Del 3
Forebygging

Denne delen av utredningen handler om forebygging av voldtekt. Utvalget er bedt om å vurdere det forebyggende arbeidet mot voldtekt av barn, ungdom og voksne.

11 Rettslige utgangspunkter for forebygging av voldtekt

11.1 Innledning

Gjennom norsk lovgivning og internasjonale konvensjoner er norske myndigheter forpliktet til å iverksette tiltak for å forebygge voldtekt og annen seksuell vold. I dette kapittelet beskriver utvalget noen sentrale internasjonale forpliktelser samt forpliktelser til å forebygge voldtekt etter norsk rett. Utvalget omtaler også avvergingsplikt og meldeplikt særskilt.

Utvalgets beskrivelse av rettslige utgangspunkt er ikke uttømmende, men gir et bilde av Norges omfattende forpliktelser til å forebygge voldtekt.

11.2 Internasjonale forpliktelser til å forebygge voldtekt

Flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner pålegger norske myndigheter forpliktelser til å forebygge voldtekt. I det følgende vil forpliktelser etter disse konvensjonene omtales: Istanbulkonvensjonen, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), Lanzarotekonvensjonen, barnekonvensjonen, kvinnekonvensjon og FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

11.2.1 Istanbulkonvensjonen

Som nevnt i kapittel 5 er forebygging en av de fire delene i Istanbulkonvensjonen. Konvensjonens kapittel tre pålegger staten en rekke forpliktelser til å forebygge handlinger som er omfattet av konvensjonen, herunder voldtekt. Ettersom vold mot kvinner og vold i nære relasjoner er konvensjonens tema, er ikke alle forpliktelsene like relevante for voldtekt. Utvalget vil fokusere på de forpliktelsene som gjør seg gjeldende for arbeidet mot voldtekt.

Overordnet pålegger artikkel 12 nr. 1 statene å iverksette nødvendige tiltak for å endre sosiale og kulturelle handlingsmønstre hos menn og kvinner for å bli kvitt fordommer, skikker, tradisjoner og annen praksis som bygger på en forestilling om at kvinner er underlegne, eller på stereotypiske kjønnsroller. Formålet med denne bestemmelsen er å påvirke atferd som bidrar til å opprettholde vold mot kvinner, herunder seksuell vold og vold i nære relasjoner.1 Det er opp til statene å velge hvordan dette skal gjøres.

Artikkel 12 nr. 3 presiserer at alle forebyggingstiltak må ta høyde for «sårbare personer[s]» særlige behov. Den forklarende rapporten viser til at utøvere ofte velger ut sårbare personer, fordi de kan ha vanskeligere for å forsvare seg selv eller fordi det er mindre sannsynlig at de anmelder saken til politiet. Betegnelsen «sårbare personer» viser, som nevnt tidligere, blant annet til:

«(.) pregnant women and women with young children, persons with disabilities, including those with mental or cognitive impairments, persons living in rural or remote areas, substance abusers, prostitutes, persons of national or ethnic minority background, migrants – including undocumented migrants and refugees, gay men, lesbian women, bi-sexual and transgender persons as well as HIV-positive persons, homeless persons, children and the elderly.»2

Artikkel 13 pålegger statene å gjennomføre holdningskampanjer. Formålet er å øke befolkningens kunnskap og forståelse for vold og overgrep som kvinner opplever. Tanken er blant annet at dette vil sette befolkningen i stand til å gjenkjenne volden, og å støtte ofre når det er mulig. Kampanjene bør gjennomføres i samarbeid med nasjonale menneskerettsinstitusjoner, likestillingsorgan, sivilt samfunn og frivillige organisasjoner når det er hensiktsmessig. Disse har mye erfaring med holdningskampanjer som myndighetene kan dra nytte av.

Artikkel 14 handler om å inkludere opplæring om vold og overgrep i skolen. Kjernen i bestemmelsen er at partene må utforme «læremateriell». Det vil si å innlemme tematikken i læreplaner eller andre systemer staten har for å fastsette innholdet i utdanningen. Det er i stor grad opp til myndighetene å vurdere hvilke klassetrinn undervisningen skal rette seg mot, og undervisningsopplegget må tilpasses elevenes alder.

Artikkel 15 krever at myndighetene sørger for tilstrekkelig opplæring av fagpersoner som er i kontakt med utsatte og utøvere. Opplæringen skal handle om forebygging og avdekking, likestilling, utsattes behov og rettigheter og hvordan reviktimisering (nye krenkelser) kan unngås.

Artikkel 16 gjelder forebyggende tiltak rettet mot utøvere. Bestemmelsen krever at statene har tiltak som skal lære utøvere av vold i nære relasjoner ikke-voldelig atferd i relasjoner, for å forhindre mer vold og å endre atferdsmønstre. Bestemmelsens andre ledd er særlig relevant for forebygging av voldtekt. Bestemmelsen pålegger staten å ha behandlingsprogram for utøvere som skal forhindre at de begår nye overgrep. Den forklarende rapporten til konvensjonen viser til at det finnes mange ulike modeller for slike program i medlemsstatene, og at det må være opp til myndighetene i det enkelte land å vurdere hvordan programmene skal utformes.

Forebyggingsforpliktelsene etter Istanbulkonvensjonen har til felles at de pålegger statene å utforme tiltak og systemer for forebygging, men lar det ofte være opp til myndighetene å vurdere den nærmere utformingen.

Artikkel 28 omtaler hjelpeapparatets plikt til å rapportere om vold eller risiko for vold. Norske myndigheter er pålagt å sørge for at regler om taushetsplikt for visse yrkesgrupper ikke står i veien for at tjenestepersoner kan melde ifra om vold.

11.2.2 Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har flere forpliktelser knyttet til myndighetenes arbeid med voldtekt. Voldtekt faller innunder virkeområdet til artikkel 3 om tortur og umenneskelig behandling og artikkel 8 om retten til privatliv. Bestemmelsene har særlig betydningen for myndighetenes forpliktelser til å kriminalisere voldtekt og å etterforske voldtekter. Etterforskning av voldtektssaker omtales i del 5.

For forebygging er bestemmelsene i EMK særlig relevante for statens plikt til å beskytte personer mot vold. Myndighetenes forpliktelser etter EMK til å forebygge voldtekt kan gjelde tilfeller hvor noen utsettes for voldtekt som en del av annen vold fra en partner. Myndighetene må reagere på en «reell og umiddelbar risiko som myndighetene er kjent med, eller burde være kjent med, med de tiltak som det ut fra situasjonen er rimelig å forvente», slik Høyesterett uttaler i Rt. 2013 s. 588 med videre henvisning til praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

11.2.3 Lanzarotekonvensjonen

Lanzarotekonvensjonens kapittel 2 handler om forebyggende tiltak. Konvensjonens artikkel 4 pålegger partene å «ved lovgivning eller på annen måte treffe de tiltak som er nødvendige for å forebygge alle former for seksuell utnytting og seksuelt misbruk av barn, og for å gi barn beskyttelse».

Artikkel 5 krever at myndighetene setter vilkår for personer som skal jobbe med barn som sørger for at personer som er domfelt for seksuelt misbruk av barn, ikke kan ansettes i slike stillinger. Myndighetene må også sørge for at de som ansettes, får opplæring i å avdekke og rapportere om seksuelt misbruk av barn.

Artikkel 6 handler om opplæring av barn. Barn skal få kunnskap om risikoen for seksuelt misbruk og lære å beskytte seg selv gjennom seksualitetsundervisning. Den forklarende rapporten understreker at det først og fremst er voksne og myndighetenes ansvar å beskytte barna, men meningen er å sette barna i stand til å kunne beskytte seg selv i tillegg. Bestemmelsen krever også at undervisningen legger vekt på risikosituasjoner i forbindelse med bruk av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

Artikkel 7 krever at statene har effektive intervensjonsprogram eller -tiltak for personer som frykter at de vil begå overgrep mot barn, og som disse personene kan benytte seg av. Det er opp til myndighetene å vurdere hvordan slike program og tiltak best kan utformes.

Artikkel 8 handler om tiltak rettet mot befolkningen. Den krever at myndighetene har kampanjer som skal øke bevisstheten om seksuelt misbruk av barn i befolkningen og om hvordan det kan forhindres.

Artikkel 9 handler om «[t]ilrettelegging for deltakelse av barn, privat sektor, mediene og sivilsamfunnet». Den pålegger statene blant annet å oppmuntre barn og det private næringslivet til å delta i utformingen av tiltak.

I likhet med Istanbulkonvensjonen, pålegger Lanzarotekonvensjonen myndighetene en rekke forebyggingsforpliktelser, men lar det i stor grad være opp til myndighetene å bestemme hvordan de skal utformes.

11.2.4 Barnekonvensjonen

FNs barnekonvensjon artikkel 19 pålegger staten å «treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot alle former for (.) seksuelt misbruk». Dette omfatter ulike former for forebygging, som presisert i artikkelens andre ledd. Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13 utdyper hva som ligger i disse forpliktelsene.3 Som tidligere omtalt tillegges barnekomiteens uttalelser stor vekt.

Barnekomiteen legger til grunn at det er forebyggende tiltak som gir den beste effekten på sikt, men viser til at statens forpliktelser til å respondere effektivt på vold mot barn består. Komiteen viser videre til forebyggende tiltak rettet mot befolkningen generelt, mot barn, mot familier og lokalsamfunn og mot tjenesteytere og institusjoner. Ettersom artikkel 19 gjelder all vold mot barn, er det ikke alt som er like relevant for å forebygge voldtekt. Relevante tiltak er for eksempel tiltak rettet mot å øke bevissthet og endre holdninger og å lære barn å beskytte seg selv. Komiteen viser også til at alle som kommer i kontakt med barn må gis opplæring i risikofaktorer for overgrep og i å identifisere overgrep.

