myndighetene bør sette i gang et arbeid med å etablere et eget regelverk på betalingsområdet til bruk i alvorlige beredskapssituasjoner. Et slikt regelverk bør inneholde ulike tiltak som kan iverksettes raskt om det skulle bli nødvendig.

8 Personvern

8.1 Innledning

Norge er i høy grad et digitalisert samfunn, også på betalingsområdet. Digitaliseringen har medført mange fordeler for både samfunnet og enkeltindividet ved å gi gode og effektive løsninger. Samtidig kan utviklingen innebære at personvernet blir satt under press og at digitaliseringen skjer på bekostning av personvernet, slik at viktige verdier for individer og samfunn går tapt samtidig som vi får mer effektive tjenester.

Alle personer i samfunnet er avhengig av å betale for varer og tjenester. Dette er ikke noe den enkelte kan velge bort. Hvor og når en person betaler, og hva den enkelte betaler for, gir et bilde av betalinger og betalingsmønster som er egnet til å si mye om livet til en person. Betalingsinformasjon gir innsikt som er viktig for å sikre rett betaling av skatter og avgifter til det offentlige til gode for samfunnet. Videre er slik informasjon vesentlig for å forhindre betalinger til eksempelvis kriminell virksomhet, overføringer til internasjonale spillselskaper som ikke har lov til å tilby eller markedsføre pengespill i Norge og til kunder som står på internasjonale sanksjonslister. Samtidig kan utstrakt bruk av data om folks betalinger utfordre personvernet. Transaksjonsdata kan også kobles med andre datakilder, som i sum kan gi et detaljert bilde av en persons atferd og preferanser. Dette kan igjen brukes til å profilere både enkeltpersoner og grupper av befolkningen.

8.2 Personvern er viktig både på individ- og samfunnsnivå

Personvern er en menneskerett som Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) setter en ytre grense for og som er grunnlovsfestet i Norge (§§ 92, 102 og 104). Alle har dermed krav på personvern. Hvor grensene går mot andre rettigheter og hensyn kan være utfordrende å klargjøre da personvern i mange tilfeller må avveies mot andre viktige rettigheter og hensyn. Å bevare et tilstrekkelig personvern i et høydigitalisert samfunn er viktig både på individ- og på samfunnsnivå.

På individnivå handler det om den enkeltes rett til en privat sfære. Digital teknologi skaper store muligheter til å generere, samle, systematisere og analysere opplysninger om en person og en persons atferd og væremåte, også innenfor områder en person forventer å kunne opptre «privat». Informasjonssikkerhet er en forutsetning for personvern, men innebærer ikke personvern i seg selv. Selv om personopplysninger lagres på en måte som er tilstrekkelig sikker, er det personvernmessige utfordringer som kommer i tillegg ved å samle store mengder personinformasjon på ett sted, eller koble sammen informasjon fra flere ulike kilder. Behandling av slik informasjon kan være nyttig og gi opplevd merverdi for den enkelte, eksempelvis kan målrettet og skreddersydd informasjon og markedsføring oppleves som positiv og verdifull. Informasjonen kan imidlertid brukes på en rekke uheldige måter. Hva som oppleves uheldig kan variere mellom mennesker, noen er mer opptatt av å ha en privat sfære, mens andre ikke ser eller er mindre opptatt av konsekvensene av å dele personopplysninger. Forbrukerrådet har gjennom en rekke rapporter og undersøkelser pekt på hvordan forbrukere står svakt i møte med et stort antall store og små kommersielle aktører som har sterke økonomiske interesser i å samle inn og bruke personopplysninger. Den inngående kjennskapen til våre preferanser og når vi er mest mottakelige for påvirkning truer ikke bare personvernet til den enkelte, men kan ha negative konsekvenser for hele samfunnet.

På samfunnsnivå handler det om at personvern er viktig for å bevare et høyt tillitsnivå i samfunnet. Samtidig bidrar innsamling og bruk av personopplysninger blant annet til bedre samfunnsplanlegging og organisering og tilpassing av offentlige tjenester. Informasjon og kontroll kan i mange tilfeller være både ønskelig og nødvendig for samfunnet, for eksempel i forbindelse med innkreving og betaling av skatt, etterlevelse av lover og regler, samt øvrig kriminalitetsbekjempelse. Det offentliges behov for informasjon og kontroll må ivaretas på en slik måte at tillitssamfunnet ikke svekkes. Usikkerhet knyttet til hvordan personopplysninger blir brukt, både av offentlige myndigheter og private aktører, og frykten for overvåking, kan føre til endret atferd og større grad av selvregulering i for eksempel hva en skriver, hvem en har kontakt med og hva en foretar seg. En konsekvens av en slik «nedkjølingseffekt» i et åpent, demokratisk samfunn er en svekkelse av den reelle ytringsfriheten og en svekkelse av tillitsnivået i samfunnet. Datatilsynets «Personvernundersøkelsen 2024» bekrefter at nedkjølingseffekten påvirker vår atferd.11 I Personvernkommisjonens utredning, NOU 2022: 11 Personvern – vårt felles ansvar, beskrives følgende:

«Et godt personvern legger grunnlaget for ytringsfrihet, informasjonsfrihet og meningsdannelse. Personvern er med andre ord en forutsetning for et åpent samfunn og et velfungerende demokrati. Personvern kan også bidra til en bedre maktbalanse mellom individer, grupper, myndigheter og private aktører.»12

En alvorlig, langsiktig konsekvens av uforholdsmessig store inngrep i privatlivet kan være svekket tillit til offentlige myndigheter. I ytterste konsekvens kan det også påvirke synet på Norge som et demokratisk samfunn.

Personvernkommisjonen peker i sin utredning på at teknologiutviklingen kan skape særlige personvernutfordringer. Nye løsninger gir mulighet for økt innsamling, transport og lagring av store mengder data. Kunstig intelligens og maskinlæring kombinert med økende prosesseringskraft muliggjør analyse av stadig større og mer komplekse datasett. Det betyr blant annet at det fremover må stilles strenge kontrollkrav til hvilke data som brukes og til hvilke formål man anvender teknologien for å sikre at personvernet ivaretas ved elektroniske betalinger og håndtering av transaksjonsdata.

Personvernkommisjonen uttaler at:

«å prioritere personvernet som en samfunnsverdi er ikke nødvendigvis enkelt eller friksjonsfritt. På kort sikt kan det innebære å stenge døren for enkelte teknologiske virkemidler som kan være både gode og nyttige. Samtidig kan nye dører for innovasjon og utvikling av alternativ teknologi tuftet på våre demokratiske verdier og prinsipper bli åpnet. Det vil ha en stor verdi for samfunnsutviklingen på sikt.»

I utredningen kommer Personvernkommisjonen med en lang rekke anbefalinger og forslag til tiltak for å sikre og styrke personvernet i det digitale samfunnet. Kommisjonen etterlyser blant annet en nasjonal personvernpolitikk som legger føringer for digitaliseringen av samfunnet, som både omfatter offentlig og privat sektors behandling av personopplysninger. Personvernkommisjonen peker videre på at retten til personvern i mange tilfeller må veies opp mot hensynet til effektiv kriminalitetsbekjempelse, noe som kan bety at personvernet settes under press. Det er Kommisjonens oppfatning at «Utgangspunktet må være at personvern, som en grunnleggende rettighet, må ivaretas også i møte med behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse.»

8.3 Personvern og betalinger

Personvern er en viktig problemstilling også på betalingsområdet, og informasjon om betalinger og betalingsmønster kan utfordre personvernet. For det første er betalinger tett knyttet til den enkeltes økonomiske forhold, som er et område av livet de fleste av oss har gode og legitime grunner til ikke å ønske å dele med hvem som helst. For det andre kan hvordan, hvor og for hva vi betaler si mye om vår atferd og våre preferanser. Slik informasjon kan derfor, både isolert og særlig dersom det blir kombinert med annen informasjon, gi svært omfattende og detaljert kunnskap om en person.

Samtidig er informasjon om betalinger viktig for en lang rekke offentlige tjenester og etater for kontroll med eksempelvis tjenester fra Skatteetaten og NAV. For politiet kan informasjon om betalinger være til hjelp ved ettersøkning etter savnede personer. Dette er eksempler på hendelser der etatene har hjemmel til å spørre bankene om informasjon om betalinger.

I hvilken grad personvernet kan komme under press avhenger blant annet av hvilken måte betalingen skjer på og med hvilket betalingsmiddel. Mens kontanter og bruk av kontantkort bidrar til å beskytte privatlivet til den som betaler, vil digitale betalinger kunne utfordre personvernet da digitale transaksjoner inneholder mye detaljert informasjon. Det bemerkes for ordens skyld at banker ikke benytter transaksjonsdata for å spore personer, og 92 prosent av respondentene i Personvernundersøkelsen 202413 svarte at de har stor eller noe tillit til bankenes oppbevaring og bruk av personopplysninger.

Personvern i forbindelse med betalinger innebærer en rekke utfordringer. Disse utfordringene oppstår særlig i forbindelse med digitale betalinger og hvordan detaljerte personopplysninger håndteres og beskyttes. I digitale betalingsløsninger er det umulig å få til full anonymitet, noe som kan være en utfordring for personer som ønsker eller trenger å beskytte sin identitet. Håndtering, lagring og overføring av data som er nødvendig for å gjennomføre transaksjoner stiller høye krav til foretakenes datasikkerhet. Betalingsinformasjon på avveie øker risikoen for identitetstyveri og svindel. Videre kan store mengder data om personers kjøpsvaner og preferanser føre til at brukernes personvern kompromitteres. Det kan også føre til profilering av personer og grupper av befolkningen. Personvernet må ivaretas, samtidig som kriminalitet må bekjempes. Personvernhensyn og kriminalitetsbekjempelse er begge viktige hensyn som det må være mulig for samfunnet å finne en balanse mellom.

Å beskytte personvernet ved betalinger krever blant annet en kombinasjon av gode tekniske løsninger og god styring med og kontroll av data, et solid regelverk, og bevissthet om personvern både blant myndighetene, foretak og forbrukere.

8.3.1 Kontanters betydning for personvernet

Kontanter tilbyr anonymitet og legger ikke igjen elektroniske spor, som omtalt i utredningens kapittel 3.3.1. Anonymiteten gir betaler muligheten til å skjerme informasjon om sitt betalingsmønster, noe som er positivt for den enkeltes personvern. Kontantenes anonymitet er trolig den egenskapen ved kontanter som er vanskeligst å gjenskape i digitale alternativer.

