Del 1
Kommunale pensjonsordninger

1 Bakgrunn for lovforslaget

1.1 Dokument 8:76 (2001-2002)

I et Dokument 8-forslag 21. februar 2002 fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Sandberg og Gjermund Hagesæter ble Regjeringen bedt om å gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Forslagsstillerne mente at konkurransen mellom tilbydere av kommunale pensjonsordninger ikke fungerte tilfredsstillende, og de viste blant annet til:

1. KLPs dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven

Forslagsstillerne pekte på at KLP har fått dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven, blant annet knyttet til premier, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7-6. I Dokument nr. 8:76 side 2 heter det:

«Denne dispensasjonen innebærer at KLP fortsetter kryssubsidieringen ved å beregne gjennomsnittspriser for alle kommunekunder. Ved å unnlate å konkretisere kostnader, inntekter mv. som er knyttet til hver enkelt forsikringskontrakt, bidrar dette til å begrense konkurransen i næringen og vanskeliggjør en sammenligning av priser mellom leverandørene.»

2. Flytteforskriftens § 3-8 annet ledd annet punktum

Forslagsstillerne satte videre søkelys på forskrift av 27. november 1991 nr. 757 om rett til overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring (flytteforskriften), og muligheten for å flytte offentlige tjenestepensjonsordninger fra KLP. I forskriftens § 3-8 annet ledd annet punktum er det gitt en bestemmelse om at det for kollektiv pensjonsforsikring som er basert på at forsikringsforholdet må løpe gjennom hele året for å sikre finansieringen av de forsikrede ytelser, kan avtales at forsikringen skal opphøre ved et årsskifte. Oppsigelsen må i så fall foreligge senest to måneder før det aktuelle årsskiftet. Forslagsstillerne mener at muligheten til å avgrense flytteadgangen fra KLP til en gang i året er «et betydelig konkurransehinder».

3. Overføringsavtalen

Forslagsstillerne pekte på Overføringsavtalen, og på side 3 i Dokument nr. 8:76 trekkes det blant annet fram at:

«KLP garanterer for foretak på samme måte som for kommuner. (...) Kommunale foretak som er kunder i private livselskaper kan ikke være med i Overføringsavtalen da ingen påtar seg pensjonsforpliktelsene dersom de går konkurs.»

4. Hovedtariffavtalen

Forslagsstillerne ga også uttrykk for at bestemmelsene om flytting av forsikringer i Hovedtariffavtalen for kommuner mv. (Hovedtariffavtalen/HTA) virker konkurransehemmende og favoriserer KLP. I Hovedtariffavtalen (2000-2002) kapittel 2 pkt. 2.1.8 er det gitt bestemmelser som gjelder ved skifte av selskap/pensjonskasse. I annet ledd heter det at en tjenestepensjonsordning skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere.

I lys av de omtalte momenter mener forslagsstillerne at det er nødvendig å utrede og gjennomføre tiltak slik at aktørene i markedet konkurrerer på like vilkår og «for at intensjonene som lå til grunn for utformingen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-8 også blir oppfylt i forhold til kommunale tjenestepensjonsordninger». Det heter videre på side 3 i Dokument nr. 8:76:

«En nærliggende måte å gjøre dette på vil være å lovfeste et forbud mot at bestemmelser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler utformes slik at de reelt er til hinder for at pensjonsordninger flyttes fra et forsikringsselskap til et annet.

Dette spørsmålet er av sentral betydning for finansinstitusjonenes generelle rammebetingelser, og kan ha tilknytning blant annet til det arbeid som for tiden pågår i Banklovkommisjonen om utredning av regler for finansinstitusjoners/finansforetaks virksomhet. Det kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen bes vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne mener Regjeringen på denne eller annen måte bør utrede tiltak for i sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter fremme forslag om nødvendige lovendringer for Stortinget.»

1.2 Finansministerens brev av 21. mars 2002

I brev av 21. mars 2002 til Stortingets finanskomité skrev finansminister Per-Kristian Foss at Regjeringen mener det er viktig å sikre at konkurransen fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger, og at det ikke legges unødige hindringer for dette.