Barnekomiteen understreker også at statene må ha særlig fokus på marginaliserte barn som er særlig sårbare på grunn av kommunikasjonsutfordringer, immobilitet eller funksjonsnedsettelser. Myndighetene må legge til rette for at disse barna har mulighet til å varsle om utfordringer på lik linje med andre barn.4

11.2.5 Kvinnekonvensjonen

Kvinnekomiteen har klargjort at vold mot kvinner er en form for diskriminering som dekkes av konvensjonen. I sin generelle anbefaling nr. 35 utdyper komiteen hvilke krav til forebygging den anser for å følge av kvinnekonvensjonen.5

Komiteen anbefaler at statene iverksetter rettslige og andre tiltak for å bekjempe stereotypier, fordommer og skikker som støtter vold mot kvinner. Slike tiltak er blant annet å inkludere tematikken i undervisningen fra et tidlig stadium. Undervisningen bør fremme verdier som likestilling, ikke-diskriminering, ikke-voldelig maskulinitet og være alderstilpasset, kunnskapsbasert og vitenskapelig korrekt. Staten bør også utforme tiltak for å øke bevisstheten i samfunnet om kjønnsbasert vold, blant annet for at befolkningen skal kunne gjenkjenne den og vite hva de kan gjøre, og for å bekjempe holdninger som legger skylden på offeret. Komiteen viser også til at statene må jobbe for å skape trygge offentlige rom ved bruk av belysning og infrastruktur.

Kvinnekomiteen ber også statene om å sørge for tilstrekkelig opplæring av aktører i rettsvesenet og helsevesenet. Formålet er at de skal være i stand til å forebygge og ta tak i kjønnsbasert vold.

11.2.6 CRPD

FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne omtaler retten til frihet fra vold og misbruk i artikkel 16. Artikkelen stiller flere krav til myndighetenes forebyggende tiltak rettet mot denne gruppen individer:

• «1. Partene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale, opplæringsmessige og andre hensiktsmessige tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk, både i og utenfor hjemmet, herunder kjønnsbasert utnytting, vold og misbruk.

• 2. Partene skal også treffe alle hensiktsmessige tiltak for å forhindre alle former for utnytting, vold og misbruk, blant annet ved å sørge for hensiktsmessig hjelp og støtte, tilpasset kjønn og alder, til mennesker med nedsatt funksjonsevne og deres familier og omsorgspersoner, herunder ved å gi informasjon og opplæring om hvordan utnytting, vold og misbruk kan unngås, oppdages og innrapporteres. Partene skal sikre at tjenester som skal verne og beskytte, tar hensyn til alder, kjønn og nedsatt funksjonsevne.

• 3. Partene skal, for å hindre alle former for utnytting, vold og misbruk, sikre at uavhengige myndigheter fører effektivt tilsyn med alle tilbud og programmer som er utformet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.»

Bestemmelsen viser at myndighetene må tilpasse tiltak slik at de treffer denne gruppen innbyggere.

11.3 Plikt til å forebygge voldtekt etter norsk rett

Det finnes en rekke bestemmelser i norsk lovgivning som omhandler en plikt til å forebygge kriminalitet, herunder voldtekt. Eksempelvis slår politiloven fast at en av politiets oppgaver er forebygging av kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet, jf. politiloven (1996) § 2 nr. 2.

Videre følger det av lovbestemmelser i både helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og tannhelsetjenesteloven at helse- og omsorgstjenestene har ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep. Kommunene, de regionale helseforetakene og tannhelsetjenesten skal rette særskilt oppmerksomhet mot at pasienter kan være utsatt for, eller kan stå i fare for å bli utsatt for vold eller seksuelle overgrep. De skal legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep.6

Av likestillings- og diskrimineringsloven fremgår en spesiell plikt for offentlige myndigheter til å forebygge kjønnsbasert vold. Med kjønnsbasert vold menes ifølge forarbeidene «vold som er rettet mot en kvinne fordi hun er kvinne eller som i uforholdsmessig stor grad rammer kvinner, samt annen kjønnsrelatert vold».7 Fordi voldtekt særlig rammer kvinner, vil voldtekt være en form for kjønnsbasert (seksuell) vold. Annen kjønnsbasert vold kan være «kjønnsbasert vold rettet mot menn, transpersoner og inkludert interkjønnede personer med uklare kjønnskarakteristika og den vold som utøves på grunn av en persons kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk».8 Denne bestemmelsen omfatter en plikt til aktivitet som gjelder all virksomhet som offentlige myndigheter utøver. Det fremgår av forarbeidene at myndighetene skal vurdere hvilke tiltak som er relevante, ut fra en analyse av situasjonen.9

11.4 Særskilt om avvergingsplikt og meldeplikt

Reglene om taushetsplikt, meldeplikt og avvergingsplikt er alle med å danne rammer rundt offentlige etaters og en del yrkesgruppers arbeid og informasjonsutveksling i saker om voldtekt. Disse reglene er beskrevet detaljert i offentlige utredninger og bøker, og sist i Justis- og beredskapsdepartementets veileder fra 2023 Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – en veileder.10 Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å foreta en ny detaljert gjennomgang av disse reglene. Her vil utvalget gi en kort beskrivelse av avvergingsplikt og plikten til å melde til barnevernet (opplysningsplikt). Utvalget går ikke inn på de generelle reglene om taushetsplikt (både etter forvaltningsloven og en rekke særlover) og de mulighetene som finnes til å gi opplysninger for personer/yrker som er underlagt taushetsplikt.

11.4.1 Avvergingsplikt

Alle innbyggerne i landet har plikt til å søke å avverge visse straffbare handlinger, blant annet drap, grov vold, grove seksuallovbrudd og mishandling i nære relasjoner. Dette følger av straffeloven § 196 som setter straff for den som:

«…unnlater gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge et lovbrudd eller følgene av det, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig, og det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt og gjelder lovbrudd som nevnt (.).»

Videre i denne bestemmelsen nevnes en rekke ulike straffebestemmelser som alle utløser avvergingsplikt, blant annet straffeloven § 291 om voldtekt og § 299 om voldtekt av barn under 14 år. Avvergingsplikten er absolutt og den gjelder uavhengig av eventuelle taushetspliktsregler.

Bestemmelsen gir bare en plikt til å avverge fremtidige lovbrudd som «fremsto som sikkert eller mest sannsynlig» at ville bli begått. Det er ingen plikt til å melde fra om lovbrudd som allerede er begått. I voldtektssaker har man ofte ikke slik kunnskap før voldtekten skjer, og avvergingsplikt vil derfor ikke være aktuelt. Samtidig skjer mange voldtekter i parforhold der personer kan bli utsatt gjentatte ganger over lang tid. Det kan også finnes situasjoner der barn utsettes for jevnlige voldtekter. Dersom for eksempel en fastlege, lærer, barnevernsansatt, kollega, venn eller familiemedlem får kunnskap om voldtektene, vil dette kunne utløse avvergingsplikt.

11.4.2 Meldeplikt til barnevernet

Hovedregelen om meldeplikt til barnevernet finnes i barnevernloven § 13-2.11 Det følger av bestemmelsen at:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, skal uten hinder av taushetsplikt melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold i følgende tilfeller:

• a) når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt

• b) når det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling

• c) når det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring

• d) når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget normløs atferd

• e) når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Også yrkesutøvere som opptrer i medhold av helsepersonelloven, psykisk helsevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven, familievernkontorloven og privatskolelova plikter å gi opplysninger etter denne bestemmelsen. Det samme gjelder meklere i ekteskapssaker og private som utfører oppgaver for staten, fylkeskommuner eller kommuner, og de som utfører slike oppgaver på vegne av organisasjoner.»

Meldeplikten gjelder uavhengig av taushetsplikt for den som har grunn til å tro at et barn er utsatt for noen av de forholdene som er beskrevet i bestemmelsen. Meldeplikten gjelder «enhver» som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Dette betyr at plikten til å melde fra er personlig. Vurderingen kan ikke overlates til andre, for eksempel kolleger, ledere eller andre instanser. I saker om voldtekt vil meldeplikt til barnevernet være aktuelt der barnet oppholder seg i et miljø der det er fare for seksuell utnyttelse og voldtekt.

12 Dagens forebyggende arbeid mot voldtekt

12.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal «vurdere det forebyggende arbeidet mot voldtekt av barn, ungdom og voksne».

Forebyggende arbeid mot voldtekt kan forstås bredt; fra generelle velferdstiltak til tiltak som har som mål å avverge, avdekke og forebygge alle former for vold og overgrep, samt mer målrettede tiltak som tar sikte på å forebygge voldtekt og annen seksuell vold. Forebyggingstiltak kan finne sted på ulike arenaer, fra nasjonale kampanjer iverksatt av nasjonale myndigheter til kommunale tiltak og tiltak i regi av ikke-statlige aktører.

Utvalgets funksjonstid og tilgjengelige ressurser har ikke tillatt en fullstendig kartlegging av samtlige forebyggingstiltak som kan ha relevans for forebygging av voldtekt. Utvalget har derfor valgt å avgrense gjennomgangen av det forebyggende arbeidet til noen sentrale arenaer. I dette kapittelet vil utvalget beskrive regjeringens målsettinger og gjennomføring av tiltak på forebyggingsfeltet, kommunenes ansvar for å forebygge voldtekt samt forebygging, avdekking og avverging i det offentlige tjenesteapparatet. Videre beskrives mulighetene og utfordringene som ligger i å forebygge voldtekt gjennom seksualitetsundervisning i skolen. Deretter beskrives forebyggingstiltak rettet mot personer som begår eller står i fare for å begå voldtekt. Avslutningsvis omtaler kapittelet forebyggingsarbeidet som finner sted i politi og påtalemyndighet, samt gjennom straffesaksbehandlingen.

Utvalget merker seg at det foregår en rekke relevante forebyggingstiltak mot vold og overgrep på ulike arenaer. Utvalget etterlyser imidlertid et mer målrettet og systematisk arbeid for å forebygge den seksuelle volden, herunder voldtekt.