Nøyaktig hvor mange som betaler med kontanter som følge av ønske om anonymitet er ikke kjent. Personvernundersøkelsen 2024 viser at det er store forskjeller i synet på hvor viktig det er å kunne betale anonymt. En større andel mener det er viktig å kunne betale anonymt enn andelen som mener det er uviktig, mens nesten en like stor andel svarte «verken eller». Nesten halvparten i aldersgruppen 15 til 19 år svarte at det var viktig å kunne betale anonymt. Dette er noe høyere sammenlignet med befolkningen for øvrig, der 37 prosent svarte at det var viktig. Både blant de som svarte at det er svært viktig og de som mente det er svært uviktig å kunne betale med kontanter, er det respondenter som har brukt kontanter fordi de har vært usikre på hvordan opplysningene ville bli brukt. Av de som svarte svært viktig på spørsmålet var det imidlertid mindre enn halvparten som svarte at de faktisk hadde gjort det. Dette kan indikere at mange anerkjenner verdien av anonyme betalinger, men at selv de som synes det er svært viktig å kunne betale med kontanter ikke nødvendigvis benytter betalingsmetoden.

Det at kontanter gir anonymitet ved betaling bidrar til personvern, men kontanter løser ikke alle personvernutfordringer, blant annet fordi en rekke betalinger ikke kan gjøres ved hjelp av kontanter og fordi mange produkter og tjenester kun leveres digitalt. Personvernet må derfor også ivaretas i digitale løsninger. Anonymitet innebærer at det ikke er mulig å identifisere betaler uansett. Absolutt anonymitet i digitale løsninger er ikke mulig. Pseudonymisering, det vil si prosessen med å erstatte personlig informasjon med tilfeldige koder som først med ekstra informasjon kan spores tilbake til den opprinnelige personen, kan redusere risikoen for at personopplysninger blir misbrukt eller delt uten samtykke. Pseudonymisering er et kompromiss mellom personvern og behovet for personlig informasjon. Bruk av pseudonymiseringsmetoder antas å kunne bidra til personvern i betalinger, men er ikke ensbetydende med anonymitet.

Anonymitet er også attraktivt for personer som ønsker å skjule kriminalitet gjennom å ikke etterlate digitale spor. Det er grundig dokumentert gjennom ulike rapporter og analyser at kontanter og kryptovaluta, som også gir mindre sporbarhet ved betaling, blir brukt til kriminell virksomhet og til hvitvasking av midler fra kriminalitet. For å motvirke at kontanter blir brukt i forbindelse med økonomisk kriminalitet, deriblant hvitvasking av midler, er det innført et omfattende regelverk. For eksempel er det etter hvitvaskingsloven14 § 5 ikke tillatt for forhandlere av gjenstander å motta vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer. Forbudet gjelder også dersom oppgjøret gjennomføres i flere operasjoner. Grensen på 40.000 kroner har en effekt ved hvitvasking, men stopper ikke oppgjør mellom kriminelle aktører.

8.3.2 Personvern ved digitale betalinger

De aller fleste betalinger i Norge i dag er digitale betalinger. Digitale betalinger innebærer overføring av penger mellom to kontoer som er knyttet til kontohavere via elektroniske nettverk. Det innebærer at betalingene regnskapsføres hos de bankene som er involvert i betalingen for sine respektive kunder. Hvor mye data som kan knyttes til betalingene, avhenger av hva slags betalingsinstrument som benyttes. En eFakturatransaksjon vil eksempelvis ha andre dataelementer enn en korttransaksjon fra en butikk. Eksempler på betalingsdata er partenes kontonummer, betalingsinstrument (kort/overføring/AvtaleGiro), beløp, valutasort, dato, klokkeslett og verifikasjon av autentisering. For en overføring fra nettbanker er det mindre data involvert enn ved en kortbetaling i butikk. Ved kortbetaling i butikk dokumenteres også brukersted, terminal, type kort, referansenumre, kasse- og bong-nummer, med mer.

Autentiseringsinformasjon som PIN eller biometriske data som et fingeravtrykk eller ansiktsgjenkjenning, utveksles ikke mellom aktørene. Det sendes kun et bevis på at autentisering er utført og hvilken metode som er benyttet, for eksempel autentisering med PIN og bekreftelse på at den var vellykket eller ikke.

Alle som tilbyr digitale betalingstjenester, må følge personvernregelverket (personopplysningsloven inkludert EUs personvernforordning GDPR15) på lik linje med annen virksomhet. Datatilsynet fører tilsyn med at banker og andre finansforetak etterlever personvernregelverket. Finansforetak har også taushetsplikt etter finansforetaksloven16 § 16-2. Sentrale formål med bestemmelsene er å beskytte kundene, å forhindre at kundeopplysninger misbrukes og å ivareta allmennhetens tillit til det enkelte foretaket og finansmarkedet som helhet. I bestemmelsen slås det blant annet fast at et finansforetak plikter å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til opplysninger om kundens og andres forretningsmessige eller personlige forhold som foretaket mottar under utøvelsen av virksomheten. Unntak fra taushetsplikten gjelder kun hvis foretaket etter lov eller forskrifter gitt med hjemmel i lov har plikt til å gi opplysninger eller er gitt adgang til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger. Det fremgår også at et finansforetak skal ha kontrollordninger for å sikre at kundeopplysninger blir behandlet på en betryggende måte, og at uvedkommende ikke får tilgang til eller kjennskap til opplysningene. Det er gitt noen unntak i bestemmelsen, herunder er taushetsplikten ikke til hinder for utlevering av gjeldsopplysninger i henhold til gjeldsinformasjonsloven, og i forbindelse med gjennomføring av betalingstransaksjoner, eller ved tilbud av en tjeneste betalingstjenestebrukeren har anmodet om. Finanstilsynet har gitt ut en veiledning om taushetsplikt.17

Finansforetaksloven åpner for at også filialer av internasjonale finansforetak og finansforetak som driver grensekryssende virksomhet fra en annen EØS-stat, under visse forutsetninger kan drive virksomhet i Norge. Mens norske finansforetak er underlagt tilsyn av de norske tilsynsmyndighetene, er grensekryssende betalingsforetak i hovedsak underlagt tilsyn fra myndighetene i hjemstaten. Flere av de store internasjonale teknologiselskapene tilbyr nå betalinger og andre finansielle tjenester i tillegg til sin kjernevirksomhet. Enkelte av selskapene har allerede etablert foretak i EU/EØS-land og kan dermed lovlig drive grensekryssende virksomhet i Norge. Selv om det norske personvernregelverket baserer seg på den europeiske forordningen GDPR, er oppfølgingen av store internasjonale aktørers etterlevelse av gjeldende regelverk i Norge, eksempelvis håndtering og bruk av innsamlet informasjon, en utfordring for norske myndigheter. For eksempel følger det av personvernforordningen at det er tilsynsmyndigheten i det landet hvor behandlingsansvarlige har sin hovedvirksomhet som er den ansvarlige tilsynsmyndigheten. Forordningen inneholder regler om hvordan tilsynsmyndigheter i medlemsstatene skal samarbeide i saker som berører flere land. Selv om den ledende tilsynsmyndigheten er pålagt å samarbeide med andre berørte tilsynsmyndigheter, er det den ledende tilsynsmyndigheten som i utgangspunktet har kompetansen i grenseoverskridende saker.

8.4 Utvalgets vurderinger

8.4.1 Personvern – en rettighet som skal beskyttes

Utvalget deler Personvernskommisjonens syn på at personvern er en forutsetning for et åpent samfunn og et velfungerende demokrati, og en rettighet som skal beskyttes. Samtidig anerkjenner utvalget at hensynet til personvern kan innebære vanskelige avveininger mot andre hensyn, som behovet for velfungerende betalingstjenester, og herunder hensynet til effektiv kriminalitetsbekjempelse. Slike avveininger kan sette personvernet under press. De fleste betalingstjenester innebærer sporbarhet og krever registrering og bruk av personopplysninger. Det gir gevinster, både i form av mer effektive tjenester, og mulighet for kontroll og kriminalitetsbekjempelse.

Økonomisk kriminalitet er et økende samfunnsproblem, og bekjempelse av økonomisk kriminalitet må etter utvalgets mening veie tungt. Muligheten til å kunne knytte personopplysninger til betalingsinformasjon er viktig for bekjempelse av økonomisk kriminalitet fordi det eksempelvis gjør det mulig å spore ulovlige transaksjoner, identifisere de involverte partene og avdekke komplekse nettverk av økonomiske forbindelser. Personvern er samtidig en verdi som det ikke er enkelt å måle i kroner og øre, og det kan derfor være lett å nedprioritere målt mot andre hensyn som har en mer direkte kvantifiserbar verdi. Utvalget mener at personvernet vil forvitre gradvis over tid dersom det systematisk må vike for andre hensyn. Videre mener utvalget at redusert bevissthet rundt personvernet kan gi en lavere terskel for enkeltpersoner for å gi fra seg privat informasjon. Det øker risikoen for at forbrukere frivillig gir fra seg personopplysninger for å oppnå personlige fordeler eller økonomiske gevinster, uten å ta høyde for konsekvensene for eget personvern.

I tillegg utsettes forbrukere kontinuerlig for forespørsler om å godta eller avvise informasjonskapsler og andre personvernrelaterte avgjørelser på nettsider. Det kan resultere i «personverntretthet» og en følelse av avmakt blant forbrukere som kan føre til at forbrukere ofte klikker på «godta alle» uten å sette seg inn i hva de egentlig samtykker til. Summen av en rekke slike enkeltvalg kan svekke personvernet mer enn den enkelte egentlig ønsker. Det er leverandørenes ansvar å gjøre brukerne av en tjeneste i stand til å ta valg basert på informert samtykke om hvilke opplysninger som samles inn og lages, og hvordan de brukes. Selv om det har kommet enkelte forbedringer de senere årene, er det likevel utvalgets klare inntrykk at det er behov for ytterligere forbedringer i måten forbrukere blir stilt overfor avgjørelser som berører personvernet på nett. Personverntretthet er et reelt problem og det bør etter utvalgets vurdering gjøres endringer i dagens praksis slik at det blir mulig for forbrukerne å ta mer veloverveide valg. Redusert bevissthet er med på å gjøre det vanskelig for forbrukerne å bruke sin forbrukermakt til å unngå selskaper som ikke tar personvern på alvor.

Denne utviklingen kan etter utvalgets vurdering tale for at det kan være prinsipielt nødvendig å sette grenser som verner og ivaretar personvernet. Utvalget legger til grunn at man alltid først søker å finne løsninger som ikke medfører inngripen i personvernet. Kun dersom det ikke lar seg gjøre, og det er nødvendig ut fra andre viktige hensyn, kan det forsvares å gjøre inngrep i personvernet. Utvalget viser til menneskerettskonvensjonen artikkel 8, som slår fast at inngrep ikke skal skje, unntatt når det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Utvalget mener derfor at dersom det foreslås tiltak som medfører en inngripen i personvernet, er det viktig å erkjenne at inngrep i personvernet skjer, begrunne nødvendigheten, og vurdere nødvendige avbøtende tiltak.