I forhold til Overføringsavtalen ble det i brevet vist til Overføringsavtaleutvalgets utredning NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor. Det het at utvalget hadde som siktemål å bedre konkurransesituasjonen innen det offentlige tjenestepensjonsmarkedet generelt, og at utvalget drøftet ulike modeller som innebærer at offentlige foretak skal kunne etablere pensjonsordninger i andre livsforsikringsselskap enn KLP og samtidig tilknyttes Overføringsavtalen. Finansministeren viste i sitt brev til at NOU 2000: 28 er til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

I forhold til flytteforskriften § 3-8 annet ledd annet punktum ble det vist til at Kredittilsynet var forespurt om behovet for bestemmelsen om at det for kollektiv pensjonsforsikring som er basert på at forsikringsforholdet må løpe gjennom hele året for å sikre finansiering av de forsikrede ytelser, kan avtales at forsikringen skal opphøre ved et årsskifte. Kredittilsynet hadde i brev av 12. mars 2002 gitt uttrykk for at blant annet på bakgrunn av de aktuelle markedsforhold var det neppe et behov for å endre flytteforskriften § 3-8.

Finansministeren uttalte i sitt brev:

«Som omtalt over er det igangsatt arbeid for å bedre konkurransesituasjonen i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. I Arbeids- og administrasjonsdepartementet foretas det også en konkurranseanalyse av dagens marked(er) for offentlige tjenestepensjonsordninger. På bakgrunn av det foreliggende Dokument 8 forslag og innhentede kommentarer, har jeg merket meg at det synes som om ulike parter vurderer konkurransesituasjonen og betydningen av eventuelle konkurransehindre noe ulikt. I lys av det tallmaterialet Kredittilsynet presenterer, mener jeg at det må kunne sies å være konkurranse i det aktuelle markedet på nåværende tidspunkt. Imidlertid kan det nok stilles spørsmål ved de faktorer og insentiver som driver konkurransen. Det kan eksempelvis være noe usikkert om de produkter som tilbys er sammenlignbare og forståelige for kommunene.»

Finansministeren foreslo videre i sitt brev at problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP ble oversendt Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak.

1.3 Innst. S. nr. 136 (2001-2002)

Finanskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, uttrykte i Innst. S. nr. 136 (2001-2002) støtte til forslagsstillerne om at det er viktig å sikre at konkurransene fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger, og at det ikke legges unødige hindringer for dette.

Flertallet viste blant annet til finansministerens uttalelse om at «premiesystemer med kryssubsidiering har elementer i seg som kan virke tilslørende og i utgangspunktet ikke er forenlig med de prinsipper som er lagt til grunn for et godt fungerende marked».

Flertallet viste videre til det arbeid som var igangsatt, og til at finansministeren i brev til komiteen av 21. mars 2002 antok at det ville være hensiktsmessig å oversende problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP til Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak. Flertallet understreket at det bør legges økt vekt på effektiv konkurranse om pensjonsforsikring i kommunal sektor, og «på at KLP ikke lenger får fordeler vedrørende slike kontrakter».

Et mindretall i finanskomiteen (A, SV og SP) gikk inn for å avvise Dokument 8-forslaget.

1.4 Banklovkommisjonens mandat

Banklovkommisjonen ble i brev 15. mai 2002 anmodet om å vurdere konkurransesituasjonen i markedet for kommunale pensjonsordninger. I mandatet het det:

«Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP og å utarbeide forslag til eventuelle tiltak. Det bes om at det i vurderingen legges vekt på konkurransemessige forhold.»

Banklovkommisjonen overleverte sin utredning 5. mars 2003. Lovutkastet ble sendt på høring med frist for merknader 20. mai 2003.

