Del 5
Straffeforfølgning av voldtektssaker

Denne delen av utredningen handler om etterforskning av voldtektssaker. Utvalget er bedt om å drøfte årsakene til at få anmelder voldtekt og å vurdere politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker.

17 Anmeldte voldtekter

17.1 Innledning

Politiet kan iverksette etterforskning etter anmeldelse eller av eget tiltak i henhold til straffeprosessloven § 224.1 Politiet blir kjent med de fleste voldtektssaker ved at den utsatte eller andre anmelder saken. Internettrelaterte overgrep av barn avdekkes ofte av politiet selv eller gjennom tips politiet mottar.

Det har lenge vært et uttalt mål fra myndighetene at flest mulig voldtektsutsatte skal anmelde hendelsen til politiet. Dette kapittelet vil vise at kun en liten andel voldtekter blir anmeldt til politiet. Svært mange voldtektsutsatte kommer aldri i kontakt med politiet. Det følger av mandatet at utvalget skal:

«[d]røfte årsaken(e) til at få anmelder voldtekt, og foreslå tiltak for at flere anmelder, særlig grupper som i liten grad oppsøker hjelp (personer med ulike typer funksjonshemminger, menn, ungdom og personer med minoritetsbakgrunn).»

Utvalget vil også vise til tilgjengelig kunnskap om kjennetegn ved de anmeldte voldtektene, de fornærmede og de siktede. Tallene vil vise en økning i antall anmeldte voldtekter de siste årene, og utvalget er i mandatet bedt om å drøfte årsakene til økningen.

Forstørr bilde

Voldtekt av barn under 14 år inkludert grov voldtekt av barn under 14 år, voldtekt av person over 14 år inkludert grov voldtekt av person over 14 år

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023b)

17.2 Antall anmeldte voldtekter

I 2022 ble det anmeldt 709 voldtekter av barn under 14 år og 1545 voldtekter av personer over 14 år.2 Figur 17.1 viser utviklingen av anmeldte voldtekter av personer over 14 år og voldtekter av barn under 14 år.3

Figuren viser at antallet anmeldte voldtekter i begge kategoriene har økt i perioden. Fra rundt 2011 har det vært en betydelig økning i antall anmeldelser av voldtekt av personer over 14 år (den øverste linjen). For voldtekt av barn under 14 år har det vært en økning fra rundt 2014.

Antall anmeldelser er lavt sammenlignet med antall voldtekter som fremkommer av omfangsundersøkelser. Dette indikerer at det skjer svært mange voldtekter som aldri kommer til politiets kunnskap. Dette omtales ofte som at mørketallene for voldtekt er store.

17.3 Kjennetegn ved de anmeldte voldtektene

Kriminalstatistikken eller politiets interne register differensierer ikke mellom ulike typer voldtekter bortsett fra et skille mellom voldtekt og grov voldtekt og voldtekt av barn og personer over 14 år. Kripos’ voldtektsgruppe utarbeidet frem til 2019 en årlig rapport basert på anmeldte voldtekter.4 Her skilte Kripos mellom ulike kategorier av voldtekt som vist i tabell 17.1.5

Tallene viser at overfallsvoldtektene utgjør en liten andel av voldtektene. Også nasjonal trygghetsundersøkelse viser at de fleste rapporterte voldtektene i 2022 fant sted i en privat bolig.6 Kripos-rapporten viser videre at festrelaterte voldtekter og relasjonsvoldteker utgjør en stor andel. Kategoriene går på tvers av den rettslige definisjonen av voldtekt, som vil si at «festvoldtekt» omfatter voldtekt som begås ved bruk av vold og trusler i tillegg til de såkalte «sovevoldtektene».

Politiets registre skiller ikke mellom voldtekter begått over internett, og voldtekter hvor utøver og utsatt er på samme sted. Politiets årsrapport fra 2022 oppgir at en fjerdedel av anmeldte voldtekter av barn under 14 år mellom 2018–2022 var registrert med digital modus operandi.7

17.4 Kjennetegn ved de fornærmede i anmeldte saker om voldtekt

17.4.1 De fornærmedes kjønn og alder

Kriminalstatistikken har opplysninger om de fornærmede og gjerningspersonenes alder og kjønn. I det følgende presenterer utvalget kjønn og alder for fornærmede i saker om voldtekt de siste ti årene.

Figur 17.2 viser fornærmedes kjønn i saker om voldtekt av barn under 14 år og personer over 14 år.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2023h).

Figuren viser at de aller fleste fornærmede i anmeldte saker om voldtekt er kvinner og jenter, og at dette er stabilt over tid. De fleste fornærmede i saker om voldtekt av gutter og menn er barn under 14 år.

Figur 17.3 viser alderen til fornærmede i saker om voldtekt av barn under 14 år fra 2013–2022.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2023c).

Figuren viser at antall fornærnmede i aldersgruppen 5–9 år og 10–14 år, er markant høyere i 2022 enn i 2013. I 2018, 2020 og 2021 var antallet fornærmede i aldersgruppen 10–14 år særlig høyt.

Tabell 17.3 viser fornærmedes alder i anmeldte saker om voldtekt av personer over 14 år fra 2013 til 2022.

Tabellen viser at fornærmede fra de yngste aldergruppene utgjør en stor andel av totalt antall fornærmede. Dette samsvarer med tallene fra omfangsundersøkelsene som utvalget omtalte i kapittel 8.

17.4.2 Andre kjennetegn ved fornærmede

I kapittel 10 viser utredningen at enkelte grupper er mer utsatt for voldtekt enn andre. Kriminalstatistikken har ikke opplysninger om de fornærmede, bortsett fra kjønn og alder. Informasjon om sårbarhet hos fornærmede som anmelder voldtekt, finnes i Kripos rapport om voldtektssituasjonen i Norge som ble utgitt frem til 2019. Rapporten hadde en egen kategori for «sårbarhetsvoldtekt». Kripos definerer sårbarhetsvoldtekter slik:

«Kjennetegnes ved at den fornærmede ofte lever et liv i ensomhet, og er temmelig isolert fra samfunnet. De befinner seg i en sårbar situasjon, noe som gjør dem spesielt utsatt for gjentatte overgrep. Prostituerte, rusmisbrukere og personer som bor i trygdeboliger eller institusjoner, er spesielt utsatt.»8

I 2019 utgjorde denne kategorien 6,6 prosent av de anmeldte voldtektene.

En studie gjennomført av forskere ved NTNU, kartla sårbarhet hos fornærmede i anmeldte voldtektssaker mellom 2003 og 2010 i det tidligere Sør-Trøndelag politidistrikt.9 Studien kategoriserte fornærmede som sårbar dersom vedkommende hadde en fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse, tidligere eller nåværende psykiske problemer, tidligere eller nåværende alkohol- eller narkotikamisbruk og tidligere erfaringer med seksuelle overgrep. Studien fant at 68 prosent av de fornærmede hadde minst en av disse sårbarhetsfaktorene.

Utenom denne studien finnes det lite kunnskap om sårbarhet hos fornærmede som anmelder voldtekt. Både Kripos-rapporten og NTNU-studien tilsier imidlertid at det er grunn til å tro at en stor andel av de fornærmede som anmelder voldtekt har ulike former for sårbarhet.

17.5 Kjennetegn ved siktede i anmeldte saker om voldtekt

Kriminalstatistikken har også opplysninger om gjerningspersonenes kjønn og alder. Det er færre gjerningspersoner enn fornærmede. Dette skyldes blant annet at flere saker henlegges på grunn av ukjent gjerningsperson, eller at enkelte gjerningspersoner begår voldtekt mot flere fornærmede.

Tabell 17.4 viser kjønnsfordelingen blant siktede personer i saker om voldtekt av personer over 14 år og barn under 14 år i perioden 2012–2021.

Tabellen viser at det store flertallet av siktede for voldtekt er menn. Dette er i tråd med funnene i omfangsundersøkelsen fra NKVTS fra 2023 og andre tidligere undersøkelser.10

Bildet er mer sammensatt når det kommer til siktedes alder. Det er tydelige forskjeller i siktedes alder i saker om voldtekt av barn under 14 år og voldtekt av personer over 14 år.

Tabell 17.5 viser siktedes alder i saker om voldtekt av barn under 14 år.

Tabellen viser at de yngste siktede utgjør en stor andel av de siktede i saker om voldtekt av barn under 14 år. I 2021 er det et kraftig hopp for siktede i aldersgruppen 40–49 år. Utvalget antar at dette er knyttet til noen få internettrelaterte saker med mange fornærmede.

Tabell 17.6 viser aldersfordelingen blant de siktede for voldtekt av personer over 14 år fra 2012 til 2021.

Tabell 17.6 viser at det er færre siktede totalt for voldtekt av personer over 14 år enn for voldtekt av barn under 14 år. Det fremgår også av tabellen at de siktede er noe eldre. Samtidig er gruppen siktede mellom 5–14 år overraskende stor (29 eller 11,5 prosent i 2021). Antakelig er de fleste av disse unge gutter i tidlig tenårene som har begått voldtekt av jenter som er jevnaldrende eller litt eldre, men dette gir ikke disse tallene oss sikre opplysninger om.

De tidligere rapportene om voldtektsituasjonen i Norge fra Kripos hadde informasjon om relasjonen mellom barnet den anmeldte voldtekten gjaldt og den mistenkte. Som nevnt er den siste rapporten fra 2019, og figuren nedenfor (figur 17.4) er hentet derfra.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos (2020).

Figur 17.4 viser at de fleste saker om voldtekt av barn under 14 år som kommer til politiets kunnskap, gjelder saker hvor det er en relasjon mellom barnet og utøveren.

17.6 Økning i antall anmeldte voldtektssaker

Utvalget er bedt om å drøfte årsakene til at antallet saker om seksuallovbrudd har økt. Som nevnt under punkt 4.6.2 har utvalget tolket dette punktet slik at det gjelder voldtekt, og ikke seksuallovbrudd generelt.

I kapittel 8 drøftet utvalget økningen av voldtekt i befolkningen generelt. Antall voldtektsanmeldelser har også økt betraktelig, særlig siden 2014. Fra 2014 til 2018 økte antall voldtektsanmeldelser med 55 prosent.11

Økningen kan skyldes flere faktorer. Noe av økningen i saker som gjelder voldtekt av barn, kan ha sammenheng med ikrafttredelsen av straffeloven (2005) 1. oktober 2015. Den nye straffeloven § 299 betegner seksuell omgang og kvalifisert seksuell handling med barn under 14 år som voldtekt. I tillegg har det vært flere store internettrelaterte saker med mange fornærmede. Disse sakene kan gjøre stort utslag på statistikken og føre til svingninger i antall anmeldte saker mellom årene. Dette viser også en rapport fra Statistisk sentralbyrå om økningen i seksuallovbrudd.12

For øvrig kan økningen skyldes en reell økning i antall voldtekter, slik omfangsundersøkelsen fra NKVTS viser. En økning i antall voldtekter vil kunne føre til en økning i antall anmeldte voldteker.

Økningen kan også skyldes at flere utsatte enn tidligere anmelder voldtekt til politiet. Økt oppmerksomhet om seksuelle overgrep i samfunnet kan gi utslag i økt anmeldelseshyppighet. Også politiets arbeid med å avdekke seksuelle overgrep kan ha resultert i flere anmeldte saker.

Utvalget har ikke fakta eller undersøkelser som kan bekrefte eller avkrefte ulike hypoteser, men antar at økningen skyldes en kombinasjon av flere ting.

17.7 Hvorfor anmelder ikke flere utsatte?

Kun et fåtall av de som utsettes for voldtekt, anmelder hendelsen til politiet. Undersøkelsen fra NKVTS viste at kun 18 prosent av de som rapporterte at de hadde blitt utsatt for vodltekt i undersøkelsen, oppga at politiet hadde kunnskap om hendelsen.

Det kan være en rekke årsaker til at personer som er utsatt for voldtekt, ikke anmelder. I NKVTS-undersøkelsen ble de som hadde vært utsatt for voldtekt ved makt og tvang, sovevoldtekt og eller digitale krenkelser spurt om hvilke av seks forhåndsdefinerte årsaker som gjorde at de ikke anmeldte voldtekten. Figur 17.5 er hentet fra NKVTS-rapporten og viser svarene.13

Forstørr bilde

Kilde: Dale mfl. (2023).

Figuren viser at mange ikke ønsket at politiet skulle involveres, at de ikke orket å gå gjennom etterforskning og rettssak, og at de var redde for hvordan saken ville påvirke dem selv eller de rundt seg. Gruppen «andre årsaker» enn de seks forhåndsdefinerte utgjorde imidlertid den største gruppen.

Også i nasjonal trygghetsundersøkelse ble respondentene spurt om hvorfor de ikke anmeldte. Spørsmålene gjelder seksuell vold generelt og ikke bare voldtekt.14 Resultatene er oppsummert slik i rapporten:

«At ingen skulle få vite om det, at de ikke ville skape problemer for personen som hadde gjort det, og at det var en privatsak, ikke en politisak, var også vanlige grunner til at den seksuelle volden ikke ble anmeldt. Flere forventet også at politiet ville henlegge saken.»

En studie fra Danmark som involverte personer som hadde anmeldt voldtekt, oppga at de hadde vært i tvil om de skulle anmelde fordi de var flaue, skammet seg eller hadde skyldfølelse, de ville ikke skade gjerningspersonen, de var forvirret eller manglet bevis, de var redde for hva som ville skje eller gjerningspersonen, de var redde for å bli mistenkeliggjort eller ydmyket av politiet eller de tvilte på politiets innsats.15

Annen forskning viser at noen utsatte kvier seg for å utsette seg for den rettsmedisinske undersøkelsen, noen er redde for at andre skal få vite om hva som har skjedd, mens andre ikke ønsker å identifisere seg som en som er blitt utsatt for en voldtekt.16 Mange er også redde for ikke å bli trodd.

For noen utsatte kan det ta tid å erkjenne at de er blitt utsatt for en voldtekt, eller synet på anmeldelse kan endre seg etter hvert. Overgrepsmottaket i Oslo erfarer for eksempel at flere utsatte som får psykososial oppfølging gjennom mottaket, bestemmer seg for å anmelde etter en periode med behandling.17

Noen utsatte kan være i en situasjon der de ikke forstår at de utsettes for voldtekt. For eksempel kan det være vanskelig å forstå når voldtekten skjer i en nær relasjon, som ekteskap eller et kjæresteforhold. Det er ikke alle land i verden som har voldtektsbestemmelser som rammer voldtekt i ekteskapet. Sex anses som en del av ekteskapet uavhengig av om den er frivillig. Det kan derfor være at en del kvinner som kommer fra land hvor lovgivningen er annerledes, ikke forstår at det de er utsatt for er voldtekt etter norsk rett. Disse kvinnene vil ikke anmelde voldtekt.

Det er grunn til å tro at terskelen for å anmelde kan være særlig høy når utøveren er en partner. Mange som utsettes for vold av partneren sin, blir i forholdet over lang tid. Det er ikke sikkert at en som blir voldtatt av partneren sin, forlater vedkommende som en følge av voldtekt. Dersom den utsatte ikke har planer om å forlate partneren, er det også lite sannsynlig at vedkommende vil anmelde en voldtekt.

Det er grunn til å tro at partnervoldtekt rapporteres i svært liten grad, og at det som regel bare rapporteres samtidig som annen vold. Krisesentrene erfarer at beboerne ofte har svært vanskelig for å fortelle om den seksuelle volden. Den seksuelle volden blir som regel først avdekket når de ansatte spør. En grunn til at kvinnene ikke forteller om voldtekt er at de opplever det som en del av den samlede volden. For å avdekke disse voldtektene må vold i nære relasjoner avdekkes, og de utsatte må få hjelp og støtte til å bryte ut av den voldelige relasjonen.

Også for ungdom kan terskelen for å anmelde være høy. Gjennom nettforumet «Ung.no» erfarer Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet at mange unge er usikre på hva konsekvensene av en anmeldelse vil være. Mange vet lite om rettssystemet og opplever prosessen som krevende. Voldtekt av ungdom og unge voksne skjer ofte i festsammenheng, og ofte kjenner utøver og utsatte hverandre. De kan være del av samme miljø og kanskje gå på samme skole. Utvalget kjenner ikke til systematisert kunnskap om årsaker til at unge utsatte ikke anmelder voldtekt, men det er naturlig å tenke seg at denne konteksten kan gjøre det vanskelig.

Personer med nedsatt funksjonsevne kan være i situasjoner som gjør at de har dårlige muligheter til å rapportere om voldtekt. Dette kan være personer som har nedsatte kognitive evner, som gjør at de ikke forstår at det de blir utsatt for er voldtekt. Anmeldelser av disse voldtektene vil avhenge av at noen oppdager og rapporter om voldtekten. Det kan være personer med sammensatte fysiske funksjonsnedsettelser som gjør at de har begrenset mulighet til å motsette seg handlingen, og til å rapportere om det. Utøver kan også være en person de er avhengige av for hjelp i hverdagen. Samtidig oppgir personer med funksjonsvariasjoner også de samme årsakene til manglende anmeldelse som andre, for eksempel frykt for ikke å bli trodd.18

Barn under 14 år som utsettes for voldtekt, er ofte avhengig av at en voksen oppdager og anmelder voldtekten. Mange barn vil ikke forstå at det de er utsatt for, er voldtekt. Foreldrene er de som er mest nærliggende til å anmelde voldtekt av barn, men i noen tilfeller er det foreldrene som står for overgrepene. Dette gjør det vanskelig for barnet å fortelle om overgrep. I slike tilfeller vil barnet være avhengig av at andre voksne, som lærere, barnehageansatte eller andre voksne de har kontakt med, har kunnskap om seksuelle overgrep og anmelder voldtekten.

Kvinner og andre i prostitusjon kan mangle oppholdstillatelse eller være papirløse og derfor frykte konsekvensene av å kontakte politiet. ProSentret viser også til at mange har liten tillit til politiet, og kan mangle kunnskap om rettssystemet og hjelpeapparatet for øvrig.19

Enkelte undersøkelser viser at skeive ofte har lavere tillit til politiet.20 Dette har også medlemmer av utvalgets referansegruppe rapportert. Den generelt lave tilliten kan påvirke tilbøyeligheten til å anmelde voldtekt. Selv om politiet går i Pride-tog i dag, har de tidligere håndhevet lover som har diskriminert homofile.21 Lav tillit til politiet i skeive miljøer må ses i sammenheng med dette.

Det er også kjent at personer i den samiske befolkningen ofte har lavere tillit til politiet enn befolkningen for øvrig.22 Den lave tilliten må ses i sammenheng med norske myndigheters historiske undertrykking av den samiske befolkningen.23 Denne historiske konteksten kan påvirke hvordan samer forholder seg til statens tjenestepersoner i dag.24 Dersom representanter fra staten har lite samisk språk- og kulturforståelse, kan tilliten svekkes ytterligere. De fleste kan oppleve det som vanskelig å fortelle om en voldtekt, og dette kan være enda vanskeligere dersom tilliten til politiet i utgangspunktet er lav.

For tiden holder forskere fra NKVTS på med TRUST-studien, som blant annet stiller spørsmål til deltakerne om hva som talte for og hva som talte imot å anmelde saken.25

18 Rettslige utgangspunkter og ansvar for politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker

18.1 Internasjonale forpliktelser

18.1.1 Innledning

En rekke menneskerettslige instrumenter pålegger staten forpliktelser til å straffeforfølge voldtekt. Her oppsummerer utvalget de sentrale forpliktelsene som springer ut av relevante konvensjoner som Norge er tilsluttet. Av disse kan det utledes en etterforskningsplikt, et krav om effektiv etterforskning og krav til ivaretakelse av fornærmede og utsatte med ulike former for sårbarhet.

18.1.2 Etterforskningsplikt

De positive menneskerettsforpliktelsene krever at myndighetene beskytter borgerne fra krenkelser fra andre borgere. Voldtekt er en krenkelse av borgernes rett til å være fri fra tortur og umenneskelig behandling og krenker også individets fysiske integritet som er beskyttet under retten til privatliv. De positive forpliktelsene pålegger statene å straffeforfølge voldtekter.

