13 Økonomiske og administrative konsekvenser

13.1 Innledning

Lovforslaget som departementet fremmer i denne proposisjonen, innebærer at foretak, både skattepliktige og skattefrie, vil pålegges en plikt til å etablere en pensjonsordning for de ansatte. De nærmere regler følger av forslag til ny lov om obligatorisk tjenestepensjon, samt foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Det foreslåtte minstekravet til obligatorisk ­tjenestepensjon innebærer at foretak som opp­retter pensjonsordning med innskuddspensjon, må betale et innskudd for sine arbeidstakere på minst 2 prosent av lønn mellom 1 G og 12 G. Dette innskuddet skal benyttes til å finansiere alderspensjon for arbeidstakerne. Alternativt kan foretaket opprette en pensjonsordning med ytelsesbasert foretakspensjon. Kravet for slike ordninger er at nivået på alderspensjon minst skal være det en innskuddsordning basert på minstekravet antas å gi.

De administrative og økonomiske konsekvenser for foretak og deres arbeidstakere vil følge av den plikt foretakene får til å utforme en pensjonsordning i tråd med obligatorisk tjenestepensjon. Dette vil ha størst virkning for foretak som i dag ikke har pensjonsordning.

Når det gjelder eksisterende ordninger, vil forslaget til lov om obligatorisk tjenestepensjon hovedsakelig ha økonomisk virkning for de som ikke oppfyller minstekravene. Mange foretak har allerede pensjonsordninger som tilfredsstiller minimumskravet i forslaget.

Banklovkommisjonen har foreslått at plikten til å opprette obligatoriske tjenestepensjonsordninger skulle gjelde skattepliktige foretak, og har, på usikkert grunnlag, anslått at Banklovkommisjonens forslag vil omfatte 600 000 arbeidstakere i privat sektor i om lag 130 000 foretak som i dag ikke har pensjonsordning. Departementet foreslår at plikten til å opprette obligatoriske tjenestepensjonsordninger skal gjelde både skattepliktige og skattefrie foretak. Antall skattefrie foretak som vil måtte opprette pensjonsordning som følge av lovforslaget og antall arbeidstakere i slike foretak, samt virkningen for disse, er ikke særskilt utredet.

13.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige

De to pensjonslovene, foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, trådte i kraft 1. januar 2001. En må regne med at det vil kunne oppstå enkelte spørsmål i tilknytning til disse lovene i forbindelse med innføring av obligatorisk tjenestepensjon. Departementet har også foreslått at det skal kunne gis utfyllende bestemmelser i forskrift. Slike arbeidsoppgaver vil nødvendigvis kreve noe ressurser både i Kredittilsynet og Finansdepartementet.

Kredittilsynet fører tilsyn med pensjonsordningene opprettet i henhold til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Krav om obligatorisk tjenestepensjon vil føre til en ikke ubetydelig økning i antall pensjonsordninger underlagt tilsyn, og må antas å innebære en viss økning i arbeidsvolum og ressursanvendelse for Kredittilsynets del.

Kredittilsynet må ved tilsynet også forholde seg til bestemmelsene i en ny lov om obligatorisk tjenestepensjon. Kredittilsynet har etter lovforslaget kompetanse til å avgjøre om foretaket har en pensjonsordning som oppfyller minstekravene. Kredittilsynet kan pålegge foretak som ikke oppfyller plikten til å ha pensjonsordning i samsvar med minstekravene, å rette på forholdene innen en fastsatt frist. Blir fristen oversittet, kan Kredittilsynet bestemme at foretaket skal betale en løpende mulkt til forholdet er rettet, jf. lovforslaget § 8. Det kan blant annet bli et behov for vurdering av, og kontroll med, at ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger (eksisterende og nyopprettede) må anses som like gode som en innskuddsbasert minimumsordning etter lovforslaget § 5.