8.4.2 Personvernhensyn skal være en integrert del av utviklingen av fremtidige betalingstjenester

Personvern handler om retten til å bestemme over egne personopplysninger. De klart fleste betalinger i Norge i dag skjer digitalt, og etter utvalgets vurdering er det sentralt at personvernet ivaretas på en god og tilstrekkelig måte i de digitale betalingsløsningene, gjennom korrekt behandling og oppbevaring av informasjon. Forsvarlig behandling av personopplysninger sikres gjennom regulering og kontroll av involverte aktører, og med en viss grad av valgfrihet og forbrukermakt.

Elektroniske løsninger er i sin natur annerledes enn kontanter, fordi de etterlater digitale spor. Det underbygger at personvern bør være en integrert del av fremtidig utvikling av nye betalingstjenester. Betalingstjenesteleverandører er underlagt krav om at tjenestene de tilbyr følger prinsippene om innebygget personvern18 i personvernforordningen, men de som produserer og utvikler tjenestene er ikke det. Utvalget mener at programvareprodusenter og utviklere av elektroniske betalingstjenester like fullt må overholde prinsippene om innebygd personvern. Utvalget mener tilbyderne av betalingstjenester som behandlingsansvarlige må sette krav om dette ovenfor leverandørene. Utvalget er av den oppfatning at det i fremtiden vil være mye å hente for å bevare personvernet ved å legge inn begrensninger i løsningene på hva som kan innhentes (dataminimering), hvem som skal ha tilgang og hvordan man kan bruke opplysninger hentet inn via betalingstransaksjoner, apper, og så videre.

8.4.3 Et visst innslag av anonymitet i betalingsmiksen styrker personvernet

Sammenkobling av data fra forskjellige kilder kan utfordre personvernet. Dersom en kun betaler med digitale betalingsløsninger, er det mulig å få full oversikt over en persons kjøp av varer og tjenester. Det kan sette personvernet under ekstra press fordi et samlet bilde kan ha en informasjonsverdi ut over summen av de individuelle kjøpene.

Anonyme betalinger innebærer at man ikke kan spore identiteten på betaler. Kontanter er trolig det eneste betalingsmidlet i dag som under visse beløpsgrenser gitt av regelverket kan fungere anonymt. Personvern er ikke ensbetydende med anonymitet, men dersom enkelte av betalingene er anonyme, vil en samlet oversikt ikke være mulig. Fullstendig anonymitet ved alle betalinger er hverken realistisk eller ønskelig, men det at ingen sitter med hele oversikten, og vissheten om at legitime transaksjoner innenfor et begrenset omfang kan gjennomføres uten sporbarhet, er en verdi i seg selv. I dag er det først og fremst kontanter som «tilbyr» dette, men det er også et ønskelig kjennetegn ved betalingssystemet i fremtiden.

Utvalget antar at det er mulig å etablere elektroniske løsninger som eksempelvis gjør betalinger under en viss grense mindre sporbare, slik at et innslag av anonymitet kan sikres med andre virkemidler enn kontanter, for eksempel gjennom bruk av såkalte kontantkort. Et kontantkort vil ofte defineres som elektroniske penger (e-penger) som utstedes av e-pengeforetak.19

Betalinger ved bruk av et upersonlig kontantkort (et e-pengeinstrument som ikke identifiserer kortholder) er mindre sporbare, og betaler vil være anonym i betalingsøyeblikket. For betalingsmottaker vil imidlertid betalinger med et kontantkort være sporbare og redusere risikoen for skatteunndragelser og annen økonomisk kriminalitet da kortet skal registreres i mottakers systemer. På den andre siden kan anonymiteten til betaler gjøre bruk av kontantkort attraktiv for kriminelle.

Internasjonalt anses det å være høy hvitvaskingsrisiko forbundet med anonyme forhånds-betalte kort. I Norge har Økokrim sett flere eksempler på at unge og sårbare personer som rekrutteres for å utføre hvitvaskingshandlinger kjøper gavekort.20 I EU-kommisjonens Supranational Risk Assessment Report (SNRA) anses forhåndsbetalte kort å være attraktive for terrorgrupper fordi de er en enkel og diskré måte å finansiere aktiviteter på. EU-kommisjonen anser derfor at slike kort har et betydelig trusselnivå.21

Utvalget mener at et visst innslag av anonymitet i betalingsmiksen styrker personvernet. Kontanter gir i utgangspunktet mulighet til å betale anonymt, men er samtidig lite i bruk. Utvalget har diskutert om den lave bruken av kontanter gjør at kontanter i praksis ikke fungerer som anonymt betalingsmiddel, og om dette tilsier at det allerede nå bør innføres et digitalt alternativ gjennom en utvidet bruk av dagens kontantkortløsning. En fordel med et digitalt alternativ til kontanter er at man stikker seg mindre ut i betalingsøyeblikket om man kan benytte samme type betalingsinstrument som «alle andre». Et tilleggsmoment kan være at i den grad et betalingskort oppleves som enklere å bruke sammenlignet med kontanter, kan flere ønske å betale anonymt. Mindre sporbare elektroniske betalingsløsninger kan blant annet være viktig for de som av forskjellige grunner er finansielt ekskludert som følge av ønske om eller behov for anonymitet, jf. omtale av finansiell inkludering i kapittel 6, boks 6.1 og kapittel 6.4.7. På den andre siden vil anonyme betalingskort være attraktive for kriminelle, og en tilrettelegging for utvidet bruk av anonyme betalingskort parallelt med tilgjengeligheten av kontanter, kan gå på bekostning av effektiv kriminalitetsbekjempelse. Et eventuelt kontantkort som muliggjør at anonyme betalinger kan skje elektronisk må derfor utstyres med beløpsgrenser og andre restriksjoner som kan sikre en god balanse mellom behovet for anonymitet for å sikre personvernet, og behovet for bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Et godt regulert anonymt betalingskort kan være et viktig tiltak for å sikre at personer som er opptatt av personvern ikke dyttes over på uregulerte eller mindre regulerte alternativer. Det er utvalgets oppfatning at et digitalt alternativ som gir mindre sporbarhet bør være på plass før bruken av kontanter eventuelt synker til et for lavt nivå.

8.5 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Personvern er en rettighet som skal beskyttes. Utvalget legger til grunn at man alltid først søker å finne løsninger som ikke medfører inngripen i personvernet. Kun dersom det ikke lar seg gjøre, og det er nødvendig ut fra andre viktige hensyn, kan inngrep foretas. Dersom det foreslås tiltak som medfører en inngripen i personvernet, er det viktig å erkjenne at inngrep i personvernet skjer, begrunne nødvendigheten, og vurdere nødvendige avbøtende tiltak.

• Utvalget mener at personvern skal være en integrert del av fremtidig utvikling av nye betalingstjenester. Utvalget mener at programvareprodusenter og utviklere av elektroniske betalingstjenester må overholde prinsippene om innebygd personvern i personvernforordningen, og at tilbyderne av betalingstjenester som behandlingsansvarlige må sette krav om dette ovenfor leverandørene.

• Utvalget mener at det ut fra personvernhensyn er behov for et tilstrekkelig innslag av anonymitet i betalingsmiksen. Kontanter gir i utgangspunktet mulighet til å betale anonymt, men er samtidig lite i bruk. Et godt regulert digitalt alternativ til kontanter som muliggjør at anonyme betalinger kan skje elektronisk, kan bidra til personvernet, men vil også være attraktive for kriminelle. Et digitalt alternativ må utstyres med beløpsgrenser og andre restriksjoner som kan sikre en god avveiing mellom behovet for anonymitet for å sikre personvernet, og behovet for bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Et digitalt alternativ som gir mindre sporbarhet bør være på plass før bruken av kontanter eventuelt synker til et for lavt nivå.

9 Kontantenes rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle

9.1 Innledning

Utvalget har i de foregående kapitlene sett på kontanters rolle for henholdsvis finansiell inkludering, beredskap og personvern. I dette kapittelet ses utvalgets vurderinger av kontantenes rolle for å sikre trygge og enkle betalinger for alle i sammenheng, og utvalget gir sin vurdering av om muligheten til å bruke kontanter og få tak i kontanter er tilstrekkelig i dag.

9.2 Om muligheten til å betale med kontanter

Lovverket gir noen rammer for muligheten til å betale med kontanter. Blant annet slår sentralbankloven § 3-5 (1) fast at Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel. Bestemmelsen er deklaratorisk. Det innebærer at partene i et betalingsoppgjør som utgangspunkt står fritt til å avtale hvilke betalingsmidler som skal benyttes. Det er først hvis det ikke finnes noen slik avtale, og betalingsmottaker heller ikke har gitt «nærmere anvisning om betalingsmåten», jf. finansavtaleloven § 2-1 (2) første punktum, at bestemmelsen om tvungent betalingsmiddel får anvendelse.

I norsk rett finnes det likevel særskilte regler som sikrer forbrukere rett til å betale med tvungent betalingsmiddel. Disse forbrukervernreglene er ufravikelige, og går foran den alminnelige bestemmelsen om tvungent betalingsmiddel i sentralbankloven § 3-5 (1). Forbrukernes rett til å betale med kontanter er nedfelt i finansavtaleloven § 2-1 (3). Denne retten er nylig klargjort gjennom lovregler som trådte i kraft 1. oktober i år. Ny finansavtalelov § 2-1 (3) presiserer at en forbruker skal kunne betale med kontanter i salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere, hvis det kan betales for varen eller tjenesten med andre betalingsmidler i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokalet. Det gjøres unntak for salg av varer fra automater, salg i ubetjente salgslokaler og salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. Videre er det satt en beløpsgrense på 20 000 kroner. I tillegg er det vedtatt egne forskriftshjemler, slik at det kan gis særlige regler for persontransporttjenester.

Bakgrunnen for endringen av bestemmelsen i finansavtaleloven er blant annet at de tidligere reglene har vært oppfattet som uklare når det gjelder i hvilke betalingssituasjoner forbrukeren har rett til å betale med kontanter. Klargjøringen av retten til å betale med kontanter skal sikre at alle skal kunne betale for varer og tjenester på utsalgssteder som er omfattet av plikten. Det er også på fysiske utsalgssteder det gjennomføres flest betalinger generelt, og også flest kontantbetalinger.22

Muligheten til å bruke kontanter er også begrenset av andre regelverk, herunder forbudet i hvitvaskingsloven § 5 for forhandlere av gjenstander mot å ta imot 40 000 kroner eller mer i kontant betaling. Det er også begrensninger for utbetaling av lønn i kontanter og for retten til fradrag ved kjøp av varer og tjenester for næringsdrivende i kontanter. Bakgrunnen for begrensningene i bruken av kontanter er hensynet til bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Disse regelverkene er nærmere omtalt i boks 3.4 i kapittel 3.3.2.

