Del 3
Økonomiske og administrative konsekvenser

13 Departementets vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser

13.1 Innledning

I det følgende vil departementet gjøre rede for økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til ny psykiatrilov. Flere av forslagene i loven er videreføringer eller presiseringer av gjeldende rett. Noen av tiltakene, f eks individuelle planer, vil imidlertid innebære endringer i forhold til dagens praksis. Det er vurdert om og i hvilken grad disse endringene påvirker kostnadsnivået i helsetjenesten.

For en del av de foreslåtte endringers vedkommende vil det måtte gis mer detaljerte pålegg i form av forskrifter, og i disse tilfellene vil de økonomiske og administrative konsekvensene til dels være avhengig av hvordan forskriftene blir utformet.

Høringsinstansene har jevnt over gitt uttrykk for at lovforslaget vil kreve flere ressurser, blant annet i forbindelse med økt saksbehandling ved institusjonene og for kontrollkommisjonene, og i forbindelse med bestemmelsen om individuelle planer.

Departementets vurdering er at tiltakene i hovedsak vil ha moderate økonomiske konsekvenser. For det første vil en rekke av lovendringene, sammenholdt med de endringene som følger av de øvrige nye helselovene, føre til en bedre total ressursbruk gjennom bedre planlegging og administrasjon av tjenestene. For det andre er noen av de nye lovbestemmelsene av en slik karakter at de helt eller delvis formaliserer etablert praksis.

Stortinget har videre ved behandling av St meld nr 25 (1996-97), jf Innst S nr 258 (1996-97) gitt sin tilslutning til at det innføres statlige øremerkede tilskudd til omstrukturering og styrking av fylkeskommunale psykiatriske spesialisthelsetjenester. Disse skal bidra til å utvikle det fylkeskommunale psykiske helsevernet i tråd med overordnede nasjonale målsettinger, bl a i retning av større vekt på distriktspsykiatriske sentra. Stortinget har videre ved behandling av St prp nr 63 (1997-98) Om opptrappingsplan for psykisk helse 1999 - 2006 sluttet seg til hovedtrekkene i innstillingen. Dette innebærer at det i planperioden vil skje en vesentlig styrking av de fylkeskommunale tjenestene.

Regjeringen er innstilt på at kommunesektoren får kompensasjon for eventuelle merutgifter. Hvordan dette blir håndtert i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren i de kommende år må vurderes i lys av opptrappingsplanen, og dette vil bli tatt opp i statsbudsjettsammenheng.

13.2 Innholdet i tvungent psykisk helsevern

Slik lovutkastet er formulert, kan tvungent psykisk helsevern gis i godkjent institusjon i form av døgnopphold. Oppholdet trenger derfor ikke nødvendigvis å skje i sykehus. Etter at pasienten er tilstrekkelig undersøkt, kan også tvungent psykisk helsevern skje mens pasienten har opphold på sin bopel, og får et pålegg om å møte til behandling.

De økonomiske og administrative konsekvensene av lovutkastet er ikke så store på dette punkt. Også i dag kan pasienter som er tvangsinnlagt på sykehus overføres til en mindre lokal institusjon i medhold av § 10 i lov om psykisk helsevern eller som del av et ettervernopplegg etter samme lovs § 12. Ettervern kan også gjennomføres mens pasienten bor hjemme og f eks møter opp til poliklinisk behandling ved en ettervernsinstitusjon. Observasjon i medhold av § 3 i lov om psykisk helsevern kan også skje utenfor sykehus.

Det er dessuten allerede bygd opp en omfattende lokal struktur av mindre institusjoner og tilbud. Departementet vil særlig framheve poliklinikkene og de distriktspsykiatriske sentra (DPS) som ofte har både en poliklinisk enhet og en internatavdeling. Den relativt kortvarige gjennomsnittlige liggetid ved de psykiatriske sykehusene, gjør at mye av det psykiske helsevern allerede i dag gjennomføres utenfor sykehusene. De nye reglene er således en tilpasning til den nye strukturen i psykiatrien, og muliggjør fleksible løsninger med hensyn til gjennomføringen av tvunget psykisk helsevern. Tilpasningen i tvangslovgivningen medfører i seg selv ikke særlige økonomiske konsekvenser.