Ved at det i lovforslaget § 7 er foreslått at foretaket skal bekrefte i noter til årsregnskapet eller i den årlige næringsoppgave, at pensjonsordning i samsvar med loven er etablert, vil de relevante forhold kontrolleres av revisor og regnskapsfører. Det antas således å være et begrenset behov for en kontroll i forhold til foretakene fra myndighetenes side hva gjelder oppfyllelse av plikten til å opprette pensjonsordning i henhold til kravene i loven.

En må anta at arbeidstakere og deres organisasjoner vil ha interesse i å kontrollere at foretaket overholder sin plikt til å etablere tjenestepensjonsordning som tilfredsstiller minimumskravene i loven. Ved at de ansatte er gitt en eksplisitt rett til tjenestepensjonsordning, kan de ansatte, dersom foretaket ikke oppretter pensjonsordning eller arbeidstakerne mener foretakspensjonsordningen ikke tilfredsstiller lovens krav, bringe saken inn for rettsapparatet. Det må antas at de ansatte og arbeidsgiverorganisasjonene vil engasjere seg slik at foretaket på enklest mulig måte kan tilegne seg et informasjonsgrunnlag for å vurdere hvilken ordning det vil opprette for å oppfylle plikten til obligatorisk tjenestepensjon som her foreslås. Foretakene vil videre kunne ha behov for veiledning ved opprettelse av pensjonsordning. God veiledning om hvilke plikter som følger av lov om obligatorisk tjenestepensjon, kan forebygge lovbrudd og redusere behovet for senere tilsyn og kontroll. I 2006 skal det opprettes anslagsvis 130 000 nye pensjonsordninger, og dette vil begrense graden av individuell veiledning til det enkelte foretak. Det antas at behovet for økte ressurser er størst i de første årene etter lovens ikrafttreden, og at dette vil reverseres når det store flertall av ordningene er opprettet.

Det må videre legges til grunn at også pensjonsleverandører ser seg tjent med å gi god veiledning til foretak som skal opprette ny pensjonsordning. I den sammenheng er det en fordel at plikten bygger på alle de vedtak og virksomme pensjonslover som er godt kjent for de aktuelle pensjonsleverandører.

Skatt er en kostnad for foretakene og deres ansatte. Skattereglene for pensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer en skattemessig favorisering av denne typen sparing framfor annen tilsvarende finanssparing. Dette har i hovedsak sammenheng med at det er fradragsrett knyttet til innbetalinger til pensjonsordningen og fritak for løpende beskatning av avkastningen og formuen. Beregninger av den samlede skattemessige favoriseringen (endringer i skatteutgiften) tar hensyn til fordelene i innskuddsperioden og den økte beskatning som skjer når disse midlene utbetales. Innføring av obligatorisk tjenestepensjon anslås på usikkert grunnlag å endre skatteutgiften for tjenestepensjoner med om lag 0,8 – 1,2 mrd. kroner. 1

Redusert skatt for foretakene og deres ansatte innebærer reduserte skatteinntekter for staten. I den første perioden etter at ordningen innføres er det kun fradragene for pensjonsinnbetalingene og en eventuell overveltning av kostnadene i arbeidstakernes lønnsnivå som vil påvirke det løpende skatteprovenyet, ettersom det i liten grad vil foretas utbetalinger. Departementet anslår på usikkert grunnlag at skatteinntektene i innføringsperioden vil reduseres med om lag 0,8 mrd. kroner årlig, med full effekt fra og med 2007. 2 Effekten i 2006 anslås til om lag 0,4 mrd. kroner (halvårseffekt).

13.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for det private

Foretak som i dag har pensjonsordning

Lovforslaget anses å få små virkninger for gruppen av foretak som allerede har pensjonsordning. I Banklovkommisjonens utredning er det anført at de aller fleste eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger oppfyller de foreslåtte minstekrav. Eksisterende ordninger må tilpasse sine innskuddsplaner i samsvar med de endringer som er foreslått for lønn mellom 1 G og 2 G, og for øvrig kontrollere at de oppfyller de minstekrav som her foreslås, herunder størrelsen på innskudd/ytelse og pliktig innskudds- og premiefritak ved uførhet.