12.2 Forebygging av voldtekt – regjeringens hovedstrategi?

Forebygging er en uttalt målsetting og hovedstrategi i regjeringens arbeid mot vold og overgrep: «Regjeringen vil gjøre forebygging til en hovedstrategi og har som mål å forhindre at vold og overgrep skjer.»12 Den forebyggende innsatsen som retter seg spesifikt mot voldtekt, beskrives i regjeringens siste handlingsplan mot voldtekt, som var gjeldende i perioden 2019–2022:

«Det er på alle måter best om overgrep kan forebygges framfor å straffeforfølges i etterkant. Det er nødvendig å rette oppmerksomhet mot respekt for egne og andres grenser i det forebyggende arbeidet. Samarbeid mellom politiet, kommunene og lokalsamfunnet er en forutsetning for godt forebyggende arbeid. Blant voksne må det forebyggende arbeidet også fokusere på ansvarliggjøring av særlig unge menn, hvor konsekvensene av å begå voldtekt kommer tydelig frem.»13

Handlingsplanen spesifiserer «målrettet forebygging» som ett av innsatsområdene, og følgende tiltak er det første tiltaket i planen:

«Forebygge voldtekt gjennom holdningsarbeid og målrettet innsats som særlig ansvarliggjør unge menn og deres respekt for egne og andres grenser. I dette oppdraget skal også konsekvensene av å bli politianmeldt for voldtekt komme klart fram.»14

Av dette kommer det tydelig frem at forebygging skal stå i sentrum for regjeringens innsats mot voldtekt. Ved nærmere ettersyn har det imidlertid vært utfordrende for utvalget å finne frem til pågående nasjonale kampanjer eller annen målrettet innsats for å forebygge voldtekt, som fokuserer på å ansvarliggjøre unge menn. I erfaringsrapporten som oppsummerer arbeidet med handlingsplanen, kommer det frem at tiltaket om å forebygge voldtekt gjennom holdningsarbeid og målrettet innsats ikke er gjennomført i tråd med handlingsplanen:

«Tiltaket er diskutert i statusmøter og i egne møter. Det er videre gjennomført en kartlegging av informasjonstiltak og spørretilbud som allerede finnes. På bakgrunn av dette er en felles vurdering at det ikke anses å være behov for et tiltak gjort i fellesskap, men heller styrke det som allerede er utarbeidet.»15

Til grunn for beslutningen om å ikke gjennomføre tiltaket fremheves blant annet en pågående styrking av innholdet på ung.no samt flere avsluttede tiltak, herunder kampanjekonseptet #ikkegreit fra 2018, som ble implementert med midler fra Justis- og beredskapsdepartementet. Målet med kampanjen var å bevisstgjøre ungdom om temaene bildespredning, festrelatert voldtekt og kjærestevold. Målgruppen var ungdom mellom 15–23 år. Det vises også til tiltaket «Foreldrehverdag»16 i regi av Bufdir, som tilbyr foreldre informasjon som skal bidra til økt bevissthet og handlingskompetanse om sex, voldtekt og grenser.17 Etter utvalgets forståelse er ingen av tiltakene som det vises til, evaluert.

Handlingsplanen mot voldtekt 2019–2022 inneholder også et tiltak for å dele modeller for forebygging som allerede finnes. Tiltaket «[b]idra til at gode modeller for forebygging av seksuelle overgrep gjøres kjent i alle landets kommuner, jf. Sortland kommunes modell «Æ e mæ»» (se boks 12.1) er gjennomført, ifølge erfaringsrapporten: «Sortlandsmodellen er nå på nett og tilgjengelig for andre kommuner som ønsker å ta i bruk modellen.» Hvorvidt det er tatt aktive grep for å gjøre andre kommuner oppmerksomme på at modellen er gjort tilgjengelig, kommer ikke frem i erfaringsrapporten.

Utvalget kjenner ikke til publiserte eller pågående evalueringer av i hvilken grad tiltakene i handlingsplanen har bidratt til å nå planens målsetting om å forebygge voldtekt. Per januar 2024 foreligger det ikke en gjeldende nasjonal handlingsplan mot voldtekt.

12.3 Kommunenes ansvar for å forebygge voldtekt

Kommunene kan spille en sentral rolle i arbeidet med å forebygge voldtekt. Kommunenes ansvar for å forebygge alle former for vold og overgrep følger av både nasjonale føringer og internasjonale forpliktelser. Kommunene i Norge er selvstendige forvaltningsnivåer som har egen folkevalgt ledelse. Det kommunale selvstyret innebærer at den enkelte kommune har betydelig frihet til å organisere arbeidet med å forebygge voldtekt.

Ulike økonomiske rammebetingelser blant kommunene vil påvirke den enkelte kommunes evne til å iverksette og gjennomføre forebyggingstiltak. I evalueringen av opptrappingsplanen mot vold og overgrep (2017–2021) kommer det frem at:

«[v]åre analyser tyder på at store kommuner satser tyngre og bredere i arbeidet mot vold og overgrep sammenliknet med mindre kommuner. Enkelte småkommuner svarer at vold og overgrep ikke er et aktuelt tema i deres kommune.»18

Selv om evalueringen ikke har kartlagt arbeid mot voldtekt spesifikt, er det grunn til å tro at det samme funnet gjelder for tiltak for å forebygge voldtekt.

Regjeringen oppfordrer alle kommuner til å utarbeide kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.19 Handlingsplanene skal bidra til å systematisere og sikre bedre samordning av kommunenes arbeid mot vold i nære relasjoner. NKVTS har laget en veileder for kommuner som ønsker å utarbeide en slik handlingsplan.20 Planene kan eksempelvis inneholde informasjon om hva vold i nære relasjoner er og om lokale hjelpetilbud, forebyggingstiltak og relevante støtte- og hjelpetilbud for både utsatte og utøvere av vold. Verken oppfordringen fra regjeringen om å utarbeide handlingsplan eller veilederen beskriver voldtekt eller seksuell vold, men flere kommuner har inkludert temaet i sine planer.

I en spørreundersøkelse i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner kom det frem at én av tre av kommuner i undersøkelsen ikke hadde utarbeidet en handlingsplan mot vold i nære relasjoner.21 Undersøkelsen viste videre at kommuner som ikke har utarbeidet en handlingsplan, i mindre grad har skriftlige rutiner eller prosedyrer for å avdekke vold og å samordne tjenestene. Kommunene som ikke hadde utarbeidet handlingsplaner, hadde i mindre grad enn andre kommuner iverksatt relevante kompetansetiltak for ansatte eller utviklet rutiner for å avdekke vold.22 I regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep fremkommer det at «[r]egjeringen vil oppfordre kommunene til å utarbeide kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og også vurdere andre virkemidler for å støtte kommunene i dette arbeidet».23 Voldtekt og andre former for seksuell vold nevnes ikke.

12.4 Forebygging, avdekking og avverging i det offentlige tjenesteapparatet

Som vist i punkt 11.3 fremgår det offentliges tjenesteapparatets plikt til å forebygge, avdekke og avverge voldtekt i flere lovbestemmelser. Tjenesteapparatets virkemidler i arbeidet for å forebygge vold og overgrep er utfyllende beskrevet i flere tidligere publikasjoner, herunder Partnerdrapsutvalgets utredning.24

I det følgende gis en kort beskrivelse av hvordan helsetjenesten og familie- og barnevernet kan spille en rolle i å forebygge voldtekt. Utvalget presiserer at avverging av voldtekt i disse tjenestene særlig omhandler gjentakende voldtekt av barn og voksne i nære relasjoner, og kan være mindre relevant for voldtekt mellom ungdom og voksne utenom nære relasjoner.

12.4.1 Kommune- og spesialisthelsetjenesten

Både kommune- og spesialisthelsetjenesten har en sentral rolle i å forebygge, avverge og avdekke vold og overgrep, herunder voldtekt. Helsepersonell kommer i nær kontakt med mennesker i alle aldre og livssituasjoner. Gjennom samtaler og fysiske undersøkelser kan ansatte i helse- og omsorgstjenesten avdekke tilfeller av voldtekt og potensielt bidra til at volden opphører. Møter med helse- og omsorgspersonell har et betydelig potensial for å fange opp barn, unge og voksne i risikosonen:

«Jordmødre, helsesøstre og fastleger er i en unik posisjon til å drive tidlig forebygging. Å snakke om, eller avdekke volden, er det første skrittet mot å bryte voldssirkelen. Å spørre direkte kan gi innsikt i noe som ellers ville vært skjult.»25

Anbefalinger om hvordan helse- og omsorgspersonell kan avdekke vold og overgrep er nedfelt i en rekke veiledere, retningslinjer og prosedyrer. Eksempler inkluderer nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom,26 nasjonal faglig retningslinje om tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge,27 nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen,28 nasjonal faglig retningslinje for barselomsorgen29 og nasjonal faglig retningslinje for kvalitet og kompetanse i overgrepsmottak.30

Retningslinjene og prosedyrene bidrar blant annet til å klargjøre forholdet mellom hovedregelen om taushetsplikt for helsepersonell, meldeplikt og avvergeplikt. I flere av retningslinjene og veilederne er helsepersonell anbefalt å spørre pasienten om vold eller på annen måte bidra til å avverge og avdekke vold, overgrep eller omsorgssvikt. Eksempelvis anbefales det i nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen at helsepersonell spør alle gravide om vold, både nåværende og tidligere erfaringer. Et av de foreslåtte spørsmålene er: «[h]ar noen gjort noe seksuelt mot deg som du ikke ønsket? Hvis ja, når og hvem?»31

Utvalget kjenner ikke til systematisert kunnskap om i hvor stor grad tjenesteytere i helsetjenesten faktisk spør om seksuell vold, og hvordan informasjonen eventuelt følges opp.

12.4.1.1 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven at kommunene, som et ledd i å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester, skal tilby helsefremmende og forebyggende tjenester, herunder helsetjenester i skoler (skolehelsetjeneste) og helsestasjonstjeneste.32

Helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom skal bidra til å avdekke og forebygge vold og overgrep, herunder voldtekt, gjennom en rekke anbefalte tiltak, se boks 12.3.

Helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom utgjør dermed viktige arenaer som kan bidra til å avdekke og forebygge voldtekt. En rapport fra 2020 viste imidlertid at det mangler over 2000 årsverk for helsesykepleiere i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, sammenliknet med Helsedirektoratets anbefaling.33 I 2022 ble det bevilget over 900 millioner kroner gjennom kommunerammen for å styrke det helsefremmende og forebyggende arbeidet for barn og unge. I tillegg ble det bevilget øremerkede midler til helsestasjonene og skolehelsetjenesten.34 I innspill til utvalget etterlyses imidlertid en flerårig plan for å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenestetilbudet.35

Etter utvalgets forståelse finnes det ikke oppsummert kunnskap om praksis hos ulike helsestasjons- og skolehelsetjenester for å avdekke og forebygge seksuell vold. I 2023 etablerte regjeringen et Nasjonalt kompetansemiljø for helsestasjon og skolehelsetjenesten under Folkehelseinstituttet. Formålet med etableringen av kompetansetjenesten er å utvikle kompetanse og forskning på de områdene som helsestasjons- og skolehelsetjenesten omfatter.36 Etableringen av kompetansetjenesten åpner for muligheter for å produsere kunnskap om helsestasjons- og skolehelsetjenestens arbeid for å avdekke og forebygge vold og overgrep, herunder voldtekt.

12.4.2 Familievernet

Familievernet er en lavterskel spesialtjeneste og har oppgaver som fremgår av familievernkontorloven. Familievernet tilbyr gratis behandling og rådgivning ved vansker, konflikter og kriser i familien uten henvisning. I tillegg skal de mekle ved samlivsbrudd i familier med barn. Familievernet driver også utadrettet virksomhet om familierelaterte temaer.37 Familier og par er de viktigste målgruppene. Siden 2000-tallet har ulike typer vold fått økt oppmerksomhet hos familievernet,38 og tjenesten har fått en styrket rolle i arbeidet mot vold i nære relasjoner de senere årene.39

Familievernutvalget påpekte i sin utredning at vold er et tema i svært mange av familiene som familievernet møter.40 Familievernet har både en forebyggende og en avdekkende funksjon knyttet til vold i nære relasjoner.41 Vold i nære relasjoner omfatter også voldtekt, og kvinner er særlig utsatt for voldtekt fra partner. Én av 20 kvinner oppga i NKVTS’ omfangsundersøkelse at de hadde vært utsatt for voldtekt ved makt eller tvang fra partner.42 Rapporten Voldtektssituasjonen i Norge viste i 2019 at nær én av fem anmeldte voldtekter der fornærmede er over 14 år, er partnervoldtekt.43

Bufdir har i sitt innspill til utvalget påpekt at seksuell vold kan forekomme i alle sakstyper innenfor familievernets saksområde, og at kunnskap om seksuell vold er en del av grunnkompetansen til alle ansatte. Det er utarbeidet en egen fagpakke om seksuell vold i parforhold som familievernkontorene bruker i opplæring og fagutvikling om temaet, i tillegg til regionale fagsamlinger i tjenesten. Spisskompetansemiljøet Vold og høykonflikt arbeider med å innføre en basiskompetanse om vold som alle terapeuter skal ha.44

En evaluering av familievernet konkluderer med at tjenesten har et stort forebyggende potensial. Ifølge evalueringen har familievernets målrettede arbeid med å bygge kompetanse om vold i nære relasjoner gjort at vold i familier og parforhold avdekkes oftere.45 Utfordringer i å spørre om seksuell vold fremkommer imidlertid med en rapport om familievernets arbeid med vold i nære relasjoner:

«Terapeuter vi snakket med vurderte det som et langt større tabu for brukerne å skulle snakke om seksuell vold som en del av parforholdet, sammenliknet med psykisk vold. Under RM-samlinger46 var det flere terapeuter med spesialisering og særlig kompetanse på seksuelt samliv som fremhevet at seksuell vold ikke nødvendigvis kan spørres frem på samme måte som annen vold. «For å nå inn dit må du gå veien om nærhet i forholdet, du må spørre om sexlivet, ikke om krangling og konflikt» var det en terapeut som sa.»47

Det er etter utvalgets forståelse ikke gjennomført kartlegginger som ser særskilt på familieverntjenestens kunnskap om og arbeid rettet mot den seksuelle volden.

12.4.3 Barnevernet

Barnevernstjenesten er en kommunal tjeneste, som i hovedsak reguleres av barnevernloven og forvaltningsloven. Barnevernstjenesten skal arbeide for å sikre barns omsorg, beskyttelse og trygge oppvekst, herunder beskyttelse fra vold og overgrep. Barnevernet tilbyr frivillig hjelp, men kan også bruke tvang i tilfeller der frivillig hjelp ikke er tilstrekkelig.48

Barnevernstjenestene mottok i 2022 rundt 50 000 meldinger fra personer som er bekymret for ett eller flere barn. Av disse gjaldt rundt 1100 meldinger mistanke om seksuelle overgrep.49 Selv om ansvaret for å forebygge og beskytte barn mot vold og seksuelle overgrep er en av barnevernets kjerneoppgaver, fremhever flere offentlige utredninger og tilsyn manglende kompetanse som en sentral svakhet ved barnevernets arbeid med vold og overgrep.50

Tilsyn har også påvist svikt i vurderingen av meldinger med alvorlig innhold om vold og seksuelle overgrep.51 Liknende funn fremkom også i Barnevoldsutvalgets utredning, som blant annet fant at en rekke saker hadde blitt henlagt på et for svakt undersøkelsesgrunnlag.52

Et av tiltakene i regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep er å etablere en undersøkelseskommisjon for saker som gjelder vold, overgrep eller grov omsorgssvikt mot barn og ungdom.53 Tiltaket igangsettes på bakgrunn av Barnevoldsutvalgets forslag om «en fast undersøkelsesordning for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt».54

12.4.4 Usikkerhet rundt taushetsplikt, meldeplikt og avvergingsplikt

Flere utredninger har pekt på at ansatte i det offentlige tjenesteapparatet opplever usikkerhet om bruken av reglene for taushetsplikt, meldeplikt og avvergingsplikt, og at taushetsplikten tolkes langt strengere enn loven krever.55 Dette kan hindre at informasjon som er nødvendig for å avverge vold, herunder voldtekter, når frem til riktig aktør.

Barnevoldsutvalgets utredning anbefalte en endring og tydeliggjøring av bestemmelsen om avvergingsplikt for å bidra til at vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn avverges i større grad. Blant annet ble det pekt på at bestemmelsen om avvergingsplikt er utydelig på hvordan man skal handle for å avverge. Barnevoldsutvalget fremhevet også behovet for kompetanseheving i tjenestene om reglene om taushetsplikt, meldeplikt og avvergingsplikt.56

Justis- og beredskapsdepartementet har publisert en veileder som er ment å bidra til en slik kompetanseheving.57 Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomfører også en kampanje for å gjøre avvergeplikten bedre kjent. Som del av dette er det opprettet en nettside som informerer befolkningen om avvergingsplikt, om når den gjelder og hvordan avverge.58

12.4.5 Seksualitetsundervisning

Alderstilpasset seksualitetsundervisning i barnehage og skole er et viktig verktøy for å sikre at alle barn og unge får lik tilgang til kunnskap om kropp, seksualitet, egne og andres grenser.

12.4.5.1 Dagens seksualitetsundervisning

Barnehager er pålagt å bidra til at barna blir trygge på egen kropp, setter grenser for egen kropp og respekterer andres grenser.59 Også skolen plikter å drive god opplæring i seksualitet. Skolen skal sette seksualitetsundervisningen inn i en ramme som skaper gode holdninger og fremmer likeverd og respekt.60 Læreplanverket som skolene tok i bruk fra høsten 2020, gir overordnede føringer om innholdet i undervisningen gjennom kompetansemålene.Skolen skal undervise om reproduksjon og seksuelt overførbare sykdommer, men også temaer som identitet, seksuell orientering, grensesetting, kultur og teknologi. Seksualitetsopplæring er ikke et eget fag, men inngår i kompetansemål på enkelte trinn og fag (se boks 12.4). I tillegg er temaer som kjønn, seksualitet og grensesetting en del av det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring.61

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for utdanningsløpet fra grunnskolen til og med videregående skole, men styrer ikke når og hvordan seksualitetsundervisningen legges opp i de ulike fagene, utover rammene som læreplanene gir. Utdanningsdirektoratet har utviklet en støtteressurs som skolene kan velge å benytte seg av i planleggingen av undervisningen.62 Det er skoleeier63 som har overordnet ansvar for at elevene får opplæring i tråd med læreplanverket. Skolene og den enkelte lærer bruker sitt faglige skjønn til å tilpasse og legge opp seksualitetsundervisningen. Det vil dermed variere mellom skoler og lærere hvordan undervisningen blir gjennomført.64

12.4.5.2 Undervisning som tematiserer voldtekt

I dagens læreplanverk finnes flere kompetansemål som er relevante for undervisning om seksuell vold blant barn og unge. I samfunnsfag i 4. klasse er ett av kompetansemålene å «samtale om grenser knyttet til kropp, hva vold og seksuelle overgrep er, og hvor man kan få hjelp hvis man blir utsatt for vold og seksuelle overgrep». Voldtekt eller annen seksuell vold nevnes ikke spesifikt i kompetansemålene for eldre elever, men målene kan tolkes på en slik måte at seksuell vold tematiseres. I videregående skole skal elevene for eksempel «reflektere over utfordringer i forbindelse med grensesetting og drøfte ulike verdier, normer og lover som gjelder kjønn, seksualitet og kropp».65 En slik tolkning av kompetansemålene avhenger imidlertid av den enkelte skole og lærer.