I departementets høringsbrev av 5. mars 2003 stilte departementet høringsinstansene enkelte spørsmål knyttet til Banklovkommisjonens forslag. Departementet tok utgangspunkt i at det var viktig at alle tilbydere av kommunale pensjonsordninger må forholde seg til de samme regler, og at en ved lovgivningen legger vekt på hvilke produkter kommunene etterspør. Departementet uttalte at med dette utgangspunktet er det viktig at man ved utformingen av lovforslagene avveier fordeler og ulemper ved et system med utjevning av premier mellom kundene. Departementet ba deretter spesielt om høringsinstansenes syn på nærmere angitte forhold i forslaget:

«Departementet viser til at Kvidalutvalget i NOU 2001: 27 fant at en modell med obligatorisk utjevning av forsikringspremie mellom kundegrupper i samme selskap, ville kunne gi ustabilitet i forsikringsmarkedet. Departementet antar at fare for svekket stabilitet vil være avhengig av om sammensetningen av arbeidstakere innebærer betydelig eller marginal kryssubsidiering mellom de ulike kommunale arbeidsgivere i en fellesordning. Departementet viser i denne sammenheng til at premien, særlig i mindre kollektiver, vil påvirkes av endret sammensetning av pensjonsordninger innen fellesporteføljen. Departementet ber om høringsinstansenes vurdering av hvilken virkning slike premieendringer vil kunne ha på forsikringsmarkedets funksjon, og særlig om endringer i fellesporteføljen vil kunne utløse kjedereaksjoner av premieendringer med påfølgende skifte av leverandører, herunder om dette kan unngås/motvirkes ved at den enkelte fellesordning består av noenlunde like pensjonsordninger.

Utjevning av premier skal etter Banklovkommisjonens utkast skje i fellesordninger i det enkelte livsforsikringsselskap. Hensikten med dannelsen av kollektivene er å utligne premieforskjeller grunnet kjønn og alder. Fellesordningens evne til å utligne kostnadsforskjeller avhenger av antall pensjonsordninger i fellesordningen, og deres størrelse. Høringsinstansene bes om å gi merknader til om forslaget synes å gi en hensiktsmessig utjevning av premieforskjeller grunnet alder og kjønn, herunder om forslaget er egnet for bruk i små fellesordninger og for kommunale pensjonskasser.

Departementet legger til grunn at konkurranse normalt vil innebære at premien settes nær reell forsikringskostnad (pris lik kostnad), og være til hinder for utstrakt grad av kryssubsidiering mellom kunder. Departementet ber om høringsinstansenes merknader til om virksom konkurranse mellom ulike livsforsikringsselskaper vil kunne ivaretas innenfor et system med gjennomsnittspremier.»

1.5 Høringsmerknader

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til forslaget:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)

• Arbeidsgiverforeningen NAVO (NAVO)

• Barne- og familiedepartementet (BFD)

• Datatilsynet

• De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP)

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Finansforbundet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

• Gjensidige NOR Spareforsikring ASA

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

• Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

• Kommunal- og regionaldepartementet (KRD)

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Kultur- og kirkedepartementet (KKD)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lørenskog kommune

• Norges Bank

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Pensjonskassers Forening

• Nærings- og handelsdepartementet (NHD)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Rikstrygdeverket

• Sosialdepartementet (SOS)

• Sparebankforeningen

• Statens Pensjonskasse (SPK)

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO)

• Utenriksdepartementet (UD)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til lovutkastet: Brønnøysundregistrene, Coop, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Helsedepartementet, Justis- og politidepartementet, Landbruksdepartementet, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Miljøverndepartementet, Skattedirektoratet, Utdannings- og forskningsdepartementet.

1.6 Banklovkommisjonens arbeid med kjønns- og aldersnøytralitet i private tjenestepensjonsordninger

1.6.1 Banklovkommisjonens videre arbeid

Finansdepartementet ba i brev 27. januar 2003 Banklovkommisjonen om å utrede spørsmål som knyttet seg til endring av forsikringsvirksomhetsloven som vil innebære en alminnelig adgang for livsforsikringsselskaper til å tilby kjønns- og aldersnøytrale premier i kollektive pensjonsordninger i privat sektor. Brevet hadde sin bakgrunn i Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 100 (2001-2002), hvor Stortinget i et anmodningsvedtak ba Regjeringen foreslå endringer i virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper som åpner for en generell rett til å tilby tjenestepensjonsordninger med kjønns- og aldersnøytrale premier (Innst. O. nr. 9 (2002-2003)).