Foretak uten pensjonsordning

En innføring av obligatorisk tjenestepensjon med krav om et minsteinnskudd, vil ha administrative og økonomiske konsekvenser for foretak som hittil ikke har opprettet pensjonsordning.

Det eksisterer ikke klare oversikter over hvor mange foretak som ikke har opprettet pensjonsordning, og hvor mange ansatte disse foretakene har. Gruppen av foretak og ansatte som i størst grad påvirkes av lovforslaget må derfor anslås. Banklovkommisjonen refererer til at Fafo og ECON Analyse i en felles rapport om obligatorisk tjenestepensjon, jf. Rapport 2005-008, utarbeidet for Storebrand ASA, har anslått at antallet arbeidstakere uten tjenestepensjon i privat sektor nå er 560 000.

Banklovkommisjonen viser til at det finnes litt i overkant av 1,3 millioner sysselsatte i privat sektor, hvorav omlag 570 000 er registrert som medlemmer av tjenestepensjonsordninger i pensjonskasser og livsforsikringsselskap. Videre anslår Banklovkommisjonen at om lag 100 000 sysselsatte ikke fyller medlemskapskriteriene i de to pensjonslovene, og kan holdes utenfor slike ordninger. På denne bakgrunn anslår Banklovkommisjonen at det i dag er i overkant av 600 000 sysselsatte i privat sektor som ikke har tjeneste­pensjons­ordning. I St. meld. nr. 12. (2004-2005), Pensjonsreform – trygghet for pensjonene, anslås på bakgrunn av tall fra Pensjonskommisjonen at 8-900 000 sysselsatte faller utenom pensjonsordningene i privat og offentlig sektor. Av dette anslås det i stortingsmeldingen at i størrelsesorden 5-600 000 er sysselsatt i foretak som kan opprette supplerende pensjonsordning med skattefavorisering, uten at foretaket så langt har benyttet seg av denne muligheten.

Departementet finner grunn til å understreke at anslagene på hvor mange foretak og ansatte som allerede er omfattet av en pensjonsordning pr. 1. januar 2006, er usikre. Det er grunn til å anta at innskuddspensjonsloven, som har vært i kraft siden 2001, bidrar til økt utbredelse av pensjonsordninger i små og mellomstore foretak. Videre er det slik at sysselsettingen over tid varierer, og dette vil få utslag for hvor mange sysselsatte som på et gitt tidspunkt er uten pensjonsordning. Når det gjelder antallet foretak uten pensjonsordning, referer Banklovkommisjonen til ovennevnte rapport fra Fafo og ECON Analyse der det er gitt et usikkert anslag på ca. 130 000 foretak. Banklovkommisjonen viser til at det fremgår av rapporten at utbredelsen av tjenestepensjonsordninger øker med foretakets størrelse. Målt i andelen ansatte i gruppen av foretak er kun 16 prosent av de ansatte uten pensjonsordning i bedrifter med minst 100 ansatte, mens det tilsvarende tallet for bedrifter med 1 til 4 ansatte er 73 prosent.

Konsekvensene for foretak som i dag ikke har pensjonsordning, men som nå får plikt til å opprette en pensjonsordning, vil i hovedsak være av økonomisk art. Hvilken samlet utgiftsøkning minimumskravene medfører for det enkelte foretak, vil avhenge av flere forhold, herunder hvor mange av de ansatte som oppfyller medlemsvilkårene i pensjonslovene og lønnsnivået til de arbeidstakerne det skal betales innskudd for.

