26 Endring i tolloven - varslingsplikt for varer og autorisering av foretak

26.1 Sammendrag

Finansdepartementet foreslår at det tas inn en ny pliktregel i [ny] lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel (tolloven) 1, om at den som bringer varer til eller fra tollområdet, skal forhåndsvarsle tollmyndighetene om dette. Regelen tas inn som § 3-1 nytt første ledd. Formålet er å åpne for en risikovurdering av varene forut for inn- eller utførsel, samt legge til rette for at varer med lav risiko skal kunne passere grensen mest mulig uhindret. Finansdepartementet foreslår også en ny bestemmelse i tolloven § 3-1 femte ledd som gir tollmyndighetene fullmakt til å autorisere foretak. Formålet med en slik ordning er blant annet å gi autoriserte foretak lettelser fra varslingsplikten og ved kontroll.

Endringene er i samsvar med anbefalinger fra Verdens tollorganisasjon (World Customs Organisation, WCO) med sikte på å sikre en trygg og effektiv global handel. Endringene foreslås også for å legge til rette for en mulig avtale med EU, slik at det kan oppnås et unntak fra EUs krav fra 1. juli 2009 om at vareførsel til og fra EU skal forhåndsvarsles til tollmyndighetene i EU. Norge er for tiden i forhandlinger med Europakommisjonen om en avtale om et unntak fra dette kravet. Dersom Norge inngår en avtale med EU, vil den foreslåtte endringen i tolloven § 3-1 første ledd oppfylle kravet om at varesendinger til og fra Norge skal varsles på forhånd. En slik alminnelig plikt til forhåndsvarsling vil senere åpne for at et mulig unntak fra plikten til forhåndsvarsling ved vareførsel mellom Norge og EU kan hjemles i forskrift, jf. forslag til § 3-1 sjette ledd.

26.2 Gjeldende rett

Enhver som bringer en vare til eller fra tollområdet plikter i dag å melde fra om dette til tollmyndighetene, og å fremlegge eller oppgi varen for kontroll, jf. ny tollov § 3-1 første ledd (gjeldende tollov § 24). Plikten oppstår først ved inn- eller utførsel av varene.

Tollmyndighetene har i dag ingen oppgaver knyttet til autorisering av foretak.

26.3 Bakgrunn

Globalisering, økt varehandel og liberalisering av handelen innebærer utfordringer for verdens tolladministrasjoner i flere retninger. En målsetning om at den internasjonale vareførselen skal kunne skje effektivt og uten unødvendige forsinkelser og kostnader, må avveies mot behovet for blant annet å beskytte samfunnet mot helsefarlige og andre skadelige produkter. Også terrorhandlinger, slik som i New York, Madrid og London de senere år, har ført til at tolladministrasjonene må finne praktiske løsninger som i større grad tar hensyn til sikkerhetsaspektet ved den internasjonale vareførselen. Målet er å finne en god balanse mellom hensynet til samfunnssikkerhet og effektive kontrollrutiner, og på den annen side kravet til forenklinger i regelverket som styrer vareførselen. Nedenfor gjøres det rede for enkelte tiltak i regi av WCO og i EU på dette området.

WCO

WCO vedtok i 2005 en erklæring (SAFE Framework of Standards) med sikte på å oppnå sikker og effektiv global handel. Erklæringen gir anvisning på minimumsstandarder og retningslinjer for tollkontrollen. Tre sentrale anbefalinger fra WCO er at vareførsel mellom land eller handelsblokker bør varsles tollmyndighetene en tid i forveien, tollmyndighetene i WCOs medlemsland bør samordne sine kriterier for risikovurderinger og at aktører involvert i vareførsel bør autoriseres etter kriterier for sikkerhetsrisiko. Flere av Norges viktigste handelspartnere har allerede endret sin tollovgivning etter WCOs anbefalinger.