9.3 Om muligheten til å få tak i kontanter

Bankene skal tilby sine kunder muligheter for å gjøre innskudd og uttak av kontanter i tråd med kundenes forventninger og behov, både i normal- og beredskapssituasjoner, jf. finansforetaksloven § 16-4 og finansforetaksforskriften § 16-7. I finansforetaksforskriften § 16-8 er det presisert at «enhver bank skal gi bankens kunder mulighet til innskudd og uttak av kontanter, enten i egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester». Regelverket er nærmere beskrevet i boks 3.4 i kapittel 3.3.2. Plikten til å tilby kontanttjenester er et motstykke til den lovfastsatte eneretten til å motta innskudd som banker har.23

I kapittel 3.3 gis det en beskrivelse av dagens kontanttjenester. Oppsummert har forbrukere i dag tilgang til kontanttjenester gjennom minibanker, innskuddsautomater, resirkuleringsautomater24 og Kontanttjenester i Butikk (KiB). Noen banker tilbyr også kontanttjenester i filial, det vil si over skranke i egne lokaler.

Kontanttjenestetilbudet er i stor grad preget av tjenester som har som felles kjennetegn at kunden må autentisere seg gjennom bruk av betalingskort. Unntakene er kontanttjenester i filial (dvs. over skranke i egne lokaler), samt nattsafe, som tillater identifisering og autentisering gjennom andre instrument enn bankkort.25

KiB har blitt en vesentlig del av bankenes kontanttilbud, og er tilgjengelig i rundt 1 450 av NorgesGruppens butikker. I overkant av 90 banker i Norge har knyttet seg til ordningen. I rapporten Finansiell infrastruktur 2024 uttrykker Norges Bank at KiB-løsningen i hovedsak gir et tilfredsstillende tilbud til de fleste forbrukere, men peker også på at KiB bare er tilgjengelig for personer som har BankAxept-kort.

På steder hvor KiB har dårlig dekning kan det være mulig å ta ut kontanter dersom det er butikker som tilbyr kontantuttak ved varekjøp (såkalt cashback). Det er frivillig for det enkelte brukersted å tilby slike tjenester, og det finnes ingen oversikt over hvilke brukersteder som til enhver tid tilbyr denne typen uttak.

Næringsdrivende som har behov for kontanttjenester kan benytte KiB, innskuddsautomater og nattsafe for å sette inn sin kontantomsetning. I tillegg kan næringsdrivende inngå egne avtaler med kontanthåndteringsselskaper. I dag er det Nokas og Loomis som tilbyr slike tjenester. Kontanttjenestene de tilbyr næringsdrivende omfatter levering og henting av kontanter, og ulike automattjenester som foretakene kan benytte i sin virksomhet, samt nattsafetjenester. Finanstilsynet og Norges Bank har i tidligere kartlegginger pekt på at det er uklart hvorvidt næringslivskunders tilgang til kontanttjenester kan anses som tilfredsstillende. Sist gang det ble gjennomført en grundig undersøkelse av bankenes kontanttjenester, herunder til næringsdrivende, var i 2021. Undersøkelsen ble gjort av Finanstilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet. Utvalget har ikke hatt anledning til å gjøre egne undersøkelser av dette.

9.4 Utvalgets vurderinger

9.4.1 Kontanter har fortsatt en rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle

Selv om bruken er lav har kontanter noen egenskaper og fyller noen funksjoner som ikke fullt ut ivaretas av andre betalingsinstrumenter. Ut fra en samlet vurdering mener utvalget derfor at kontanter fremdeles har en viktig rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle. Utvalget har i rapportens foregående kapitler allerede konkludert med at kontanter i dag har en rolle i å ivareta finansiell inkludering, beredskap og personvern.

Utvalget vil imidlertid peke på at kontanter ikke er et mål i seg selv, men at de i dag er et nødvendig virkemiddel for et effektivt og sikkert betalingssystem der det er trygt og enkelt å betale for alle. Økt bruk av digitale betalingsmåter har gitt store fordeler for både samfunnet, bankene og den enkelte. Utvalget mener at det viktigste virkemiddelet for å sikre trygge og enkle betalinger for alle i fremtiden er å forbedre og videreutvikle digitale betalingsløsninger, og tilgangen til disse. I dag er det imidlertid ikke gode nok digitale løsninger til at de fullt ut fyller noen av de viktige funksjonene kontanter har i dag.

Dersom det kommer på plass digitale løsninger som kan fylle kontantenes funksjoner på en like god måte som kontanter gjør i dag, kan behovet for kontanter reduseres.

9.4.2 Forbrukernes rett til å betale kontant er tilstrekkelig sikret i regelverket

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om forbrukernes rett til å gjøre opp med kontanter bør sikres bedre og hvordan det eventuelt kan gjøres.

Utvalget mener at de nye lovreglene som trådte i kraft 1. oktober 2024 i tilstrekkelig grad ivaretar kontantenes rolle ut fra de hensynene som er del av utvalgets mandat. De nye reglene slår fast at retten til kontant betaling gjelder på fysiske utsalgssteder. Dette er i tråd med utvalgets vurderinger i foregående kapitler om beredskap og finansiell inkludering, om at kontanters anvendelsesområde i hovedsak er i situasjoner der betaler og betalingsmottaker møtes fysisk.

Utvalget mener at retten til å betale med kontanter i en normalsituasjon først og fremst vil ha praktisk betydning for sårbare forbrukere som ikke har tilgang til eller har vanskeligheter med å benytte digitale betalingsløsninger, og personer som av personvernhensyn ønsker å betale anonymt med kontanter. Klargjøringen av retten til å betale med kontanter bidrar i så måte til finansiell inkludering ved at disse gruppene av befolkningen nå skal være sikret mulighet til å gjøre sine daglige innkjøp ved bruk av kontanter. I tillegg bidrar retten til å betale med kontanter på fysiske utsalgssteder i det daglige til at det er en infrastruktur for kontanter på plass som også kan fungere i beredskapssituasjoner. Dette er viktig for at kontanter skal kunne ivareta sin rolle som en del av den samlede beredskapen i betalingssystemet.

I sum ser ikke utvalget behov for ytterligere tiltak for å sikre forbrukernes rett til å betale med kontanter.

9.4.3 Nye lovregler om retten til å betale med kontanter bør evalueres når de har fått virke en stund

Utvalget mener at de nye reglene innebærer en tilstrekkelig styrking av retten til å betale med kontanter. Lovendringen vil sikre at flere utsalgssteder som tidligere ikke tok imot kontanter, fremover vil gjøre det.

Utvalget vil samtidig peke på at regelendringen kan ha utilsiktede effekter. Som pekt på i punkt 3.5.1 i Prop. 55 L (2023–2024) har en plikt for næringsdrivende til å tilby kontanter som betalingsform også en kostnadsside. Utvalget vil vise til at kostnadene ved kontanthåndtering kan innebære at utsalgssteder har insentiver til å gjøre endringer i hvordan de tar betalt for sine varer og tjenester, på en måte som sikrer at de ikke lenger faller inn under reglene for kontantplikt. Det kan også innebære at flere fysiske utsalgssteder på sikt blir ubetjente.

Nye regler kan påvirke innovasjonstakten i utviklingen av betalingsløsninger på utsalgssteder, i den forstand at det kan gi insentiver til å utvikle nye løsninger som forsøker å omgå reglene for når en har plikt til å ta imot kontanter, eksempelvis fakturaløsninger eller løsninger for forhåndsbetaling. Samtidig kan plikten til å tilby kontanter som betalingsmåte redusere insentiver til å utvikle og tilby nye betalingsløsninger.

Lovendringene kan også ha konkurransevridende effekter i favør av næringsdrivende som ikke omfattes av plikten til å ta imot kontantbetalinger, som for eksempel næringsdrivende som ikke selger varer i fysiske lokaler. Samtidig kan det argumenteres for at dette også var tilfellet før regelverket trådte i kraft. Blant annet pekes det i punkt 5.1 i Prop. 55 L (2023–2024) på at næringsdrivende som før nye regler trådte i kraft ikke har tilbudt kontantbetaling, har hatt en urettmessig konkurransefordel sammenlignet med næringsdrivende som hele tiden har tilbudt kontantbetaling.

Det er satt en øvre beløpsgrense for retten til å betale med kontanter på 20 000 kroner. Utvalget mener at et vesentlig hensyn for å sikre en rett til å betale med kontanter er forbrukeres mulighet til å kunne betale for varer og tjenester de trenger for å dekke sine behov og for å kunne delta i samfunnet på en verdig måte. Dette må imidlertid veies opp mot hensynet til betalingsmottakers ønske om og behov for å benytte kontantfrie betalingsløsninger. Samfunnets behov for kriminalitetsbekjempelse, deriblant å forebygge og avdekke hvitvasking, må også tas i betraktning.

Hensynet til finansiell inkludering og beredskap kunne etter utvalgets vurdering trolig vært ivaretatt med et lavere beløp enn den nåværende grensen på 20 000 kroner. En lavere beløpsgrense ville i større grad begrenset risikoen for at kontanter brukes til hvitvasking, og kan potensielt redusere næringsdrivendes kostnader og risiko ved kontanthåndtering.

Dersom det i fremtiden utvikles betalingsløsninger som ivaretar kontantenes nåværende rolle for finansiell inkludering og beredskap, og som er mer kostnadssvarende samfunnsøkonomisk sett, mener utvalget at det bør ha betydning for retten til å betale med kontanter.

I sum mener utvalget derfor at myndighetene bør evaluere finansavtalelovens regler om retten til å betale med kontanter når de har fått virke en stund. Som en del av evalueringen bør det vurderes om beløpsgrensen på 20 000 kroner er på et passende nivå.

9.4.4 Kontanter må være tilgjengelige

Dersom det skal være mulig å betale med kontanter må forbrukere ha en reell mulighet til å skaffe til veie og bruke kontanter, og det må være mulig for næringsdrivende å få tak i veksel og gjøre innskudd av kontantomsetning.

For at forbrukernes rett til å betale med kontanter skal være reell, må kontanter være tilgjengelige for dem innenfor en rimelig geografisk avstand. I noen land er det innført regler med detaljerte krav til maksimal avstand mellom bopel og nærmeste sted hvor uttak av kontanter er mulig. Dette er for eksempel tilfelle i Sverige, som omtalt i kapittel 3.3.4. Utvalget tar ikke stilling til om det er behov for slike regler i Norge, men vil peke på at detaljerte krav til geografisk tilgjengelighet for kontanttjenester er krevende å spesifisere på en hensiktsmessig måte, særlig i et land med et bosettingsmønster som i Norge. Dersom bankene i fellesskap sikrer tilfredsstillende dekning av kontanttjenester over hele landet, slik at kontanter kan fylle sine funksjoner uten en detaljert regulering, vil det være å foretrekke.

Utvalget viser til at KiB-løsningen innebærer en betydelig utbredelse av muligheten til å sette inn og ta ut kontanter, og at denne løsningen er et viktig bidrag for å sikre kontantenes tilgjengelighet, da først og fremst for forbrukere. Samtidig vil utvalget påpeke at så lenge KiB synes å være bankenes hovedløsning for kontanttjenester til forbrukerne, er det viktig at KiB har tilstrekkelig geografisk spredning.