I henhold til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 3 og 8 og Istanbulkonvensjonen artikkel 49, har staten plikt til å etterforske voldtekter.26 Etterforskningsplikten følger også av flere FN-konvensjoner. For saker om voldtekt av barn følger etterforskningsplikten også av Lanzarotekonvensjonen og barnekonvensjonen.

Etterforskningsplikten innebærer at myndighetene ikke kan velge om de vil iverksette etterforskning eller ikke, og at etterforskning ikke kan prioriteres bort.

18.1.3 Krav om effektiv etterforskning

Istanbulkonvensjonen artikkel 49 nr. 2 krever at myndighetene sørger for effektiv etterforskning og straffeforfølgning av voldtekt. Lanzarotekonvensjonen artikkel 30 nr. 5 krever det samme i saker som gjelder voldtekt av barn. Kravet om effektiv etterforskning bygger på Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) praksis knyttet til EMK artikkel 3 og 8.

Overordnet innebærer kravet at etterforskningen skal være uavhengig, adekvat, hurtig og uten unødvendige opphold.27

I en sak for EMD mot Kroatia om voldtekt oppsummerte domstolen kravet som at etterforskningen må være egnet til å avdekke hva som har skjedd, og til å identifisere og eventuelt straffe gjerningspersonene.28 Domstolen understreket at etterforskning er en innsatsforpliktelse, og at det ikke stilles krav til utfallet av saken. Det som må vurderes er om myndighetene har foretatt de etterforskningsskritt som rimeligvis kan forventes for å sikre bevis, som vitneforklaringer, rettsmedisinske bevis og så videre, og om disse ble foretatt innen rimelig tid.

Den forklarende rapporten til Istanbulkonvensjonen utdyper kravet til en effektiv etterforskning slik:

«This means, for example, establishing the relevant facts, interviewing all available witnesses, and conducting forensic examinations, based on a multi-disciplinary approach and using state-of-the-art criminal investigative methodology to ensure a comprehensive analysis of the case.»29

Sentralt i vurderingen er om etterforskningen har perioder med ubegrunnet inaktivitet. Dette følger også direkte av Istanbulkonvensjonen artikkel 49 nr. 1 og Lanzarotekonvensjonen artikkel 30 nr. 1 som krever at etterforskningen blir gjennomført uten unødig opphold. I den forklarende rapporten til Istanbulkonvensjonen vises det til at dette kravet skal sørge for at sakene gis prioritet, og for at politiet får sikret viktige bevis.

I henhold til EMDs praksis om kravene til en effektiv etterforskning er det noen momenter som gjør seg særlig gjeldende i voldtektssaker, fordi bevissituasjonen kan være vanskelig. I saker med motstridende forklaringer og ingen «direkte» bevis må etterforskningen basere seg på en «context-sensitive assessment of the credibility of the statements made and for verification of all the surrounding circumstances».30 Etterforskningen kan dermed ikke stoppe opp fordi det ikke finnes «direkte» bevis, men må fokusere på bevis som kan si noe om forklaringenes troverdighet («credibility»).31 Den kan heller ikke oppgis fordi den fornærmede er beruset og har vanskelig for å gjøre seg forstått.32 At den fornærmede er beruset, gir heller ikke grunn til automatisk å avfeie vedkommendes forklaring som lite troverdig.33

For saker som gjelder barn, krever Lanzarotekonvensjonen artikkel 30 at partene treffer nødvendige tiltak for:

«å sette etterforskningsenheter eller -avdelinger i stand til å identifisere ofrene for handlinger fastsatt som straffbare etter artikkel 20, blant annet ved å analysere barnepornografisk materiale, som for eksempel fotografier og audiovisuelle opptak som overføres eller gjøres tilgjengelig ved hjelp av informasjons- og kommunikasjonsteknologi.»

18.1.4 Ivaretakelse av fornærmede

Lanzarotekonvensjonen krever at etterforskningen tar særlig hensyn til at den fornærmede er et barn. Konvensjonens artikkel 30 krever at:

• «1. Hver part skal ved lovgivning eller på annen måte treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at etterforskning og strafforfølgning gjennomføres på den måte som er best for barnet, og med respekt for dets rettigheter.

• 2. Hver part skal anta en beskyttende tilnærming til offeret og påse at etterforskningen og strafforfølgningen ikke forverrer barnets traume og at straffesaken følges opp med bistand der det er på sin plass.»

Ifølge den forklarende rapporten til konvensjonen ville partene til konvensjonen sørge for at prosessen rundt etterforskning og straffeforfølgning tar tilstrekkelig hensyn til barns særlige sårbarhet.34 Alle under 18 år regnes som barn i henhold til artikkel 3 bokstav a. Forpliktelsene etter konvensjonen rekker altså videre enn gruppen fornærmede som faller innunder bestemmelsen om voldtekt av barn under 14 år i straffeloven.

Også FNs barnekomité har fremhevet at myndighetene må utvise ekstrem forsiktighet, slik at etterforskningen ikke utsetter barnet for ytterligere skade:

«Investigation. Investigation of instances of violence (.) must be undertaken by qualified professionals who have received role-specific and comprehensive training, and require a child rights-based and child-sensitive approach. (.) Extreme care must be taken to avoid subjecting the child to further harm through the process of the investigation. Towards this end, all parties are obliged to invite and give due weight to the child’s views.»35

Også Istanbulkonvensjonen presiserer at etterforskningen må ta hensyn til offerets rettigheter i artikkel 49 nr. 2. Den forklarende rapporten understreker at partene må etterstrebe å unngå at etterforskningen påfører offeret mer skade.36

18.1.5 Særlig om personer med nedsatt funksjonsevne

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) krever i artikkel 16 at myndighetene skal «sikre at tilfeller av utnytting av og vold og misbruk mot mennesker med nedsatt funksjonsevne oppdages, etterforskes og, når det er hensiktsmessig, straffeforfølges».

Videre krever artikkel 13 nr. 1 at denne gruppen «har effektiv tilgang til rettssystemet på lik linje med andre, blant annet ved tilrettelegging av prosedyrer og tilrettelegging i forhold til alder, slik at de lettere kan fungere effektivt som direkte og indirekte deltakere, herunder som vitner, i alle ledd i saksgangen, også under etterforskning og på andre forberedende stadier».

Myndighetene er i henhold til artikkel 13 nr. 2 forpliktet til å sørge for «passende opplæring» av de som jobber i rettssystemet, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne har effektiv tilgang til rettssystemet.

18.1.6 Rett til å bruke samisk språk

Som omtalt under punkt 5.2.8 har ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter bestemmelser om urfolks rett til å bruke eget språk. Sameloven § 3-4 fastsetter at dette også gjelder overfor politi- og påtalemyndighet, hvor personer har rett til å bruke samisk språk i avhør og ved muntlig anmeldelse.

18.2 Strafferettslige og straffeprosessuelle utgangspunkter

De strafferettslige og straffeprosessuelle reglene utgjør rammene for rettsvesenets håndtering av voldtektssaker. Bestemmelsene om voldtekt i § 291 og voldtekt av barn i § 299 definerer hvilke handlinger som anses som voldtekt. Innholdet i disse bestemmelsene er beskrevet i kapittel 7, og det er politiets og påtalemyndighetens arbeid med etterforskning av saker som faller innenfor disse bestemmelsene, som omtales i dette kapittelet. I det videre vil noen sentrale prinsipper i strafferetten og straffeprosessen omtales. Disse ligger til grunn for håndteringen av voldtektssaker.

Beviskravet i strafferetten stiller krav til at skyld skal være bevist utover enhver rimelig og fornuftig tvil, før enkeltpersoner kan ilegges straff. Beviskravet er et grunnleggende premiss for strafferettssystemet og baserer seg på en tanke om at det er verre at uskyldige straffes, enn at skyldige går fri. Dette kravet til bevis gjelder også i voldtektssaker.

Fri bevisførsel er et straffeprosessuelt prinsipp. Det innebærer at partene i utgangspunktet kan føre de bevisene de vil om faktiske forhold. Det er mange ulike typer bevis som kan fungere som bevis i voldtektssaker, for eksempel forklaringer fra vitner, biologiske og digitale spor eller andre fysiske bevis.

Bevisbedømmelsen er fri, det vil si at det ikke er føringer for hvordan ulike bevis skal vurderes og vektes. I mange voldtektssaker er forklaringene til partene de mest sentrale bevisene, og Høyesterett har uttalt at det kan være tilstrekkelig til domfellelse:

«Flertallet har korrekt lagt til grunn at en fellende dom kan bygges på fornærmedes forklaring, dersom retten ut fra et samlet bevisbilde er sikker på at tiltalte har utført den handling fornærmede beskriver (.).»37

Rettssikkerhet er en grunnleggende verdi i straffeprosessen. Begrepet brukes både i relasjon til mistenkte og fornærmede. Straffeprosesslovutvalget beskriver mistenktes rettssikkerhet som «sikkerhet for at konstatering av straffeansvar bygger på korrekt faktum og juss».38 Mistenkte er gitt en rekke rettigheter for å sørge for dette. Særlig sentralt er retten til forsvarsadvokat og andre rettigheter som inngår i retten til en rettferdig rettergang, etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6.

Først de siste 30 årene er det blitt vanlig å snakke om fornærmedes rettssikkerhet. I 2008 fikk fornærmede en rekke nye rettigheter under straffesaken.39 Disse rettighetene kom inn i straffeprosessloven etter mange år med kritikk av at fornærmede ble behandlet som et vitne i straffesaken, og ikke hadde selvstendige rettigheter. Rettighetene er ment å imøtekomme noen av fornærmedes behov under straffesaken, men fremdeles er det slik at fornærmede ikke er en part i saken. Fornærmedes rettigheter handler blant annet om retten til informasjon og rett til bistandsadvokat. Utvalget kommer tilbake til innholdet i disse flere steder i denne delen av utredningen.

18.3 Organisering og ansvar for politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker

18.3.1 Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for styringen av politiet og påtalemyndigheten. Ansvaret for straffesaksbehandlingen ligger hos Riksadvokaten som øverste leder av påtalemyndigheten. Politiet er organisert med Politidirektoratet (POD) som sentralt direktorat, tolv politidistrikter og fem særorganer.

I det videre omtales styringen og organiseringen av politiet og påtalemyndigheten med særlig vekt på aspekter som er relevante for håndtering av voldtektssaker.

18.3.2 Påtalemyndigheten

Straffeprosessloven § 55 slår fast at påtalemyndigheten er uavhengig i behandlingen av enkeltsaker. Det innebærer at Riksadvokaten ikke kan instrueres om behandlingen av straffesaker, og at ingen utenfor påtalemyndigheten kan omgjøre påtalevedtak.

Justis- og beredskapsdepartementet fastsetter overordnede mål og krav til påtalemyndigheten innenfor lovverket som fastsettes av Stortinget. Målene og kravene fremkommer av det årlige tildelingsbrevet fra departementet til påtalemyndigheten. Departementet fører kontroll med påtalemyndighetens oppfyllelse av krav og dens øvrige virksomhet gjennom styringsdialogen.

Påtalemyndigheten består av Riksadvokaten, statsadvokatembetene og påtalemyndigheten i politiet. Som leder av påtalemyndigheten har Riksadvokaten det overordnede ansvaret for ledelsen av påtalemyndigheten og fastsetter mål, prioriteringer og krav til etterforsknings- og påtalearbeidet. Riksadvokaten står for fagledelsen av påtalemyndigheten. Det innebærer å «definere og fastsette normer for straffesaksbehandlingen», «kontrollere om normene er fulgt» og «forbedre straffesaksbehandlingen og å gjennomføre korrigerende tiltak».40.

Riksadvokaten har gjennomført landsdekkende kvalitetsundersøkelser av etterforskningen i voldtektssaker og har stilt enkelte krav til etterforskningen, som omtales under punkt 18.4.

Statsadvokatembetene står for den påtalemessige fagledelsen av politidistriktene. Riksadvokaten har utarbeidet et fagledelsesrundskriv som setter rammene for hvordan fagledelsen skal foregå.41 Statsadvokatembetene bidrar til å fastsette lokale mål og prioriteringer for politidistriktene og følger opp distriktenes resultater. Statsadvokatembetene jobber også for å kvalitetssikre og forbedre distriktenes straffesaksbehandling. Embetene følger også opp distriktene gjennom inspeksjoner som kan gå ut på kontroll av systemet for organisering og ressurssetting eller faglig kontroll av enkeltsaker og sakskategorier. Statsadvokatembetene har gjennomført flere inspeksjoner som omhandler ulike aspekter ved voldtektssaker. Inspeksjonene iverksettes av embetene og følger ikke en langsiktig plan.

Påtalekompetansen i mange sakstyper ligger i henhold til straffeprosessloven hos statsadvokatene, og dette gjelder blant annet voldtektssaker.42 Plasseringen av påtalekompetanse gjøres ut fra hvor alvorlige sakene er, og alvorligheten vurderes ut fra strafferammen. Alvorlige saker legges høyere i påtalemyndigheten for å sikre høy kvalitet på behandlingen av sakene. Kvaliteten sikres blant annet ved at sakene blir vurdert i flere ledd, når påtalekompetansen legges på et høyere nivå. Påtalekompetansen innebærer i utgangspunktet både kompetansen til å ta ut tiltale og til å henlegge saker.

Påtalemyndigheten i politiet leder etterforskningen i enkeltsaker. Det innebærer å beslutte etterforskningsskritt og vurdere hvilke bevis politiet skal samle inn. Påtalemyndigheten i politiet har påtalekompetanse i mindre alvorlige saker.43

I 2021 ble straffeprosessloven endret slik at kompetansen til å henlegge saker ble lagt til påtalemyndigheten i politiet, med mindre Riksadvokaten bestemmer noe annet.44 Endringen ble fulgt opp av Riksadvokaten i et rundskriv fra 2022, som ikke gjør unntak for voldtektssaker.45 Det vil si at påtalemyndigheten i politiet kan henlegge voldtektssaker som tidligere måtte forelegges statsadvokaten. Det vil også si at statsadvokatene kun kommer i befatning med henlagte saker som påklages, og saker hvor påtalemyndigheten i politiet har anbefalt at det tas ut tiltale.

18.3.3 Politiet

Justis- og beredskapsdepartementet styrer politiet og har blant annet «ansvar for å påse at virksomheten har god styring og kontroll».46 Departementet styrer politiet gjennom årlige tildelingsbrev.

I tildelingsbrevet fra 2023 fastsetter departementet at «alvorlige seksuallovbrudd skal fortsatt prioriteres i det kommende året».47 Det fremgår ikke av brevet hva dette innebærer, men Politidirektoratet bes om å «redegjøre for prioriteringene og gi en vurdering av straffesaksbehandlingen for ulike kriminalitetstyper, herunder (.) seksuallovbrudd, basert på utfordrings- og risikobildet for straffesaksområdet». Et liknende rapporteringskrav fremkom av tildelingsbrevet i 2022.48

Politidirektoratet styrer politidistriktene gjennom resultatavtaler. Av det utvalget har sett, stiller disse avtalene krav til saksbehandlingstid i voldtektssaker og i noen tilfeller oppklaringsprosent. Politidirektoratet oppgir at de har redusert antall styringsindikatorer overfor politidistriktene, og at det derfor etterspørres lite detaljert informasjon.

I møte med Politidirektoratet og i skriftlig besvarelse av henvendelse fra utvalget har utvalget fått informasjon om hvordan Politidirektoratet jobber med å følge opp etterforskning av voldtektssaker. Utvalget forstår Politidirektoratet slik at hovedfokuset på voldtektssaker overfor politidistriktene har vært styringsparameterne som fremkommer av tildelingsbrevene, det vil si saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. Slik utvalget forstår informasjonen fra Politidirektoratet, har ikke direktoratet et eget fagmiljø som arbeider spesielt med voldtekt og andre seksuallovbrudd.

Politidirektoratet oppgir at arbeidet med voldtektssaker i all hovedsak skjer gjennom det generelle arbeidet med etterforskning i politiet. Direktoratet viser til etableringen av Felles straffesaksinntak (omtales nedenfor) og fagutviklingsapparet. Som punkt 18.3.4 vil vise, har ikke fagutviklingsapparatet oppmerksomhet på voldtekt eller andre kriminalitetsformer, men på generelle etterforskningsmetoder. Direktoratet viser også til Politihøgskolen som tilbyr fag innenfor etterforskning av seksuallovbrudd.

Utvalgets inntrykk er at Politidirektoratet ikke jobber systematisk med politiets arbeid med voldtektssaker. Dette gjelder både kunnskapsinnhenting og kompetanseutvikling. Fra direktoratets side virker det som at prioriteringen av voldtektssaker først og fremst viser seg i form av krav til saksbehandlingstid.

I det videre omtales organiseringen av etterforskningsarbeidet i politidistriktene.

18.3.3.1 Politidistriktene og organisering av etterforskningsarbeidet

Politiet er delt inn i tolv politidistrikter. Hvert distrikt har en politimester som har ansvar for straffesaksbehandlingen og politiets øvrige oppgaver i distriktet. Politimesteren mottar føringer fra Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet og Den høyere påtalemyndighet.

De tolv distriktene er svært ulike i geografisk utstrekning og befolkningstall. Finnmark politidistrikt er landets største i areal og dekker 48 631 kvadratkilometer. Samtidig er det landets minste politidistrikt målt etter befolkningstall, med rundt 76 000 innbyggere. I motsatt ende av skalaen er Oslo politidistrikt landets minste i areal. Distriktet dekker nærmere 750 kvadratkilometer fordelt på de tre kommunene Oslo, Asker og Bærum. Samtidig er det landets største politidistrikt i befolkningstall med ca. 928 000 innbyggere. Finnmark politidistrikt dekker dermed et areal som er 65 ganger større enn Oslo politidistrikt, mens Oslo politidistrikt dekker tolv ganger så mange innbyggere som Finnmark politidistrikt. Mellom disse ytterpunktene er det store variasjoner mellom de ti øvrige distriktene.

Forstørr bilde

Kilde: Politidirektoratet (2017a).

Det er politimesteren som bestemmer hvordan distriktet skal organisere arbeidet med å løse oppgavene, men det er fastsatt noen rammer. Etter politireformen utarbeidet Politidirektoratet Rammer og retningslinjer for etablering av nye politidistrikter.49 Politireformen innførte en ny organisasjonsmodell for distriktene som innebærer at den overordnede organiseringen er mer eller mindre lik i alle de tolv distriktene. Modellen deler hvert distrikt i to nivåer med politimesteren som nivå en og driftsenhetene som nivå to. Figur 18.1 viser utgangspunktet for organiseringen, men det er noen variasjoner mellom distriktene:

Nivå to skal være delt inn i geografiske og funksjonelle driftsenheter. De geografiske driftsenhetene (GDE) er plassert på ulike steder i distriktet, og antallet geografiske driftsenheter varierer fra distrikt til distrikt. Innlandet politidistrikt har for eksempel tre geografiske driftsenheter, mens Troms politidistrikt har fem og Finnmark politidistrikt har en driftsenhet.

De funksjonelle enhetene er fellesenheter for hele politidistriktet. Enhetene har oppgaver som skal løses for hele distriktet og fagansvar for oppgaver som løses i distriktet. En del av formålet med politireformen var å legge til rette for økt spesialistkompetanse i distriktene.50 Det ble stilt krav om at de funksjonelle driftsenhetene skulle ha flere standardiserte funksjoner. Alle distriktene skulle for eksempel ha en funksjonell enhet for etterretning og etterforskning. Denne enheten skulle blant annet ha funksjoner for etterforskning av seksuallovbrudd og etterforskning av vold og overgrep mot barn.51

Ifølge Politidirektoratet har det vært krevende å gjennomføre dette, blant annet på grunn av turnus og krav om responstid. Direktoratet har ikke stilt krav til distriktene om å følge funksjonsbeskrivelsene i styringsdialogen. I nasjonal straffesaksinstruks har Riksadvokaten og Politidirektoratet anbefalt distriktene å legge ansvaret for etterforskningen av alvorlige seksuallovbrudd hos Felles enhet for etterforskning, men heller ikke dette er et krav.52 Politidirektoratet oppgir i sin besvarelse på henvendelse fra utvalget at:

«det er anerkjent at det er en spesialistoppgave å håndtere sakstypen. Det har vært en viktig satsning gjennom politireformen å skape robuste og sterke fagmiljøer ved å samle og styrke kompetansen.»53

Politidistriktene har likevel et stort handlingsrom for hvordan de velger å organisere etterforskningen av seksuallovbrudd. Distriktene har organisert etterforskningsarbeidet på ulike måter innenfor dette handlingsrommet. Mens enkelte distrikter har plassert etterforskning av seksuallovbrudd i den funksjonelle enheten for etterretning og etterforskning, har andre distrikter plassert ansvaret hos de geografiske driftsenhetene. Enkelte større driftsenheter med ansvar for etterforskning av seksuallovbrudd har egne grupper av etterforskere som håndterer disse sakene. Ved andre driftsenheter er det ikke egne etterforskere for seksuallovbruddsaker. I mange driftsenheter ivaretas etterforskning helt eller delvis av mannskaper som også utfører patruljetjeneste. Turnusordninger får betydning for kontinuiteten i etterforskningen av sakene. Noen distrikter har egne grupper for etterforskning av seksuallovbrudd mot barn, men ikke mot voksne. Det er altså stor variasjon i hvordan etterforskningen av voldtekter av barn og voksne håndteres i distriktene.