Banklovkommisjonen har i brev 18. september 2003 til Finansdepartementet orientert om det pågående arbeidet med å utrede ovennevnte spørsmål. Banklovkommisjonen opplyser i sitt brev at en utredning om kjønns- og aldersnøytralitet i ytelsesbaserte pensjonsordninger forventes avgitt i slutten av oktober i år.

Banklovkommisjonen har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i den modell som KLP har benyttet for kommunale pensjonsordninger. Som begrunnelse for dette uttaler kommisjonen i brevet:

«Ved behandlingen av spørsmål vedrørende kjønns- og aldersnøytralitet i ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor har Banklovkommisjonen tatt utgangspunkt i Stortingets bemerkninger i Innst. O. nr. 9 (2002-2003). Det vises der til praktiseringen av tariffestede krav til kjønns- og aldersnøytralt finansieringssystem for kommunale pensjonsordninger, og flertallet i finanskomiteen uttaler at «óg privat sektorbør ha høve til å velje tenestepensjonsordningar med kjønns- og aldersnøytrale premiar.» (Skrift uthevet her.) Banklovkommisjonen har lagt til grunn at Stortinget - gjennom sitt vedtak og flertallsmerknadene i finanskomiteen - har anmodet om å få utredet de spørsmål som knytter seg til innføringen av adgang for pensjonsordninger i privat sektor til å benytte et kjønns- og aldersnøytralt finansieringssystem som er utformet i hovedsak etter den modell som KLP har benyttet for kommunale pensjonsordninger. Hovedoppgaven har derfor vært å utrede hvilke regler som i tilfelle bør innarbeides i livsforsikrings- eller pensjonslovgivningen, for at en slik adgang skal foreligge.»

Banklovkommisjonen har for øvrig konsentrert seg om pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor:

«Stortinget vedtok ved behandlingen av Ot.prp. nr. 100 (2001-2002) endringer i flere bestemmelser i lov om innskuddspensjon i samsvar med Regjeringens forslag. Som følge av at reglene om pensjonsordninger med engangsbetalt foretakspensjon i lov om foretakspensjon henviser til bestemmelsene som i lov om innskuddspensjon, får lovendringene også betydning i forhold til pensjonsordninger med engangsbetalt pensjon. Pensjonsytelsene i slike pensjonsordninger vil under ellers like forhold variere med de enkelte medlemmers kjønn selv om arbeidsgiveren har betalt prosentvis like store innskudd/innskuddspremier for menn og kvinner. Ulikheter i forsikringsrisiko for menn og kvinner vil medføre at lik pensjonskapital ved nådd pensjonsalder normalt vil gi kvinner lavere pensjonsytelser når det er knyttet risiko for død, uførhet mv. til livselskapets forsikringsforpliktelser. Lovendringen søker å motvirke dette ved å innføre en plikt for arbeidsgiverne til å benytte høyere innskudd eller innskuddspremie for kvinner enn for menn.

I pensjonsordninger som omfattes av endringene i pensjonslovene, oppstår det ikke tilsvarende spørsmål vedrørende aldersnøytralitet. Innskudd/innskuddspremier er fastsatt i prosent av lønn og er uavhengig av alder, og konvertering av pensjonskapitalen til pensjonsforsikring forutsettes for alle medlemmer å skje ved nådd pensjonsalder.

Banklovkommisjonen mener ut fra dette at det nå ikke foreligger grunn til ytterligere utredning fra kommisjonens side av de spørsmål som ble avgjort av Regjeringen og Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 100 (2001-2002). I samsvar med Innst. O. nr. 9 (2002-2003) har derfor Banklovkommisjonen konsentrert sin utredning om de spørsmål knyttet til kjønns- og aldersnøytralitet i pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor. Også hensynet til enkelhet i regelverket tilsier at en så langt som mulig tar utgangspunkt i den kommunale modell. Tariffavtaler i privat sektor inneholder normalt ikke særlig krav til ytelsesbaserte pensjonsordninger og gir således ikke føringer som kan vanskeliggjøre en slik tilnærmingsmåte.»