Banklovkommisjonen har beregnet kostnader for det enkelte foretak ved et minstekrav til innskudd på 2 prosent av lønn over 1 G. Flertallet av arbeidstakerne i de foretak som vil bli berørt av reformen har lønn på mellom 3 G og 5 G, og derfor er disse lønnsnivåer benyttet som utgangspunkt. Banklovkommisjonen uttaler at følgende forutsetninger er lagt til grunn:

• folketrygdens grunnbeløp G er satt lik kr. 60 699,

• arbeidsgiveravgift lik 12,5 prosent (for lønn under 16 G),

• innskuddssatsen lik 2 prosent (i prosent av lønn over 1 G),

• de samlede kostnadene for pensjonsinnretningen knyttet til den enkelte ordning er satt til 30 prosent av alderspensjonsinnskuddet, hvorav 20 prosent dekker administrasjon og 10 prosent dekker innskuddsfritaket. Disse tallene er basert på opplysninger fra livselskapene,

• effekten i 2006 av innføring av obligatorisk tjenestepensjon vil være 50 prosent av årsinnskudd/-premie som betales fra 1. juli, og

• lønn er definert som lønn utbetalt til den ansatte, dvs. eksklusive arbeidsgiveravgift og skatt/skattefordel.

Tabell 13.1 viser at samlet årlig kostnad pr. arbeidstaker med gjennomsnittslønn tilsvarende 4,5 G, inklusive arbeidsgiveravgift knyttet til pensjonstilskuddet fra arbeidsgiver, er beregnet å utgjøre 2,28 prosent av årslønnen.

Videre har Banklovkommisjonen fått beregnet de totale årlige kostnader for de foretak som etter Banklovkommisjonens forslag pålegges plikt til å opprette pensjonsordning. Tabell 13.2 viser at de samlede kostnadene for disse foretakene ved gjennomføring av obligatorisk tjenestepensjon på minimumsnivå, er beregnet til å utgjøre om lag 3,3 mrd. kroner under forutsetning av at ordningen vil omfatte 600 000 personer og at årlig gjennomsnittslønn er 4,5 G. Med dette utgangspunkt vil kostnadene knyttet til innskudds- og premiefritak ved uførhet, av de 3,3 mrd. kroner, utgjøre om lag 250 mill. kroner og kostnadene til administrasjon utgjøre om lag 500 mill. kroner, basert på Banklovkommisjonens forutsetninger om at disse kostnadene vil utgjøre henholdsvis 10 prosent og 20 prosent av alderspensjonsinnskuddet. Beregningen inkluderer ikke arbeidsgiveravgift og skattefordel knyttet til tilskudd til pensjonsordning.

Tjenestepensjonsordninger har ulik utbredelse i ulike næringssektorer. Eksempelvis anslår Fafo og ECON at om lag 40 prosent av foretakene i bygg og anlegg har tjenestepensjonsordning, mens dette gjelder 93 prosent av foretakene som yter finansielle tjenester, jf. tabell 13.3 nedenfor. I tabell 13.3 gis videre et anslag på hvilke kostnader foretak uten tjenestepensjonsordning står overfor ved innføring av en pliktig minsteordning. De anslåtte kostnader avhenger av i hvilken sektor av økonomien foretaket driver virksomhet, og ligger mellom 1,95 prosent og 2,23 prosent av lønn. Årsaken til at kostnadene varierer mellom bransjene og at kostnaden kan bli lavere enn 2 prosent av samlet lønnskostnad, er at minsteinnskuddet på 2 prosent skal betales for lønn over 1 G.

Tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer at en viss andel av arbeidsgodtgjørelsen anvendes til framtidige pensjoner. Dette påvirker lønnsomheten i berørte foretak i den grad samlet lønnskostnad påvirkes. På kort sikt vil minstekravene, ifølge modellberegninger gjennomført i Finansdepartementet og Banklovkommisjonen, føre til økning i de samlede lønnskostnader i foretakene. Gjennom de første par årene vil lavere vekst i utbetalt lønn ifølge modellberegningene bare gi et beskjedent bidrag til å reversere lønnskostnadseffektene av økte innbetalinger til supplerende tjenestepensjonsordninger. Over tid bidrar imidlertid lønnsomhetskrav i private foretak til å reversere den initiale økningen i lønnsomhetskostnadene gjennom en avdemping av lønnsveksten. Ifølge beregningene vil lønnsomheten i foretakene dermed over tid ikke påvirkes av minstekrav til supplerende pensjonsordninger.