Det er etter utvalgets vurdering mer uklart hvorvidt næringslivskunders tilgang til kontanttjenester kan anses som tilfredsstillende. Dette må blant annet sees i sammenheng med styrkingen av forbrukernes rett til å betale med kontanter, som utvalget antar vil øke behovet for kontanttjenester til virksomheter. Næringsdrivendes kostnader ved å motta kontanter vil være avhengig av kontanttjenestene rettet mot næringslivet, herunder bankenes tilbud.

Utvalget viser til at tilgjengeligheten til kontanttjenester er sårbar i den forstand at store deler av kontanthåndteringen og -tjenestetilbudet utføres av aktører som ikke har noen lovpålagte plikter til å gjøre så, og som kan trekke seg ut av markedet når de ønsker. Tjenestene de tilbyr banker og andre kunder bidrar til å oppfylle plikten bankene i dag har etter loven. Dersom tilgjengeligheten av kontanter i fremtiden blir vesentlig svekket, for eksempel fordi disse aktørene reduserer eller avvikler sitt tilbud, må bankene være forberedt på å etablere andre løsninger for å etterleve sine forpliktelser.

Utvalget vil påpeke at behovet for kontanttjenester bør dekkes med lavest mulige kostnader for samfunnet. Hensynet til effektive og rasjonelle løsninger tilsier at kontanttjenestene i stor grad bør baseres på fellesløsninger, noe som også er påpekt av Finanstilsynet.26

Bankenes plikt til å tilby kontanttjenester gjelder også ved økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i de elektroniske betalingssystemene. BankAxepts reserveløsning, sammen med en ytterligere utvidet reserveløsning som foreslått av utvalget, vil antageligvis redusere sannsynligheten for økt etterspørsel etter kontanter i slike situasjoner. KiB er ikke tilgjengelig når BankAxept reserveløsning slår inn. Dermed stenges en stor del av kontantforsyningen i slike beredskapssituasjoner. Utvalget har anbefalt at det legges til rette for at det i svært alvorlige krisesituasjoner også gis mulighet for uttak og innskudd av kontanter i løsningen KiB når den utvidete BankAxept-reserveløsningen er i bruk. Det vil øke tilgjengeligheten av kontanter og effektivisere sirkulasjonen av kontanter i en beredskapssituasjon. Se kapittel 7.2.3 for nærmere beskrivelse av det foreslåtte tiltaket.

Utvalget har i sine diskusjoner drøftet problemstillinger knyttet til prinsippet om at personer i utgangspunktet bør ha full rett til å disponere over egne penger, herunder om de ønsker å holde dem som kontanter. Det kan argumenteres for at det i prinsippet bør være mulig å ta ut så store summer som man ønsker i kontanter fra sin konto, og at det bør være samsvar mellom beløpsgrensen knyttet til rett til å betale med kontanter, og hvor mye man kan ta ut av kontanter i et uttak.

Samtidig er det nødvendig å balansere dette opp mot hensynet til kriminalitetsbekjempelse. Som omtalt i kapittel 8.3.1 er anonymiteten kontanter gir attraktivt for personer som ønsker å skjule kriminalitet gjennom å ikke etterlate digitale spor. Samtidig som bankene har forpliktelser til å følge kravene i finansforetaksloven § 16-4 om å gjøre kontanter tilgjengelig i tråd med kundenes forventninger og behov, er de også pålagt strenge plikter gjennom hvitvaskingsregelverket for å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering. Dette innebærer krevende avveiinger for bankene.

Etter utvalgets syn er det en rimelig avveiing av ulike hensyn at banker ved større kontantuttak må kreve for eksempel dokumentasjon og gjøre undersøkelser for å avdekke om det er grunnlag for mistanke om hvitvasking, og at bankene kan avvise transaksjoner som de anser som mistenkelige, selv om dette kan oppleves som inngripende av den enkelte kunde. Bankene skal gjøre individuelle avveininger, og det bør ikke være mulig å på generelt grunnlag trekke seg helt ut og ikke tilby kontanttjenester med henvisning til hvitvaskingsregelverket. Videre må ikke bankene sette terskelen så høyt at kontanter i praksis ikke kan fylle sine viktige funksjoner.

Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er et viktig samfunnshensyn. Som omtalt i kapittel 3.5 har regjeringen lagt frem en stortingsmelding om økonomisk kriminalitet. Blant tiltakene som foreslås i meldingen er å vurdere strengere krav ved inn- eller utførsel av betalingsmidler, og for pengetransportvirksomhet og drift av minibanker. Utvalget har ikke foretatt en særskilt vurdering av disse tiltakene, men mener på generelt grunnlag at myndighetene må fortsette arbeidet med å vurdere og gjennomføre tiltak som gjør det vanskeligere for kriminelle å drive hvitvasking og terrorfinansiering, også med kontanter. Samtidig må tiltak ikke gå på utilbørlig bekostning av legitim bruk av kontanter.

9.5 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Selv om bruken er lav, har kontanter noen egenskaper og fyller noen funksjoner som kontopenger ikke gjør, og har dermed en betydning ut over hva den daglige bruken i seg selv skulle tilsi. Ut fra en samlet vurdering mener utvalget at kontanter fremdeles har en viktig rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle.

• Forbrukernes rett til å betale med kontanter er gjennom de nye lovreglene som trådte i kraft 1. oktober 2024, tilstrekkelig sikret i regelverket. Det er derfor ikke behov for ytterligere tiltak for å sikre forbrukernes rett til å betale med kontanter.

• Finansavtalelovens regler om retten til å betale med kontanter bør evalueres når den har fått virke en stund. Som en del av evalueringen bør det vurderes om beløpsgrensen på 20 000 kroner er på et passende nivå.

• Forbrukere må ha en reell mulighet til å skaffe til veie kontanter, og det må være mulig for næringsdrivende å få tak i veksel og gjøre innskudd av kontantomsetning.

10 Kostnadsfordeling

10.1 Kostnader i det norske betalingssystemet

Kostnadene knyttet til betalinger er betydelige. De samlede samfunnsøkonomiske kostnadene er et uttrykk for hvor mye det koster for Norge som nasjon å produsere og å bruke betalingstjenester. De samfunnsøkonomiske kostnadene beregnes ved å se på den samlede bruken av reelle ressurser, slik som arbeidskraft og kapital, hos aktørene som er involvert i betalingen. Norges Bank estimerte i 2022 kostnadene ved betalinger i Norge i 2020 til 24 milliarder kroner.27 Sammenlignet med andre land er betalingskostnadene i Norge relativt lave (målt med betalingskostnadene som andel av BNP), se tabell 10.1. Dette skyldes trolig at de aller fleste betalingene i Norge gjøres med kostnadseffektive digitale løsninger.

Mesteparten av kostnadene er knyttet til kort- og girobetalinger, se figur 10.1, som til sammen utgjør nesten 90 pst. av kostnadene.

Kilde: Norges Bank.

Ser man imidlertid på de samfunnsøkonomiske enhetskostnadene (samfunnsøkonomisk kostnad per gjennomført betaling) endrer bildet seg, se figur 10.2. Ifølge Norges Banks undersøkelse kostet en kontantbetaling i 2022 fire ganger mer enn en kortbetaling (19,2 kroner mot 4,8 kroner). Det er ifølge Norges Bank flere årsaker til at det kan oppstå store forskjeller i enhetskostnadene for ulike betalingsinstrumenter. En viktig grunn er at de faste kostnadene knyttet til betalingsløsningene er betydelige, og dersom det gjøres få betalinger med et betalingsinstrument, øker enhetskostnaden betydelig. Videre kan det være forskjeller i kostnadseffektivitet som gir kostnadsforskjeller, i tillegg til at de ulike instrumentene har ulike bruksområder som innebærer ulik ressursinnsats og infrastruktur.

Kilde: Norges Bank.

Den estimerte kostnaden for kontanter (19,2 kroner per betaling) inkluderer både kostnader ved selve betalingsoperasjonen og kostnader knyttet til kontantinfrastrukturen. Kostnaden per kontantbetaling har i Norges Banks undersøkelse økt markert siden 2013. Norges Bank viser til at det er store faste kostnader knyttet til kontantbetalinger og kontantinfrastruktur, og når bruken går ned så mye som den har gjort i årene siden 2013, er det naturlig at kostnaden per innskudd og uttak øker.

Det finnes flere typer betalingskort, som har ulike bruksområder og egenskaper. Man kan skille mellom debet- og kredittkort, der et debetkort er knyttet til en bankkonto og betalingen gjøres opp i løpet av kort tid. Et kredittkort gir muligheten for utsatt betaling og innebærer i praksis et lån fra kortutsteder til betaler (kortholder). Det er også skille mellom kortene fra de ulike kortnettverkene. BankAxept er det nasjonale debetkortsystemet. De internasjonale kortene består blant annet av kort tilhørende nettverkene Visa, Mastercard og American Express. De fleste betalingskortene i Norge i dag er debetkort. De har kombinert funksjonalitet og er knyttet opp til både BankAxept og et av de internasjonale kortsystemene. Kredittkort er ikke kombinerte og er kun knyttet opp mot ett av de internasjonale kortsystemene.

Norges Bank har i sin undersøkelse beregnet de samfunnsøkonomiske enhetskostnadene på fysiske utsalgssteder. Der fremkommer det at selv om kontanter har den klart høyeste enhetskostnaden, er det betydelige forskjeller mellom ulike typer betalingskort, se figur 10.3. Særlig er internasjonale kredittkort dyre, med en enhetskostnad på 10,4 kroner.

Kilde: Norges Bank.

10.2 Utvalgets vurderinger

10.2.1 Kostnadseffektive løsninger bør beholdes og videreutvikles

Kostnadene knyttet til betalingssystemene er betydelige, og etter utvalgets vurdering bør alle betalinger som et utgangspunkt gjøres så kostnadseffektive som mulig. Norge har et godt utgangspunkt for dette. Utvalget mener man i størst mulig grad bør beholde og videreutvikle kostnadseffektive løsninger, men vil også bemerke at det er områder hvor begrepet «samfunnsøkonomiske enhetskostnader» verken vil være tilstrekkelig, eller en god målestokk. Blant annet vil dette gjelde for beredskap og finansiell inkludering, der et bredere sett med hensyn bør ligge til grunn for vurderingene, utover en ren kost-nyttevurdering. For eksempel har kontanter en kostbar infrastruktur, og med relativt lav bruk blir kostnaden per betaling høy. Samtidig har kontanter, etter utvalgets vurdering, en rolle i en beredskapssituasjon, dersom alle de digitale betalingsløsningene skulle svikte. Kontanter er også avgjørende for de som ikke har tilgang til de digitale betalingsløsningene. Det illustrerer at et betalingsmiddel med en høy enhetskostnad likevel kan ha en viktig og nødvendig rolle i den samlede betalingsinfrastrukturen.