13.3 Offentlig myndighet

Lovutkastets § 3-7 bestemmer at både offentlig myndighet og den nærmeste skal beholde sin tutorkompetanse. Av administrative konsekvenser kan imidlertid nevnes at primærkompetansen er foreslått overført fra den nærmeste og til offentlig myndighet, noe som vil føre til noe større grad av beredskap hos offentlig myndighet. På den annen side har departementet i § 1-3 foreslått å beholde flere instanser som offentlig myndighet, slik at belastningen i noen grad vil fordeles. Forslaget vil få noen økonomiske konsekvenser, men de kan ikke anses å være vesentlige.

13.4 Kommunelegene

I § 3-5 har departementet foreslått at kommunelegen skal treffe vedtak om tvungen undersøkelse. Administrativt vil dette medføre merarbeid for kommunelegen og aktualiserer en stedfortrederordning med tanke på helger, ferier osv. Departementet har anslått at forslaget vil medføre ca 2 pst. merarbeid for kommunelegene.

13.5 Faglig ansvarlig / Overlegene

På institusjonene vil det etter lovforslaget måtte treffes flere formelle vedtak enn i dag, noe som får både økonomiske og administrative konsekvenser. I tillegg til vedtak om kontroll med brev og pakker som vi også har i dag, vil det bl a være aktuelt med vedtak om innskrenkninger i retten til å motta besøk og benytte telefon, vedtak om undersøkelse av rom og eiendeler, vedtak om kroppsvisitasjon, beslag og vedtak om skjerming. Det vil også måtte fattes flere vedtak om tvangsbehandling enn hva nå er tilfelle fordi tvangsbehandlingstiltakene er noe videre definert enn etter dagens rettstilstand. Det vises til 8.4.5.2. Til dette må det bemerkes at det er så strenge vilkår for anvendelse av flere av disse tiltakene, at det ikke er snakk om dagligdagse tiltak for den enkelte pasient. Det er dessuten slik at flere av tiltakene også er i bruk i dag på et nødrettslig grunnlag, og at de etter gjeldende krav må nedtegnes i journalen. Det må i det store og hele forutsettes en rasjonell nedtegningspraksis, som innebærer at det vante journalnotat også inneholder det nødvendige vedtak. De fleste vedtakene vil bli fattet av faglig ansvarlig.

Faglig ansvarlig for å fatte vedtak samt beslutte nærmere angitte tiltak er i lovforslaget definert som vedkommende overlege. Dette vil som hovedregel være avdelingsoverlegen. Ved barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker vil det ofte være psykolog. Det finnes ikke eksakte tall for hvor mange faglig ansvarlige det er i psykiatrien i dag. Helsetilsynet anslår at det er 200-220 faglig ansvarlige. Departementet mener at det på bakgrunn av lovforslagets nye krav til formelle vedtak er rimelig å anta en samlet vekst i arbeidsbelastningen for hver av de faglig ansvarlige på ca 5 pst. Dette innebærer økt arbeidsbelastning tilsvarende 10-12 årsverk for landet totalt. Det er vanskelig å si hvordan effektene vil bli, men departementet ser to konsekvenser. Den første er at faglig ansvarlig utfører mere overtidsarbeid enn tidligere, den andre er at oppgaver faglig ansvarlig har delegeres eller overføres til andre leger/psykologer, noe som igjen kan medføre mer overtid på de som allerede er ansatt og/eller ansettelse av nytt personell.

13.6 Individuelle planer og kommunenes medvirkning

Bestemmelsen i lovutkastets § 4-1 om individuelle planer er foreslått for å få til en mer langsiktig tenkning i forhold til psykiatriske pasienter. I tillegg til å skissere tiltak på spesialisthelsetjenestenivå, skal planen også bidra til å sikre at pasienten blir gitt et tilbud på kommunalt nivå etter at det psykiske helsevernet er opphørt. Formålet er at de individuelle planene skal være medvirkende til at pasientene gis et bedre og mer helhetlig tilbud. Utarbeiding av planer kan for den enkelte pasient synliggjøre økt behov for behandling. Slik sett vil planene kunne være en årsak til økte utgifter både for spesialisthelsetjenesten og kommunene.

På den annen side vil en effektivisering av behandlingen og et bedre og mer helhetlig tilbud for den enkelte pasient, på sikt kunne føre til reduserte kostnader, blant annet i form av færre institusjonsinnleggelser.

Størrelsesordenen av ovennevnte utgifter er vanskelig å beregne. Departementet omtaler derfor videre bare de økonomiske og administrative konsekvenser i tilknytning til selve utformingen av planene.

