5 Departementets forslag

Departementet foreslår å ta inn bestemmelser i utlendingsloven 1988 som tilsvarer bestemmelsene i utlendingsloven 2008 §§ 104 tredje ledd og 105 første ledd bokstav c. Denne loven er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Forslaget vil gjøre det mulig å benytte seg av disse bestemmelsene før utlendingsloven 2008 trer i kraft.

Utlendingsloven 2008 § 105 siste ledd bestemmer at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Forskrift til utlendingsloven av 2008 har vært på høring og departementet jobber med å vurdere høringssvarene. Det nærmere innholdet i bestemt oppholdssted og meldeplikt vil fremgå av disse. De vedtatte bestemmelsene i forskriften vil inntas i gjeldende forskrift så raskt som mulig etter at Stortinget har behandlet lovforslagene.

Bestemmelsene innebærer at utlending som er vernet mot utsendelse kan pålegges bestemt oppholdssted og/eller meldeplikt, og at det kan tas beslag av reisedokument. Utlending kan være vernet mot utsendelse i medhold av lovens § 15 første ledd eller etter internasjonale regler. Det vises til Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 117 følgende, samt side 93 følgende.

Å kunne ta beslag av reisedokument hos personer som er vernet mot utsendelse kan ha flere formål. For det første kan utlendingen ikke reise ut av riket, og er dermed avskåret fra å kunne møte personer, eller delta i møter i utlandet for å drive planlegging av lovstridige virksomheter. Utlendingen kan ikke foreta reiser ut av landet for å ta i øyesyn infrastruktur eller andre aktuelle mål for terrorvirksomhet mot Norges allierte. Utlendingen kan ikke reise ut av landet for å rekruttere, opprettholde kontakter elle drive annet ideologisk arbeid etc. Beslag av reisedokument kan med andre ord være et treffende virkemiddel for å hindre virksomhet som vil være i strid med grunnleggende nasjonale interesser. For det andre kan en effektiv begrensning av utlendingens reisevirksomhet virke motiverende for å returnere til hjemlandet. For det tredje kan et beslag av reisedokument også være en effektiv måte å oppfylle Norges plikt til å hindre personer som er pålagt reiserestriksjoner å reise ut av Norge.

Hensikten med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted er å få en viss kontroll med den personen pålegget gjelder - blant annet for å hindre at den risikoen vedkommende kan representere, materialiserer seg. Meldeplikt eller bestemt oppholdssted gjør det også lettere for norske myndigheter å få tak i vedkommende ved behov.

Påleggelse av bestemt oppholdssted og meldeplikt må være innenfor grensen for hva som er ulovlig frihetsberøvelse i henhold til EMK art. 5. Denne bestemmelsen forbyr frihetsberøvelse i andre tilfeller enn der det treffes tiltak med sikte på utlevering eller utsendelse.

I tillegg foreslås det at bestemmelsene om beslag og meldeplikt/bestemt oppholdssted utvides til også å omfatte utlending som er funnet å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og som ikke lar seg returnere til hjemlandet av andre grunner enn vernet mot utsendelse. Dette innebærer en endring i så vel utlendingsloven 1988 som utlendingsloven 2008. Det kan foreligge praktiske hindre for retur, eksempelvis at vedkommendes hjemstat bare tar imot personer som kan returneres frivillig, eller det kan skyldes manglende reisedokumenter eller manglende befordringsmidler. Dersom identiteten er klarlagt finnes det ikke hjemmel til å ta beslag av reisedokument eller til å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted for utlending hvor det er andre grunner til at vedkommende ikke kan returneres enn vernet mot utsendelse. Det foreligger ikke noen prinsipielle grunner for ikke å hjemle samme adgang til å pålegge denne gruppen de samme tvangsmidler, som for dem som er vernet mot utsendelse. Etter departementets syn foreligger det heller sterkere grunner for å kunne ta beslag av reisedokument eller pålegge denne gruppen meldeplikt og bestemt oppholdssted, da de selv kan være herre over sin situasjon og i mange tilfeller unngå de ilagte tvangsmidlene ved å returnere fra riket frivillig.

Vilkåret «funnet å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser» må presiseres nærmere. Det er i dag Arbeids- og inkluderingsdepartementet som foretar vurderinger etter utlendingsloven § 38 tredje ledd om hvorvidt en utlending kan anses å utgjøre en fare for rikets sikkerhet.

Departementet har myndighet til å instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda i enkeltsaker for å «ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn», jf. utlendingsloven § 38 tredje ledd.

Instruksjonsmyndigheten er formulert på en slik måte at det instruerende organ (departementet) får full instruksjonsrett i samsvar med den normale ordningen mellom et over- og underordnet forvaltningsorgan. Dette innebærer at det overordnede organets instruks, gitt innenfor lovens rammer, skal gjennomføres av det organ som blir instruert. Det kan gis instrukser om lovtolkningen, skjønnsutøvelsen, faktum og subsumsjonen.

Departementet kan instruere om avgjørelser etter bestemmelser der hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er særskilt nevnt. Departementet kan videre instruere om avgjørelser etter bestemmelser som ikke eksplisitt nevner disse hensynene, i den utstrekning hensynene er relevante. Generelt vil hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn være lovlige hensyn ved de fleste skjønnsmessige vurderinger etter utlendingsloven.

Det er departementet som avgjør hvorvidt en utlending utgjør en trussel mot rikets sikkerhet/grunnleggende nasjonale interesser. Det vises til at departementet er nærmest til å foreta denne vurderingen idet det får opplysninger om utlendinger som kan være en sikkerhetsfare fra Politiets sikkerhetstjeneste, samt informasjon i utlendingssaken fra Utlendingsdirektoratet. Det er også departementet som har erfaring med å bedømme hvorvidt utlendinger kan antas å utgjøre en fare, herunder basert på gradert materiale fra sikkerhetstjenesten, samt sammenligning med tilsvarende saker.

Idet en slik vurdering er foretatt, og departementet på bakgrunn av opplysningene i saken, har konstatert at vedkommende utgjør en sikkerhetstrussel, vil departementet instruere i saken. Etter at departementet har gitt instruks, skal Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda på bakgrunn av instruksen så snart som mulig utarbeide utkast til vedtak. Utkast til vedtak skal så godkjennes av departementet.

Det foreslås således at en utlending er konstatert som en fare for rikets sikkerhet/grunnleggende nasjonale interesser idet det er gitt en instruks om dette i departementet.