10.2.2 Betaler bør insentiveres til å velge den rimeligste betalingsløsningen

En av årsakene til at Norge har et kostnadseffektivt betalingssystem, har tradisjonelt vært høy bruk av det nasjonale debetkortsystemet BankAxept. BankAxept har de laveste samfunnsøkonomiske enhetskostnadene (se figur 10.3), og betalinger med BankAxept utgjør den klart største andelen av alle kortbetalinger i Norge. Markedsandelen har imidlertid vært nedadgående de siste årene, og nedgangen i bruk av BankAxept har blitt motsvart av økt bruk av internasjonale kredittkort.

Det er etter utvalgets vurdering rimelig å anta at deler av økningen i bruken av internasjonale kredittkort skyldes sterke insentiver for kortkundene til å bruke disse kortene ved betalinger.28 Enkelte av korttilbyderne tilbyr flere fordeler ved bruk av sine kort, for eksempel opptjening av «cash points». Det er imidlertid høyere kostnader knyttet til bruken av mange av de internasjonale kredittkortene sammenlignet med BankAxept-kort. Dersom denne høyere kostnaden ikke pålegges brukeren, er det brukerstedet som må betale kostnaden. Brukerstedet vil i neste runde dekke inn disse kostnadene ved å øke prisene på sine varer eller tjenester. Dermed blir kostnaden ved de internasjonale kredittkortene fordelt på alle brukerstedets kunder, uavhengig av hvilket betalingsinstrument de bruker.

Utvalget mener at det er uheldig dersom noen aktører tar markedsandeler gjennom å tilby fordeler og uten at betaleren blir stilt overfor de medfølgende kostnadene. Etter utvalgets vurdering bør både brukerstedene og brukerne som et utgangspunkt insentiveres til å velge de mest kostnadseffektive løsningene. Dette kan for eksempel gjøres ved at forbrukeren i betalingssituasjonen stilles overfor kostnadene ved de ulike betalingsinstrumentene. Det innebærer at brukerstedene i prinsippet bør ha mulighet til å differensiere på prisen ved å bruke ulike kort, slik at kostnadene tydeliggjøres.

Lovverket stiller imidlertid strenge begrensninger for brukersteders mulighet til å ta gebyr for de fleste typer kortbetalinger. Etter finansavtaleloven § 2-4 kan en betalingsmottaker kreve gebyr eller gi rabatt for bruk av et bestemt betalingsinstrument, gitt at det opplyses om før en transaksjon iverksettes og gebyret ikke overstiger faktiske kostnader ved bruk. Finansavtaleloven § 2-4 (1) tredje ledd gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet29 artikkel 19. EU-kommisjonen har gitt flere tolkninger av forbrukerkredittdirektivet, herunder om hvordan kostnadsbegrepet i artikkel 19 skal forstås. Ifølge EU-kommisjonen skal «faktiske kostnader» avgrenses til kostnader som drives av den enkelte betalingen.30 Betalingsmottaker kan imidlertid ikke kreve gebyr for de fleste betalingskort, jf. finansavtaleloven § 2-6, som sier at det er forbudt å kreve gebyr for betalers bruk av kort som er omfattet av IFR.31 Dette innebærer at det ikke er tillatt å kreve gebyr for bruk av kort utstedt gjennom såkalt fireparts kortordninger. Dette er de vanligste kortordningene, som Visa og MasterCard. Treparts kortordninger, som American Express, faller utenfor dette forbudet.

10.2.3 Betaling med kontanter bør forbli gebyrfritt

Utvalget vil vise til at enkelte tjenester knyttet til kontanter i dag prislegges med et gebyr. For eksempel koster det for tiden rundt 10 kroner å ta ut kontanter i butikk (KiB-løsningen), mens det ved kontantuttak i minibank er opp til eieren av minibanken å fastsette gebyr. Etter utvalgets vurdering er det rimelig at publikum betaler moderate gebyrer ved uttak av kontanter, og slik er med på å dekke deler av kostnaden ved å opprettholde kontantinfrastrukturen. Man kunne derfor sett for seg en løsning der også kontantbetaling i butikk prises med et gebyr. Det ville bidratt til at den som tok beslutningen om å betale ville bidratt til å dekke inn kostnadene denne betalingen medfører, og slik sett vært i tråd med utvalgets overordnede vurdering om at betaleren bør insentiveres til å velge den rimeligste betalingsløsningen. Utvalget har imidlertid i sine diskusjoner vært opptatt av at ikke alle har tilgang til det digitale betalingssystemet, og dermed ikke har muligheten til å velge et annet betalingsinstrument enn kontanter. Etter utvalgets vurdering er det uheldig om disse da pålegges et gebyr for å i det hele tatt kunne betale. Dette forsterkes etter utvalgets syn av at brukersteder har sterke begrensninger i muligheten til å ta gebyr for kortbetaling. Videre står trolig denne gruppen forbrukere for en relativt stor andel av kontantbetalingene. Dersom gebyret skulle reflektert den samlede kostnaden ved kontanter, ville denne gruppen også tvinges til å bære en uforholdsmessig stor del av kostnadene. Utvalget vil vise til at det er rimelig at man som samfunnsborger i et moderne og inkluderende demokrati tar et delt ansvar for fellesskapet, og at kontanter i siste instans er en beredskap ved svikt i det elektroniske betalingssystemet. Samlet sett tilsier dette etter utvalgets vurdering at kostnaden ved kontanter bør fordeles på alle brukere, uavhengig av hvilket betalingsmiddel de bruker.

10.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Kostnadseffektive løsninger bør beholdes og videreutvikles.

• Både brukerstedene og brukerne bør som et utgangspunkt insentiveres til å velge de mest kostnadseffektive løsningene, for eksempel ved at forbrukeren i betalingssituasjonen stilles overfor kostnadene ved de ulike betalingsinstrumentene.

• Betaling med kontanter bør forbli gebyrfritt i betalingsøyeblikket.

11 Trygge og enkle betalinger for alle i fremtiden

11.1 Innledning

Teknologisk utvikling har gjennom de siste tiårene ført til store endringer i måten vi betaler for varer og tjenester på. Videre innovasjon i teknologi og betalingsløsninger, og utvikling i samfunnet for øvrig, vil sannsynligvis føre til store endringer i betalingssystemet også fremover.

Kapittel 4 i rapporten omtaler nye typer av aktører og tjenester som har vokst frem på betalingsområdet. Slike nye aktører vil fremover antakeligvis få et større fotfeste i det norske betalingssystemet. Dette kan bidra til økt konkurranse og innovasjon og et større mangfold av betalingsløsninger, og gi løsninger som er brukervennlige og attraktive for et stort flertall av befolkningen. Teknologisk utvikling kan også gi opphav til løsninger som er mer inkluderende, slik utbredelse av tæpping ved kortbetaling har vært for svaksynte.

Samtidig er det en risiko for at konflikten mellom effektivitet og brukervennlighet for de mange, og inkludering av de få, blir større fremover. Stadig nye løsninger og muligheter kan gjøre det totale betalingslandskapet mer uoversiktlig og mer komplekst, og dermed gjøre det vanskeligere å henge med i utviklingen. Det kan ikke uten videre legges til grunn at markedsaktører på eget initiativ vil sørge for tilgjengelighet og inkludering av mindre grupper av sårbare forbrukere. En risiko er derfor at de som faller utenfor, faller utenfor i enda større grad enn i dag.

Tilsvarende kan man ikke legge til grunn at markedsaktører alene vil sørge for det nivået på sikkerhet og beredskap som er ønskelig ut fra et samfunnsperspektiv. Selv om de fleste som leverer en tjeneste har insentiver til å bevare god sikkerhet og beredskap i sin løsning, er det ikke gitt at de privatøkonomiske insentivene i tilstrekkelig grad sikrer beredskapsløsninger i henhold til samfunnets behov.

Det finnes allerede eksempler på at store internasjonale aktører har utvidet sin tilstedeværelse i betalingslandskapet i Norge, se kapittel 4.2. Fremover kan bigtechs få en større rolle, særlig fordi de allerede leverer tjenester som er populære hos det store flertall av publikum. Dersom de utvikler betalingsløsninger som er effektive og som oppleves nyttige for mange, vil de kunne få stor utbredelse gjennom nettverkseffekter på flere områder. Store teknologiselskaper kan ha nytte av informasjon om hva vi betaler for, fordi transaksjonsdata kan kobles med andre opplysninger som de allerede har, og i sum gi et detaljert bilde av en persons atferd og preferanser. De kan dermed ha insentiver til å gå inn i betalingsmarkedet, ut over inntektene som betalingene i seg selv kan medføre. Som utvalget peker på i kapittel 8 om personvern, er det også en risiko for at forbrukere frivillig vil gi fra seg personopplysninger, herunder om sine betalinger, for å oppnå personlige fordeler eller økonomiske gevinster, uten å ta høyde for konsekvensene for sitt personvern.

11.2 Utvalgets vurderinger

11.2.1 Samfunnet må sikre at fremtidens betalingsløsninger fortsatt fungerer for alle

Gjennom arbeidet med denne rapporten har utvalget konkludert med at det er behov for tiltak for å sikre at flere kan betale, både i normalsituasjoner og beredskapssituasjoner. Utvalget har pekt på noen særlige hensyn som må ivaretas: Samfunnet bør sikre at så få som mulig faller utenfor, betalinger bør ikke være den begrensende faktoren i en krisesituasjon, og personvernet må beskyttes. Disse hensynene må også ivaretas i fremtiden. Et betalingssystem som stenger ute de mest sårbare, som ikke er motstandsdyktig mot kriser og der personopplysninger blir valuta, kan ikke sies å ivareta en visjon om trygge og enkle betalinger for alle. Derfor må det også i fremtiden være høy grad av inkludering, sikkerhet og ivaretakelse av grunnleggende rettigheter i betalingssystemet.

Trygge og enkle betalinger for alle kan etter utvalgets syn ikke sikres av markedsaktører alene, og det vil også i fremtiden være nødvendig at myndighetene kan påvirke og stille krav til aktørene for å sikre at viktige samfunnshensyn ivaretas i betalingssystemet. Myndighetenes evne til å styre utviklingen kan svekkes i fremtiden dersom aktører som er vanskelige å regulere eller eksisterer utenfor de etablerte systemene tar en vesentlig større del av betalingene. Dersom store internasjonale aktører som det er krevende for norske myndigheter å påvirke og å føre tilsyn med tar store markedsandeler, eller hvis betalingsmidler som ikke er basert på nasjonal valuta får stort fotfeste, vil det bli vanskeligere for Norge å sikre at nasjonale behov knyttet til for eksempel beredskap og inkludering ivaretas.

I de fleste tilfeller er private aktører de beste til å drive frem innovasjon og lage nye, brukervennlige løsninger. Samtidig ivaretar ikke uregulerte markeder og aktører alltid samfunnshensyn i tilstrekkelig grad. Et godt samarbeid mellom myndighetene og private vil også i fremtiden være avgjørende for trygge og enkle betalinger for alle, ved at det tilbys løsninger for betalinger i nasjonal valuta som befolkningen ønsker og har mulighet til å bruke. Selv om regulering er nødvendig for å oppnå dette, vil utvalget påpeke at regulering ikke kan være så omfattende og inngripende at den struper innovasjon eller påfører store kostnader som gjør det vanskelig å utvikle gode og attraktive løsninger basert på nasjonal valuta, og dermed går på bekostning av formålene med reguleringen.