En undersøkelse om undervisning som tematiserer seksuelle krenkelser basert på intervjuer med samfunnsfaglærere i videregående skole, viser at 41 prosent av informantene ikke underviser, eller i liten grad underviser om seksuelle overgrep mot barn. 36 prosent oppgir at de ikke underviser, eller i liten grad underviser om voldtekt.66 Lærerne oppgir ulike årsaker til dette, herunder bekymring for å retraumatisere barn som er utsatt for seksuelle overgrep. Til tross for at mange barn og unge i skolealder opplever seksuelle krenkelser, er det fortsatt lærere som mener at det ikke bør undervises i dette temaet. En lærer i studien uttrykker bekymring for at undervisningen kan føre til at elever deler informasjon som kan utløse behov for tiltak i en allerede presset arbeidssituasjon:«Seksuell vold bør ikke være et tema i samfunnsfagundervisning. Vi [lærere] har ikke tid til å håndtere konsekvensene.»67

Artikkelen viser til at en betydelig andel (66 prosent) av lærerne i studien rapporterte om at utdanningsbakgrunnen deres ikke var relevant for å undervise om seksuelle krenkelser. Studien finner videre at yngre lærere er mer villige til å undervise om temaet enn den eldre generasjonen lærere. Dette kan tyde på et generasjonsskifte der nyutdannede lærere i større grad vil bidra til god seksualitetsundervisning.68

12.4.5.3 Undervisning som tematiserer pornografi

Som vist i punkt 10.3.2 ser mange barn og unge på pornografi og bruker pornografi som et verktøy for å lære om seksualitet og sex.69 Til tross for dette er ikke pornografi eksplisitt nevnt i læreplanverket. Det foreligger noe kunnskap som tyder på at en del lærere underviser om pornografi, selv om føringene fra læreplanen ikke er eksplisitte.70 I en evalueringsrapport av undervisningsopplegget «Uke 6» (se boks 12.6) kommer det imidlertid frem at lærere savner verktøy som gjør det lettere å snakke om porno.71

Det finnes enkelte ressurser som lærere kan dra nytte av i undervisning om pornografi. For eksempel tar boken «Kontroversielle, emosjonelle og sensitive tema i skolen» til orde for kritisk undervisning som problematiserer pornografi i lys av makt, overgrep og kjønn.72 Som vist tidligere i kapittelet er det likevel opp til den enkelte skole og lærer å legge opp til et undervisningsopplegg som tematiserer pornografi.

12.4.5.4 Hva vet vi om effekten av seksualitetsundervisning

En systematisk oppsummering av forskning viser at seksualitetsundervisning har en rekke positive effekter.73 Seksualitetsundervisning kan blant annet bidra til at elevene får bedre kunnskap om vold og overgrep og utvikling av sunne relasjoner, samt redusert aksept av voldtektsmyter, «victim blaming» og sexistiske holdninger. Forskning peker også på at undervisning sannsynligvis kan bidra til å styrke barns evne til å beskytte seg mot overgrep.74 I en rapport om seksuell vold i minoritetsperspektiv vises det til at «for en del minoritetsjenter vil seksualitetsundervisningen som gis på skolen kunne være spesielt viktig, da manglende åpenhet gjør at de i liten grad snakker om seksualitet i andre settinger».75 Etter utvalgets forståelse finnes det ikke forskning som omhandler effekten av den seksualitetsundervisningen elever får i norsk skole i dag.

12.4.5.5 Mot en bedre seksualitetsundervisning

Til tross for at læreplanene legger opp til en seksualitetsundervisning med bred tilnærming, viser en kartlegging fra 2022 at de fleste elever ønsker seg mer og bedre seksualitetsundervisning i skolen.76 Blant annet pekes det på at undervisningen varierer i for stor grad.77

Undersøkelser har vist at ungdom ønsker mer undervisning, blant annet om pornografi, egne og andres grenser, voldtekt og relasjoner.78 Flere av innspillene til utvalget etterlyser også seksualitetsundervisning som er helhetlig, som inkluderer undervisning om samtykke og likeverd, grenser, juridiske rammeverk, følelser, relasjonsmangfold, familievariasjoner, kjønns- og seksualitetsmangfold samt identitet. Innspillene påpeker at seksuelle overgrep bør være en del av den obligatoriske seksualitetsundervisningen. Det påpekes at seksualitetsundervisningen i grunnskolen og videregående skole i for liten grad reflekterer de negative konsekvensene av ungdomskulturer der det er stor risiko for seksuell vold og trakassering. Dette kan være situasjoner i tilknytning til russetiden, fadderordninger for nye studenter og lukkede internettfora for menn. Manglende relevant seksualitetsundervisning som reflekterer ungdoms virkelighet, er også en utfordring som løftes i innspill til utvalget.79

Videre er det påpekt til utvalget at ikke alle elever får like god tilgang til seksualitetsundervisning i dag. Organisasjonen Unge Funksjonshemmede viser til at funksjonshemmede ikke er representert i seksualitetsundervisningen, og at mange unge med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer opplever å bli tatt ut av klasserommet når resten av klassen har seksualitetsundervisning med en begrunnelse om at «det ikke er relevant for dem å lære om.»80 I tillegg til å frata elever muligheten til å lære om seksualitet kan dette bidra til å forsterke myter om at personer med funksjonsnedsettelser ikke har egen seksualitet.

For å sikre god seksualitetsundervisning er det viktig at lærere får den kunnskapen og de ferdighetene som trengs, mens de er under utdanning. En undersøkelse fra 2022 viser at bare 12 prosent av lærerne som ble spurt mente at de fikk kunnskap om seksualitetsundervisning i utdanningen.81 70 prosent av de spurte ønsket at temaer knyttet til seksualitet utgjorde en del av lærerutdanningen, for å styrke seksualitetsundervisningen.

I et notat om lærerstudenters perspektiver på seksualitetsundervisning fremkommer det at lærerstudentene etterlyser mer kunnskap og handlingskompetanse i sine undervisningsfag, og at de ønsker mer undervisning om kjønn og seksualitet i lærerutdanningen.82 En lektorstudent i undersøkelsen uttalte det slik:

«Jeg syns det er trist at vi ikke har noe om det på lærerutdanningen. Vi belyser det med mangfold, men ikke om seksualitet. Det blir mer tatt for gitt at vi skal kunne, og det er dumt. Og det er til syvende og sist ungene våre det går utover at vi ikke kan det. Jeg syns det er en dårlig prioritering, å ikke sette av midler til det eller prioritere det eller sette det inn i rammeplanen for lærerutdanningen.»83

En rapport om seksualitetsundervisning i lærerutdanningene fra 2022 viser at seksualitetsundervisningen er svakere forankret i rammeplanene for lærerutdanningene enn i læreplanverket for skolen.84 Rapporten viser at kompetansebehovet er særlig høyt i møte med undervisning om seksuelle overgrep og kjønns- og seksualitetsmangfold.

I Kunnskapsdepartementets innspill til utvalget vises det til at dagens læreplanverk nylig ble innført, og at innføring av nytt læreplanverk erfaringsmessig tar tid. Fagfornyelsen har også blitt forsinket på grunn av koronapandemien. Departementet understreker at skolene må få tid og handlingsrom til å ta de nye læreplanene i bruk. De nye læreplanene evalueres fram til 2025. Seksualitetsundervisningen vil ikke bli spesifikt evaluert, slik utvalget forstår det.

12.4.6 Forebygging rettet mot personer som har begått eller står i fare for å begå seksuell vold

Ifølge regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep er tilbud til voldsutøvere og personer som står i fare for å utøve vold, overgrep eller aggressiv eller skadelig seksuell atferd, en viktig del av det voldsforebyggende arbeidet.85

For personer som har potensielt skadelige seksuelle interesser, kan det oppleves som stigmatiserende å oppsøke hjelp. Terskelen for å erkjenne at man kan skade andre gjennom seksuell vold, kan være høy og forbundet med dyp skam og selvforakt.86

En kartlegging av behandlingstilbudet til voksne som har utøvd vold eller seksuelle overgrep, eller står i fare for å gjøre dette, viste at behandlingstilbudet til personer som utøver seksuell vold, var lite tilgjengelig.87 Bare halvparten av enhetene i undersøkelsen rapporterte at de gav behandling for denne voldstypen. Flere enheter oppga at seksuell vold er et eksklusjonskriterium ved deres enhet.

Helsedirektoratet har utviklet en Nasjonal strategi for helsesektorens arbeid med personer som utøver vold eller overgrep. Strategien har som mål «å forebygge og redusere utøvelse av vold og overgrep i den norske befolkningen, ved økt oppmerksomhet på personer som utøver vold og seksualisert vold».88 Å sikre et mer likeverdig og tilgjengelig behandlingstilbud er blant målene i strategien. I planen bes de regionale helseforetakene om å utarbeide planer for utviklingen av behandlingstilbudet samt å vurdere etablering av «egne enheter eller klinikker med spesialistkompetanse med regionalt ansvar for de særlige alvorlige voldsformene».

I det følgende beskrives noen sentrale tilbud rettet mot personer som står i fare for å begå seksuelle overgrep, og de som allerede har begått slike overgrep.

12.4.6.1 Tilbud rettet mot voksne

«Det finnes hjelp» ble etablert av Helsedirektoratet i 2020 og er et tilbud til voksne som har en seksuell interesse for barn, og vil ha hjelp for å unngå at de handler på denne interessen. Helsetilbudet finnes i alle helseregioner. Helsedirektoratet har gjennomført store informasjonskampanjer om tilbudet, med annonser på internett og i radio, videoer på YouTube og utendørs bannere. Målgruppen er menn i alderen 18–35 år.89

På tjenesten detfinneshjelp.no finner brukere en anonym chat og informasjon om temaet. Det er også mulig å bestille time for behandling i poliklinikk gjennom nettsiden. Chatten på detfinneshjelp.no betjenes av psykologer eller psykiatere.90

Prosjektet «BASIS – Behandling av seksuallovbruddsproblematikk i spesialisthelsetjenesten» er et frivillig behandlingstilbud til personer som er dømt for seksuallovbrudd. Tilbudet er for personer som er i gang med å gjennomføre straffen, og som vurderes å ha en høy risiko for tilbakefall til nye seksuallovbrudd. Behandlingen påbegynnes i fengsel. I 2020 ble tilbudet etablert i alle helseregioner.91

«Ny kurs» er et poliklinisk behandlingstilbud til personer som har fylt 18 år. Tilbudet er både for personer som har begått overgrep mot barn eller voksne, og for de som er bekymret for å kunne begå slike overgrep. En sentral del av tilbudet er å støtte pasienten i arbeidet med å utvikle et godt og meningsfullt liv med mål om at dette skal virke forebyggende mot seksuelle overgrep.92

12.4.6.2 Tilbud rettet mot barn

En betydelig andel av seksuelle overgrep mot barn og unge begås av andre barn og unge. I dag er det etablert behandlingstilbud i alle landets barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker/psykisk helsevern som skal kunne behandle skadelig seksuell atferd hos barn og unge. Et behandlingstilbud i habiliteringstjenesten for barn og unge og behandling av skadelig seksuell atferd (opp til 25 år) er også under etablering.93