Politireformen førte også med seg opprettelsen av Felles straffesaksinntak (FSI) i politidistriktene. Dette er en funksjon som skal ta imot anmeldelser og sørge for riktig prioritering og kvalitet i etterforskningens innledende fase.54

Organiseringen og kapasiteten ved straffesaksinntaket varierer. Etterforskere og påtalejurister jobber innenfor normal arbeidstid. Voldtektssaker som kommer inn til politiet utenom normal arbeidstid, håndteres av straffesaksinntaket. Dette gjelder også i politidistriktene som har opprettet spesialiserte enheter for etterforskning av seksuallovbrudd.

Alle politidistriktene har egne barnehus og støttesentre for kriminalitetsutsatte. Disse omtales i kapittel 19.

18.3.3.2 Kripos

Kripos er et kompetansesenter for norsk politi og har fra 1. januar 2024 en seksjon for seksuelle overgrep. Seksjonen jobber med etterforskning av egne saker, bistand til politidistriktene, etterretning og kompetanseoverføring. Frem til utgangen av 2019 hadde Kripos en egen voldtektsseksjon, som var en permanent etablering av den tidligere voldtektsgruppen. Voldtektsgruppen ble opprettet som et prosjekt i 2010, i kjølvannet av det forrige Voldtektsutvalgets utredning.55

Voldtektsgruppen var et kompetansepunkt for etterforskning av saker om voldtekt av voksne og barn. Den skulle bidra til økt kvalitet på etterforskning av voldtektssaker, holde oversikt over voldtektssituasjonen i Norge og bistå politidistriktene i etterforskning av voldtektssaker ved behov. Voldtektsgruppen holdt oversikt over voldtektssituasjonen ved å samle informasjon om alle anmeldte voldtektssaker hvert år. Informasjonen ble blant annet sammenstilt i en offentlig rapport om voldtektssituasjonen i Norge.56 Rapporten inneholdt informasjon om kjennetegn ved voldtektene, den utsatte og utøveren.

Voldtektsgruppens kompetanse var egnet til å heve kvaliteten på etterforskning av voldtektssaker, og gruppen kunne gi råd og veiledning til distriktene. Gruppen arrangerte også fagkonferanser i samarbeid med Riksadvokaten og holdt foredrag i politidistriktene. I tillegg jobbet de med saker med ukjent gjerningsperson for å finne liknende saker som kunne ha samme gjerningsperson.

Voldtektsgruppen ble evaluert i 2015 og ble etter dette gjort til en permanent seksjon.57 Evalueringen fant blant annet at det var behov for et nasjonalt organ som holdt oversikt over voldtektssaker:

«Samlet sett er respondentene av den oppfatning at politietaten er i behov av et sentralt organ som følger med på og har oversikten over de voldtektsforbrytelser som begås.»58

Evalueringen viste også til at voldtektsgruppen var aktiv og velkommen i opplæring av politidistriktene:

«Voldtektsgruppen har arrangert «voldtektskonferanse», og for øvrig deltatt på en rekke sminarer og konferanser arrangert av Kripos, Politidirektoratet og Riksadvokaten. Også i opplæringssammenheng har gruppen vært aktiv, og imøtekommet et stort antall anmodninger om opplæringsbistand både fra Politihøgskolen og politidistriktene. Viktige temaer i denne sammenheng har blant annet vært etterretning, modusregistrering, sporsikring, herunder DNA, og signalering.»59

Etter at gruppen ble lagt ned i 2019, har det skjedd en dreining i Kripos’ virksomhet vekk fra voldtekt av voksne og mot internettrelaterte voldtekter av barn. Distriktene kan fortsatt be Kripos om bistand i kompliserte voldtektssaker, men Kripos må vurdere om de kan bistå i hvert enkelt tilfelle basert på kapasitet og kompleksiteten i saken. Etter nedleggelsen har ikke Kripos lenger et nasjonalt overblikk på voldtektssaker, og det er ingen andre organer som har overtatt denne funksjonen. Det vil si at politiet i dag mangler et nasjonalt overblikk over voldtektssituasjonen. Den årlige rapporten om voldtektssituasjonen i Norge utkom for siste gang i 2019. Det er også blitt vanskeligere å avdekke potensielle serieovergripere fordi det ikke finnes et organ som fanger opp voldtekter med likhetstrekk på tvers av politidistriktene. Når Kripos ikke lenger jobber systematisk med voldtektssaker, vil også spisskompetansen innen etterforskning av voldtektssaker forsvinne.

Kripos sitt arbeid med internettrelaterte overgrep mot barn forsøker å utfylle politidistriktene med kompetanseutvikling og jobber med å utvikle etterforskningsmetoder for å sikre kvalitet i etterforskingen. Arbeidet med såkalte «NCMEC-saker» omtales under punkt 19.3.4.1.

18.3.4 Fagutviklingsapparatet

Politireformen dokumenterte betydelige svakheter på straffesaksområdet.60 Tilsvarende fremkom det i samme tidsperiode kritikk mot politiets straffesaksarbeid.61 I kjølvannet av dette la Politidirektoratet i 2016 frem Handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet. Handlingsplanen var utarbeidet i samarbeid med Riksadvokaten. Senere er arbeidet med å følge opp denne planen blitt benevnt som «etterforskningsløftet». Etterforskningsløftet er generelt og omfatter alle sakstyper politiet etterforsker, men gjør seg av naturlige årsaker spesielt gjeldende i de større og mer komplekse etterforskningene, som for eksempel etterforskning av en voldtekt.

Et av de sentrale elementene i etterforskningsløftet er etableringen av Fagutviklingsapparatet for etterforskning. Formålet med etableringen var å systematisere fagutvikling i politiet og påtalemyndigheten. Rammeverket for fagutviklingsapparatet viser til at:

«Norsk politi har ikke systematisert fagutvikling innenfor etterforskningsfeltet, men de største kompetansemiljøene og ildsjeler driver utviklingen til dels på eget initiativ.»62

Fagutviklingsapparatet er nærmere beskrevet i Rammeverk forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskningsfeltet.63 Fagutviklingsapparatet har flere faggrupper som er sammensatt av ulike fagpersoner i politiet. Den høyere påtalemyndighet er representert i flere av gruppene. Per i dag er det elleve arbeidsgrupper som dekker følgende områder: Avhør, datatekniske undersøkelser, internettrelatert etterforskning, etterforskningsledelse, finansiell sporsikring, internasjonalt straffesaksarbeid, kriminalteknikk, operativ kriminalanalyse og tre grupper for ulike former av skjulte etterforskningsmetoder.64

Inndelingen viser at arbeidsgruppenes arbeid er rettet mot generelle etterforskningsmetoder. Arbeidsgruppene fokuserer ikke på ulike kriminalitetsformer eller fenomener, som voldtekt eller vold i nære relasjoner. Fagutviklingsapparatet sørger dermed ikke for fagutvikling av etterforskning i voldtektssaker.

Parallelt med at Fagutviklingsapparatet ble det opprettet egne Fag- og opplæringsansvarlige (FOA) for etterforskning og påtale i politidistriktene. De skal sørge for den lokale utviklingen av etterforsknings- og påtalearbeidet og bidra til det nasjonale utviklingsarbeidet innenfor straffesakskjeden.

18.4 Krav til etterforskning av voldtektssaker

18.4.1 Formål og krav til kvalitet

Det finnes ikke regelsett eller egne bestemmelser rettet direkte mot etterforskning av voldtektssaker. De generelle reglene om etterforskning gjelder også for disse sakene.

Formålet med etterforskningen fremgår av straffeprosessloven § 226 og er blant annet å «avgjøre spørsmålet om tiltale». Det følger videre av bestemmelsen at etterforskningen skal være objektiv, noe som blant annet innebærer å lete etter bevis som både taler for og imot en mistenkt. Bestemmelsen krever også at «[e]tterforskingen skal gjennomføres så raskt som mulig og slik at ingen unødig utsettes for mistanke eller ulempe».

Straffeprosessloven § 226 inneholder ikke konkrete kvalitetskrav. Riksadvokaten har utarbeidet et rundskriv om krav til kvalitet i politi- og påtalearbeidet i alle straffesaker.65 Rundskrivet gjelder også for voldtektssaker og konkretiserer de overordnede målsettingene ved etterforskningen. Rundskrivet presiserer at etterforskningen skal ha høy kvalitet, høy oppklaring, kort saksbehandlingstid og adekvat reaksjon.

Kvalitetsrundskrivet inneholder en rekke krav til kvaliteten på etterforskningen, for eksempel oppklaringsprosent, saksbehandlingstid, objektivitetskravet og kravet til ivaretakelse av fornærmede.

Riksadvokaten har gjennomført to landsdekkende undersøkelser av etterforskningen av voldtektssaker. Disse omtales som kvalitetsundersøkelser og ble gjennomført i 2016 og 2020.66 Undersøkelsene består av regionale rapporter fra statsadvokatembetene som har gjennomgått et utvalg voldtektssaker i sine politidistrikt. Gjennomgangen er basert på en rekke spørsmål om hvilke etterforskningsskritt som er gjennomført, og om de er gjennomført på en tilstrekkelig måte.67 Undersøkelsene er også med på å utdype kravene til kvalitet i etterforskningen av voldtektssaker.

18.4.2 Saker om alvorlige seksuallovbrudd skal prioriteres

Gjennom årlige mål- og prioriteringsrundskriv har Riksadvokaten fastsatt at alvorlige seksuallovbrudd skal være prioriterte saker i politi- og påtalemyndigheten. Det innebærer at sakene skal «etterforskes raskt, målrettet og grundig, med tett påtalemessig oppfølging og gis forrang ved ressursknapphet».68 Sakene skal i størst mulig grad oppklares, og både etterforskere og påtalejurister skal unngå at sakene blir liggende.69 Dersom politidistriktene ikke har tilstrekkelige ressurser til å etterforske alle saker de kommer i befatning med, skal prioriterte sakstyper gis forrang.70 Alvorlige seksuallovbrudd vil omfatte voldtekt av voksne og barn, andre seksuelle overgrep mot barn og internettrelaterte overgrep av en viss alvorlighetsgrad.

Alvorlige seksuallovbruddsaker er én av flere prioriterte sakstyper. Andre prioriterte sakstyper er drap, alvorlige voldslovbrudd, mishandling i nære relasjoner, alvorlig organisert kriminalitet, alvorlig IKT-kriminalitet, alvorlig økonomisk kriminalitet, arbeidslivskriminalitet, alvorlig miljøkriminalitet, alvorlige trafikklovbrudd og hatkriminalitet.71

Det er ikke fastsatt en innbyrdes rangering mellom de prioriterte sakene, men Riksadvokaten har angitt veiledende kriterier for hvordan distriktene kan prioritere mellom prioriterte saker.72 Både lovbruddets alvorlighet og om det er fare for nye og alvorlige straffbare handlinger som truer liv og helse, skal tas i betraktning. I tillegg skal straffeforfølgning i saker uten oppklaringspotensial eller mulighet for positiv påtaleavgjørelse vurderes avsluttet.

Samtidig viser Riksadvokaten til at menneskerettslige forpliktelser til å etterforske alvorlige seksuallovbrudd kan påvirke prioriteringen mellom prioriterte saker.73

18.4.3 Krav og rutiner for etterforskning av voldtektssaker

I tillegg til de generelle kravene til etterforskningen gjelder noen krav særskilt for voldtektssaker. Riksadvokaten har for eksempel stilt krav om bruk av etterforskningsplaner i voldtektssaker.74 Disse skal bidra til bedre styring av sakene og sørge for god fremdrift.

Riksadvokaten innførte i 2016 et krav om gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 130 dager i saker om voldtekt av voksne.75 Kravet ble videreført frem til 2021, men det ble ikke videreført i 2022.76 Også Politidirektoratet har stilt tilsvarende krav til saksbehandlingstid og har opprettholdt kravet til politidistriktene.

I tillegg til kravene som er beskrevet ovenfor, finnes det også tiltakskort, retningslinjer og rutiner for etterforskning av voldtektssaker. Tiltakskortene finnes på politiets nasjonale digitale fagportal (KO:DE), som Kripos har ansvar for. Portalen har også lenker til relevant faglitteratur og publikasjoner.

Tiltakskortene oppgir blant annet hvilke etterforskningsskritt som bør vurderes og om det er etterforskningsskritt som bør gjennomføres med en gang. Disse kan brukes av Felles straffesaksinntak og politipatruljer i initialfasen.

Etterforskningsleder og etterforskere kan blant annet bruke KO:DE til å finne informasjon om drift av etterforskningen, bruk av etterforskningsplan, organisering av saken, kriminaltekniske undersøkelser, bruk av skjulte metoder samt hvilke hjelpetjenester som finnes for voldtektsutsatte. Det finnes også detaljerte rutiner og maler for gjennomføring av de enkelte etterforskingsskritt. For eksempel finnes det maler og rutiner for gjennomføring av avhør av fornærmede og mistenkte.

Rutinene og retningslinjene for etterforskning av voldtektssaker som finnes på KO:DE, er verktøy politiet og påtalemyndigheten kan benytte seg av, men det er ikke bindende krav til etterforskningen.

Det finnes også andre krav knyttet til konkrete etterforskningsskritt, blant annet om gjennomføring av tilrettelagte avhør. Andre krav til etterforskningen omtales der det er hensiktsmessig i utredningen.

19 Politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker

19.1 Innledning

Etterforskning av voldtektssaker beskrives ofte som krevende.77 Under selve hendelsen er det som regel bare mistenkte og fornærmede som har vært til stede. I mange saker bekrefter den mistenkte at vedkommende har hatt seksuell omgang med fornærmede, men hevder at det har vært frivillig. I slike tilfeller vil ikke bevis for at seksuell omgang har funnet sted være avgjørende for skyldspørsmålet, og det kan være vanskelig å finne bevis som belyser spørsmålet om frivillighet. Denne bevissituasjonen skiller seg fra for eksempel voldssaker hvor det er lite naturlig å hevde at den fornærmede ønsket å bli slått. I mange saker er fornærmedes forklaring det sentrale beviset for at det som skjedde var en voldtekt. At forklaringen er troverdig, er ikke nødvendigvis nok til å ta ut en tiltale mot mistenkte.

I dette kapittelet vil utvalget se på hvordan politiet og påtalemyndigheten håndterer voldtektssaker. Først vil utvalget se på hva etterforskningen fører til i form av oppklaring og påtaleavgjørelser. Deretter vil utvalget se på hva politiet og påtalemyndigheten foretar seg under etterforskningen og hvordan fornærmede blir ivaretatt. Utvalgets tid og ressurser tillater ikke en fullstendig gjennomgang av politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om noen sentrale deler av håndteringen. Utvalgets vurdering av funnene presenteres i kapittel 20.

19.2 Utfall av etterforskningen

I denne delen vil utvalget se på utfallet av etterforskningen i form av oppklaringsprosent, antall tiltaler og antall domfellelser og frifinnelser. Utvalget vil også se på hvordan fornærmede opplever prosessen.

Når en sak er ferdig etterforsket, treffes det en påtaleavgjørelse, som er en avgjørelse om hva som skal skje videre i saken. I voldtektssaker er de vanligste avgjørelsene at saken henlegges eller at det tas ut tiltale, og saken føres for retten. En henleggelse kan skyldes at politiet ikke har funnet gjerningspersonen, politiet vurderer at det ikke dreier seg om et straffbart forhold, eller at etterforskningen ikke klarer å fremskaffe tilstrekkelige bevis.

19.2.1 Oppklaringsprosent

Høy oppklaring er et overordnet mål for straffesaksbehandlingen.78 Voldtektssaker, som er prioriterte saker, skal i størst mulig grad oppklares.79 Politidistriktene skal rapportere oppklaringsprosent til Justis- og beredskapsdepartementet.80 En sak anses som oppklart, blant annet når det blir tatt ut tiltale eller når saken henlegges fordi det ikke har skjedd en straffbar handling. Saker som for eksempel henlegges på grunn av manglende bevis eller ukjent gjerningsperson, anses som uoppklarte.

Tabell 19.1 viser oppklaringsprosent i voldtektssaker på landsbasis og fordelt på distriktene.

Tabellen viser at den totale oppklaringsprosenten i saker om voldtekt av personer over 14 år har sunket markant de siste årene. Oppklaringsprosenten på 28 prosent i 2022 er en klar nedgang fra 2021 og er den laveste oppklaringsprosenten i voldtektssaker siden 2013.81 Ifølge Politidirektoratet er årsaken til nedgangen uklar. Direktoratet viser til at antallet avgjorte voldtektssaker har økt de siste årene, uten at dette angis som en forklaring.82 Det har også vært nedgang i oppklaringsprosenten i voldssaker, og særlig i saker om mishandling i nære relasjoner hvor oppklaringsprosenten var 24 prosent i 2022.83 Til sammenlikning var oppklaringsprosenten i 2022 for narkotikalovbrudd 66 prosent, for grove narkotikalovbrudd 86 prosent og for alvorlige trafikklovbrudd var oppklaringsprosenten 83 prosent.84

I tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til Politidirektoratet i 2021 stilte departementet krav om at oppklaringsprosenten i voldtektssaker skulle økes.85 Oppklaringsprosenten var på det tidspunktet på 33 prosent, ifølge tildelingsbrevet.

Riksrevisjonen beskrev nedgangen i oppklaringsprosent for prioriterte sakstyper som alvorlig i sin undersøkelse av politiets måloppnåelse i Dokument 3: 7(2021–2022).86

Oppklaringsprosenten i saker om voldtekt av barn under 14 år er betraktelig høyere og har vært relativt stabil de siste årene. Det kan være flere forklaringer på dette. For det første er bevistema enklere i saker om barn enn i saker om voksne. Ettersom all seksuell omgang med barn er forbudt, er det tilstrekkelig å bevise at seksuell omgang har funnet sted. Det kan også ha betydning at det ofte er andre enn barnet selv som oppdager det som har skjedd, og melder fra til politiet. I noen saker finnes det bildemateriale som gjør bevisvurderingen enklere.

Tabellen viser også store variasjoner mellom politidistriktene når det gjelder oppklaringsprosent. Det er uklart hva dette skyldes.

En mulig årsak kan være at distriktene kan ha ulik praksis for bruk av henleggelseskoder. Noen distrikter kan legge mer innsats i å benytte henleggelseskoden for at det ikke har skjedd noe straffbart når etterforskningen gir grunnlag for dette, mens andre distrikter ikke er opptatt av dette. Ulik praksis på dette området kan gi utslag på oppklaringsprosenten.

Det kan hende at distriktene prioriterer sakene på ulike måter, eller at forskjeller i kompetanse i distriktene påvirker oppklaringen. Tallene i seg selv gir ikke utvalget grunnlag for å trekke sikre slutninger om dette.

Tabell 19.2 viser oppklaring og påtaleavgjørelser i saker om voldtekt av barn under 14 år og voldtekt av personer over 14 år totalt (alle politidistrikt) for 2022.