Markedet for betalingstjenester er i tillegg internasjonalt. Store internasjonale aktører har interesse av, og kapasitet til, å gå tungt inn i det norske betalingsmarkedet. Konkurranse bidrar til at det utvikles gode og attraktive løsninger for norske forbrukere. For å ha mulighet til å bevare et system der nasjonale behov kan ivaretas er det samtidig viktig å unngå at nasjonale aktører får dårligere rammebetingelser enn store internasjonale konkurrenter.

Fordi mange aktører er internasjonale, er internasjonal regulering av betalingstjenester sentralt for å kunne stille krav til og ha påvirkning på slike aktører med tilstedeværelse i Norge. Betalingstjenester reguleres av et felleseuropeisk regelverk. Som omtalt i kapittel 4.4 foregår det en innsats i EU for å sikre konkurranse og for å hindre at store aktører får for stor innflytelse på bekostning av samfunnsinteresser. Vi har allerede sett eksempler på at store aktører kan utfordres, jf. boks 4.2 om tilgang for andre aktører til Apple-telefoners NFC-teknologi. Det er viktig at relevante EU-regler raskt gjennomføres i norsk rett, både for at norske forbrukere skal ha samme grad av beskyttelse som forbrukere i EU, og for at norske og europeiske foretak står overfor like krav.

Det er generelt høy tillit i befolkningen til både myndighetene, banker, bankinnskudd og betalingssystemet. Et godt samarbeid mellom myndighetene og næringsaktørene har vært avgjørende for utviklingen av det betalingssystemet vi har i dag. Dette samarbeidet må vedlikeholdes og videreutvikles i fremtiden. En rekke faktorer, som innskuddsgarantiordningen, regulering og tilsyn av aktørene, og sentralbankens mulighet til å tilføre bankene likviditet, bidrar til at bankkontopenger oppfattes som et trygt betalingsmiddel, og denne tilliten må ivaretas fremover.

11.2.2 Trygge og enkle betalinger for alle ivaretas best i fremtiden ved å bygge videre på betalingssystemet vi har i dag

Betalinger er i dag hovedsakelig basert på bankinnskudd som underliggende betalingsmiddel, og tilbyderne av betalingstjenester består i hovedsak av regulerbare aktører. Utvalget peker i andre deler av rapporten på en rekke konkrete forbedringstiltak for dagens betalingssystem. De fleste opplever likevel at de med utgangspunkt i dagens betalingssystem kan betale sikkert, relativt raskt og på måter som er tilpasset deres behov. Erfaringene så langt er at nyvinninger som får bred utbredelse innen betalinger kommer ved at det eksisterende systemet videreutvikles.

Etter utvalgets vurdering vil trygge og enkle betalinger for alle også i fremtiden ivaretas på beste måte ved å bygge videre på arkitekturen og arbeidsdelingen i dagens betalingssystem. Dette vil bidra til at myndighetene og næringen fortsatt kan sikre viktige samfunnshensyn. Å følge opp tiltakene utvalget har foreslått for økt finansiell inkludering, beredskap og ivaretakelse av personvern vil også bidra til at dagens betalingssystem står bedre rustet i møte med fremtiden.

Også ved en videreutvikling av de eksisterende systemene kan det oppstå nye utfordringer. For eksempel blir det stadig bedre muligheter for å betale i sanntid. Dette kan i mange sammenhenger bidra til økt effektivitet, men kan også gi opphav til økt svindelrisiko. I kapittel 7 omtales dagens reserveløsning for BankAxept-kort, og risikoen for at denne mister gjennomslag som beredskapsløsning dersom løsningen ikke videreutvikles og mister markedsandeler. Utvalget vil derfor understreke viktigheten av at myndighetene og næringen er bevisst på hvordan rammebetingelsene for betalingssystemet påvirkes av endringer i teknologi og vaner, slik at regulering og produktutvikling kan holde følge.

11.2.3 Kan nye betalingsmidler, herunder digitale sentralbankpenger, sørge for at betalingssystemet i fremtiden har ønsket funksjonalitet?

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan nye betalingsmidler kan sørge for at betalingssystemet i fremtiden har ønsket funksjonalitet. Videre er utvalget bedt om å vurdere behovet for regelverksendringer for å legge til rette for eventuell innføring av nye betalingsmidler og -instrumenter, herunder digitale sentralbankpenger.

Kryptoeiendeler som betalingsmiddel

Dersom nye former for betalingsmidler som går utenfor det etablerte betalingssystemet blir attraktive å bruke til betaling i Norge, vil det kunne føre til at flere velger bort nasjonal valuta, og dermed kan myndighetenes evne til å påvirke og kontrollere betalingssystemet reduseres. Det er en risiko som bør tas på alvor. Med det velfungerende betalingssystemet vi har i Norge i dag og basert på utviklingen i kryptovaluta til nå, anser utvalget det imidlertid som lite sannsynlig at kryptoeiendeler i sin nåværende form vil få et vesentlig fotfeste som betalingsmiddel i Norge. Som nevnt i kapittel 4.3 er kryptovaluta som betalingsmiddel i nåværende form først og fremst relevant i land med lite effektive betalingssystemer, manglende tillit til pengevesenet og ustabile valutaer, hvor det ikke er tilgjengelig gode alternativer. Samtidig kan utvalget ikke utelukke at kryptovalutaer, herunder stablecoins, kan utvikle seg i en retning som gjør dem mer egnet som betalingsmiddel på sikt. Kryptovaluta kan også ha bruksområder ved grensekryssende betalinger som kan gjøre det attraktivt for noen, særlig dersom det etablerte betalingssystemet ikke tilbyr gode løsninger, eller at disse løsningene er veldig dyre å benytte seg av.

Desentralisert teknologi som ligger bak kryptoeiendeler kan også tenkes å få andre anvendelsesområder i betalingssystemet som kan være nyttige. Det er kostnadskrevende å skape tillit i desentraliserte systemer, og dette er en kostnad som ofte vil være unødvendig i sentraliserte løsninger. Flere fordeler ved desentralisert teknologi, slik som tokenisering, kan i mange tilfeller oppnås på andre måter.

Digitale sentralbankpenger

En vurdering av om innføring av DSP kan være en hensiktsmessig måte å sikre trygge og enkle betalinger i fremtiden på, reiser en rekke komplekse problemstillinger. Utredninger om DSP har pågått i mange land over flere år, men er likevel i en forholdsvis tidlig fase preget av eksperimentering og konsekvensutredning. En helhetlig vurdering av en eventuell innføring av DSP vil etter utvalgets oppfatning inneholde viktige elementer som går ut over utvalgets mandat. Utvalget har derfor ikke grunnlag for å gi en anbefaling av om DSP bør innføres i Norge eller ikke, og viser til Norges Banks utredning.

Utvalget har likevel gjort noen vurderinger om hvordan DSP kan bidra til å ivareta hensynene som ligger i utvalgets mandat og som utvalget har drøftet tidligere i rapporten.

Utvalget er tvilende til om DSP kan bidra til finansiell inkludering på en vesentlig annen og bedre måte enn det betalingstjenester basert på bankinnskudd kan. DSP er digitale i sin natur og en eventuell DSP vil utstedes av sentralbanken. I Norges Banks utredninger uttrykkes det at det legges opp til at løsninger videre ut til publikum i første rekke skal utvikles av banker og andre tilbydere av betalingsløsninger. Med en slik modell, kan ikke utvalget se at det vil være enklere eller mer lønnsomt for private aktører å utvikle enkle løsninger med DSP som underliggende betalingsmiddel rettet mot små grupper av befolkningen som er finansielt ekskludert, sammenlignet med å utvikle løsninger med bankinnskudd som underliggende betalingsmiddel.

DSP kan spille en rolle beredskapsmessig, men må i så fall kunne fungere tilstrekkelig uavhengig av bankenes betalingssystemer. For at DSP skal kunne spille en beredskapsmessig rolle, må betalingsløsninger basert på DSP ha tilstrekkelig utbredelse også i en normalsituasjon. Innføring av DSP krever etablering av en relativt omfattende og kostbar infrastruktur, samtidig som det også er mulig å styrke beredskapen på andre måter. Utvalget har selv foreslått noen beredskapstiltak, og vil også peke på den kommende rapporten fra den departementsoppnevnte arbeidsgruppen. Det informasjonsgrunnlaget utvalget sitter med tilsier at DSP neppe bør innføres av beredskapshensyn alene. Dersom DSP innføres, vil det være sentralt å vurdere hvordan DSP kan bidra til beredskap.

Utvalget ser ikke ivaretakelse av personvern som en selvstendig grunn til å utstede DSP, fordi personvern etter utvalgets syn kan ivaretas godt gjennom det eksisterende betalingssystemet. Dersom det besluttes å utstede DSP, mener utvalget imidlertid at vurderingen av hvordan personvernet påvirkes bør ha betydning for valg av innretning og tekniske løsninger.

I sum er det etter utvalgets vurdering nå ikke et behov for å innføre DSP av hensyn til finansiell inkludering, personvern eller beredskap. Dette utelukker imidlertid ikke at innføring av DSP i fremtiden kan være et relevant virkemiddel for å ivareta disse hensynene. Dette kan være tilfellet dersom betalingssystemet utvikler seg i en retning som gjør det krevende å ivareta de hensynene vi legger til grunn at systemet må ivareta, og evnen til å regulere aktørene som er til stede i markedet svekkes. Da kan det være behov for særlige tiltak fra myndighetene, og en innføring av DSP kan være et slikt tiltak.

ESB er trolig den sentralbanken i den industrialiserte delen av verden som har kommet lengst i arbeidet med kunderettet DSP. Dersom det innføres en digital euro, kan det påvirke betalingssystemet også i Norge. Påvirkningen kan være av ulik art, avhengig av om det kun åpnes for at man i Norge kan bruke det til grensekryssende betalinger opp mot euro-land, eller også som et betalingsmiddel ved innenlandske betalinger. Samtidig er det mye som tilsier at innenlandske betalinger fortsatt vil skje i norske kroner. Valutakursrisiko og det forhold at betalinger til og fra norsk offentlig sektor, herunder skatt, lønn og trygdeutbetalinger, skjer i norske kroner, er viktig i så måte. Eventuell bruk av digital euro i Norge må også først avtales mellom norske og europeiske myndigheter og sentralbanker. Utvalget mener likevel det er vesentlig å følge med på utredningsarbeidet knyttet til digital euro. Hva som der besluttes vil og bør kunne påvirke vurderingen av hvorvidt det er aktuelt å innføre norsk DSP eller ikke.