Helsedirektoratet melder om at det skal opprettes et forebyggende lavterskeltilbud til ungdom 13–19 år som står i fare for å utøve problematisk eller skadelig seksuell atferd mot andre barn og unge. Tilbudet skal bestå av ulike tiltak, herunder integrering av temaet i skolehelsetjenesten, informasjon til foreldre på foreldrehverdag.no og kompetansehevende tiltak for fagpersoner som arbeider med barn og unge, herunder helsesykepleiere. I tillegg skal det utformes digital helsefremmende informasjon, herunder artikler, animasjoner og digitale selvhjelpsverktøy. Ifølge Helsedirektoratet legges det vekt på kompetanseheving i etablerte tjenester som ungdom kjenner og benytter, blant annet spørsmål og svar-tjenesten på ung.no og chattetjenesten til Sex og samfunn. I tillegg skal det etableres strukturer for å følge opp ungdom som ønsker individuelle råd og veiledning hos helsesykepleier. For ungdom fra 16 år skal det etableres et nasjonalt kontaktpunkt for problematisk/skadelig seksuell atferd, der ungdommen selv, foreldre eller fagpersoner skal kunne ta kontakt for råd og veiledning. Kontaktpunktet skal ha en koordinerende rolle nasjonalt og hjelpe ungdom som tar kontakt, til å få time til behandling der vedkommende bor. Et tilbud til aldersgruppen 12 år og yngre er under planlegging.94

Da Helsedirektoratet utredet tilbudet, fant de at en tredel av de som utøver problematisk seksuell atferd/skadelig seksuell atferd, har en kognitiv funksjon som ligger under gjennomsnittet. Helsedirektoratet har derfor utredet et lavterskeltiltak for barn og unge med kognitive funksjonsnedsettelser som står i fare for å utøve problematisk eller skadelig seksuell atferd mot andre barn og unge. Utredningen er levert til Helse- og omsorgsdepartementet.95

12.4.7 Forebygging i kriminalomsorgen

Det tilligger Kriminalomsorgen å legge til rette for et godt tilbud og utrede hva den enkelte innsatte har behov for. At forebygging er et viktig element i fengselsstraffen, fremgår av § 2 i straffegjennomføringsloven som fastslår at: «[s]traffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold.»

Antallet personer som er dømt for voldtekt, har økt betydelig de senere årene. Antallet innsatte som er dømt for voldtekt, økte fra 63 i 2000 til 342 i 2022.96

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet (2023).

Kriminalomsorgsdirektoratet har utviklet en fagstrategi som skal bidra til å redusere risikoen for tilbakefall til nye seksuallovbrudd etter endt straff.97 Innsatte som gjennomfører straff for voldtekt, kan oppleve å bli møtt med fordømmelse fra andre innsatte. Dette kan gjøre at enkelte innsatte kvier seg for å delta i relevante programmer eller aktiviteter i regi av Kriminalomsorgen. Mange innsatte velger å isolere seg av redsel for trusler eller annen utstøting fra fellesskapet. Andre innsatte benekter forbrytelsen eller unngår å forholde seg til det som har hendt. Også ansatte i kriminalomsorgen kan mangle kunnskap om seksuallovbrudd og oppleve det som vanskelig å snakke om.

Frem mot 2026 arbeider Kriminalomsorgen med tiltakene i fagstrategien, herunder målet om at alle personer som er dømt for seksuallovbrudd, skal få individuell behovs- og ressurskartlegging samt å gjennomføre systematiske risikovurderinger. Kriminalomsorgen arbeider for å øke bruken av metoder og samtaleverktøy som finnes for personer som er dømt for seksuallovbrudd, herunder SOTP-program i Bergen, Sinnemestringsprogram Brøset og Play It Right, som er et samtaleverktøy for ungdom.

Ifølge strategien skal alle personer som er dømt for seksuallovbrudd, screenes for å vurdere om de er aktuelle for BASIS-behandling, som er et samarbeid med helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Se omtale av BASIS under punkt 12.4.6.1.

Tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet viser imidlertid at få innsatte fullfører programmer for seksuallovbruddsdømte. I 2022 gjennomførte 97 innsatte slike programmer.

I innspill til utvalget påpeker Kriminalomsorgsdirektoratet at programmer er ett av flere tiltak for personer dømt for seksuallovbrudd. Et tilpasset tilbakeføringsarbeid, et styrket sosialt nettverk og bedre progresjonsmuligheter i straffegjennomføringen kan også bidra til å forebygge tilbakefall til ny kriminalitet. I strategiperioden skal kunnskapsgrunnlaget om personer dømt for seksuallovbrudd økes og benyttes til å utvikle nye tiltak.98

12.4.8 Forebygging i politi og påtalemyndighet

Det følger av politiloven § 1 at politiet gjennom «forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet [skal] være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd (…)». Forebygging er med andre ord i kjernen av politiets samfunnsoppdrag, ifølge loven.

I forordet til I forkant av kriminaliteten – forebygging som politiets hovedstrategi (2021–2023) uttaler politidirektør Benedicte Bjørnland at «Forebygging er (…) politiets hovedstrategi og skal ligge til grunn for all oppgaveløsning».99 Også Riksadvokaten viser til at «[p]olitiets hovedstrategi for kriminalitetsbekjempelse er forebygging».100 Det følger videre av tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til Politidirektoratet for 2023 at «[f]orebygging av vold og seksuallovbrudd skal (…) prioriteres høyt».101

Politiet forebygger kriminalitet både gjennom straffesaksbehandling og gjennom generelle forebyggende tiltak. Slike tiltak inkluderer synlig og tilstedeværende polititjeneste, holdningsskapende arbeid og sosiale tiltak for risikoutsatte grupper og individer. I det følgende beskriver utvalget de forebyggende tiltakene som særlig retter seg mot voldtekt. Deretter beskriver utvalget hvordan straffesaksbehandlingen kan virke forebyggende mot voldtekt.

12.4.8.1 Generelle forebyggende tiltak

Det finnes eksempler på at politiet benytter holdningsskapende arbeid som et verktøy for å forebygge voldtekt. Kripos har laget flere nasjonale kampanjer om seksuallovbrudd for å øke bevisstheten hos innbyggerne og forebygge utsatthet. I 2013 ble kampanjen «Kjernekar» lansert. Kampanjen rettet seg mot unge menn, med mål om å endre holdninger og bevisstgjøre rundt ansvaret for å hindre voldtekt. Kampanjen er avsluttet ifølge Politidirektoratet. Kampanjen «Ikke alle hemmeligheter skal holdes» ble lansert i 2016, og den rettet seg særlig mot seksuelle overgrep mot barn. «Delbart» er en kampanje som tilbyr råd og undervisningsmateriell om deling av seksualiserte bilder og videoer. Etter utvalgets forståelse er ingen av kampanjene evaluert.

Utvalget har fått innspill fra politidistriktene om hvordan de arbeider med å forebygge voldtekt. Svarene viser at det forebyggende arbeidet varierer mellom distriktene. En del politidistrikter rapporterer at de ikke har spesifikke tiltak for å forebygge voldtekt. Sør-Øst politidistrikt viser til at de samarbeider med skoler og kommuner gjennom politikontaktordningen, SLT-koordinator102 og ungdomsetterforskere som oppsøker ungdom og tar opp temaer som rus, seksuelle overgrep og atferd på nett. Distriktet rapporterer videre at de arbeider aktivt med å få medieoppslag rundt farene for overgrep på nett som et ledd i det forebyggende arbeidet. Troms politidistrikt viser til at Støttesenter for kriminalitetsutsatte i Tromsø gjennomfører ulike forebyggingstiltak. Senteret holder blant annet innlegg for rekrutter i førstegangstjenesten og har en info-stand på åpningsdagene ved UiT Norges arktiske universitet, der det blant annet informeres om temaer knyttet til voldtekt.103

12.4.8.2 Forebygging på nett

Flere politidistrikter arbeider forebyggende gjennom nettpatruljen. Distriktene arrangerer blant annet digitale foreldremøter rettet mot atferd på nett og hvordan man kan hindre at overgrep skjer der. Nettpatruljen legger også ut artikler, besøker skoler og driver oppsøkende patruljering.104

En del av politiets forebyggende arbeid på nett skjer i form av skriftlige råd, veiledning og informasjonsvideoer. På nettsiden politiet.no har politiet publisert konkrete råd og anbefalinger knyttet til seksuell utnyttelse av barn over internett.105

Politiet forebygger også gjennom å avdekke seksuelle overgrep på nett. De har blant annet metoder for å oppdage norske IP-adresser som laster ned overgrepsmateriale og annet materiale som seksualiserer barn fra ulike fildelingsnettverk. Gjennom satsingen Police2Peer får brukere som forsøker å laste ned seksualisert materiale av barn fra fildelingsnettverk, en advarsel opp på skjermen som informerer om at politiet kan finne personer som gjør dette. Advarselen har lenke til tilbudet detfinneshjelp.no (12.4.6.1).

Politiet blokkerer tilgangen til nettsider som inneholder seksualiserte bilder og videoer av barn, gjennom et samarbeid med internettleverandørene. Internettfilteret stopper store mengder overgrepsmateriale av barn fra å bli delt på internett. Filteret blir kalt CSAADF (Child Sexual Abuse Anti Distribution Filter).

12.4.8.3 Straffesaksbehandling som forebygger

Målet med en straffesaksbehandling er å forebygge nye straffbare handlinger ved å føre saken frem for retten og pådømme personer som har begått straffbare handlinger. Påtalemyndighetens overordnede mål er å «bidra til redusert kriminalitet ved målrettet og effektiv straffesaksbehandling, samtidig som kravene til høy kvalitet og rettssikkerhet ivaretas».106 Politi og påtalemyndighetens straffesaksarbeid i voldtektssaker omtales nærmere i del 5.

Selv når en straffesak ikke ender med en domfellelse, kan det å bli registrert som mistenkt eller siktet i en sak ha en avskrekkende effekt. Etterforskning kan også framskaffe informasjon som kan benyttes i forebyggende arbeid. For eksempel kan etterforskningen avdekke nye trender eller fremgangsmåter hos lovbrytere.

Selv om en voldtektssak ikke blir oppklart, kan sporsikringen som er gjennomført, og etterforskningen for øvrig komme til nytte senere. Flere voldtektssaker har blitt oppklart på et senere tidspunkt gjennom DNA-treff eller andre omstendigheter som er dokumentert i etterforskningen.