Lovutkastet krever at det utformes en individuell plan for den enkelte pasient. Fordi tiltakenes art og omfang skal bestemme form og størrelse på planen, trenger ikke dens omfang å bli omfattende for de mer ukompliserte tilfellene. Planleggingen vil involvere det personellet som har med behandlingen av pasienten å gjøre. Bestemmelsen om individuelle planer får derfor administrative konsekvenser for dette personellet.

Planlegging er ikke noe ukjent virkemiddel i psykiatrien, og vil kunne fungere som en systematisering av elementer som nedfelles i dagens journalnotater. I forbindelse med de økonomiske kostnadene ved individuelle planer er det for psykiatriens del naturlig å knytte beregningen av de økonomiske kostnadene til merarbeid knyttet til planleggingen.

Departementet har i lovforslaget ikke lagt ansvaret for utarbeidelse av individuelle planer til noen bestemt person eller faggruppe. Av praktiske årsaker har vi likevel regnet merarbeidet i forbindelse med forslaget i forhold til den faglig ansvarlige for vedtak. Vårt anslag på merarbeid for faglig ansvarlig er da 10 pst.

Av lovutkastet følger det at kommunehelsetjenesten plikter å medvirke til at psykiatrien kan lage en individuell plan for a) pasienter som er under tvunget psykisk helsevern, og b) pasienter under frivillig psykisk helsevern som samtykker i at en slik plan utarbeides.

Kommunene har et ansvar for planlegging også i dag, et ansvar som blir tydeliggjort ved at man i utkast til ny lov om spesialisthelsetjeneste foreslår en endring i lov av 19 november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene § 6-2. Forslaget innebærer at kommunehelsetjenesten pålegges å utarbeide individuelle planer for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud. Mange psykiatriske pasienter vil falle inn under denne kategorien. Krav om individuell plan i psykiatrien kan tenkes å bidra til å rasjonalisere det planarbeidet som her pålegges, og det planarbeidet som pågår i kommunene i dag. Resultatet kan bli reduserte kostnader for kommunene.

Sosial- og helsedepartementet antar at det merarbeidet som blir påført kommunehelsetjenesten gjennom en plikt til å bistå i utarbeiding av psykiatriens planer for psykiatriske pasienter vil utgjøre omtrent en tredjedel av det merarbeid som påføres psykiatrien.

13.7 Kontrollkommisjonene

Lovutkastet foreslår ingen vesentlige endringer i kontrollsystemet, i det kontrollkommisjonene foreslås opprettholdt. Lovutkastet får imidlertid økonomiske og administrative konsekvenser fordi økningen av formelle vedtak vil måtte føre til noen flere klagesaker til kontrollkommisjonene. Etter lovutkastets § 3-10 skal kontrollkommisjonene foreta etterprøving av vedtak om etablering av tvunget psykisk helsevern etter tre måneder, selv om det ikke er klaget. Nytt er det også at kommisjonene skal behandle klager over vedtak om overføringer mellom de former for psykisk helsevern som er nevnt i § 3-1. Kontrollkommisjonene vil også bli pålagt noe merarbeid som følge av forslaget i § 3-10 siste ledd om at tvungent psykisk helsevern ikke kan vare utover 1 år, med mindre kontrollkommisjonen samtykker i at det forlenges. Dette er en utvidelse av den ordningen som i dag gjelder ved tvungent ettervern. Konsekvensene vil være begrenset, da utvidelsen bare berører det antall pasienter som har tvungent psykisk helsevern utover 1 år.

Selv om departementet i lovutkastets § 6-1 annet ledd legger opp til å nedprioritere kontrollkommisjonenes alminnelige kontroll på bekostning av den klagebehandling som følger direkte av loven, vil nok lovutkastet generelt medføre noe økt belastning på kontrollkommisjonene. Det vil bli behov for noen flere saksbehandlingsressurser, noe som vil kunne kreve økonomisk inndekning.

13.8 Domstolene

For domstolene vil ikke lovutkastet innebære så mange økonomiske og administrative konsekvenser, fordi den rettslige overprøvingsadgangen vi har i dag i hovedsak blir foreslått videreført. Forslaget om at kontrollkommisjonens vedtak i sak om overføring til døgnopphold i institusjon, blir ny søksmålsgrunn, antas å kunne føre til noen flere stevninger.

Departementet anslår at saker om overføringer vil medføre en økning i saksmengde på ca 10 pst. Antall stevninger i dag er ca 60 pr år.