Banklovkommisjonen har vist til det lovutkast som ble presentert i NOU 2003: 11 del I om kommunale pensjonsordninger og bakgrunnen for dette. I brevet tar kommisjonen også opp forholdet mellom de forslag som ble presentert i NOU 2003: 11 og den pågående utredningen:

«Både arbeidet med de kommunale pensjonsordninger i NOU 2003: 11 og det pågående arbeid med tilsvarende kjønns- og aldersnøytralitet i foretakspensjonsordninger, har vist at det her dreier seg om kompliserte og vanskelige spørsmål. Praktiseringen av bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor om kjønns- og aldersnøytralitet og oppbyggingen av et system i KLP som tilfredsstiller tariffavtalens krav, har imidlertid gitt god erfaring i hvordan et slikt system for kjønns- og aldersnøytralitet i pensjonsordninger kan fungere i samsvar med de prinsipper som fremgår av Arbeidsrettens dom. Kommunale pensjonsordninger har så mange fellestrekk med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger at Banklovkommisjonen derfor har valgt samme hovedmodell for kjønns- og aldersnøytralitet i foretakspensjonsordninger som den som er foreslått for kommunale pensjonsordninger i NOU 2003: 11. En antar også at det er en fordel at regelverket for kommunale og private pensjonsordninger så vidt mulig følger de samme hovedlinjer.»

1.6.2 Videre saksbehandling

Finansdepartementet vil sende Banklovkommisjonens utredning om kjønns- og aldersnøytralitet i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor på alminnelig høring etter at utredningen er avgitt.

2 Generelt om lovforslaget

2.1 Innledning

Det har i flere år vært oppmerksomhet knyttet til konkurransesituasjonen i det kommunale pensjonsmarkedet. Som illustrert i Dokument 8-forslaget våren 2002, har det blitt stilt fokus på flere forhold som kan påvirke konkurransesituasjonen og hvordan disse forholdene har virket sammen. Dette gjelder blant annet betydningen av:

• KLPs dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 fra 1990,

• Kravet innarbeidet i Hovedtariffavtalen for kommuner mv. (Hovedtariffavtalen) i 1998 om at ved skifte av pensjonsleverandør skal pensjonsordningen bygge på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke bidrar til å utstøte eldre arbeidstakere,

• Bestemmelsen i flytteforskriften § 3-8 om at det kan avtales at flytting av pensjonsordning skjer ved et årsskifte, og

• Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse.

Konkurransesituasjonen ble videre satt på dagsorden da 11 kommuner som flyttet sine pensjonsordninger fra KLP til private livsforsikringsselskaper, i 1999 ble saksøkt av LO/Kommuneforbundet. Arbeidsrettens dom falt 8. oktober 2002, og de saksøkte kommuner fikk frist til 1. juli 2003 til å sørge for at pensjonsordningenes deres var i tråd med Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. Arbeidsretten la videre til grunn at Hovedtariffavtalens krav var nært knyttet opp til KLPs finansieringssystem i Fellesordningen, og at det kreves utjevning av premie over et kollektiv av kommuner. Arbeidsretten la imidlertid til grunn at løsningene ikke i detalj må svare til KLPs system. For å legge til rette for like rammebetingelser etter Arbeidsrettens dom, ga Finansdepartementet tre andre livselskaper dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven §§ 7-5 og 7-6 høsten 2002. Imidlertid mente LO/Kommuneforbundet at dispensasjonene ikke var tilstrekkelig omfattende, da det ikke ble dispensert fra at reguleringspremie skulle beregnes særskilt for den enkelte pensjonsordning.