Tabellen viser at en svært stor andel av de uoppklarte sakene om voldtekt av personer over 14 år blir henlagt på grunn av manglende bevis. Denne andelen er også en svært stor andel av det totale antallet etterforskede saker. Også i saker om voldtekt av barn utgjør manglende bevis den vanligste oppgitte henleggelsesgrunnen.

19.2.2 Tiltaler og henleggelser

Som omtalt under 18.2, stiller strafferetten strenge krav til bevis. For at det skal tas ut tiltale må påtalemyndigheten «være overbevist om siktedes straffeskyld og være av den oppfatning at straffeskylden kan bevises i retten», ifølge Riksadvokaten.87

I Figur 19.1 vises antall ferdig etterforskede saker om voldtekt av barn under 14 år og antallet tiltaler i de ferdig etterforskede sakene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023)

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023)

Figuren viser at det tas ut tiltale i omtrent halvparten av de ferdig etterforskede sakene. Dette har vært stabilt selv om antallet saker har økt.

Figur 19.2 viser utviklingen i etterforskede saker om voldtekt av personer over 14 år i perioden 2003–2021.

Figuren viser en klar økning i antall etterforskede saker i perioden. Figuren viser også at antall tiltaler ikke følger økningen i antallet ferdig etterforskede saker. Antall tiltaler ligger stabilt rundt 200 i hele perioden. For voldtekt av barn under 14 år, økte antall tiltaler når antallet ferdig etterforskede saker økte.

19.2.3 Domfellelser, frifinnelser og straffereaksjoner

Kriminalstatistikkens del om straffereaksjoner og straffede har opplysninger om hvor mange som er straffet, for hvilke lovbrudd de er straffet og hvilke straffereaksjoner de har fått.

I 2021 ble 274 personer straffet for voldtekt. Tabell 19.3 nedenfor viser at 158 av disse ble straffet for voldtekt av barn under 14 år, mens 116 ble straffet for voldtekt av personer over 14 år.

Det kan være flere årsaker til at det ble straffet flere for voldtekt av barn under 14 år enn for voldtekt av personer over 14 år. Som vist under punkt 19.2.2 blir det oftere tatt ut tiltale i saker om voldtekt av barn under 14 år, og det er nok den viktigste forklaringen.

Antall straffede er lavt sammenliknet med antall tiltaler. I 2021 ble 158 straffet for voldtekt av barn under 14 år, men det ble tatt ut 484 tiltaler i slike saker. Tallene for tiltaler og straff er ikke direkte sammenliknbare fordi tiltale og rettskraftig dom ikke nødvendigvis kommer innenfor det samme året. For det andre kan flere av de straffede ha flere saker på seg. Særlig i store nettovergrepssaker mot barn under 14 år kan det være svært mange fornærmede, og det kan være opprettet flere saker på samme gjerningsperson. Dette kan være med å forklare noe av forskjellen i tallene.

En annen forklaring kan være at det er mange frifinnelser i disse sakene. Kriminalstatistikken har ikke en oversikt over frifinnelser. Utvalget har imidlertid fått en oversikt fra Riksadvokaten over antall domfellelser, frifinnelser og frifinnelsesprosent.

Tabell 19.4 viser at frifinnelsesprosenten i saker om voldtekt av personer over 14 år er forholdsvis høy på mellom 19 og 25 prosent i perioden. Samtidig er dette saker hvor påtalemyndigheten har vurdert saken i forkant og mener at tiltalte er skyldig, og at det kan bevises i retten.

Tabell 19.5 viser at i saker om voldtekt av barn under 14 år ligger frifinnelsesprosenten mellom 11 og 7 prosent i perioden. Dette er under halvparten av frifinnelsesprosenten for voldtekt av personer over 14 år.

Det kan være flere årsaker til at mange saker ender med frifinnelse. Som nevnt flere ganger kan bevissituasjonen i voldtektssaker være vanskelig. Når saken føres for retten, blir bevisene gjenstand for krysseksaminasjon og skal vurderes av fagdommere og lekdommere.

19.2.4 Fornærmedes opplevelse av etterforskningen

Tallene for oppklaring, tiltaler og domfellelser sier lite om hvordan fornærmede opplever prosessen. Det er nærliggende å anta at oppklaring av saken er i fornærmedes interesse. Samtidig vil mange saker forbli uoppklarte og ikke resultere i en tiltale. Uavhengig av utfallet av saken er det relevant hvordan etterforskningen oppleves av fornærmede. Som vist i kapittel 9 kan en voldtekt føre til alvorlige helsemessige konsekvenser for den utsatte. I lys av dette er det viktig å ha kunnskap om hvordan etterforskningen påvirker fornærmede.

Det finnes lite forskning på dette i Norge. Utvalget har gjennom innspill, en samtale med en voldtektsutsatt og samtaler med støttetjenester og etterforskere blitt kjent med erfaringer og enkelthistorier om fornærmedes opplevelser med etterforskningen. Mange utsatte opplever prosessen som krevende. Dette kan være fordi det er tungt å fortelle om voldtekten, og noen opplever å måtte gjøre dette gjentatte ganger. Mange får lite informasjon underveis i etterforskningen, og enkelte opplever at en henleggelse kommer brått på, og oppleves som forvirrende. Mange sitter igjen med en følelse av at de ikke har blitt trodd. For unge utsatte kan prosessen være særlig forvirrende, noe Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Stine Sofies Stiftelse har gitt utrykk for.

Som beskrevet i kapittel 9 utvikler mange voldtektsutsatte posttraumatisk stresslidelse (PTSD). PTSD innebærer blant annet at utsatte har følelser av frykt og angst knyttet til hendelsen som har utløst lidelsen. PTSD-symptomer kan også være overveldende følelser av skam og skyld knyttet til hendelsen.88 Situasjoner, samtaler eller sanseinntrykk som minner utsatte om hendelsen, kan trigge disse følelsene. Det finnes, så vidt utvalget er kjent med, lite forskning på hvordan etterforskningen av voldtekt kan påvirke den utsattes psykiske helse og påvirke eventuelle symptomer på PTSD. Blant annet fordi etterforskningen innebærer at utsatte må forklare seg detaljert om voldtekten, er det grunn til å stille spørsmål ved om PTSD-symptomer eller andre traumerelaterte symptomer kan trigges og forsterkes som en konsekvens av etterforskningen. Dette vil antakelig også avhenge av hvordan etterforskningen og avhørene gjennomføres.

Å måtte forklare seg gjentatte ganger om detaljer ved en voldtekt kan være svært belastende for fornærmede. Det er grunn til å anta at etterforskningen kan bidra til å forsterke den traumatiske reaksjonen fornærmede har etter voldtekten.

19.2.5 Uriktige anklager om voldtekt

Mens utvalget har jobbet med utredningen, har det vært noen nyhetssaker om falske anmeldelser av voldtekt.89 Det er straffbart i henhold til straffeloven § 222 å avgi en uriktig anklage:

«Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som ved å gi uriktig opplysning til retten, politiet eller annen offentlig myndighet, ved å fabrikere bevis eller ved annen atferd skaper et uriktig grunnlag for straffansvar, og derved pådrar noen en siktelse eller domfellelse.»

Politiet har ikke tall for registrerte saker om bevisst uriktige anmeldelser om voldtekt. Dette skyldes at sakene registreres under straffeloven § 222, som gjelder alle uriktige anmeldelser. Registreringen av sakene skiller ikke mellom hva de uriktige anmeldelsene gjelder.

En masteroppgave fra 2020 gikk gjennom alle saker om uriktige anmeldelser mellom 2014–2019 for å undersøke hvor mange som gjaldt voldtekt.90 Av 2269 saker om uriktige anklager gjaldt 343 uriktige anklager om voldtekt. 24 av sakene var rettskraftig avgjort.

Det finnes lite forskning om uriktige anklager om voldtekt. En forskningsartikkel fra 2023 så på dommer i saker hvor påtalemyndigheten hadde tatt ut tiltale for uriktig anklage om voldtekt.91 Forskerne så på hva som fikk politiet til å snu etterforskningen fra en etterforskning om voldtekt til en etterforskning om uriktig anklage.

Forskerne fant at sakene som ble undersøkt, var ulike i karakter. I noen saker fant politiet bevis for at det ikke var skjedd en voldtekt. Dette kunne for eksempel være digitale bevis som tilsa at hendelsesforløpet ikke kunne være slik den som anmeldte voldtekten forklarte. Andre saker dreide seg om hendelser som faller utenfor voldtektsbestemmelsen, og hvor den som anmeldte beskrev en subjektiv opplevelse av å ha blitt utsatt for en seksuell krenkelse. I noen saker fant politiet ut at den som anmeldte voldtekten hadde forklart seg uriktig om deler av hendelsen. Som en følge av dette har politiet mistet tillit til øvrige deler av fornærmedes forklaring. I et fåtall av saker kom anmeldelsen om uriktig anklage fra den som var blitt anmeldt for voldtekt.

Som nevnt finnes det lite kunnskap om uriktige anklager om voldtekt. Utvalget mener det ikke er grunn til å tro at dette utgjør en stor andel av anmeldelser av voldtekt.

19.2.6 Rettslig kategori

19.2.6.1 Saker som faller utenfor voldtektsdefinisjonen i straffeloven § 291

Politidistriktene har uttrykt overfor utvalget at de opplever at mange anmelder hendelser som ikke faller innunder definisjonen av voldtekt i straffeloven § 291. Dette beskrives også i enkelte av de regionale rapportene i kvalitetsundersøkelsen.92

Utvalget bemerker at det ikke finnes tall for hvor mange saker dette gjelder. Statsadvokaten i Hordaland, Sogn og Fjordane oppga i sin regionale rapport i kvalitetsundersøkelsen at politiet bruker mye tid og ressurser på å etterforske saker som viser seg å falle utenfor voldtektsbestemmelsen.93 Enkelte distrikter foreslo som et forebyggende tiltak at befolkningen informeres om grensene for voldtekt, slik at en unngår mange anmeldelser av hendelser som ikke regnes som voldtekt i straffelovens forstand.

Ettersom disse personene anmelder saken til politiet, er det grunn til å tro at de har vært utsatt for noe som de opplever som en alvorlig krenkelse. I noen av sakene som anmeldes og som viser seg å falle utenfor voldtektsbestemmelsen, kan det tenkes at hendelsen faller inn under andre bestemmelser om seksuelle krenkelser i straffeloven. Særlig aktuelt er § 297 om seksuell handling uten samtykke. Bestemmelsen rammer den som «foretar seksuell handling med noen som ikke har samtykket i det». Bestemmelsen omfatter flere handlinger og situasjoner enn voldtektsbestemmelsen, og det er derfor naturlig å vurdere om den kommer til anvendelse i disse sakene.

Utvalget spurte politidistriktene om de bruker straffeloven § 297 i disse sakene og om de har tall for hvor ofte dette gjøres. Flere distrikter oppga at de ikke hadde oversikt over hvor ofte bestemmelsen vurderes. Det samlede inntrykket av svarene fra politidistriktene er at bestemmelsen sjelden brukes.

Dette står i kontrast til justis- og beredskapsminister Emilie Enger Mehls omtale av dagens rettslige regulering av seksuelle krenkelser i straffeloven. Ministeren besvarte et skriftlig spørsmål fra Stortinget 11. november 2021 slik:

«Slik straffeloven er utformet i dag, er det forbudt å ha seksuell omgang med noen som ikke har samtykket til det. Vi har for det første et straffebud om voldtekt som rammer seksuell omgang i situasjoner som utelukker reell frivillighet, inkludert situasjoner der fornærmede sover eller av andre grunner er ute av stand til å motsette seg handlingen. Slike grunner kan for eksempel være sterk beruselse, fysiske funksjonsnedsettelser eller psykiske forhold. For det andre har vi flere andre straffebud som dekker tilfeller av ufrivillig seksuell omgang som faller utenfor voldtektsbestemmelsen.»94

Denne uttalelsen tilsier at flere seksuelle krenkelser enn de som rammes av voldtektsbestemmelsen, blir gjenstand for etterforskning. Dette ser ikke ut til å være tilfellet.

19.2.6.2 Forholdet mellom straffeloven §§ 291 og 295

Utvalget redegjorde for voldtektsbestemmelsen i straffeloven § 291 i kapittel 7. Å skaffe seg seksuell omgang ved «å utnytte noens psykiske lidelse eller psykiske utviklingshemming» er straffbart etter § 295. Som bestemmelsen selv slår fast, skal den bare brukes «dersom forholdet ikke rammes av § 291». Dette er presisert for å understreke at voldtektsbestemmelsen skal brukes når fornærmede er «ute av stand til å motsette seg» handlingene. Dette er viktig fordi bestemmelsene gir ulikt vern og har svært ulike strafferammer. Etter § 291 er strafferammen opptil ti år og opp til 15 år når hendelsen involverer penetrering etter § 292. Bestemmelsen i § 295 har derimot en strafferamme på inntil seks år. Anvendelsen av § 295 på hendelser som er voldtekt, gir også et uheldig inntrykk av at det ikke er like klanderverdig å voldta noen som er ute av stand til å motsette seg på grunn av en psykisk utviklingshemning.

FNs kvinnekomité har bedt norske myndigheter sørge for at voldtektsbestemmelsen blir anvendt korrekt for kvinner med funksjonsnedsettelser.95 Også Likestillings- og diskrimineringsombudet har påpekt denne problemstillingen.96

Problemstillingen er tatt opp i innspill til utvalget. Så vidt utvalget er kjent med, finnes det ikke undersøkelser av nyere dato som sier noe om politi- og påtalemyndighetens praksis i disse sakene. En masteroppgave fra 2007 analyserte rettspraksis om tidligere tilsvarende bestemmelser for å undersøke om riktig bestemmelse ble anvendt. Undersøkelsen fant flere tilfeller av saker som ble vurdert som utnyttelse, men som burde ha vært vurdert som voldtekt.97

I mangel av flere kilder er det vanskelig for utvalget å si noe om hvordan politiet og påtalemyndigheten praktiserer disse reglene.

19.3 Etterforskning av voldtektssaker

Som punkt 19.2 viste, ender det store flertallet av voldtektssaker med henleggelse av påtalemyndigheten eller frifinnelse i domstolen. Mange fornærmede opplever prosessen som krevende, og flere føler seg dårlig ivaretatt under etterforskningen. I denne delen vil utvalget se på hvordan politiet og påtalemyndigheten håndterer sakene.

Sentralt i kunnskapsgrunnlaget om hvordan sakene håndteres er kvalitetsundersøkelser av etterforskningen fra Riksadvokaten. Kvalitetsundersøkelser av etterforskning av saker om voldtekt av personer over 14 år ble gjennomført i 2016 og 2020, og den ferskeste har størst betydning for denne utredningen. Gjennomføring av kvalitetsundersøkelsen var et av tiltakene i regjeringens Handlingsplan mot voldtekt 2019–2022.98 Undersøkelsen i 2020 ble gjennomført ved at statsadvokatene gjennomgikk et utvalg saker fra sine politidistrikt, og besvarte en rekke spørsmål om hvordan etterforskningen var blitt gjennomført i den enkelte sak. Spørsmålene er egnet til å si noe om kvaliteten på etterforskningen og retter seg mot blant annet etterforskningsskritt, saksbehandlingstid, fremdrift og etterforskningsledelse.99 Riksadvokaten utformet en nasjonal rapport basert på de regionale rapportene fra statsadvokatene. Det er besluttet at en ny kvalitetsundersøkelse skal gjennomføres i 2024.

Etterforskning av voldtektssaker kan også være tema for statsadvokatenes inspeksjoner av politidistriktene. Rapporter fra slike inspeksjoner er relevante for utvalget i tillegg til enkelte andre rapporter og evalueringer. Utvalget har også fått kunnskap om håndteringen gjennom skriftlige henvendelser og møter med blant annet Riksadvokaten, Kripos, Politidirektoratet, politidistriktene, Statens barnehus, støttesentrene for kriminalitetsutsatte og Politihøgskolen.

I det videre vil utvalget først gjøre rede for kunnskap om hvordan etterforskningsskrittene i voldtektssaker gjennomføres. Deretter redegjøres det for saksbehandlingstid, fremdrift og etterforskningsledelse. Håndtering av digitale saker redegjøres for særskilt. Til slutt redegjøres det for kunnskap om hvordan fornærmede blir ivaretatt under etterforskningen. Denne utredningen gir ikke anledning til en fullstendig gjennomgang av politiets og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker. Den må nødvendigvis basere seg på tilgjengelig kunnskap og fokusere på sentrale funn om håndteringen.

Rettsmedisinske undersøkelser av barn og av personer som oppsøker overgrepsmottak, er omtalt under 15.6.

19.3.1 Gjennomføring av etterforskningsskritt

19.3.1.1 Generelt om etterforskningen

Kvalitetsundersøkelsen gir en oversikt over hvilke etterforskningsskritt som blir foretatt i saker om voldtekt av voksne. Riksadvokatens vurdering er at det gjøres mye godt etterforskningsarbeid i mange av sakene, og at Felles straffesaksinntak fyller en viktig rolle i initialfasen. Ifølge Riksadvokaten gjør også politipatruljene mye godt arbeid i sakene der det er aktuelt. Undersøkelsen viser samtidig en rekke mangler i etterforskningen av sakene. Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan GREVIO omtaler funnene som at de viser behov for betydelige forbedringer.100

44 prosent av sakene som ble gjennomgått i kvalitetsundersøkelsen var anmeldt innen tre dager etter at hendelsen fant sted. I 28 prosent av sakene var det gått mellom tre dager og tre måneder mellom hendelse og anmeldelse og mer enn tre måneder i 29 prosent av sakene. Tiden som går mellom hendelse og anmeldelse, påvirker hvem som gjennomfører etterforskningen, og hvilke etterforskningsskritt som foretas til hvilket tidspunkt.

Statsadvokatene anser kvaliteten på avhørene av fornærmede, mistenkte og vitner stort sett som god. Sammenliknet med kvalitetsundersøkelsen fra 2016 vurderes kvaliteten på avhørene som bedre. Ett distrikt viste samtidig til at avhørene burde være mer fokuserte:

«Fokus i avhøret må være rettet mot spørsmål som er relevant for det bevistema som søkes avklart. F.eks. er det ikke nødvendig «å grave» i spørsmål om tidligere utroskap i parforhold dersom dette ikke er egnet til å kaste lyse over den foreliggende sak. Det er også sjelden nødvendig å belyse i detalj frivillige seksuelle handlinger mellom partene som i tid ligger langt forut for den påståtte straffbare handling.»101

Riksadvokatens nasjonale oppsummering inneholder ikke informasjon om tiden mellom anmeldelse og avhør av fornærmede, men et distrikt viser til at det tok kritikkverdig lang tid før fornærmede ble avhørt.102

Avhør av fornærmede skal «så vidt mulig» tas opp med både lyd og bilde i voldtektssaker, ifølge Riksadvokatens rundskriv.103 Forbeholdet om «så vidt mulig» retter ifølge rundskrivet seg til «tilfeller hvor det av tekniske grunner er umulig eller svært vanskelig å gjøre opptak, eller hvor den som ønskes avhørt, nekter å gi forklaring med opptak». Dersom videopptak ikke benyttes, skal begrunnelsen oppgis i avhørsrapporten. Kvalitetsundersøkelsen fant at videopptak manglet i halvparten av avhørene av fornærmede.104 Riksadvokaten beskriver funnet som «ikke tilfredsstillende» og viser til at manglende videopptak ofte ikke er begrunnet.

I de sakene der det var aktuelt å oppta forklaring av mistenkte på stedet, ble dette ikke gjort i 80 prosent av sakene. Riksadvokaten viser til at det var en liten andel av sakene hvor dette var aktuelt, men at det er grunn til å se nærmere på hvorfor det ikke blir gjort.

Undersøkelsen viser også forbedringspotensial når det gjelder å sikre elektroniske bevis på stedet. Dette var ikke gjort i 21 prosent av de aktuelle sakene.

Undersøkelsen viste videre at politiet har blitt betydelig bedre til å sikre rusmiddelundersøkelse av fornærmede og mistenkte, men det manglet fortsatt i 20 prosent av de aktuelle sakene.