I straffesaksbehandlingen har politiet en rekke hjemler til å beslutte tiltak under etterforskningen som skal beskytte den fornærmede og hindre lovbryteren i å begå nye handlinger. Slike tiltak kan være varetektsfengsling, besøksforbud og voldsalarm. Utvalget har avgrenset sitt arbeid mot å gå nærmere inn på vilkårene for å anvende disse tiltakene.

12.4.8.4 Straffereaksjoner som forebygger

Et sentralt element i staffesaksarbeidet, både i etterforskningsfasen, påtalefasen og iretteføringen i domstolene, er å finne den «riktige» reaksjonen i den enkelte sak. Det vil si en straffereaksjon som bidrar til at gjerningspersonen avstår fra å begå nye eller mer alvorlige straffbare handlinger i fremtiden. Adekvat reaksjon er fremhevet som et av de generelle målene for straffesaksbehandlingen i Riksadvokatens rundskriv.107 I det videre begrenser utvalget seg til å se nærmere på de reaksjonsformene som er relevante å anvende i voldtektssaker.

Straffen for voldtekt er som hovedregel fengsel.108 Forvaring kan også benyttes i de sakene der «fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig til å verne andres liv, helse eller frihet» i henhold til straffeloven § 40.

For gjerningspersoner under 18 år kan fengsel kun benyttes når det er «særlig påkrevd», i henhold til straffeloven § 33. Straffeloven har også regler om ungdomsstraff. Ungdomsstraff skal ifølge forarbeidene som utgangspunkt benyttes på «straffebud med en øvre strafferamme på fengsel i 3 år eller mer», men voldtekt ligger i det øvre sjiktet av anvendelsesområdet.109 Samtidig er det ikke utelukket at ungdomsstraff benyttes i voldtektssaker, slik Høyesterett viser til:

«Men jeg understreker at forarbeidene ikke kan oppfattes slik at ungdomsstraff er utelukket selv ved alvorlige seksuallovbrudd. Om reaksjonen kan benyttes ved et slikt lovbrudd vil – som departementet understreker i det jeg allerede har referert – bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering hvor blant annet en nærmere vurdering av lovbruddets grovhet og domfeltes alder må stå sentralt.»110

I kombinasjon med fengselsstraff kan domstolene ilegge kontaktforbud etter straffeloven § 57. Kontaktforbud har som direkte formål å beskytte den kriminalitetsutsatte mot å bli utsatt for nye straffbare handlinger fra gjerningspersonen. Ordningen med kontaktforbud, herunder særlig elektronisk kontroll, har ikke fått den anvendelsen som den var tiltenkt da den ble innført i 2015, og deler av ordningen er under utredning. En evaluering av kontaktforbud med elektronisk kontroll i saker om vold i nære relasjoner konkluderte med at tiltaket har vært lite kjent i politidistriktene og lite benyttet, Riksadvokaten gav i et rundskriv i 2019 pålegg om økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll.111 I 2023 foreslo regjeringen endringer i straffeprosessloven for å sikre at elektronisk kontroll av et besøksforbud ilegges raskere, og på et tidligere tidspunkt i rettsprosessen.112 Endringene ble vedtatt av Stortinget 12. desember 2023, men har foreløpig ikke trådt i kraft.113

Selv om straffesaksbehandling har som hovedformål å forebygge nye straffbare handlinger, finnes det lite kunnskap om i hvilken grad straff bidrar til faktisk å forebygge nye voldtekter.

12.5 Kunnskap og kompetanse i tjenestene

En rekke utredninger og evalueringer har påpekt behovet for å heve den generelle kompetansen om vold og overgrep i det offentlige hjelpeapparatet.114 Styrket kompetanse om vold og overgrep var et sentralt satsingsområde i regjeringens Opptrappingsplan mot vold og overgrep 2017–2021. Ifølge evalueringen av opptrappingsplanen er inntrykket at tjenestene i dag har kunnskap om vold og overgrep (fenomenkunnskap).115 Samtidig finner evalueringen at kunnskap om hvordan man oppdager vold og overgrep og hvordan man snakker med voldsutsatte barn og voksne, er mer begrenset. Forståelsen av relevant lov- og regelverk og kunnskap om andre tjenesters mandat og rolle er også mangelfull.116

Det finnes ikke evalueringer som ser særlig på kunnskap og kompetanse om voldtekt og annen seksuell vold i det offentlige tjenesteapparatet. Flere av innspillene til utvalget peker imidlertid på at kunnskapen er mangelfull. Blant annet påpekes mangelfull kunnskap om seksuell vold og voldtekt som rammer sårbare grupper, herunder personer med utviklingshemning og eldre. Videre vises det til at det ikke er god nok kunnskap om omfang og konsekvenser for den utsatte. Det mangler også kunnskap om i hvilken grad sårbare voksne får god nok oppfølging og behandling i etterkant av en voldtekt.117 Mange sårbare utsatte benytter kommunale tjenester, herunder kommunale botilbud. Forskning tyder imidlertid på at helsepersonell som arbeider i kommunale tjenester, har lite kompetanse knyttet til både avdekking, forebygging og behandling av vold og overgrep.118

Utvalget har videre fått innspill om en uttalt kunnskapsmangel på ulike nivåer blant kommuner, fagmiljøer og myndigheter nasjonalt, om samiske barn, voksne og familiers rettigheter og behov når det gjelder å forebygge vold og overgrep. Tap av tilhørighet til identitet, primærnæring, samisk barnehage og skole er faktorer som ofte blir underkommunisert, og som kan være en medvirkende årsak til at samisk befolkning vegrer seg for å ta kontakt med hjelpeapparatet – til tross for vold og overgrep.119

En rekke aktører bidrar i arbeidet med å styrke kunnskap og kompetanse om ulike former for vold i tjenestene. I det følgende beskrives tre av disse: de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), TryggEST og Nasjonalt samisk kompetansesenter (NASAK).

12.5.1 De regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

De fem regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging har som hovedmål å «bidra til økt kompetanse og bedre tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid i regionene på områdene vold, traumer og selvmordsforebygging». De statlige bevilgingene til sentrene skal fordeles likt mellom disse temaene.120 Det følger av sentrenes tildelingsbrev for 2023 at de skal prioritere følgende temaområder: vold i nære relasjoner, negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, radikalisering og voldelig ekstremisme, menneskehandel, flyktninghelse, psykososial beredskap, veteraners helse, selvmord og selvskading.

Sentrene tilbyr fagstoff om vold og overgrep, kurs og aktuelle programmer til alle som jobber med barn, unge og voksne. En viktig målgruppe er fagfolk som arbeider med personer som er utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt. Dette kan være tjenesteutøvere, ledere og beslutningstakere i helse- og omsorgstjenesten, barnevernet, familievernet, krisesentertilbudet, mottak for flyktninger og asylsøkere, politiet, støttesentre for kriminalitetsutsatte, kriminalomsorgen, Statens Barnehus, Nav-kontorer, skole og barnehage. Sentere mot incest og seksuelle overgrep (SMISO/NOK-sentrene) er også i hovedmålgruppen.

Sentrene er lokalisert i Oslo, Kristiansand, Bergen, Trondheim og Tromsø (RVTS Øst, RVTS Sør, RVTS Vest, RVTS Midt, RVTS Nord). Ifølge Helsedirektoratet samarbeider sentrene tett, men tilpasser også sin aktivitet til regionale behov. Samtlige sentre legger vekt på kultursensitivitet og har tilpassede kompetansehevingstilbud innen vold og traumer. Stortinget bevilger årlig driftstilskudd til de fem regionale ressurssentrene. I 2023 var det totale driftstilskuddet 148 millioner kroner.

De siste årene har grunnbevilgningen til sentrene økt for å styrke sentrenes arbeid med kompetanseheving innen problematisk og skadelig seksuell atferd. RVTS Midt har spisskompetanse og en koordinerende rolle innen skadelig seksuell atferd, og de fem sentrene samarbeider om å styrke kompetansen på dette området i tjenesteapparatet. Nettsiden seksuellatferd.no har kompetansehevingstilbud til ansatte i barnehage, skole, helsesykepleiere, ansatte i chat-tilbud tilknyttet informasjonskanalen ung.no og andre relevante tjenesteutøvere (se boks 12.10).121

Det er etter utvalgets forståelse ikke gjennomført evalueringer av de regionale ressurssentrenes arbeid for å øke kompetanse om ulike former for vold, herunder seksuell vold og voldtekt. Utvalget har heller ikke klart å frembringe kunnskap om hvorvidt sentrene har samme tilbud når det gjelder kompetansebygging for å forebygge seksuell vold.

12.5.2 TryggEST

TryggEST er en modell som er utviklet for å bistå kommunene i arbeidet med å ivareta de mest sårbare voksne innbyggerne, herunder å forebygge, avdekke og håndtere vold og overgrep. Modellen har forslag til hvordan kommunene kan organisere arbeidet. Det er blant annet utviklet et e-læringskurs og et verktøy for risikovurdering som kommunene kan benytte. TryggEst retter seg mot overgrep som fysisk vold, psykisk vold, seksuelle overgrep, økonomiske overgrep og omsorgssvikt/forsømmelse.

I 2023 hadde 19 kommuner etablert et TryggEST-team, og over 30 kommuner har vedtatt oppstart av modellen.122 En evaluering av TryggEst viser at modellen har bidratt til at flere saker avdekkes.123 I kommunene som inngikk i evalueringen, ble det avdekket seks til åtte ganger så mange saker sammenliknet med før programmet ble tatt i bruk.

Selv om alle har mulighet til å melde saker til TryggEST, viste evalueringen at det stort sett er ansatte og brukere av kommunale tjenester som melder. Rapporten viser til at dette handler om at kommunene i varierende grad har lykkes med å informere om systemet. Videre vises det til at antall bekymringsmeldinger fremdeles er relativt lavt. I England, som har hatt et liknende system på plass over lengre tid, har de fem ganger så mange meldte saker i forhold til folketallet, sammenliknet med Norge.