2.2 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i Hovedtariffavtalen og Arbeidsrettens tolkning av avtalen, samt at samtlige pensjonsinnretninger i det kommunale tjenestepensjonsmarkedet skal forholde seg til det samme regelverk, uten dispensasjoner. Banklovkommisjonen legger i sin utredning til grunn at det er behov for regelverkstiltak for å motvirke den konkurransesituasjon i markedet som nå foreligger. Det vises til at det framgår av Arbeidsrettens dom at under gjeldende regelverk vil andre livsforsikringsselskaper enn KLP være avskåret fra å markedsføre kommunale pensjonsprodukter som oppfyller Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystem. Banklovkommisjonen skriver i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.3.1:

«... Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller bestemte krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger som setter grenser for i hvor stor utstrekning de premier som skal belastes den enkelte pensjonsordning kan beregnes direkte ut fra vanlige forsikringstekniske prinsipper (foran avsnitt 5.4). Formålet er å motvirke de ulikheter slik beregning vil gi når det gjelder pensjonskostnadene for kvinner og menn og for eldre og yngre arbeidstakere. En forutsetning for dette er - slik det fremgår av Arbeidsrettens dom - at det kan etableres fellesordninger for premieberegning som hver omfatter et antall pensjonsordninger for forskjellige kommunale arbeidsgivere. Lov- og forskriftsverket må derfor endres slik at det åpnes adgangtil å benytte fellesordninger ved premieberegning, og dessuten inneholde regler for hvordan premieberegningen skal foregå innenfor en fellesordning, jf. lovutkastet § 8b-6.»

Videre heter det (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.3.3 (1)):

«Banklovkommisjonenviser til at konklusjonene i Arbeidsrettens dom er nært knyttet til hovedtrekkene ved det opplegg for premieberegning i Fellesordningen for kommunale pensjonsordninger som er utviklet i KLPs praksis (foran avsnitt 5.4). Arbeidsretten gir uttrykk for at et opplegg som i hovedsak svarer til KLPs praksis vil være i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen.»

Blant annet på denne bakgrunn har Banklovkommisjonen funnet å ta utgangspunkt i KLPs premieberegningssystem ved utkast til nye lovregler (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.3.3(1)):

«Ved utformingen av utkast til nye lovregler om premieberegning for kommunale pensjonsordninger, felles for alle pensjonsinnretninger, er Banklovkommisjonenetter dette kommet til at det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det system som KLP praktiserer for sine fellesordninger i kommunal sektor og for tiden søker å videreutvikle. De tiltakene som overveies, vil i seg selv medføre at forskjellen mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene vil bli mindre enn den har vært hittil. Forutsetningen for det lovutkast som er utarbeidet, er at KLPs nåværende dispensasjon etter lov om forsikringsvirksomhet § 13-8 bortfaller, og at verken KLP eller de øvrige livselskapene vil ha behov for slike eller andre dispensasjoner når det gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger.»

Banklovkommisjonen har hatt som utgangspunkt at samtlige pensjonsinnretninger i det kommunale tjenestepensjonsmarkedet skal kunne forholde seg til det samme regelverk. Banklovkommisjonen uttaler om dette (NOU 2003: 11 avsnitt 0.1.1):

«Det lovutkast om kommunale pensjonsordninger som nå fremlegges, er utformet som et rammeverk for kommunale pensjonsprodukter med det formål å legge forholdene til rette for ryddig konkurranse i dette markedssegment. Et hovedsynspunkt er at alle livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kommunale pensjonsprodukter som er i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen for kommunal sektor stiller, og at dette skal kunne gjøres uten behov for dispensasjon fra de alminnelige regler om livsforsikringsvirksomhet. Lovutkastet åpner derfor for etablering av fellesordninger for premieberegning med henblikk på å motvirke at pensjonskostnadene vil variere med kjønn og alder, og avklarer dessuten ulike spørsmål som alminnelige virksomhetsregler er antatt å reise i forhold til kommunale pensjonsordninger.»

Banklovkommisjonen foreslår etter dette å åpne for at alle pensjonsleverandører kan opprette fellesordninger som tilfredsstiller Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere, av den typen som KLP har benyttet.

Banklovkommisjonens utredning og lovforslag er enstemmig og utarbeidet etter samarbeid med en arbeidsgruppe med blant annet representanter på høyt nivå for de store livsforsikringsselskapene, herunder Kommunal Landspensjonskasse (KLP), og Landsorganisasjonen i Norge (LO).