Studier fra NTNU og overgrepsmottaket ved St. Olavs hospital i Trondheim viser at politiet i mange saker ikke ba om ytterligere undersøkelser av spor fra overgrepsmottaket.105 I mange av sakene som ble undersøkt av forskerne, ba politiet heller ikke om en erklæring som beskriver funnene, som kan være biologiske spor, skader på fornærmede og en beskrivelse av fornærmedes sinnstilstand.

Som nevnt under punkt 17.4.2 viste en av NTNU-studiene at svært mange fornærmede i de undersøkte sakene om voldtekt hadde en form for sårbarhet.106 Studien sammenlignet etterforskningene i saker med sårbare fornærmede med saker med fornærmede uten slike sårbarheter. Studien fant at det ble foretatt færre etterforskningsskritt i de undersøkte sakene med sårbare fornærmede, enn i de øvrige sakene. Utvalget kjenner ikke til andre studier som undersøker dette.

19.3.1.2 Særlig om sikring av biologiske spor

Etterforskningsskritt som sikrer biologiske spor på åstedet og fra fornærmede og mistenkte, kan være sentrale bevis i en voldtektssak. Seksjon for seksuallovbrudd i Kripos gjennomførte en undersøkelse av sporsikring i voldtektssaker i 2021. Resultatene ble publisert i en intern rapport i politiet som er kalt Søk etter biologiske spor i voldtektssaker.107 Utvalget har fått innsyn i rapporten.

Rapporten baserer seg på en gjennomgang av alle voldtektssaker fra 2019 som ble anmeldt samme dag eller dagen etter at voldtekten fant sted. Det gjaldt 498 av de 1991 voldtektene som ble anmeldt det året. Rapporten handler både om i hvilken grad det ble gjennomført sporsøk med henblikk på DNA i sakene og hvorvidt DNA-funn ble registrert i DNA-registrene. Det ble også undersøkt om det var kriminalteknikere eller politiet selv som gjennomførte sporsøkene.

Kripos-rapporten viser at det ble gjennomført sporsøk i 28 prosent av sakene med kjent åsted. Sporsøkene ble gjennomført av kriminalteknikere i en av fem saker. I saker hvor den påståtte gjerningspersonen var kjent, ble det søkt etter biologiske spor på vedkommende i 76 prosent av sakene.

Rapporten gir ikke informasjon om årsaken til at det ikke er blitt foretatt sporsøk i sakene. I enkelte saker vil ikke sporsøk kunne bidra til å belyse de sentrale bevisspørsmålene. Det gjelder særlig saker hvor det ikke er omtvistet at seksuell omgang har funnet sted, men hvor spørsmålet er om det var frivillig. Ut fra rapporten er det ikke mulig å vite om det er slike grunner til at sporsøk ikke er foretatt. Kripos har gitt utrykk for at det burde vært foretatt sporsøk i flere av sakene, og at det er bekymringsfullt at kriminalteknikere ikke foretar sporsøk i mer enn 20 prosent av søkene.108

Utvalget spurte Politidirektoratet hvordan rapporten er blitt fulgt opp. Utvalgets etterlatte inntrykk er at den ikke er fulgt opp gjennom konkrete tiltak, endring av rutiner eller lignende. Enkelte politidistrikt har fulgt opp rapporten gjennom arbeidsgrupper eller lignende, mens andre distrikter ikke har foretatt seg noe konkret som følge av rapporten. Et politidistrikt oppga at sporsøkene som regel blir utført av andre enn kriminalteknikere av ressurshensyn.

Rapporten baserer seg på voldtektssaker fra 2019, og det er ikke gjennomført en tilsvarende undersøkelse siden den gang.

19.3.1.3 Tilrettelagte avhør

19.3.1.3.1 Rettslig regulering

Et tilrettelagt avhør er et avhør som gjennomføres på en måte som tar hensyn til fornærmedes sårbarhet. Avhøret tas opp og kan brukes i retten slik at fornærmede ikke trenger å møte der. Tilrettelagte avhør handler ikke bare om å skape en skånsom prosess, men om å anvende en metode som er egnet til å fremskaffe informasjon om det som har skjedd:

«Små barn har et svakt utviklet språk og problemer med å konsentrere seg over tid. Det gjør at de gjerne ikke evner å avgi en god forklaring i et vanlig tilrettelagt avhør. Det samme gjelder for mange psykisk utviklingshemmede og andre særlig sårbare voksne med kognitiv svikt. For at de aller mest sårbare skal få forklart seg og bli hørt, er det derfor viktig med tilpassede avhørsmetoder.»109

Avhørene benytter avhørsmetodikker som er spesielt utviklet for avhør av barn og sårbare personer.110 Hvem som skal avhøres ved bruk av tilrettelagte avhør, reguleres av straffeprosessloven § 239.

Tilrettelagte avhør skal brukes i alle saker som gjelder seksuallovbrudd, når fornærmede er under 16 år. Det skal også brukes for voksne fornærmede med psykisk utviklingshemning eller annen funksjonsnedsettelse som krever tilrettelegging. Tilrettelagte avhør kan også brukes for fornærmede mellom 16 og 18 år i saker som gjelder incest og seksuell omgang mellom nærstående.

Psykisk utviklingshemning er en medisinsk diagnose som ofte er medfødt. Det finnes grader av psykisk utviklingshemning, men alle med diagnosen skal avhøres ved tilrettelagt avhør.111 Kategorien «annen funksjonsnedsettelse som medfører samme behov for tilrettelagt avhør», er ikke like tydelig avgrenset og fordrer en vurdering av behovet i hvert enkelt tilfelle. Forarbeidene omtaler kategorien slik:

«Som eksempel nevnes personer som er påført en hjerneskade i en trafikkulykke, personer med demens og personer med ulike typer autisme. (.) Politiet må vurdere om funksjonsnedsettelsen er av en slik art at vitnet har samme behov for tilrettelagt avhør som psykisk utviklingshemmede normalt har. En person med en svak form for autisme vil for eksempel ikke nødvendigvis ha behov for tilrettelagt avhør, mens andre vitner med autisme vil måtte avhøres ved tilrettelagt avhør for å kunne gi en god forklaring. Ved avhør av personer med demens, må politiet ved vurderingen ta i betraktning at demensen vil kunne utvikle seg frem til hovedforhandling. For å sikre forklaringen, vil det derfor ofte være fornuftig å ta tilrettelagt avhør av et vitne med demens selv om vitnet på avhørstidspunktet ville vært i stand til å forklare seg for retten. Er vitnets funksjonsnivå uavklart, skal det også tas tilrettelagt avhør.»112

Barnehusene har spilt inn til utvalget at også fornærmede barn mellom 16 og 18 år bør avhøres på barnehus.

Det følger av Lanzarotekonvensjonen artikkel 35 nr. 1 bokstav a at avhør av barn skal foretas uten «unødig forsinkelse». I henhold til straffeprosessloven § 239 e. skal avhørene gjennomføres så fort som mulig og senest innen tre uker. I en rekke saker skal avhøret gjennomføres innen en uke. I alle andre saker hvor barnet selv er fornærmet eller dersom barnet er under seks år, skal avhøret foretas innen to uker. I øvrige saker skal avhøret foretas innen tre uker. Fristene skal sørge for at de mest alvorlige sakene prioriteres av politiet.113

Straffeprosessloven § 298 regulerer når opptak fra tilrettelagte avhør skal spilles av i retten og når vitnet må møte og avgi forklaring selv. I saker hvor fornærmede er under 16 år og det skal foretas tilrettelagt avhør, vil opptaket av avhøret alltid brukes i stedet for at fornærmede må møte i retten, dersom fornærmede fortsatt er under 16 år ved hovedforhandlingen. Dersom fornærmede i mellomtiden er blitt 16 år, kan vedkommende måtte møte dersom det av «hensyn til siktedes rett til kontradiksjon er nødvendig at vitnet avgir personlig forklaring under hovedforhandlingen» i henhold til § 298.

Det følger av § 298 2. ledd at fornærmede med psykisk utviklingshemning eller annen funksjonsnedsettelse kan måtte møte i retten dersom «retten etter en samlet vurdering av hensynet til siktedes rett til kontradiksjon, hensynet til vitnet og hensynet til sakens opplysning finner at vitnet bør avgi personlig forklaring under hovedforhandlingen».

19.3.1.3.2 Statens barnehus

Statens barnehus skal sørge for et helhetlig tilbud til barn og særlig sårbare voksne som kan ha vært utsatt for seksuelle overgrep. Barnehuset skal sørge for at de utsatte får tilrettelagte avhør, medisinske undersøkelser og nødvendig oppfølging og behandling. Formålet med tilbudet er å sikre at denne gruppen utsatte får en skånsom behandling i forbindelse med etterforskningen.

Barnehusene ble opprettet i samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet. Politidirektoratet har ansvar for barnehusene. Alle politidistriktene har egne barnehus etter at Finnmark politidistrikt opprettet eget barnehus 1. januar 2024.

De tilrettelagte avhørene skal gjennomføres ved Statens barnehus i henhold til straffeprosessloven § 239 f. Avhørene kan gjennomføres andre steder dersom avhørsleder og barnehuset mener det er bedre for den det gjelder. Bakgrunnen for denne plikten er at barnehusene kan ivareta barn og sårbare voksnes behov på en bedre måte, enn det en politistasjon kan.114

Evalueringer av barnehusene viser at barna som besøker dem, stort sett har gode opplevelser.115 Barnehusene bidrar dermed til å etterleve norske myndigheters forpliktelser etter Lanzarotekonvensjonen om å gjennomføre straffeforfølgning på en skånsom måte.

19.3.1.3.3 Bruk av tilrettelagte avhør

For at fornærmede over 16 år med funksjonsnedsettelser som medfører behov for tilrettelegging, skal få slik tilrettelegging, må politiet være i stand til å identifisere sårbarheten. Riksadvokaten legger til grunn at vurderingen må støtte seg på uttalelser fra fagpersoner i helsevesenet, og at Barnehuset kan bidra med kunnskap.116 Ansatte på barnehusene skal ha «kompetanse om psykisk utviklingshemmede og andre med funksjonsnedsettelse».117

Utvalget har lite informasjon om hvordan politiet identifiserer denne gruppen utsatte. Utvalget kjenner ikke til at politiet har retningslinjer eller rutiner for å identifisere sårbarhet hos fornærmede. Det er grunn til å tro at praksis vil variere mellom politidistriktene. En undersøkelse som så på mennesker med kognitive funksjonsnedsettelsers møte med rettsapparatet, fant at det var behov for bedre systemer for å fange opp denne gruppen.118

De siste årene har det totale antallet tilrettelagte avhør sunket.119 Så vidt utvalget kan se, gjelder nedgangen hovedsakelig saker om vold i nære relasjoner. Tallene for tilrettelagte avhør i saker om seksuelle overgrep har vært relativt stabile.

I kvalitetsundersøkelsen fra 2020 var det gjennomført tilrettelagte avhør i 80 saker. Resultatene var gode etter Riksadvokatens vurdering, men tallmaterialet var ikke stort nok til å kunne trekke generelle konklusjoner.120 Riksadvokaten skrev at «[d]et kan vurderes om tilrettelagte avhør bør gjøres til gjenstand for en separat undersøkelse».

En doktoravhandling fra 2021 undersøkte 82 tilrettelagte avhør av fornærmede med kognitive funksjonsnedsettelser eller autisme i saker om vold og seksuelle overgrep fra 2015 til 2016.121 Undersøkelsen så på hva slags spørsmål som ble stilt under avhørene. Resultatene viste at svært mange av spørsmålene som ble stilt under avhørene, ikke var i tråd med anbefalinger for gjennomføring av slike avhør.122

19.3.2 Saksbehandlingstid og fremdrift

Som nevnt under punkt 18.4 er kort saksbehandlingstid et generelt mål for straffesaksbehandlingen. Krav til kort saksbehandlingstid kan bidra til bedre fremdrift i saken og sørge for at viktige bevis blir sikret før det er for sent. Kort saksbehandlingstid er dessuten viktig for å begrense påkjenningen saken er for både fornærmede og eventuelle mistenkte. Lang saksbehandlingstid kan også føre til fratrekk i straffeutmålingen, noe som vil undergrave målet om en adekvat straffereaksjon.123 Å sørge for tilstrekkelig fremdrift i sakene er dessuten viktig for å overholde norske myndigheters menneskerettslige forpliktelser, som redegjort for i kapittel 18.

I dette punktet vil utvalget omtale saksbehandlingstiden i saker om voldtekt av barn og voksne både under etterforskningen og tiden frem til endelig dom er avsagt.

19.3.2.1 Etterforskning

Som nevnt under punkt 18.4 stiller Politidirektoratet krav om gjennomsnittlig saksbehandlingstid for etterforskningen på 130 dager.124 Riksadvokaten stilte det samme kravet frem til 2021.125 Saksbehandlingstiden regnes fra opprettelse av sak til påtaleavgjørelse.

Hvorvidt distriktene overholder kravene til saksbehandlingstid, ble undersøkt i kvalitetsundersøkelsen og har blitt vurdert under noen av statsadvokatenes inspeksjoner. I tillegg har utvalget fått oversikt over saksbehandlingstiden i distriktene fra Politidirektoratet. Det er disse tallene som ligger til grunn for tabell 19.6.

Tabellen viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid i voldtektssaker fra 2016 til 2022, både samlet for hele landet og fordelt på distriktene. Tabellen skiller mellom voldtekt av personer over 14 år og voldtekt av barn under 14 år.

Saksbehandlingstiden varierer mye mellom distriktene og i noen tilfeller innad i distriktene fra år til år. I 2022 ble kravet til gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 130 dager brutt i alle distriktene bortsett fra i Sør-Vest politidistrikt. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden kan trekkes opp av at noen få saker tar særlig lang tid. Samtidig viste kvalitetsundersøkelsen fra 2020 at fristen ble brutt i 59 prosent av sakene som ble gjennomgått, og at 15 prosent av sakene hadde en saksbehandlingstid på over ett år.126 En inspeksjonsrapport fra Finnmark politidistrikt fra 2022 viste at kun 51,2 prosent av voldtektssakene i distriktet ble avgjort innen fristen.127 Riksrevisjonen beskriver det som alvorlig at «prioriterte sakstyper utgjorde en betydelig del av sakene som i 2020 hadde en saksbehandlingstid som var lenger enn 12 måneder og at fristene for prioriterte sakstyper i mange tilfeller ikke blir overholdt».128

Kravet om en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 130 dager gjelder ikke for saker om voldtekt av barn. Tabell 19.6 viser at disse sakene jevnt over har lengre saksbehandlingstid enn saker om voldtekt av voksne. Også her varierer saksbehandlingstiden mellom distriktene. At etterforskningen tar lengre tid i disse sakene, kan skyldes flere forhold. Den kan påvirkes av at det ikke er satt en frist som påvirker styringen av sakene, men det kan også skyldes at enkelte saker er omfattende og krever lang etterforskning. Det siste kan være tilfellet i saker som omfatter digitale overgrep hvor politiet oppdager flere fornærmede underveis, eller hvor en stor mengde digitale bevis skal gjennomgås. Tallene gir ikke bakgrunn for å si noe mer om dette.

Saksbehandlingstiden kan si noe om etterforskningens effektivitet og sakenes prioritet i politiet. At etterforskningen tar lang tid, kan samtidig skyldes tidkrevende etterforskningsskritt eller at analyser av fysiske eller biologiske bevis tar tid. Det er derfor særlig interessant å undersøke om sakene blir liggende uten at noe skjer.

19.3.2.1.1 «Liggetid»

Nærmere halvparten av sakene som ble gjennomgått i kvalitetsundersøkelsen i 2020, ble liggende i fire uker eller mer. Dette utgjorde «en betydelig andel» av sakene, ifølge Riksadvokaten.129 I trefiredeler av sakene med inaktivitet skyldtes ikke inaktiviteten eksterne forhold, som ventetid for prøvesvar eller lignende.130 Statsadvokatembetene påpekte at årsakene måtte ligge i politiet og påtalemyndigheten, men et ytterligere problem var at det ikke fantes dokumentasjon for årsakene i de fleste sakene.

Også Politidirektoratets Kapasitetsvurdering av etterforskningsfeltet fra 2019, fant at det var lange perioder med inaktivitet i voldtektssaker.131 Rapporten viser til at politiet ikke har oversikt over hva som forårsaker lang saksbehandlingstid, og at det er viktig at politiet skaffer seg kunnskap om dette.

Også enkelte inspeksjonsrapporter fra statsadvokatembetene avdekker flere tilfeller av inaktivitet i etterforskningen av voldtektssaker. Statsadvokatembetet i Hedmark og Oppland gjennomførte en inspeksjon av restanser i voldtektssaker i Innlandet politidistrikt i 2022.132 Inspeksjonen tok for seg saker om voldtekt av voksne som ikke var påtaleavgjort, og som var eldre enn seks måneder, til sammen sju saker. Fremdriften i sakene var et av punktene statsadvokaten gjennomgikk. Basert på disse undersøkelsene anså statsadvokaten saksbehandlingstiden som «ikke akseptabel» eller «ikke tilfredsstillende» i seks av sju saker. Også i den siste saken kunne saksbehandlingstiden ha vært kortet ned. En liknende undersøkelse var gjennomført året før, men det var «ingen bedring å spore i forhold til» funnene fra forrige inspeksjon.133

En inspeksjonsrapport fra Troms politidistrikt fra 2022 finner også at saksbehandlingstiden er for lang. Statsadvokaten i Finnmark og Troms mente det var klart at mange av sakene ble liggende for lenge hos etterforsker eller påtalejurist.134

En inspeksjonsrapport fra Oslo statsadvokatembeter av Oslo politidistrikt Enhet Vest finner at etterforskningen tar «uforholdsmessig lang tid» i saker som ender med henleggelse på grunn av manglende bevis.135

En inspeksjonsrapport fra Oslo statsadvokatembeter som gjaldt felles enhet for etterretning og etterforskning fra 2020, fant at flere voldtektssaker hadde svært lang saksbehandlingstid.136 Statsadvokatens inntrykk var at det ble gjennomført «god, relevant og hensiktsmessig etterforskning» i den innledende fasen, men at etterforskningen gikk tregere eller stoppet opp etter dette. Det gjaldt særlig saker hvor hendelsen lå tilbake i tid og saker med utfordrende bevisbilde.

En inspeksjonsrapport fra Trøndelag statsadvokatembeter viser også liggetid i flere saker om voldtekt av barn under 14 år.137 Under inspeksjonen var liggetid definert som perioder med inaktivitet i to måneder eller mer.

19.3.2.2 Saksbehandlingstid i domstolene

Dersom etterforskningen ender med at det tas ut tiltale, skal saken føres for tingretten. Reglene for beramming av saker i domstolene følger av straffeprosessloven § 275. Hovedregelen er at hovedforhandling skal gjennomføres «så snart som mulig». I saker hvor siktede var under 18 år på gjerningstidspunktet eller sitter i varetekt, skal hovedforhandlingen starte innen seks uker etter at saken kom inn til tingretten, og innen åtte uker etter at anke til lagmannsretten er henvist til ankeforhandling.

Utvalget har ikke tall for saksbehandlingstid fra sakene blir registrert i domstolene frem til rettskraftig dom. Utvalget er samtidig kjent med at behandling i domstolene ofte kan ta lang tid. Dette gjelder særlig dersom tingrettsdommen blir anket og anken blir sluppet inn i lagmannsretten. I enkelte saker blir også straffutmålingen gjenstand for prøving i Høyesterett. Den lange saksbehandlingstiden kan være belastende for både fornærmede og tiltalte.

19.3.3 Styring av etterforskningen

Etterforskningen ledes av en påtalejurist. I praksis utøves etterforskningsledelse i samarbeid mellom den påtalefaglige og den politifaglige etterforskningslederen. Etterforskningsplaner er et viktig verktøy for planlegging og ledelse av etterforskningen. Riksadvokaten fastsatte i 2013 at politiet og påtalemyndigheten skal benytte etterforskningsplaner i alle voldtektssaker, med mindre det er åpenbart unødvendig.138 Kravet har senere blitt fulgt opp i flere rundskriv fra Riksadvokaten.