12.5.3 Nasjonalt samisk kompetansesenter

Nasjonalt samisk kompetansesenter (NASAK) skal sikre et mer likeverdig tjenestetilbud til den samiske befolkningen. Kompetansesenteret bistår familievernet, kommunalt barnevern, statlig barnevern og krisesentre gjennom opplæring og veiledning. Tjenesteyterne melder om at de mangler kunnskap om samisk språk og kultur, ifølge innspill til utvalget fra NASAK.

Istanbulkonvensjonens overvåkingsorgan (GREVIO) har vist til etableringen av NASAK som en positiv utvikling:

«GREVIO regards the establishment of the National Sami Competence Centre (NASAK) as a welcome development, which will play an essential role in ensuring that crisis centres and child welfare services have knowledge on Sami culture.»124

13 Utvalgets vurdering av dagens forebyggende arbeid mot voldtekt

13.1 Innledning

I kapittel 12 har utvalget omtalt dagens forebyggende arbeid mot voldtekt. Gjennomgangen viser at det forebyggende arbeidet foregår på en rekke ulike arenaer. Utviklingen er positiv, men det er fremdeles behov for bedre samordning, systematikk og kompetanse for å forebygge vold og overgrep.

Utvalget merker seg også at forebygging av den seksuelle volden, herunder voldtekt, utenfor nær relasjon ikke tematiseres i tilstrekkelig grad i arbeidet med å forebygge vold. Utvalget mener dette kan få konsekvenser for prioriteringer i tjenestene, som i dag fremstår som lite målrettede i arbeidet med å forebygge voldtekt.

13.2 Forebygging av voldtekt – i myndighetenes blindsone

Det er grunn til å tro at myndighetenes oppmerksomhet på vold og overgrep de siste årene har bidratt til økt bevissthet og kompetanse i det offentlige tjenesteapparatet om ulike voldsformer. Samtidig er kommunenes sentrale rolle i å forebygge voldtekt tydeliggjort gjennom myndighetenes anbefaling om å utarbeide kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Det er også positivt at kunnskap om kropp, identitet, grensesetting og seksualitet er integrert i flere kompetansemål i skolen. Det er etablert flere behandlingstilbud til personer som utøver eller står i fare for å utøve vold.

Utvalgets gjennomgang viser like fullt at den seksuelle volden utenom nær relasjon i stor grad har havnet i myndighetenes blindsone. En samordnet, helhetlig og langsiktig innsats for å forebygge voldtekt, finnes ikke i Norge i dag. Etter utvalgets vurdering er voldtekt som samfunnsutfordring og folkehelseproblem underkommunisert og i liten grad prioritert i fordelingen av offentlige ressurser. Forebygging refereres til som en hovedstrategi i myndighetenes arbeid mot voldtekt. Samtidig er voldtekt som rammer voksne utenom nær relasjon, ikke omfattet av myndighetenes samordnede innsats mot vold og overgrep.

Regjeringens handlingsplan mot voldtekt gikk ut i 2022.125 Samtidig viser omfangstallene at rapportert forekomst av voldtekt øker, med alvorlige konsekvenser for de utsatte. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å forstå at myndighetene ikke i større grad prioriterer arbeidet med å forebygge forekomsten av voldtekt i Norge.

Utvalget mener arbeidet med å forebygge voldtekt må prioriteres og systematiseres i langt større grad enn i dag. Utvalget ser behov for å gjøre både tjenesteapparatet og befolkningen mer oppmerksomme på voldtekt, de skadevirkningene voldtekt kan medføre og hvilke verktøy som finnes for å forebygge voldtekt.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.3.2 «et massivt løft for å forebygge voldtekt».

13.3 Lite målrettet forebygging

Voldtekt er ikke et ensartet fenomen, men finner sted i ulike kontekster. Voldtekt av barn, partnervoldtekter, festvoldtekter og overfallsvoldtekter kan ikke forebygges gjennom brede og likelydende tiltak, men krever kunnskap og kompetanse om ulike risikofaktorer for utsatthet. Samlet stiller dette betydelige krav til den kunnskapen som legges til grunn i utarbeidelsen av tiltak som skal lykkes i å forebygge voldtekt.

Utvalget mener norske myndigheter i større grad enn i dag bør prioritere målrettede forebyggingstiltak mot voldtekt. Det er viktig at forskningen og kunnskapen som finnes om risiko og utsatthet, benyttes i arbeidet med å forebygge voldtekt.

Utvalget finner det særlig bekymringsverdig at forebyggingstiltak ikke rettes mot utsatte grupper. Et gjennomgående funn i kunnskapen som foreligger, er at kvinner som har opplevd seksuelle overgrep og voldtekt, har en betydelig risiko for å oppleve nye overgrep (seksuell reviktimisering).126 En av flere risikofaktorer for reviktimisering er i hvilken grad den utsatte har utviklet psykiske helseplager, særlig posttraumatisk stresslidelse (PTSD).127 Å forebygge eller behandle PTSD bør dermed inngå som et tiltak for å minske risikoen for reviktimisering. Denne kunnskapen er etter utvalgets vurdering ikke hensyntatt i dagens forebyggingsarbeid.

Det finnes både norsk og internasjonal forskning om grupper som er særlig utsatte for voldtekt. En nylig omfangsundersøkelse viser blant annet at skeive unge, unge med oppvekstproblemer og unge med funksjonsnedsettelse blir utsatt for seksuell vold oftere enn andre.128 Utvalget ser ikke tegn til at denne kunnskapen legges til grunn i arbeidet med å forebygge voldtekt. I innspill til utvalget påpekes det at viktige forebyggingstiltak, herunder seksualitetsundervisning, ikke gjøres tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelser. Manglende representasjon av funksjonshemmede kan gjøre at unge med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer ikke har kunnskap om voldtekt eller seksuelle overgrep.

Etter utvalgets vurdering er det også rom for å gjøre forebyggingsarbeidet mot voldtekt i politiet mer målrettet. For eksempel bør det etter utvalgets syn vurderes om politiets kjennskap til nedlastning av overgrepsmateriale i større grad kan utløse oppstart av målrettede forebyggingstiltak rettet mot personer som laster ned ulovlig materiale, i samarbeid med helsetjenesten.

En forutsetning for å utvikle målrettede tiltak for å forebygge voldtekt er at kunnskap om utsatthet og risiko utvikles, formidles og benyttes av det offentlige tjenesteapparatet. Utvalget viser til forslaget om å opprette et nytt statlig organ som blant annet får ansvar for å samordne arbeidet med å forebygge voldtekt, og å formidle relevant forskning. Etter utvalgets vurdering vil en styrket struktur på myndighetsnivå bidra til et mer kunnskapsbasert og målrettet forebyggingsarbeid.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.2.2 «en tydelig og forsterket myndighetsstruktur».

13.4 Behov for en styrket seksualundervisning

Utvalget ser styrket seksualitetsundervisning som en sentral del av det forebyggende arbeidet mot voldtekt. Utvalget vil særlig understreke at ansvaret for god seksualitetsundervisning og opplæring må ligge hos det offentlige, og i hovedsak gis som del av grunnskoleundervisningen. Utvalget mener at kompetansemålene må klargjøres gjennom en ordbruk som stiller langt tydeligere krav til hvilken kompetanse elevene skal oppnå. Seksualitetsundervisningen må reflektere relevante samfunnsutviklingstrekk, herunder økt bruk av pornografi og høye voldtektstall blant barn og unge. Videre mener utvalget at seksualitetsundervisningen må inngå tydelig i den planlagte evalueringen av de nye læreplanene, for å innhente kunnskap om potensielle forbedringspunkter.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.3.2 «et massivt løft for å forebygge voldtekt».

13.5 Avvergings- og meldeplikten

Mange som opplever voldtekt, har blitt utsatt for vold tidligere i livet. Å forhindre at nye voldtekter skjer, må derfor stå sentralt i forebyggingsarbeidet. Det offentlige tjenesteapparatet har en uttalt plikt til å avverge videre voldshandlinger. Tidligere utredninger har pekt på at det er usikkerhet rundt bruk av reglene for taushetsplikt og meldeplikt i tjenesteapparatet. Usikkerheten kan være et mulig hinder for at informasjon som kan avverge vold, herunder voldtekter, når frem til riktig aktør.

Barnevoldsutvalgets utredning anbefalte en endring i bestemmelsen om avvergingsplikt for å bidra til at vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn avverges i større grad. Utredningen pekte blant annet på at bestemmelsen om avvergeplikt er utydelig når det gjelder hvordan man skal handle for å avverge. Til tross for at myndighetene har satt inn flere tiltak for å gjøre det lettere for brukere av offentlige tjenester å navigere i regelverket, ser utvalget fremdeles behov for ytterligere grep for å sikre at vold og overgrep, herunder voldtekt, avverges der det er mulig.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.3.3 «tydeliggjøring og opplæring om avverge- og meldeplikten».

13.6 Mangelfull kunnskap om hva som virker

Utvalget merker seg at det fortsatt er behov for mer kunnskap om hva som virker for å forebygge voldtekt. En gjennomgang av norsk forskning om forebyggende tiltak, og hjelpetiltak mot vold i nære relasjoner viste at det er få studier som ser på effekt av tiltak og på årsaker til om tiltak er effektive eller ikke for ulike grupper i befolkningen.129 En systematisk oversikt viser at det mangler effektforskning på politiets forebyggingsarbeid rettet mot seksuallovbrudd.130 Også en rapport fra NKVTS viser at universelle og selektive voldsforebyggende tiltak sjelden evalueres.131

Når samfunnet velger å investere ressurser i å påvirke noe, for eksempel en holdningskampanje for å forebygge voldtekt, må man kunne vurdere om programmet eller intervensjonen er egnet. For å fastslå dette trenger vi kunnskap om effekt. Bruk av effektstudier på forebyggingsfeltet er imidlertid omdiskutert. Se boks 13.1.

Utvalget anerkjenner at forskning på effekt av forebyggingstiltak er utfordrende. Utvalget mener like fullt at det er behov for å sikre at større forebyggende tiltak som iverksettes i arbeidet mot voldtekt, blir forsket på både for å innhente kunnskap om hvorvidt tiltakene oppnår målet for innsatsen og for å sikre at man unngår skadelige effekter.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.6 «en satsing på forskning om seksuell vold».