2.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til målsetningen om å skape like konkurransevilkår for tilbydere av kommunale pensjonsordninger. Blant de høringsinstansene som gir sin tilslutning til forslagets målsetning, er LO, KS, YS, FNH, Kredittilsynetog Konkurransetilsynet.

Den Norske Aktuarforening uttaler:

«Aktuarforeningen vil innledningsvis påpeke det positive i at det lages et nytt regelverk for kommunale pensjonsordninger og støtter i hovedsak innstillingen.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler:

«FNH kan i all hovedsak slutte seg til forslagene i utredningen. Nytt regelverk forventes å gi et ryddigere og klarere definert ansvarsforhold mellom forsikringstaker og forsikringsgiver innen kommunal sektor enn tilfellet har vært til nå.»

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) uttaler:

«Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) støtter Banklovkommisjonens målsetting om et regelverk som i størst mulig grad legger til rette for konkurranse om forvaltning av kommunale pensjonsordninger. Så vel reglene for beregning av årlige premier som reglene ved flyttinger av ordninger, har gjennom uklarheter i forskrifter samt bruk av dispensasjoner, gitt åpning for ulik praksis blant konkurrentene. Ulikheter i praksis har virket konkurransehemmende.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«KS støtter banklovkommisjonens målsetting om en ryddig og styrket konkurranse på like vilkår innen det kommunale pensjonsmarkedet. Dette synes særlig viktig i en tid hvor det er en økende grad av konsentrasjon i bransjen, med den risiko for svekket konkurranse som dette innebærer.

[...]

KS understreker behovet for en raskest mulig progresjon for den delen av utredningen som direkte berører konkurransen i det kommunale pensjonsmarkedet. Det er viktig både for den kommunale sektor og KS å få avklart det formelle grunnlaget for utforming av individuell premieberegning så vel som en utjevnet premieberegningsordning i god tid før hovedtariffrevisjonen per 01.05.2004.»

Kultur- og kirkedepartementet (KKD) uttaler:

«Kultur- og kirkedepartementet (KKD) stiller seg i all hovedsak positiv til forslagene i Banklovkommisjonens utredning og de lovregler om kommunale pensjonsordninger som foreslås. Det foreslåtte nye regelverket vil åpne for at alle pensjonsleverandører kan tilby kommunale pensjonsprodukter på like vilkår og i samsvar med de krav som følger av gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler:

«LO legger vekt på at banklovkommisjonens innstilling er enstemmig, og at de forsøk fra enkelte selskaper på å omgå tariffavtalens krav og bruke disse i konkurransen, ikke lenger vil være mulig. På denne bakgrunn gir LO en klar støtte til hovedelementene i løsningen.»

Lørenskog kommune/Referansegruppen uttaler:

«Referansegruppen støtter Banklovkommisjonens målsetting om å styrke konkurransen innen det kommunale pensjonsmarkedet.

Norges Bank uttaler:

«Norges Bank anser at lovforslaget legger forholdene til rette for økt konkurranse i kollektiv livsforsikring.»

Norske Forsikringsmegleres Forening uttaler:

«Meglerforeningen støtter banklovkommisjonens målsetting om å styrke konkurransen innen kollektiv livsforsikring generelt, og kommunal pensjonsforsikring spesielt. Dette synes særlig viktig i en tid hvor en observerer en økende grad av konsentrasjon i bransjen, med den risiko for svekket konkurranse som dette innebærer.

[...]

Meglerforeningen ber om at det på generelt grunnlag blir vurdert i hvilke effekter det har hatt at leverandørene selv i har vært premissleverandører for denne utredningen og delutredning nr. 7 gjennom forberedende arbeidsgrupper og utarbeidelse av annet underlagsmateriale.»

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) uttaler:

«Nærings- og handelsdepartementet mener det i reguleringen av markedet for pensjon og livsforsikring bør legges stor vekt på å legge til rette for effektivitet gjennom konkurranse, og slutter seg på dette grunnlaget til prinsippene i Banklovkommisjonens utredning nummer 10.»