11.2.4 Myndighetene bør starte regelverksarbeidet for å legge til rette for digitale sentralbankpenger

Flere sentralbanker, deriblant Sveriges Riksbank,32 har uttalt at det er viktig å ha regelverket for DSP klart, slik at man raskt kan innføre DSP dersom utviklingen viser at det er behov for det.

Utredningen fra Norges Banks DSP-prosjekt understreker at en endelig vurdering av hvilke lovendringer som må gjøres ikke kan gis før en beslutning om å utstede DSP, og med hvilke teknologiske løsninger, eventuelt er tatt, fordi krav i regelverket vil henge sammen med de egenskapene man ønsker DSP skal ha.

Utvalget mener likevel, for å være føre var, at det vil være hensiktsmessig å starte arbeidet med nødvendige regelverksendringer for å legge til rette for en mulig innføring av DSP dersom behovet oppstår. Utvalget foreslår at Finansdepartementet vurderer hvordan et slikt regelverksarbeid best kan gjennomføres.

11.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende hovedsynspunkter og anbefalinger:

• Samfunnet må sikre at fremtidens betalingsløsninger fortsatt fungerer for alle. Da vil det også i fremtiden være nødvendig at myndighetene kan påvirke og stille krav til aktørene for å sikre at viktige samfunnshensyn ivaretas i betalingssystemet. Samtidig vil et godt samarbeid mellom myndighetene og private være avgjørende, og regulering må ikke gå på bekostning av et godt tilbud av betalingsløsninger i nasjonal valuta som befolkningen ønsker og har mulighet til å bruke. Videre må befolkningens tillit til myndighetene, bankene, bankinnskudd og betalingssystemet ivaretas.

• Trygge og enkle betalinger for alle ivaretas best i fremtiden ved å bygge videre på arkitekturen og arbeidsdelingen i dagens betalingssystem. Å følge opp tiltakene utvalget har foreslått for økt finansiell inkludering, beredskap og ivaretakelse av personvern vil bidra til at dagens betalingssystem står bedre rustet i møte med fremtiden. Videreutvikling av eksisterende systemer kan gi nye utfordringer som myndighetene og næringen må være bevisste på, slik at regulering og produktutvikling holder følge.

• Med det velfungerende betalingssystemet vi har i Norge i dag og basert på utviklingen i kryptovaluta til nå, anser utvalget det som lite sannsynlig at kryptoeiendeler i sin nåværende form vil få et vesentlig fotfeste som betalingsmiddel i Norge. Samtidig kan det ikke utelukkes at kryptovalutaer, herunder stablecoins, kan utvikle seg i en retning som gjør dem mer egnet som betalingsmiddel på sikt.

• Utvalget har ikke grunnlag for å gi en anbefaling av om DSP bør innføres i Norge eller ikke, og viser til Norges Banks utredning. Utvalget ser ikke nå et behov for å innføre DSP av hensyn til finansiell inkludering, personvern eller beredskap, men dette utelukker ikke at DSP i fremtiden kan være et relevant virkemiddel for å ivareta disse hensynene.

• For å være føre var er det hensiktsmessig å starte arbeidet med nødvendige regelverksendringer for å legge til rette for en mulig innføring av DSP. Finansdepartementet bør vurdere hvordan et slikt regelverksarbeid best kan gjennomføres.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Overordnede betraktninger

Utvalget har i sine vurderinger kommet frem til flere anbefalinger, hvor kostnadene vil avhenge av hvordan eventuelle løsninger utformes. Det er derfor krevende å si noe om de samlede kostnadene av utvalgets anbefalinger. Kostnadene bør uansett sees i sammenheng med gevinstene dersom man gjennomfører anbefalingene. Velfungerende betalingstjenstester er en forutsetning for at økonomien skal fungere på en god måte, og kommer oss alle til gode. Det å sikre at flest mulig kan betale på en trygg og enkel måte, og at betalingene gjennomføres på en kostnadseffektiv måte, bidrar til et effektivt og inkluderende betalingssystem.

Videre vil det også være kostnader ved ikke å gjennomføre anbefalingene. For eksempel vil utvalgets anbefaling om at det også i fremtiden bør være mulig å betale anonymt, kunne bidra til å bevare tilliten til betalingssystemet og myndighetene. Høy grad av tillit er avgjørende for å kunne ha et velfungerende betalingssystem, og bortfall av tillit vil kunne ha store konsekvenser. Utvalgets anbefalinger knyttet til fremtiden vil bidra til at vi også fremover vil ha et betalingssystem med høy grad av inkludering, sikkerhet og ivaretakelse av grunnleggende rettigheter.

Utvalget har flere anbefalinger om utarbeidelse av ulike rammeverk og veiledere, eksempelvis veiledere med fokus på finansiell inkludering og et eget regelverk på betalingsområdet til bruk i alvorlige beredskapssituasjoner. Oppfølging av disse anbefalingene vil ha administrative konsekvenser i form av økt ressursbruk, men utvalget har ikke foretatt en nøyaktig beregning av dette.

12.2 Anbefalinger knyttet til finansiell inkludering

Utvalget anbefaler at banknæringen bør vurdere å tilby løsninger for digital betaling som kan fungere som hjelpemiddel for personer som kan ha behov for å gjøre enkle betalinger i butikk, men som ikke bør eller kan håndtere et ordinært debet- eller kredittkort, for eksempel i form av et «småpengekort». Kostnadene knyttet til dette vil avhenge av hvorvidt man benytter seg av eksisterende løsninger eller om man baserer seg på å utvikle nye produkter.

Betalingsløsningen Vipps har fått stor utbredelse, og person til person-betaling i Vipps er nå i praksis en grunnleggende banktjeneste. Fordi mange ikke får tilgang til Vipps på grunn av manglende tilgang til BankID, anbefaler utvalget at Vipps oppfordres til å vurdere å akseptere andre eIDer på tilstrekkelig høyt sikkerhetsnivå, i tillegg til BankID. Oppfølgingen av denne anbefalingen vil trolig kreve juridisk utredning fra Vipps sin side, og deretter et eventuelt teknisk utviklingsarbeid. Anbefalingen vil trolig medføre kostnader av en viss størrelse for Vipps.

12.3 Anbefalinger knyttet til beredskap

Det er trolig utvalgets anbefalinger om tiltak for å styrke beredskapen i betalingssystemene som, avhengig av utformingen, kan ha størst kostnader. Samtidig vil gevinstene ved å gjennomføre anbefalingene kunne være betydelige. Å sikre at forbrukere også i alvorlige krisesituasjoner kan gjennomføre betalinger, vil være et viktig bidrag til at dagliglivet i størst mulig grad kan fortsette som før. Manglende tilgang til varer og tjenester som følge av manglende muligheter for betaling, vil kunne forsterke uroen i en krisesituasjon.

En videreutvikling av den utvidete BankAxept-reserveløsningen, for eksempel ved at den blir obligatorisk for viktige forhandlere av nødvendighetsvarer, kan føre til vesentlige kostnader for forhandlere som ikke har betalingsterminaler som er egnet for løsningen. Kostnadene kan trolig begrenses dersom foretakene gis god tid på å tilpasse seg til nytt regelverk, slik at foretakene kan gjennomføre bytte av terminaler på tidspunkt som er hensiktsmessige for dem selv. De samlede kostnadene ved anbefalingen begrenses trolig ved at det er god utbredelse av løsningen i dag. Oppfølging knyttet til anbefalingen om en forlengelse av løsningen (utover syv dager) vil trolig føre til kostnader av en viss størrelse som følge av økte krav til lagring av transaksjoner i terminalene. Den rent tekniske gjennomføringen av et slikt tiltak vil trolig ta noe tid, anslagsvis to år.

En eventuell utforming av STIP-løsningen for BankAxept slik at den kan benyttes hos forhandlere av nødvendighetsvarer i langvarige krisesituasjoner vil trolig medføre ubetydelige kostnader, da eksisterende løsninger sannsynligvis kan brukes med noen modifikasjoner.

Anbefalingen om at det i svært alvorlige krisesituasjoner bør gis mulighet for uttak og innskudd av kontanter i løsningen «Kontanttjenester i Butikk» (KiB) vil kreve tekniske tilpasninger i terminaler og kassasystemer på alle brukersteder som tilbyr KiB, og kan medføre kostnader av en ikke-ubetydelig størrelse. Også for dette tiltaket vil den rent tekniske gjennomføringen ta anslagsvis to år.

Utvalgets anbefaling om at aktører i handelsnæringen – spesielt forhandlere av nødvendighetsvarer – bør etablere elektroniske beredskapsløsninger som utfyller STIP og BankAxept-reserveløsningene, blant annet reserve kassasystemer, kan medføre betydelige kostnader for enkelte virksomhetene. Samtidig er slike løsninger allerede i bruk hos enkelte butikker, som da har valgt å innføre dette på eget initiativ. Det tilsier at kostnadene kan bære preg av å være en investering som kan bidra til at butikkene kan holde åpne også i beredskapssituasjoner.

To av anbefalingene, forlengelse av utvidet BankAxept-reserveløsning og mulighet for uttak og innskudd gjennom KiB-løsningen i krisesituasjoner, vil kunne gi økt kredittrisiko for bankene i krisesituasjoner, fordi tiltakene innebærer at bankenes eksponering kan bygge seg opp over lengre tid uten at disse blir gjort opp. Det reiser spørsmål om behov for og utforming av eventuelle tilknyttede myndighetsordninger og -garantier. I den forbindelse mener utvalget det vil være sentralt å oppnå en risikodeling som unngår uheldige insentiver, som beskrevet i kapittel 7 om beredskap. KiB-løsningen innebærer i tillegg betydelig risiko for svindel, ettersom kunder vil kunne overtrekke konto som følge av manglende mulighet til å gjennomføre dekningskontroll. Risikoen for svindel kan trolig begrenses ved at det settes beløpsgrenser. Utvalget vil samtidig vise til at mulighet for uttak og innskudd gjennom KiB-løsningen også i alvorlige krisesituasjoner vil bidra til at bankene oppfyller sin lovpålagte plikt til å tilby kontanttjenester ved økt etterspørsel som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene.

12.4 Øvrige forslag

I diskusjonen om personvern viser utvalget til at det ut fra personvernhensyn er behov for et tilstrekkelig innslag av anonymitet i betalingsmiksen, og at et godt regulert digitalt alternativ til kontanter som muliggjør at anonyme betalinger kan skje elektronisk, kan bidra til personvernet. Utvalget viser videre til at en slik løsning bør være på plass før bruken av kontanter eventuelt synker til et for lavt nivå. Ettersom de fleste betalingstjenester i dag innebærer sporbarhet og krever registrering og bruk av personopplysninger, kan trolig ikke et anonymt betalingskort baseres på eksisterende løsninger, men må utvikles separat. Kostnadene knyttet til utvikling, utrulling og drift vil trolig være nokså betydelige. Et betalingskort der betaler er anonym vil trolig være utsatt for kriminalitet og svindel. Beløpsgrenser og andre restriksjoner kan trolig begrense potensialet for svindel noe.