EU

Som ledd i kampen mot helse- og miljøfarer, terror mv. vil EU fra 1. juli 2009 innføre krav om forhåndsvarsling av varer til og fra EU-området. Ettersom dette kravet kun gjelder varer til og fra EU-området vil det ikke berøre vareførsel som utelukkende skjer mellom EUs medlemsland. Fra 1. januar 2008 er det også innført en autoriseringsordning for økonomiske operatører (AEO 2) som blant annet gir autoriserte foretak visse lettelser ved kontroll og forhåndsvarsling.

Endringene i EU er vedtatt av Europaparlamentet og Rådet ved forordning (EF) nr. 648/2005 av 13. april 2005, til EUs tollkodeks. Nærmere gjennomføringsbestemmelser er vedtatt ved Kommisjonsforordning (EF) nr. 1875/2006 av 18. desember 2006.

Endringene i EU innebærer blant annet at fra 1. juli 2009 skal all vareførsel mellom EU og tredjeland (herunder Norge) forhåndsvarsles til EUs tollmyndigheter. Den som er ansvarlig for forhåndsvarslingen, er fører av transportmiddelet, men varslingen vil normalt bli sendt av andre aktører, slik som transportselskap, speditør, importør eller eksportør. Risikovurderinger og kontroll skal skje etter en samordning av kriterier for sikkerhet EU-landene imellom. Ettersom Norge befinner seg utenfor EUs tollunion, innebærer endringene ikke nye plikter eller oppgaver for norske tollmyndigheter.

26.4 Behovet for endringer

Norsk næringsliv har uttrykt bekymring for at kravet om forhåndsvarsling av vareførselen mellom Norge og EU kan bli en unødvendig handelshindring. Aktørene frykter forsinkelser ved grensepassering mellom Norge og EU og at de påføres ulemper og administrative byrder som følge av at vi ikke har de samme lettelser som for varehandel mellom EUs medlemsland.

EU står i en særstilling som Norges viktigste handelspartner og ved tilknytningen til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen. Norge og Kommisjonen har derfor en tid hatt samtaler om mulige tilpasninger for Norge. Under forhandlinger våren 2008 har EU åpnet opp for at Norge på nærmere vilkår kan unntas fra kravet om forhåndsvarsling. Forhandlingene tar sikte på at unntak fra forhåndsvarsling ved vareførsel mellom Norge og EU kan nedfelles i en avtale med hjemmel i EØS-avtalen (Protokoll 10). En avtaleløsning er tema for videre forhandlinger med EU høsten 2008. Tilsvarende prosess foregår mellom Sveits og EU.

Finansdepartementet og tollmyndighetene har trukket norsk næringsliv aktivt inn i prosessen med sikte på tilpasninger til EUs nye regelverk. Næringslivet har i denne forbindelse uttrykt ønske om at varesendinger mellom Norge og EU unntas fra plikten til forhåndsvarsling, og stilt seg positivt til en mulig avtale slik som nevnt over.

26.5 Departementets forslag

For å imøtekomme næringslivets behov for smidig grensepassering, mener departementet det er nødvendig å gjøre enkelte endringer i tolloven allerede nå. En eventuell avtaleløsning med EU vil innebære at Norge på nærmere betingelser knyttet til sikkerhet, kan unntas fra EUs krav til forhåndsvarsling av vareførsel til og fra EU. Kommisjonens hovedbetingelser er at: 1) Norge innfører et krav om forhåndsvarsling av vareførsel til og fra andre land (enn EU-land), 2) kriterier for vurdering av risiko samordnes med EU, og 3) Norge innfører autorisering av foretak tilsvarende som i EU (AEO).

26.5.1 Forhåndsvarsling

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i tolloven § 3-1 tas inn et nytt første ledd som pålegger den som bringer varer til eller fra tollområdet å gi forhåndsvarsel til tollmyndighetene om vareførselen. Forslaget innebærer en generell plikt til å forhåndsvarsle tollmyndighetene om all vareførsel til eller fra tollområdet. Som nevnt ovenfor vil det senere kunne gjøres unntak fra plikten til forhåndsvarsling for vareførsel mellom Norge og EU, dersom det gjennom forhandlinger med EU åpnes for dette. Næringslivet i EU vil i så fall få de samme lettelser etter det norske regelverket.