Etterforskningsplanene skal bedre styring og fremdrift i etterforskningen for å redusere saksbehandlingstid og perioder med inaktivitet.139 Etterforskningsplanene er også viktige for at etterforskningen skal være kontrollerbar og etterrettelig. Ellers vil det lettere kunne konstateres brudd på fornærmedes rett til en effektiv etterforskning, og domfeltes straff kan avkortes på grunn av «liggetid». Riksadvokaten har gitt flere føringer for etterforskningsplanene.140 Den skal blant annet gi en oversikt over etterforskningsskritt som skal gjennomføres, og hva som trengs av ekstern dokumentasjon, som for eksempel resultater fra analyser av biologiske spor eller sakkyndigvurderinger.

Kvalitetsundersøkelsen fra 2020 undersøkte om distriktene brukte etterforskningsplaner i voldtektssaker. Av de gjennomgåtte sakene skulle etterforskningsplaner vært brukt i 94 prosent av sakene. I 32 prosent av disse sakene var det ikke opprettet en etterforskningsplan.

Mange av etterforskningsplanene som var opprettet, hadde dessuten «betydelige svakheter».141 Vedlikehold av etterforskningsplanen under etterforskningen var også mangelfull i mange saker. Dette skyldtes ofte manglende oppdatering fra påtalefaglig etterforskningsleder. Som Riksadvokaten påpekte, har det vært oppmerksomhet på bruk av etterforskningsplaner i voldtektssaker over lang tid. Riksadvokaten hadde derfor forventet bedre resultater på dette punktet.

I Riksrevisjonens undersøkelse av politi- og lensmannsetatens måloppnåelse på sentrale oppgaver er funnene om manglende etterforskningsplaner kommentert slik:

«Manglende etterforskningsplaner og planer som ikke har tilstrekkelig kvalitet, kan ha betydning for både kvaliteten og ressursbruken på den etterforskningen som gjennomføres, ved at det enten kan bli etterforsket for lite eller for mye. Høy kvalitet og god ressursbruk er viktig for å nå målene som er satt både for oppklaring av saker og saksbehandlingstid. Dette er viktig for tilliten til politiet og borgernes rettsikkerhet.»142

Også inspeksjonsrapporter gjennomført etter kvalitetsundersøkelsen fra blant annet Innlandet og Sør-Vest politidistrikt, viser varierende bruk av og kvalitet på etterforskningsplaner.143

Utvalget spurte distriktene hvordan de bruker etterforskningsplaner. Flere distrikter oppga at etterforskningsplanene anses som et nyttig verktøy for å styre etterforskningen, og at det dessuten gir statsadvokaten mulighet til å følge med på utviklingen i saken. Samtidig viste flere distrikter til at det varierer hvor godt planene blir benyttet og oppdatert underveis i etterforskningen.

Riksadvokaten påpeker at det kan være en sammenheng mellom manglene knyttet til bruk av etterforskningsplan og manglende fremdrift og lang saksbehandlingstid, som ble avdekket i kvalitetsundersøkelsen.144

19.3.4 Håndtering av saker om internettrelaterte voldtekter

Som vist under punkt 7.2 ble voldtektsbestemmelsen endret i år 2000 til også å omfatte «ved vold eller truende atferd» å få «noen til å ha seksuell omgang med en annen, eller til å uføre tilsvarende handlinger med seg selv». Et tilsvarende alternativ ble tatt inn i straffeloven § 299 om voldtekt av barn ved ikrafttredelsen av ny straffelov i 2015: «får et barn under 14 år til å utføre handlinger som svarer til seksuell omgang med seg selv».

Også andre bestemmelser i straffeloven er sentrale for politiets arbeid med internettrelaterte overgrep, som for eksempel § 311 om blant annet fremstilling av seksuelle overgrep mot barn. Utvalget avgrenser mot behandling av etterforskning av slike saker, selv om arbeidet ofte vil være overlappende.

Riksadvokaten omtaler arbeidet med internettrelaterte overgrep i mål- og prioriteringsrundskrivet fra 2023:

«Kriminelle handlinger ved bruk av IKT, som internettrelaterte seksuelle overgrep (.) er stadig økende og representerer utfordringer som setter politiets evne til effektiv kriminalitetsbekjempelse på prøve. Politiets innsats på dette området må fortsatt intensiveres. Det er viktig at påtalemyndigheten sørger for at det raskt iverksettes etterforsking og sporsikring.»145

Kripos har en seksjon for internettrelaterte overgrep mot barn, mens de enkelte politidistriktene har egne avdelinger for digitalt politiarbeid (DPA). Disse bidrar med gjennomføring av datatekniske undersøkelser, digitale beslag og elektroniske spor. Politiets kompetansedelingsplattform, KO:DE, har også sjekklister og artikler som kan brukes til etterforskning av slike saker.

Kripos utarbeidet i 2019 en rapport om seksuell utnyttelse av barn og unge over internett.146 Rapporten omtaler blant annet trekk ved gjerningspersonene, ulike former for digitale overgrep, oppfølging og forebyggende politiarbeid og utfordringer som politi og påtalemyndighet har ved håndtering av sakene. Kripos samarbeider også med utenlandske politimyndigheter. Interpol, Europol og Eurojust er sentrale i arbeidet mot seksuelle overgrep på nett.

Politidistriktene har iverksett ulike tiltak for å avdekke overgrep mot barn på nett. For eksempel har Nordland politidistrikt hatt et etterretningsprosjekt, kalt «Op Sirius». Formålet var å kartlegge omfang og identifisere personer som begikk seksuelle overgrep mot barn på internett.

Flere alvorlige saker om ulike former for digitale nettovergrep har blitt oppklart de senere årene.147 For eksempel ble en tiltalt i en sak i Frostating lagmannsrett i 2022 dømt til fengsel i 15 år for nettovergrep. Saken er beskrevet slik i sammendraget på Lovdata:

«55 år gammel mann ble dømt til fengsel i femten år for ulike former for nettovergrep overfor førti jenter. Med unntak av én jente på sytten år, var alle i alderen tolv til femten år på gjerningstiden. (.) Lagmannsretten mente at domfelte planmessig og målrettet over flere år hadde lokket til seg kontakt med jentene ved å utgi seg for å være en langt yngre person. Han hadde lagt ned en betydelig innsats i å profesjonalisere hvordan han skulle tilnærme seg unge jenter for å oppnå det han ønsket, blant annet ved å betale vederlag i form av nettbaserte gavekort eller kontanter. Flere av jentene hadde han hatt kontakt med over en lang periode, og de hadde da levd med et vedvarende press om å sende flere og stadig grovere bilder og/eller videoer.148

Et av tilfellene han ble dømt for er beskrevet slik i dommen:

«I perioden fra 1. desember 2019 – våren 2020 i [adresse] eller andre steder, utga han seg for å være [alias1] fra Oslo på snapchat og fikk [fornærmede], til å penetrere seg selv flere ganger vaginalt med fingrene, med en gulrot og med en agurk, samt sende videoer av dette til ham. For dette fikk hun betalt ved å gi henne tilgang til Paygoo gavekort.»

Sakene kan være omfattende med mange fornærmede og vil i disse tilfellene være ressurskrevende å etterforske, påtale og føre i retten. Dette er også omtalt av en arbeidsgruppe som så på saksflyten i saker om overgrep mot barn.149 Politiet kan få tilgang til en stor mengde digitalt bevismateriale bestående av bilder og videoer. Utvalget er kjent med at etterforskningen i enkelte tilfeller må avgrenses mot å gjennomgå deler av materialet av tids- og ressurshensyn. I slike tilfeller vil det være en risiko for at materialet som ikke gjennomgås, inneholder informasjon som kan tilsi at det har skjedd én eller flere voldtekter som ikke oppdages av politiet.

Politidistriktene opplever at de har for lite ressurser til å håndtere disse sakene på en god måte. Dette fremkommer også av Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot IKT-kriminalitet.150 Det finnes også eksempler på at politidistrikter har avviklet tiltak som skal forebygge og avdekke seksuelle overgrep mot barn. Operasjon Spiderweb i Sør-Vest politidistrikt ble besluttet nedlagt i 2023.

19.3.4.1 Håndtering av NCMEC-saker spesielt

Kripos mottar rapporter med tips om internettrelaterte overgrep mot barn fra organisasjonen «National Center for Missing and Exploited Children» (NCMEC). NCMEC er en halvstatlig ideell organisasjon i USA som blant annet jobber for å avdekke seksuelle overgrep på nett. NCMEC rapporterer funn videre til det landet hvor det antas at brukeren befant seg på det tidspunktet den mulige straffbare handlingen fant sted.

I 2016 inngikk Kripos og NCMEC en avtale som innebærer at Kripos får direkte tilgang til materiale fra NCMEC. Kripos mottar rapporter med informasjon om mulige norske gjerningspersoner og analyserer disse før informasjonen sendes videre til politidistriktene. Kripos mottar et stort antall rapporter. Tipsene fra NCMEC kan inneholde alt fra deling av nakenbilder mellom jevnaldrende til voldtekter.

Figur 19.3 viser en oversikt over NCMEC-rapporter som Kripos har mottatt de siste årene.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos, foredrag for Voldtektsutvalget 14. april 2023

Utvalget har bedt politidistriktene om informasjon om hvordan de håndterer disse sakene. De fleste distriktene oppgir at de har utarbeidet egne rutiner for håndtering av denne sakstypen, og at det er opprettet egne grupper for vurdering av materialet fra Kripos under Fellesenhet for etterforskning og etterretning (FEE). Gruppene går gjennom tipsene for å vurdere hvilke saker som skal prioriteres og forfølges. Vurderingen gjøres basert på alvorlighet og risikoen for at den antatte gjerningspersonen kan komme til å begå andre eller mer alvorlige overgrep.

De fleste rutinene har egne bestemmelser for behandling av saker hvor gjerningspersonen er under 18 år. I noen distrikter foregår også etterforskningen i egne grupper, mens i andre distrikter går saken ut til de geografiske driftsenhetene som de hører under, når etterforskning er besluttet.

Utvalget er kjent med at det er en utfordring for politidistriktene å håndtere mengden NCMEC-rapporter. NCMEC-rapportene kan inneholde tips om nedlastede bilder eller videoer av barn. Videre etterforskning av tipsene kan avdekke alvorlige overgrep og oppdage personer som begår internettrelaterte overgrep i stort omfang, eller som begår fysiske overgrep mot barn. På samme måte som for andre saker om digitale overgrep, vil avgrensing av etterforskningen innebære en risiko for at politiet ikke oppdager disse overgrepene eller voldtektene. Mengden tips gjennom NCMEC kan komme til å øke etter hvert som flere digitale plattformer blir en del av samarbeidet.

Etterforskningen av NCMEC-sakene organiseres ulikt i politidistriktene. Utvalget erfarer at det ofte er de geografiske driftsenhetene som håndterer sakene. Riksadvokaten har ikke ønsket å utforme retningslinjer for håndtering av disse sakene selv om politidistriktene har ulik praksis. Riksadvokaten ba likevel distriktene om å «tilstrebe en adekvat struktur for å håndtere NCMEC-saker, og at det i dette også ligger en oppfordring til samtlige politidistrikt om å få etablert en fast arbeidsmetodikk forankret i enten lokale rutiner eller egne instrukser/retningslinjer».151

19.3.5 Ivaretakelse av fornærmede under etterforskningen

Fornærmedes plass i etterforskningen har endret seg over tid. Tradisjonelt har straffesaker vært ansett for å være et oppgjør mellom tiltalte og staten, men fornærmede har etter hvert fått en mer sentral rolle. Fornærmedeutvalget foreslo i 2006 å styrke fornærmedes stilling i straffeprosessen, og flere av de rettighetene fornærmede har i dag, stammer fra Fornærmedeutvalgets utredning.152 Det følger av Istanbulkonvensjonen artikkel 41 nr. 2 at det skal tas «omsyn til offeret sine rettar på alle trinn i straffeforfølginga». Fornærmedes rettigheter handler blant annet om rett til å holdes informert om etterforskningen, rett til å forklare seg under hovedforhandlingen og rett til bistandsadvokat.

Riksadvokaten omtaler ivaretakelse av fornærmede i Kvalitetsrundskrivet:

«Ivaretakelsen av de rettigheter fornærmede og etterlatte har forutsetter rutiner i politiet og påtalemyndigheten som sikrer den nødvendige oppfølging, men ikke minst en kultur som anerkjenner dette som en viktig oppgave. Politiets og statsadvokatenes behandling av ofre for kriminalitet og deres pårørende skal være preget av omtanke og respekt.»153

Som vist i kapittel 9 kan en voldtekt ha store konsekvenser for den utsattes helse og livskvalitet. Mange voldtektsutsatte utvikler posttraumatisk stresslidelse (PTSD), og det kan være svært krevende for fornærmede å snakke om det som har skjedd. Det er derfor viktig at det tas hensyn til fornærmede under etterforskningen.

I dette punktet vil utvalget se på hvordan fornærmede ivaretas under etterforskningen. Denne delen omhandler fornærmede som ikke ivaretas på barnehus. I det videre omtales politiets kontakt med fornærmede under etterforskningen, støttesentrene for kriminalitetsutsatte og bistandsadvokatens rolle.

19.3.5.1 Kontakt med fornærmede under etterforskningen

Straffeprosessloven § 93 e. og påtaleinstruksen § 1-7 stiller krav om at politiet og påtalemyndigheten skal holde fornærmede orientert om sakens utvikling og fremdrift. Politiets taushetsplikt står ikke i veien for dette i henhold til politiregisterloven § 25. Påtaleinstruksen slår videre fast i § 7A-1 at fornærmede i alvorlige saker har rett til en kontaktperson i politiet.

Dette aspektet ved etterforskningen var ikke en del av kvalitetsundersøkelsen i 2020, og det har i liten grad vært gjenstand for statsadvokatembetenes inspeksjoner, så vidt utvalget kan se. Utvalget har bedt politidistriktene om informasjon om hvilke rutiner de har for å holde fornærmede informert under etterforskningen.

Slik utvalget forstår svarene fra distriktene, har ingen distrikter utarbeidet egne rutiner eller retningslinjer for ivaretakelse av fornærmede underveis i etterforskningen. De fleste distriktene oppgir at de ikke har fastsatte rutiner for kommunikasjon med fornærmede under etterforskningen. Flere oppgir at kommunikasjonen underveis som regel går gjennom fornærmedes bistandsadvokat. Et distrikt viser til at oppdateringer om saken ofte skjer på bistandsadvokatens initiativ, ved at denne tar kontakt for informasjon.

Utvalget spurte også hvordan politidistriktene varsler fornærmede ved en eventuell henleggelse. Ingen av distriktene oppgir at de bruker automatiserte underretninger om henleggelser i voldtektssaker, slik det gjøres i andre typer straffesaker. Ikke alle distriktene har besvart dette spørsmålet konkret, men de fleste oppgir at det skrives egne brev med en mer utførlig begrunnelse enn det som er vanlig i andre saker.

Slik utvalget forstår svarene fra distriktene, er det fare for at forpliktelsene til å holde fornærmede orientert underveis i etterforskningen i straffeprosessloven § 93 e og påtaleinstruksen § 7-6 og 7A-1 ikke etterleves i praksis.

19.3.5.2 Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

Regjeringen besluttet i 2016 å bevilge midler til opprettelse av støttesentre for kriminalitetsutsatte i alle politidistriktene for å «gi en bedre oppfølging av ofre og pårørendes stilling gjennom straffesakskjeden».154 Støttesentrene er et tilbud til utsatte for integritetskrenkende kriminalitet, blant annet voldtekt. Politiets nettsider oppgir at sentrene kan hjelpe fornærmede med:

• informasjon og veiledning om det å anmelde

• støtte hele veien fra politianmeldelse til saken er avgjort

• vitnestøtte før, under og etter en eventuell rettssak

• hjelp til å søke voldserstatning (voldsoffererstatning)

Ifølge Politiets årsrapport fra 2022 får sentrene gode tilbakemeldinger fra brukere og fagmiljøer.155 Det vises også til at henvendelsene til sentrene har økt de siste årene.

Riksrevisjonen så på støttesentrenes funksjon i forbindelse med undersøkelsen av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner.156 Riksrevisjonen fant at støttesentrene hadde færre ansatte enn planlagt, og at enkelte distrikter opplevde økonomiske utfordringer med å bemanne sentrene. Det hadde også vært utfordringer med å integrere sentrene i politiets organisasjon, og det var behov for avklaring av sentrenes rolle og oppgaver. Riksrevisjonen konkluderte med at intensjonen bak opprettelsen av støttesentrene ikke er fulgt opp i tilstrekkelig grad.157 Som svar på kritikken oppga regjeringen at Politidirektoratet skulle utarbeide nasjonale retningslinjer for støttesentrene.158

Politidirektoratet utga i desember 2023 retningslinjer for støttesentrene.159 Ifølge retningslinjene er støttesentrenes formål «å styrke offeromsorgen, herunder redusere skadevirkninger av integritetskrenkende kriminalitet og forebygge gjentatt utsatthet». Sentrene skal være et lavterskeltilbud, og utsatte kan selv ta kontakt med sentrene. Politiet kan sette utsatte i kontakt med sentrene, men retningslinjene gir ikke føringer for dette. Sentrene kan også gis tilgang til politidistriktets straffesaksregister.

Retningslinjene oppgir at støttesentrenes oppgaver er knyttet til psykososial støtte, informasjon om straffesaksprosessen, veiledning, oppfølging og «losing» videre til andre hjelpetiltak. Psykososial støtte omtales slik:

«Psykosial støtte innebærer her å være tilstede for den utsatte, lytte og vise omsorg gjennom samtale. Målet er å bidra til å skape en oversikt og identifisere behov den enkelte har for sosial og helsemessig fungering på kort eller lang sikt.»

Senterets oppgaver knyttet til veiledning er beskrevet slik:

«Støttesenteret skal gjennom veiledning søke å bidra til at utsatte reflekterer over og bevisstgjøres egen situasjon for å gjenopprette trygghet. Støttesenterets tilbud er ikke å betrakte som helsehjelp, selv om det kan ha et helsefremmende formål.»

Retningslinjenes krav til støttesentrenes kompetanse er at rådgiverne skal «ha den kompetansen som er nødvendig for å utføre støttesenterets oppgaver på en forsvarlig måte». Sentrene oppgir at deres kompetanse og kjennskap til straffesaksprosessen gjør at de kan yte hjelp som andre sosiale eller helsemessige tilbud ikke kan. Utvalget er ikke kjent med kartlegginger av kompetansen støttesentrene innehar.

Utvalget spurte politidistriktene om de har rutiner for å henvise fornærmede til støttesenter for kriminalitetsutsatte eller andre hjelpetiltak. De fleste politidistriktene oppgir at de informerer fornærmede om muligheten til å få hjelp hos støttesentrene for kriminalitetsutsatte. Ett distrikt viser til at det avhenger av kunnskapen til den enkelte etterforsker, og utvalget har inntrykk av at politidistriktene ikke har faste rutiner for hvordan dette skal gjøres. Noen distrikter informerer fornærmede om muligheten for samtaler på overgrepsmottak eller krisesentre. Enkelte distrikter viser til at de ber om samtykke fra fornærmede om at støttesentrene kan kontakte dem direkte. I noen distrikter har støttesentrene tilgang til politiets straffesakssystem og kan finne aktuelle saker selv.

Utvalget har inntrykk av at muligheten for å oppsøke støttesentrene ikke er godt kjent i befolkningen. Også Politiet viser i sin årsrapport til at det er et potensial for å gjøre sentrene bedre kjent.160 Innlandet politidistrikt oppgir at pågangen ved støttesenteret har økt etter at politidistriktet begynte med systematisk informasjon til fornærmede om tilbudet.

I innspill til utvalget oppgir støttesentrene selv at de har svært lite kontakt med sårbare grupper av utsatte. Med sårbare grupper sikter støttesentrene blant annet til personer i aktiv rus, skeive, eldre personer, personer med psykisk utviklingshemning og utsatte for mishandling i nære relasjoner.

19.3.5.3 Bistandsadvokaten

Voldtektsutsatte har rett til å få oppnevnt bistandsadvokat ved anmeldelse til politiet i henhold til straffeprosessloven kapittel 9 a. I tillegg gir rettshjelpsloven § 11 nr. 6 den utsatte rett til å få dekket utgifter til bistandsadvokat for å «vurdere forhold av betydning for anmeldelse». Disse ordningene omtales i det følgende.