De kortsiktige utslagene i lønnskostnadene kan bli mindre enn beregningene antyder dersom partene i arbeidslivet oppnår en felles forståelse for at innføringen av et krav om etablering av pensjonsordning i de fleste foretak ikke bør påvirke samlet arbeidskraftskompensasjon og lønnsomheten i foretakene.

Departementet har, i tråd med Banklovkommisjonens forslag, foreslått at lov om obligatorisk tjenestepensjon skal gjelde med økonomisk virkning fra senest 1. juli 2006. Man vil således ved lønnsoppgjøret i 2006 kunne ta hensyn til de økte lønnskostnadene tjenestepensjonsordninger vil innebære for foretakene.

Til en viss grad kan opprettelse av en pensjonsordning føre til økte administrasjonskostnader i foretaket, jf. blant annet kravet om at de ansatte skal informeres om pensjonsordningen og eventuelle endringer i den. I tillegg kommer de kostnader foretakene faktureres for pensjonsinnretningens tjenester, herunder kostnader knyttet til kapitalforvaltning og forvaltningsrisiko. Banklovkommisjonen har antatt at de samlede kostnadene til administrasjon av pensjonsordningen vil kunne utgjøre om lag 20 prosent av alderspensjonsinnskuddet. Banklovkommisjonen har benyttet denne forutsetningen i tabell 13.1 og 13.2, som er gjengitt ovenfor.

13.4 Konsekvenser for arbeidstakerne

Et betydelig antall arbeidstakere vil gjennom innføring av obligatorisk tjenestepensjon sikres alderspensjon utover alderspensjonsytelsene fra eksisterende folketrygd. I en innskuddsordning hersker det usikkerhet om hvilke pensjonsytelser et bestemt innskudd vil gi. Beregninger i NOU 2005: 15 viser at pensjonen fra en innskuddsordning utformet etter minstekrav kan bli om lag 8 til 11 prosent av lønn ved 40 års tjenestetid for lønnsnivåene 4 til 8 G, jf. NOU 2005: 15 tabell 10.5 og 10.6. Selv om det er usikkerhet knyttet til forutsetningene for anslagene, gir anslagene etter departementets vurdering en god pekepinn på hvilke ytelser arbeidstakerne på sikt kan forvente av en obligatorisk pensjonsordning som foreslått. Lov-forslaget vil altså bidra til at de arbeidstakere som i dag ikke allerede har bedre pensjonsordninger, får økt inntekt som pensjonister. Arbeidstakerne må også regne med at utbetalt lønn vil reflektere at en andel av lønnen settes av til pensjon, og at samlet lønnskompensasjon etter en tid ikke avhenger av størrelse på denne andelen.

13.5 Konsekvenser for pensjons­- inn­retningene

I henhold til innskuddspensjonsloven kan en ordning opprettes ved avtale med bank, livsforsikringsselskap, pensjonskasse, innskuddspensjonsforetak eller forvaltningsselskap for verdipapirfond, jf. innskuddspensjonsloven § 2-2. Adgangen til å ha innskuddspensjonsordning i innskuddspensjonsforetak følger av lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet § 17-3 nr. 11. Bestemmelsen er foreløpig ikke trådt i kraft. Banklovkommisjonen uttaler at de fleste innskuddspensjonsordninger er tegnet i livsforsikringsselskap. Enkelte pensjonsordninger er etablert i forvaltningsselskap for verdipapirfond, men ingen er hittil etablert i bank eller pensjonskasse. Foretakspensjonsordninger kan tegnes i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse, jf. foretakspensjonsloven § 1-1 annet ledd.