Dersom en avtale inngås med EU, vil det følgelig bare være vareførsel mellom Norge og andre land enn EU-landene som skal forhåndsvarsles til norske tollmyndigheter. Vareførsel mellom Norge og EU vil bli unntatt fra forhåndsvarsling i forskrift til tolloven, se nedenfor om § 3-1 sjette ledd.

Melde-, og fremleggeleseplikt ved innførsel og utførsel etter § 3-1 annet ledd vil gjelde i tillegg til varslingsplikten etter nytt første ledd. Unntak er fastsatt i § 3-1 tredje ledd for blant annet reisegods som innføres.

Nærmere bestemmelser om hvem som er ansvarssubjekt for varslingsplikten, tidsfrister for forskjellige transportmidler, unntak for visse typer vareførsel, hva varselet nærmere skal inneholde og hvordan det skal gis mv. vil fastsettes i forskrift, jf. forslaget til § 3-1 sjette ledd. Gitt en avtale med EU, vil unntak fra plikten til å forhåndsvarsle vareførsel mellom Norge og EU bli forskriftsfestet med hjemmel i denne bestemmelsen.

26.5.2 Autorisering av foretak

Departementet foreslår videre en ny bestemmelse i tolloven § 3-1 femte ledd som gir tollmyndighetene fullmakt til å autorisere foretak. Foretakene kan være importører, eksportører, speditører, transportører og andre som er involvert i vareførsel. Aktørene vil stå fritt til å søke om autorisering etter egen vurdering av behovet.

Formålet med autorisering er blant annet at autoriserte foretak skal kunne gis lettelser ved kontroll og fra varslingsplikten, blant annet ved at det ikke må oppgis like mange opplysninger. Forslaget til § 3-1 sjette ledd gir hjemmel for departementet til å gi forskrift om autorisering av foretak, herunder om vilkår for å bli autorisert og om tilbakekall av autorisering, og om lettelser ved kontroll og fra varslingsplikten.

Ved en avtale med EU skal vilkårene for autorisering forutsetningsvis samsvare med EUs krav på området. En eventuell avtale mellom Norge og EU vil også innebære at foretak som er autorisert i Norge, gjennom den ordning som foreslås i § 3-1 femte ledd, vil anerkjennes som autorisert i EU.

Som følge av forslaget om nytt første og femte ledd i § 3-1 vil de øvrige ledd i bestemmelsen måtte forrykkes. Departementet viser til forslaget til tolloven § 3-1.

26.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Regelendringene vil innebære at norske tollmyndigheter oppnår bedre kontroll med vareførselen. For tollmyndighetene vil det påløpe kostnader ved å innføre et elektronisk system for håndtering av forhåndsvarslingen, samt til autorisering av foretak. Dette arbeidet vil bli gjennomført i tilknytning til prosjektet Nye TVINN. Prosjektet er beskrevet i St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Finansdepartementet. Den videre utviklingen i forhandlingene med EU vil være avgjørende for hvilke løsninger som velges, og arbeidet i prosjektet må utføres mens forhandlingene pågår.

Næringslivet vil måtte påregne noen kostnader ved en omlegging til forhåndsvarsling og til autorisering. Kostnadene antas imidlertid stort sett å være begrenset til en investeringsfase knyttet til omlegging av rutiner.

26.7 Ikrafttredelse

Som det fremgår ovenfor vil det høsten 2008 forhandles med EU om en løsning for norsk næringsliv. Departementet foreslår derfor at plikten til å forhåndsvarsle vareførsel ut og inn fra tollområdet og tollmyndighetenes fullmakt til å autorisere foretak iverksettes fra den tid Kongen bestemmer.

Det vises til forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.