19.3.5.3.1 Bistandsadvokat før anmeldelse

Retten til gratis konsultasjon med bistandsadvokat før anmeldelse ble foreslått av Fornærmedeutvalget i 2006 og fulgt opp med lovendring i 2008. I lovproposisjonen omtales endringen slik:

«Nettopp i denne typen saker, hvor fornærmedes person og forklaring står sterkt, vil belastningen ved en straffesak kunne være stor. Det kan være viktig for fornærmede å ha en nøytral og profesjonell samtalepartner som også kan vurdere ulike juridiske aspekter ved saken, for eksempel foreldelse, bevisspørsmål mv. Dette kan også spare politi og påtalemyndighet for arbeid.»161

Rettshjelpsutvalget foreslo i NOU 2020: 5 Likhet for loven å oppheve ordningen. Rettshjelputvalget mente at det ikke først og fremst er juridisk bistand den utsatte har behov for i en slik situasjon, og at krisesentre, overgrepsmottak og støttesentrene for kriminalitetsutsatte er bedre egnet til å dekke utsattes behov i denne fasen. Rettshjelpsutvalget anbefalte derfor å videreutvikle disse tilbudene. Forslaget møtte motstand under høringen, blant annet fra aktørene som utvalget utpekte til å overta bistandsadvokatenes funksjon i fasen før anmeldelse.162 Advokatforeningen argumenterte for at ordningen er et svært viktig tiltak for at mange utsatte velger å anmelde. Advokatforeningen har også uttalt dette i innspill til utvalget. Forslaget er så langt ikke fulgt opp av regjeringen, men arbeidet med rettshjelpsutvalgets utredning er ikke fullført.163

19.3.5.3.2 Bistandsadvokat under etterforskningen

Straffeprosessloven har siden 1985 hatt bestemmelser om bistandsadvokater. Ordningen med bistandsadvokat har gradvis blitt utvidet både med hensyn til hvem som har rett på bistandsadvokat, og med hensyn til bistandsadvokatens oppgaver. Dette henger sammen med utvidelsen av hvilke rettigheter fornærmede har under straffesaken.

Politiet skal informere fornærmede om retten til bistandsadvokat ved første møte, ifølge straffeprosessloven § 107 b. Bistandsadvokaten skal i henhold til straffeprosessloven § 107 a. ivareta fornærmedes interesser under etterforskningen. Dette innebærer ifølge straffeprosessloven § 107 c andre ledd, blant annet å følge med på politiets etterforskning for å holde politiet oppdatert, men også for å påse at politiet vurderer relevante etterforskningsskritt.

Innspillene fra politidistriktene, som utvalget omtalte ovenfor, viser at mye av ansvaret for å ivareta fornærmede under etterforskningen legges på bistandsadvokaten. Oppdateringer om saken skjer ofte på bistandsadvokatens initiativ, og bistandsadvokaten gir fornærmede råd om en eventuell klage.

Kvalitetsundersøkelsen viste at fornærmede ikke var informert om sin rett til å la seg bistå av en advokat i 7 prosent av sakene.164 I 14 prosent av sakene var spørsmålet besvart med «ikke aktuelt». Riksadvokaten viser til at det er usikkert hva det betyr at det ikke har vært aktuelt, men at det kan skyldes at statsadvokaten ikke hadde mulighet til å finne ut av det.

Bistandsadvokat var oppnevnt for fornærmede i 77 prosent av de aktuelle sakene og var til stede på 60 prosent av de aktuelle avhørene.165 I mange av sakene var det ikke mulig å finne årsaken til fraværet av bistandsadvokat, men enkelte av de regionale rapportene viste til saker hvor manglende bistandsadvokat var problematisk:

«Fornærmede ga uttrykk for betydelig redsel for konsekvenser ved å anmelde opp mot egen sikkerhet. Hun oppga at hun ble presset av mistenkte, med risiko for at hun ville bli utsatt for alvorlige represalier fra egen familie i utlandet begrunnet med æreskultur. Hun ble utelukkende og ufullstendig avhørt pr telefon. Ingen informasjon om bistandsadvokat ble gitt, selv om behovet var åpenbart, og ingen advokat ble oppnevnt. Ivaretakelsen av den fornærmedes rettigheter må betegnes som slett, og sakens opplysning svekket i betydelig grad.»166

Advokatforeningen har utformet egne retningslinjer for bistandsadvokater i forlengelsen av reglene for god advokatskikk.167 Disse pålegger bistandsadvokaten å avklare hvorvidt fornærmede kan fremme et erstatningskrav i straffesaken, noe som er vanlig i voldtektssaker. Bistandsadvokaten skal dessuten opplyse om mulighetene for voldsoffererstatning og vurdere grunnlaget for en henleggelse, og hjelpe fornærmede med en eventuell klage. Utvalget har ikke funnet undersøkelser eller liknende som kartlegger hvordan bistandsadvokatene i voldtektssaker utfører pliktene sine.

20 Utvalgets vurdering av politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker

20.1 Innledning

Svært få anmeldte saker om voldtekt av voksne ender med tiltale og dom. Til tross for at voldtektssaker har vært en prioritert sakstype i politiet og påtalemyndigheten i flere år, var oppklaringsprosenten i 2022 den laveste siden 2013. Basert på disse tallene har Norge mottatt kritikk fra internasjonale menneskerettighetsorganer, som har oppfordret norske myndigheter til å styrke etterforskningen av sakene.168

Det er kun en liten andel av voldtekter som blir anmeldt til politiet. Voldtekt er en alvorlig straffbar handling, og utvalget mener det er viktig at voldtekter blir anmeldt, slik at flest mulig gjerningspersoner kan stilles til ansvar. Samtidig må voldtektsutsatte selv velge om de vil anmelde saken til politiet, og det er offentlige myndigheters ansvar å skape et rettssystem som fornærmede har tillit til og ønsker å henvende seg til. Slik utvalget ser det vil en høy henleggelses- og frifinnelsesprosent på sikt kunne føre til at færre fornærmede velger å anmelde.

Utvalget har fått inntrykk av at det gjøres mye godt arbeid av politiet og påtalemyndigheten. Under utvalgets møter med aktører i politiet og påtalemyndigheten har utvalget møtt flere dedikerte etterforskere, påtalejurister og fagpersoner.

Det er likevel utvalgets vurdering at voldtektssaker ikke håndteres godt nok i politiet og påtalemyndigheten i dag, og at voldtektsutsatte ikke ivaretas på en god nok måte. Svært mange saker henlegges, mange saker blir liggende, etterforskningen har flere mangler i strid med gjeldende krav, og det tas ikke tilstrekkelig hensyn til fornærmede. I det videre vil utvalget presentere sin vurdering av politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker.

Som påpekt under punkt 19.1 har utvalgets tilgjengelige tid og ressurser ikke tillatt en fullstendig gjennomgang av alle sider ved politiet og påtalemyndighetens håndtering av sakene. I det videre presenterer utvalget sin vurdering av faktagrunnlaget som er presentert i kapittel 19.

20.2 Manglende prioritering av voldtektssaker fra ansvarlige myndigheter

Voldtektssaker omtales ofte som prioriterte saker. Utvalget mener at dette ikke gjenspeiles i tilstrekkelig grad hos ansvarlige myndigheter. Det fremstår som uklart hva Justis- og beredskapsdepartementet legger i føringene til Politidirektoratet om at seksuallovbrudd skal prioriteres. Det ser ut til at både Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet har redusert antall styringsparametere i tildelingsbrev og resultatavtaler. Utvalget stiller spørsmål ved hva som menes med at håndtering av voldtektssaker er prioritert.

Politidirektoratet ser ikke ut til å ha et fagmiljø som jobber spesielt med voldtekt og andre seksuallovbrudd. Ved spørsmål fra utvalget om hvordan direktoratet prioriterer voldtektssaker, vises det til generelle tiltak, som etableringen av Felles straffesaksinntak og fagutviklingsapparatet. Dette er ikke tiltak som fokuserer på særtrekk ved voldtekt og seksuell vold.

Styringen av politiet har heller ikke stilt krav om at etterforskningen av voldtektssaker må utføres av etterforskere med spesialkompetanse, dette til tross for at Politidirektoratet legger til grunn at «det er en spesialistoppgave å håndtere sakstypen».169

Det er Riksadvokaten som har ansvar for straffesaksbehandlingen. Riksadvokaten har gjennomført kvalitetsundersøkelser av etterforskningen av voldtektssaker og skal gjennomføre en ny undersøkelse i 2024. Riksadvokaten har også innført krav om bruk av etterforskningsplaner og stilte tidligere krav til saksbehandlingstid. Det er også en rekke krav som gjelder etterforskning generelt, som også gjelder i voldtektssaker.

Selv om Riksadvokaten har innført viktige tiltak, mangler det etter utvalgets syn systematisk arbeid med å heve kvaliteten på etterforskning i voldtektssaker. Kripos sier i sitt innspill til utvalget at det finnes i dag «ingen rutiner for kvalitetskontroll i voldtektssaker ut over Riksadvokatens kvalitetsundersøkelser».

Utvalget mener at tilstrekkelig prioritering av voldtektssaker krever at sakene prioriteres fra ansvarlige myndigheter. Det må skje gjennom styring, ressurssetting, kvalitetshevende tiltak og føringer for etterforskningen. Utvalget bemerker også at ulike signaler om prioriteringer fra Riksadvokaten og Politidirektoratet kan være vanskelige å forholde seg til for politidistriktene, og kan resultere i at voldtektssaker ikke gis tilstrekkelig prioritet.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.2: «Styrket prioritering av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten.»

20.3 Manglende ekspertorgan for voldtektssaker

Voldtektsgruppen ved Kripos ble nedlagt i 2019. Etter dette har Kripos mindre oppmerksomhet på saker om voldtekt av voksne. Selv om Kripos fremdeles har noen oppgaver knyttet til voldtekt av voksne, er det langt færre enn før. Utvalget er bekymret for at spisskompetanse på etterforskning av voldtektssaker vil forsvinne etter hvert som de tidligere ansatte i Voldtektsgruppen slutter i Kripos.

Kripos gjennomgår ikke lenger alle anmeldte voldtektssaker, og det finnes heller ikke lenger en helhetlig oversikt over voldtektssituasjonen i Norge. En slik oversikt fantes tidligere og hadde informasjon om karakteristikker ved de anmeldte voldtektene hvert år. Oversikten var viktig også for andre enn politiet og påtalemyndigheten.

Utvalget stiller spørsmål ved hvordan politiet og påtalemyndigheten skal sørge for kunnskap og kompetanseutvikling i håndtering av voldtektssaker når det ikke lenger finnes et sentralt ekspertorgan. Selv om politireformen forutsatte at politidistriktene skulle bygge robuste fagmiljøer, har utredningen vist at dette ikke har blitt gjennomført.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.3: «Permanent voldtektsseksjon ved Kripos.»

20.4 Mangelfull etterforskning

Utredningen har også vist en rekke mangler ved etterforskningen av voldtektssaker. Voldtektssaker beskrives som vanskelige å etterforske. Strafferettens strenge krav til bevis gjør at mange saker må henlegges. De høye henleggelsestallene og den lave oppklaringsprosenten gir likevel grunn til å undersøke hva som skjer i håndteringen av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten, slik utvalget har gjort.

Riksadvokatens vurdering av funnene i kvalitetsundersøkelsen fra 2020 er at det gjøres mye godt etterforskningsarbeid. Samtidig viser undersøkelsene en rekke mangler og avvik fra gjeldende føringer i rundskriv og rutiner.

Det er særlig bekymringsverdig at svært mange saker blir liggende uten at noe skjer. Halvparten av sakene i kvalitetsundersøkelsen fra 2020 ble liggende i fire uker eller mer uten at noe skjedde. 15 prosent av sakene hadde en saksbehandlingstid på over et år. Inaktiviteten tilsier at sakene ikke prioriteres i tråd med Riksadvokatens intensjon. Det er uklart hva dette skyldes, men det er åpenbart negativt for fornærmede, eventuelle mistenkte eller siktede og for muligheten til å oppklare sakene.

En forklaring på lang saksbehandlingstid og «liggetid» kan være at etterforskningen ikke styres godt nok, noe manglene knyttet til bruk av etterforskningsplaner er et tegn på. Selv om det siden 2013 har vært en klar hovedregel at etterforskningsplaner skal benyttes, manglet det planer i 32 prosent av de aktuelle sakene i kvalitetsundersøkelsen. Mange av etterforskningsplanene som var opprettet, var langt fra gode nok.

Funnene knyttet til søk etter DNA-spor er også bekymringsverdig, både at søk gjøres i for få saker, og at det som regel ikke gjøres av kriminalteknikere. Kvalitetsundersøkelsen viser også andre mangler som saksdokumentene ikke kan forklare.

Utvalget mener det er liten grunn til å tro at falske anmeldelser utgjør en stor andel av anmeldelsene om voldtekt. Utvalget legger til grunn at tiltak for en effektiv etterforskning også vil sørge for avdekking av eventuelle falske anmeldelser. En effektiv etterforskning vil også ivareta den mistenktes rettssikkerhet.

Utvalget foreslår flere tiltak for å heve kvaliteten på etterforskningen (se punkt 22.5).

20.5 Manglende oppmerksomhet på fenomenforståelse

Det er urovekkende at voldtektssaker flere steder i landet håndteres av etterforskere og påtalejurister uten spesialkompetanse på seksuallovbrudd. Å etterforske en alvorlig seksuell krenkelse er noe annet enn å etterforske et tyveri eller et bedrageri. Bevisene består ofte av motstridende forklaringer, og det krever fenomenforståelse å gjennomføre effektiv etterforskning i sakene. Dette er ikke nytt, og spesialkompetanse i sakene har blitt anbefalt av flere tidligere utredninger. Det ble forutsatt ved politireformen, og Politidirektoratet erkjenner at sakene krever spesialkompetanse.

Fagutviklingsapparatet skal sørge for kunnskapsutvikling i politiet og påtalemyndigheten, men fokuserer på generelle etterforskningsmetoder. Det ser ut til å være en generell trend at fokuset flyttes fra fenomener til metoder. Utvalget mener dette er uheldig og ikke tilstrekkelig til å sørge for god håndtering av voldtektssaker.

Utvalget mener at god etterforskning av voldtektssaker krever forståelse for voldtekt som fenomen. Voldtektssakene har særtrekk og utfordringer som må håndteres gjennom sakspesifikke kompetansetiltak. Sakene etterforskes ikke godt nok i dag, og utvalget kan ikke se at etterforskningen kan holde tilstrekkelig kvalitet uten spesialiserte etterforskere og påtalejurister, og uten at fenomenforståelsen løftes frem i hele politiet og påtalemyndigheten.

Ikke minst er det viktig at de som etterforsker voldtektssaker, forstår at de fornærmede i disse sakene ikke bør behandles på samme måte som fornærmede i andre, mindre traumatiske saker.

Se utvalgets forslag til tiltak: 22.5.5: «Egne etterforskningsenheter og påtalejurister for saker om voldtekt og seksuallovbrudd.»

20.6 Mangelfull ivaretakelse av fornærmede

Det høye antallet henleggelser og frifinnelser innebærer at et stort antall fornærmede opplever at saken deres ender på denne måten. Fornærmede kan oppleve dette som å ikke bli trodd. Det må være en grunnleggende erkjennelse at de fornærmede i disse sakene skiller seg fra fornærmede i mange andre straffesaker. De har vært utsatt for en traumatisk opplevelse, og det er denne opplevelsen som er gjenstand for etterforskningen. Som vist i kapittel 9 har en voldtekt ofte store helsemessige konsekvenser for utsatte. Mange voldtektsutsatte utvikler posttraumatisk stresslidelse (PTSD). Det er grunn til å tro at følelsen av å ikke bli trodd på at man har blitt voldtatt, kan bidra til å forverre slike symptomer.

Fra et samfunnsperspektiv er det ønskelig at voldtektsutsatte anmelder hendelsen til politiet. Dette stiller etter utvalgets skjønn enda større krav til at fornærmede blir godt ivaretatt gjennom straffesaksprosessen. Myndighetene har et stort ansvar for å ivareta voldtektsutsatte som velger å anmelde saken til politiet. Betydningen av dette understrekes ytterligere ved at svært mange utsatte er ungdommer og unge voksne, og mange har i tillegg ulike sårbarheter.

Utvalget tviler ikke på at mange i politiet og påtalemyndigheten er opptatt av å møte fornærmede på en god måte, og gjør det de kan for å få det til. For at de fornærmede skal bli tilstrekkelig ivaretatt, er det likevel nødvendig med gode systemer og rutiner som ikke lar det være opp til den enkelte etterforsker å finne ut hvordan dette skal gjøres.

Utvalget vil også påpeke at det ikke er noen motstrid mellom å ivareta rettssikkerheten til den mistenkte og å ivareta behovene til de fornærmede i disse sakene. Siktedes rettigheter og strafferettens premisser skal ligge fast, men en mer ivaretakende prosess er mulig innenfor disse rammene.

Målet bør være at fornærmede opplever å bli godt ivaretatt, tatt på alvor og møtt med empati og forståelse. Dette krever at etterforskere og påtalejurister blir trent i å møte og snakke med personer som er blitt utsatt for seksuell vold. Det stiller også krav til prosessen. Det er viktig at politiet sørger for å oppfylle sine plikter til å holde fornærmede informert under etterforskningen og å sørge for at fornærmede har en kontaktperson.

Utvalget har merket seg at støttesentrene for kriminalitetsutsatte kan være et godt tilbud for utsatte for voldtekt. Sentrene har samtidig et stort potensial når det gjelder å finne sin form og å nå ut til fornærmede som kan ha nytte av dem. Utvalget kan ikke se at Politidirektoratets nye retningslinjer for støttesentrene utbedrer manglene som Riksrevisjonen påpekte i sin undersøkelse. Retningslinjene er vage og stiller ingen krav til hva slags kompetanse ansatte ved sentrene skal ha. Utvalget vil påpeke at det er viktig at sentrene utvikler fenomenforståelse og kompetanse om voldtekt og voldtektsutsatte.

Bistandsadvokaten er også svært viktig for fornærmede i voldtektssaker. Utvalget er bekymret for at fornærmede ikke alltid informeres om sine rettigheter, og for at bistandsadvokaten ikke er til stede under mange avhør av fornærmede. Det er svært viktig at fornærmede gis mulighet til å la seg bistå av en advokat helt fra begynnelsen. Politiet må ha gode og faste rutiner for å sørge for dette. Også Riksadvokaten påpeker at det er grunn til å undersøke hvorfor ikke bistandsadvokaten er til stede i flere av avhørene.170

Ikke minst er det viktig at bistandsadvokaten som oppnevnes, er i stand til å ivareta fornærmedes interesser på en god måte. Det innebærer for eksempel å be om at politiet utfører ulike etterforskningsskritt, og å be om oppdateringer og informasjon om etterforskningen. Det kan også innebære hjelp til å søke om voldserstatning og klage på påtalevedtak.

Utvalget legger også til grunn at gratis bistandsadvokat før anmeldelse er en viktig rettighet for voldtektsutsatte. Ordningen gir utsatte anledning til å snakke med en advokat om flere ting rundt spørsmålet om anmeldelse. Den utsatte kan ha behov for hjelp til å vurdere om det vedkommende har blitt utsatt for, faller inn under voldtektsbestemmelsen i straffeloven. Bistandsadvokaten kan også fortelle om hvordan en etterforskning foregår og hva den utsatte vil måtte gjøre dersom vedkommende velger å anmelde.

Utvalget har merket seg at politiet opplever å motta en del anmeldelser som gjelder hendelser som faller utenfor definisjonen av voldtekt i straffeloven. Utvalget vil understreke at de som anmelder slike hendelser, med all sannsynlighet gjør det fordi de opplever det som har skjedd som en alvorlig krenkelse. En slik hendelse kan ha de samme konsekvensene for den utsattes helse og livskvalitet som en hendelse som faller innenfor straffelovens voldtektsbestemmelse. Utvalget er bekymret for hvordan denne gruppen møtes av politiet og vil fremheve at også disse må møtes med respekt og empati selv om det ikke skal opprettes sak eller saken raskt henlegges. Utvalget mener også at det er grunn til å se nærmere på funnene fra forskningen om falske anmeldelser, som omtalt under 19.2.5. Det er viktig at utsatte som anmelder voldtekt til politiet i god tro, ikke risikerer å bli anmeldt for falsk anklage.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.13: «Et større løft for fornærmede.»