En innføring av obligatorisk tjenestepensjon vil føre til en ikke ubetydelig økning av det kollektive skattebegunstigede pensjonsmarked, hvor livsforsikringsselskapene og pensjonskassene til nå har hatt en sterk stilling. Ser en bort fra premieinntekter som følge av bytte av pensjonsleverandør (flytting) hadde de fire største livsforsikringsselskapene, ikke medregnet KLP, og de private pensjonskassene i 2004 samlede premieinntekter på om lag 19 mrd. kroner for kollektive skattebegunstigede pensjonsordninger. Til sammenligning viser statistikk fra Verdipapirfondenes forening at det i 2004 netto ble tegnet andeler for vel 30 mill. kroner i tilknytning til slike ordninger. 3 Totalt mottok livsforsikringsselskapene nesten 800 millioner kroner i innskudd til innskuddsbaserte pensjonsordninger i 2004. Totalt ble om lag 5 mrd. kroner innbetalt i premie til pensjonskassene i 2004. Dette premie­beløpet er i sin helhet knyttet til premier til ytelsesbaserte pensjonsordninger.

Forslaget om å innføre et krav om at foretak må opprette tjenestepensjonsordninger, vil på kort sikt øke de premier og innskudd som betales inn til leverandører av kollektive skattebegunstigede pensjonsordninger. Økningen er beregnet til om lag 3,3 mrd. kroner, under forutsetning av at det opprettes pensjonsordninger på minimumsnivå for 600 000 arbeidstakere med en gjennomsnittslønn på 4,5 G, jf. omtale i avsnitt 13.3. Samlet tilsvarer dette en premievekst for ytelses- og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling på under 20 prosent i forhold til premienivået i slike ordninger i 2004. Prosentvis antas det at veksten vil være størst for de innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Det legges til grunn at finansnæringen er i stand til å håndtere en slik vekst i etterspørselen, uten at dette leder til økte priser eller kostnader.

De to pensjonslovene som obligatorisk tjenestepensjon baseres på, trådte i kraft 1. januar 2001, og dette rammeverket skulle således være godt kjent blant aktuelle tilbydere av produkter etter de to lovene. Foretakene som skal tegne obligatorisk tjenestepensjon, vil stå fritt til å velge tilbyder innenfor de alternativer som pensjonslovene angir. Dersom innskuddspensjonsordning i samsvar med minstekravene i lovutkastet tegnes i forvaltningsselskap for verdipapirfond eller bank, vil det måtte tegnes særskilt avtale om innskuddsfritak ved uførhet i et livsforsikringsselskap, se lovforslaget § 4 annet ledd. Det legges til grunn at andre tilbydere vil inngå samarbeid med livsforsikringsselskaper for å legge til rette for at tegning av slikt innskuddsfritak kan foregå på en hensiktsmessig måte.

13.6 Samlede samfunnsøkonomiske virkninger

En arbeidsgruppe i Finansdepartementet foretok på oppdrag fra Banklovkommisjonen beregninger for de samlede samfunnsøkonomiske virkninger av en innføring av obligatorisk tjenestepensjon, jf. vedlegg 2 i NOU 2005: 15. Banklovkommisjonen uttaler følgende om disse beregningene:

«De har lagt til grunn at supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer at en viss andel av samlet arbeidsgodtgjørelse anvendes til framtidige pensjoner. Minstekrav til slike ordninger vil innebære økt omfang av avsetninger til pensjoner. Modellberegninger indikerer imidlertid at den foreslåtte ordning lar seg innpasse i samfunnsøkonomien sett under ett uten større problemer.»

I tråd med Banklovkommisjonens uttalelse viser beregningene at de samlede økonomiske virkningene av supplerende pensjonsordninger – med et mulig unntak for utslagene på lønnskostnadene på kort sikt – ligger innenfor de normale feilmarginene for anslag på den årlige utviklingen i makroøkonomiske hovedstørrelser. Dette avspeiler dels nivået på tilskuddene og dels en antakelse om at innføring av obligatorisk tjenestepensjon vil føre til nedgang i annen sparing.