20.7 Utfordringer med saker om barn

Utvalget mener at barnehusene er et svært godt tiltak for å ivareta barn som er utsatt for voldtekt. Barnehusene har bred og solid kompetanse og lokalene er egnet for barn. Tiltaket er viktig både for å ivareta barnet på en god måte og for å ha de beste forutsetningene for at barnet forklarer seg godt om det som har skjedd. Barnehusene brukes i utgangspunktet for barn under 16 år. Utvalget mener det er grunn til at også barn mellom 16 og 18 år ivaretas på barnehusene.

Utvalget er bekymret for at enkelte politidistrikt avvikler tiltak rettet mot avdekking og etterforskning av overgrep mot barn. Det vises for eksempel til nedleggelsen av Operasjon Spiderweb i Sør-Vest politidistrikt. Utvalget stiller spørsmål ved om politidistriktene har ressurser til å prioritere saker om voldtekt av barn i tilstrekkelig grad. Særlig saker om internettrelaterte voldtekter utfordrer politiets kapasitet. Politiet mottar en rekke tips gjennom NCMEC-systemet, og oppfølging av disse kan lede til avdekking av mange og alvorlige overgrep. Utvalget viser for eksempel til en sak omtalt i media der 40 barn angivelig ble utsatt for overgrep i en sak hvor politiet hadde mottatt tips om gjerningspersonen i en NCMEC-rapport.

Se utvalgets forslag til tiltak 22:5.9: «Retningslinjer for håndtering av «NCMEC-saker»« og 22.5.12: «Avhør av fornærmede mellom 16 og 18 år foretas på barnehus.»

20.8 Identifisering og ivaretakelse av sårbare voksne

Utvalget merker seg undersøkelser som viser at svært mange fornærmede i voldtektssaker har ulike sårbarhetsfaktorer. Dette er urovekkende, og utvalget er usikre på om dette tas godt nok hensyn til under etterforskningen i dag.

Utvalget stiller spørsmål ved om terskelen for sårbarhet som gir rett til tilrettelagt avhør, er for høy. Det er viktig at etterforskningen identifiserer og tar hensyn til sårbarhet både for å legge til rette for en god nok opplysning av saken og for å ivareta fornærmede på en god måte. Noen former for sårbarhet kan innebære at fornærmede har vanskelig for å uttrykke seg klart om det som har skjedd. Dersom politiet ikke hensyntar dette, vil viktig informasjon kunne gå tapt. Ulike former for sårbarhet kan også innebære at etterforskningen blir en særlig stor belastning for den fornærmede. Utvalget mener derfor at det er grunn til å vurdere å inkludere flere fornærmede i gruppen som gis tilrettelagte avhør.

Funnene fra NTNU-undersøkelsen om at etterforskningen i saker med sårbare fornærmede har dårligere kvalitet enn etterforskningen i andre saker, er urovekkende.171 Det er grunn til å undersøke dette nærmere.

Også andre fornærmede med sårbarheter må identifiseres og ivaretas selv om de ikke skal gis tilrettelagt avhør. Politiet må sørge for gode rutiner for å ivareta sårbare fornærmede på en god måte.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.11: «Vurdering av gruppen for tilrettelagte avhør.»

20.9 Mangelfull kunnskap om politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker

For at håndteringen av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten skal kunne forbedres, må myndighetene ha kunnskap om hvordan sakene håndteres og hvordan de burde håndteres. Slik utvalget ser det, finnes det det ikke god nok kunnskap om dette i dag.

I utvalgets utredning har rapporter fra politiet og påtalemyndigheten utgjort en sentral del av kunnskapsgrunnlaget. Særlig sentrale er Riksadvokatens kvalitetsundersøkelser, men også inspeksjonsrapporter fra statsadvokatembetene bidrar med innsikt i håndteringen av sakene. Kvalitetsundersøkelsene og inspeksjonsrapportene er nyttige, og arbeidet med oppfølging av disse kan bidra til å heve kvaliteten på etterforsknings- og påtalearbeidet. De må samtidig leses i lys av at de er utformet av myndighetene selv, og at de ikke baserer seg på forskningsmetoder.

Politiet og påtalemyndigheten har heller ikke et godt system for å utvikle kunnskap om god håndtering av voldtektssaker. Den mangelfulle kunnskapen har som konsekvens at verken Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, Riksadvokaten eller Kripos kan gi gode svar på viktige spørsmål om etterforskningen av disse sakene. Fagutviklingsapparatet skal bidra til systematisert kunnskap på etterforskningsfeltet, men fokuserer på generelle etterforskningsgrep fremfor spesifikke kriminalitetsformer.

Det er behov for å vite mer om hvorfor det ikke tas ut flere tiltaler og hvorfor mange saker blir liggende uten at noe skjer. Kvalitetsundersøkelsene viser at mange etterforskningsskritt ikke gjennomføres slik de skal, men viser ofte ikke hva årsaken er. Det er også behov for kunnskap om hvordan politiet og påtalemyndigheten tar hensyn til fornærmede med ulike former for sårbarhet eller levekårsutfordringer. Se også punkt 20.8 om behov for mer kunnskap om etterforskningen i disse sakene.

Utvalget mener det er nødvendig at kunnskap om håndteringen av voldtektssaker produseres i samarbeid med forskere. Dette vil både sørge for at kunnskapen holder forskningsmessig kvalitet, og at håndteringen av voldtektssaker blir gjenstand for et eksternt blikk.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.4: «En forskningsbasert evaluering av håndteringen av voldtektssaker.»

21 Voldserstatning

21.1 Innledning

Istanbulkonvensjonen artikkel 30 pålegger norske myndigheter å sikre at voldtektsutsatte kan kreve erstatning fra utøveren og i visse tilfeller fra staten. Voldtektsutsatte har rett til erstatning fra staten etter lov om erstatning fra staten til voldsutsatte (voldserstatningsloven) § 1 på visse vilkår. I henhold til § 4 kan voldtektsutsatte kreve erstatning for «skade på person, menerstatning, erstatning for en persons død og oppreisning».

Voldserstatningsloven trådte i kraft 1. januar 2023 og erstattet den tidligere voldsoffererstatningsloven.172 Den nye loven inneholder flere endringer som påvirker voldtektsutsattes rett til erstatning. Utvalget er ikke bedt spesifikt om å se på det, men finner at voldserstatningsordningen har stor betydning for voldtektsutsatte. Utvalget finner derfor grunn til å beskrive endringene og konsekvensene av dem.

I dette kapittelet beskriver utvalget voldtektsutsattes rett til erstatning fra staten med særlig henblikk på endringene som ble gjort ved vedtakelsen av voldserstatningsloven.

21.2 Voldtektsutsattes rett til erstatning fra staten

21.2.1 Rett til erstatning ved dom og henleggelse

Rett til erstatning kan følge av dom eller innvilges ved søknad til Kontoret for voldsoffererstatning. Dersom den utsatte er tilkjent erstatning ved dom, har vedkommende rett til å få kravet utbetalt fra staten i henhold til voldserstatningsloven § 6 dersom saken er anmeldt.

Den utsatte kan ha rett til erstatning også i tilfeller hvor det ikke følger av en dom. Slike tilfeller reguleres av § 7, som har flere alternativer for når utsatte har rett til erstatning. Mest aktuelt for voldtektssaker er tilfeller hvor «straffesaken er avsluttet uten domstolbehandling» i bokstav a. Ifølge lovproposisjonen omfatter dette saker «som er avgjort i konfliktrådet eller ved påtaleunnlatelse og saker som er henlagt etter bevisets stilling, på grunn av foreldelse eller fordi den påståtte skadevolderen er død, ukjent, under 15 år eller utilregnelig.»173

21.2.2 Frist for å søke erstatning

Voldserstatningsloven har flere frister for når den utsatte må søke om erstatning for å bevare sin rett til slik erstatning. Det gjelder ulike frister for saker hvor erstatning følger av dom og hvor erstatning innvilges av Kontoret for voldsoffererstatning.

I saker hvor retten til erstatning følger av en rettskraftig dom i henhold til § 6, må den utsatte fremme krav om erstatning til Kontoret for voldsoffererstatning innen seks måneder fra dommen ble rettskraftig.

Fristen for å søke om erstatning i saker hvor erstatning ikke er tilkjent ved dom, følger av § 7 annet ledd:

«Søknaden må fremmes innen ett år etter at endelig påtaleavgjørelse er truffet. Er saken henlagt på grunn av strafferettslig foreldelse, må søknaden i tillegg være fremmet før kravet mot skadevolderen er foreldet etter reglene i foreldelsesloven.»

I den tidligere voldsoffererstatningsloven var fristen for å søke om erstatning knyttet til foreldelsesreglene for erstatningskravet. Voldsoffererstatningsloven § 3 andre ledd lød slik:

«Søknaden må være fremsatt for Kontoret for voldsoffererstatning før erstatningskravet mot skadevolderen er foreldet etter reglene i foreldelsesloven. Det er likevel tilstrekkelig at søknaden fremsettes før skadevolderens eventuelle straffansvar er foreldet etter reglene i straffeloven eller før skadelidte fyller 21 år.»

Fristene i den nye loven er altså betydelig kortere enn fristene etter den gamle loven. Endringen innebærer også at det gjelder en frist for å søke om erstatning fra staten, og en annen frist for å kreve erstatning fra utøver via domstolene.

21.3 Den påståtte skadevolder som part i saken

Voldserstatningsloven § 7 fjerde ledd fastsetter at «[d]en påståtte skadevolderen skal være part i saken.» Det innebærer at vedkommende får flere partsrettigheter i saken.

I saker som går for domstolen, vil den påståtte skadevolderen alltid være part i saken. Lovendringen innebærer at den påståtte skadevolder også er part i saker som kun behandles av Kontoret for voldsoffererstatning. Den påståtte skadevolder var ikke part i disse sakene etter voldsoffererstatningsloven som gjaldt frem til 2023.

Endringen møtte mye kritikk under høringen av lovforslaget. Kritikken kom fra frivillige organisasjoner, bistandsadvokater og voldsutsatte. Temaet ble høsten 2023 også omtalt i media hvor utsatte for vold og overgrep har fortalt om sine erfaringer.174 Kritikken handler om at det for utsatte for vold i nære relasjoner og seksuell vold kan være særlig utfordrende at den påståtte skadevolder er part i saken.

Som part vil vedkommende kunne få innsyn i sakens dokumenter som vil inneholde en rekke personlige opplysninger om den utsatte. Slike opplysninger kan for eksempel være erklæringer fra leger og psykologer, vurderinger av arbeidsevne og vurderinger av forholdet til egne barn. Bistandsadvokater og utsatte trekker frem at slikt innsyn kan være svært invaderende for den utsatte. Det trekkes også frem at det for noen kan være farlig. Det gjelder saker hvor den utsatte har grunn til å frykte den påståtte skadevolderen, og noen saker hvor den utsatte lever i skjul for gjerningspersonen. Per november 2023 hadde 74 personer søkt om innsyn, ifølge NRK.175

Forarbeidene til loven drøfter de menneskerettslige rammene for når en skadevolder må innrømmes partsrettigheter.176 Forarbeidene konkluderer med at skadevolder må innrømmes partsrettigheter når «staten skal holde skadevolder ansvarlig for erstatningsbeløpet».177 At staten skulle kreve regress fra skadevolder også i saker hvor erstatning ikke ble tilkjent ved dom, var en del av lovforslaget i proposisjonen. Forslaget til § 7 femte ledd lød slik:

«Kontoret for voldsoffererstatning fatter vedtak om erstatning og regress. Når vedtaket er endelig avgjort, utbetaler Kontoret for voldsoffererstatning erstatningen og fremmer regresskravet, jf. § 11. Om ikke annet følger av loven her, kommer forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse.»

Da proposisjonen ble behandlet i Stortinget, fremmet justiskomiteens flertall fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, forslag om å fjerne statens adgang til å kreve regress i disse sakene.178 Årsaken var at regressadgang kunne føre til at skadevolder trakk saken inn for domstolene, og dermed gjorde prosessen med å få voldserstatning vanskeligere for utsatte. Loven som ble vedtatt, ga derfor ikke staten adgang til å søke regress i saker hvor erstatningen ikke er tilkjent ved rettskraftig dom.

Forarbeidene drøfter imidlertid ikke om menneskerettighetene krever at den påståtte skadevolder må gis partsrettigheter også der det ikke kreves regress fra vedkommende. Argumentasjonen hviler på at staten skal kreve regress ettersom det var en del av det opprinnelige lovforslaget. Utvalget kan ikke se at det finnes menneskerettslige forpliktelser til å gi skadevolder partsrettigheter i saker hvor staten ikke skal søke regress fra skadevolder.179

21.4 Kontoret for voldsoffererstatnings anvendelse av straffebestemmelser

Tidligere var det slik at Kontoret for voldsoffererstatning foretok en selvstendig vurdering av faktum i saken, og anvendte de straffebestemmelsene de fant grunnlag for. Etter en nylig avgjørelse fra Sivilrettsforvaltningen, som er klageorgan for Kontoret for voldsofferstatning, ser det ut til at Kontoret for voldsoffererstatning vil være bundet av politiet og påtalemyndighetens valg av bestemmelse i straffeloven.

I en nylig avgjørelse knyttet til den nye voldserstatningsloven konkluderer Sivilrettsforvaltningen med at Kontoret for voldsoffererstatning ikke lenger skal kunne vurdere saksforholdet i henlagte straffesaker under en annen straffebestemmelse enn det påtalemyndigheten har gjort i sin etterforskning. I avgjørelsen skriver Sivilrettsforvaltningen:

«Voldserstatningsmyndighetene har, slik Sivilrettsforvaltningen ser det, ikke bedre forutsetninger enn påtalemyndigheten til å vurdere sakens faktiske side og hvilket straffebud saken hører inn under. (…) Videre må voldserstatningsmyndighetene kunne legge til grunn at politiet vil endre kodingen, dersom etterforskningen gir grunnlag for det, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 3/2018 [RA-2018-3].»180

Både Kontoret for voldsoffererstatning og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) erfarer imidlertid at politiet noen ganger registrerer saker under feil straffebestemmelse.181 Det kan for eksempel hende at politiet registrerer en sak som seksuelt krenkende atferd etter straffeloven § 298, når den egentlig burde vært registrert som voldtekt av barn under 14 år etter straffeloven § 299. Dersom Kontoret for voldsoffererstatning ikke har mulighet til å foreta en selvstendig vudering av straffebudene, vil resultatet være at den utsatte ikke har rett til erstatning, fordi § 298 ikke gir krav på erstatning i henhold til voldserstatningsloven § 1.

Et annet aktuelt tilfelle kan være at en sak som er registrert som voldtekt etter § 291, ikke oppfyller kravet etter denne bestemmelsen, men for eksempel oppfyller kravene etter § 297 om seksuell handling uten samtykke, som også gir rett til erstatning. I slike tilfeller vil ikke Kontoret for voldsoffererstatning kunne innvilge erstatning til den utsatte.

21.5 Bistandsadvokat i saker om voldserstatning

Det følger av straffeprosessloven § 107 c femte ledd andre punktum at «[o]ppdraget som bistandsadvokat omfatter ikke å søke om voldserstatning fra staten». Denne endringen kom inn i loven ved vedtakelse av voldserstatningsloven i 2022. Tidligere hadde utsatte rett til bistand fra advokat ved søknad om voldsoffererstatning.

Ifølge voldserstatningsloven § 10 kan utsatte få dekket utgifter til advokat «[d]ersom sakens omfang eller kompleksitet tilsier det». Ifølge forarbeidene er dette opp til Kontoret for voldsoffererstatning å vurdere dette:

«Kontoret for voldsoffererstatning må gjøre en konkret vurdering av om saken var så komplisert eller omfattende at det var behov for advokat til å fremme søknad.»182

Dette innebærer at fornærmede vanligvis må fremme sitt erstatningskrav uten bistand fra advokat. Denne endringen har vært utsatt for betydelig kritikk fra bistandsadvokater og organisasjoner som arbeider for rettighetene til personer som er ofre for voldtekt og vold i nære relasjoner. En bistandsadvokat uttaler seg for eksempel til NRK:

«Bistandsadvokat Anette Torgersen, medlem av utvalet for bistandsadvokatar i Advokatforeininga, seier til NRK at det ikkje er så enkelt.– Det er mange spørsmål i skjemaet, fleire av dei obligatoriske. Du må mellom anna leggje inn politidistrikt og krysse av for rett straffebestemming. Om ikkje får du feilmelding og får ikkje sende inn skjemaet. Ho trur mange med krav på erstatning, fall av alt her.»183

Bistandsadvokaten mener altså at skjemaet for voldsoffererstatning er utformet slik at mange ikke vil klare det, selv i de enkle tilfellene. I samme reportasje uttaler også en administrativ leder for et senter mot seksuelle overgrep seg om lovendringene:

«– Å søke om erstatning er komplekst, seier Heidi Studer Andersson. Ho er administrasjonssjef ved Senter mot seksuelle overgrep, Nok. Oslo. Ho seier det er gjort vesentlege innskrenkingar for dei utsette i lova. Også ho meiner det er eit problem at ein ikkje lenger har krav på bistandsadvokat.»184

21.6 Utvalgets vurdering av endringene i voldserstatningsloven

Utvalget mener at endringene som kom med den nye voldserstatningsloven, har innskrenket voldtektsutsattes rettigheter. Innføringen av frister, partstatus til utøver og svekkelse av retten til bistandsadvokat innebærer til sammen at voldtektsutsatte er langt dårligere stilt enn tidligere, når det gjelder muligheten til å søke erstatning fra staten.

Utvalget mener at fristene for å søke om erstatning er for korte. Fristene for å søke erstatning fra staten bør være minst like lange som de alminnelige foreldelsesreglene. Det er ingen grunn til at fristene skal være kortere overfor staten. Voldtektsutsatte bruker ofte tid på å anmelde saken og er ofte i en krevende situasjon hvor det kan være vanskelig å overholde knappe tidsfrister. Slik utvalget ser det, setter den nye loven utsatte for voldtekt i en dårligere posisjon enn de var etter det tidligere regelverket på dette punktet.

Utvalget mener videre at den påståtte skadevolder ikke bør være part i saken når staten ikke skal søke regress. Slik utvalget ser det, er det ikke et menneskerettslig krav at den påståtte skadevolder skal være part i saken. Som vist under punkt 21.3 ble partstatus i utgangspunktet innført under forutsetning av at staten skulle kreve regress i disse sakene. Da adgangen til å kreve regress ble endret, burde også partstatusen vært fjernet. I slike tilfeller er erstatningskravet en sak mellom den utsatte og staten, ikke mellom den utsatte og den påståtte skadevolderen.

Utvalget vil videre trekke frem Istanbulkonvensjonen artikkel 30 nr. 2 siste setning: «[d]ette er ikkje til hinder for at partane kan krevje regress frå valdsutøvaren for tilkjent erstatning, så lengje det blir teke tilbørleg omsyn til offeret sin tryggleik.» Dette skulle tilsi at i saker der det ikke kreves tilbakebetaling, vil offerets trygghet veie særlig tungt, noe som klart trekker i retning av at den påståtte skadevolder ikke innrømmes partsrettigheter. Som utvalget har vist til vil innrømmelse av partsrettigheter kunne være farlig for den utsatte.

Utvalget mener også at utsatte bør ha rett til bistand fra advokat betalt av staten, når de søker erstatning. Selv om myndighetene anser prosessen for å søke om voldserstatning som enkel, vil den ikke nødvendigvis oppleves slik av utsatte. Å få bistand fra en advokat kan være avgjørende for at vedkommende velger å søke og klarer å fylle ut søknaden på en god måte.

Se utvalgets forslag til tiltak 22.5.15: «Styrking av voldserstatningsordningen for voldtektsutsatte.»