Sparebankforeningen uttaler:

«Banklovkommisjonen har etter foreningens syn foretatt en grundig kartlegging av kommunale tjenestepensjonsordninger. Gjennomgangen viser at systemet i dag er uoversiktlig og konkurransehemmende. Det tas et høyst nødvendig oppgjør med misforståelser på sentrale områder.

[...]

Kommisjonen foreslår tiltak som vil kunne bedre konkurransen. Forslaget om at samtlige livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kommunale tjenestepensjonsordninger, og at deres virksomhet skal være ensartet regulert gjennom en felles lov er overordnet viktig. Vi må på prinsipielt grunnlag gi uttrykk for skuffelse for at forslaget ikke anviser en løsning for kommunale pensjonskasser.»

Statens Pensjonskasse (SPK) uttaler:

«Rent generelt vil vi likevel bemerke at kommisjonens forslag representerer viktige skritt på veien mot en tilnærming mellom offentlig og privat tjenestepensjon.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«UHO er på generelt grunnlag positive til lovregulering av de aktuelle områder for å sikre effektiv og ryddig konkurranse. Vi er imidlertid svært opptatt av at dette ikke går på bekostning av rettighetene for de ansatte og pensjonistene. På enkelte punkt mener vi at disse spørsmålene ikke er godt nok ivaretatt i utkastet fra Banklovkommisjonen, [...]»

Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS) uttaler:

«YS vil generelt uttale at det er positivt at det foreslås lovregler som har til hensikt å skape mest mulig like konkurransevilkår i det kommunale pensjonsmarkedet. YS ser det videre som positivt at lovforslaget tar som utgangspunkt at denne konkurransen skal finne sted innenfor de rammer tariffavtalen i kommunal sektor gir.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler:

«HSH er positiv til at samtlige livsforsikringsselskap får anledning til å markedsføre kommunale pensjonsprodukter, slik at konkurransen på dette markedet bedres.»

Konkurransetilsynet støtter som nevnt innledningsvis målsetningen med Banklovkommisjonens forslag, og uttaler i den forbindelse at forslaget vil innebære like vilkår for pensjonsleverandører i Norge på markedet for kommunale pensjonsordninger:

«Konkurransetilsynet støtter i all hovedsak prinsippene i Banklovkommisjonens utredning nr. 10. Vi er enige i at det foreligger et klart behov for å vurdere i hvilken utstrekning det kan og bør gjennomføres endringer i gjeldende lov- og forskriftsverk som kan sikre felles rammebetingelser for alle leverandører av kommunale pensjonsordninger. Samlet ser det foreslåtte nye regelverket ut til, i større grad enn det gjeldende, å lede til at pensjonsleverandører i Norge kan tilby kommunale pensjonsprodukter på like vilkår og i samsvar med de krav som følger av den gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor.»

Barne- og familiedepartementet (BFD) viser til at forslaget blant annet vil åpne markedet for kommunale pensjonsordninger for de private livsforsikringsselskapene, og uttaler:

«BFD er tilfreds med at det er lykkes å komme fram til et system for kollektive ordninger i kommunene som åpner for konkurranse i hele kollektivmarkedet, slik at flere forsikringsselskaper vil kunne ha forsikringsavtaler som er i tråd med hovedavtalens regler om kjønns- og aldersnøytralitet.

Det er etter BFDs syn et sterkt behov for å få ordnede forhold i dette markedet også ut fra hensynet til mottakerne av ytelsene generelt. Vi er heller ikke i tvil om den klarhet opplegget gir, vil bidra til bedre oversikt i kommunene over de forpliktelser de har og de ytelser mottakerne har krav på. Det vil også åpne markedet for de private selskapene på like vilkår.»

For øvrig er også Den Norske Advokatforening, Kredittilsynet, Sosialdepartementet og Kommunenes Sentralforbund og Gjensidige NOR Spareforsikringpositive til forslaget på bakgrunn av at forslaget vil kunne sikre like konkurransevilkår for alle livsforsikringsselskaper som tilbyr kommunale pensjonsordninger.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Vi ser det som positivt at det kommer spesielle lovregler for kommunale pensjonsordninger, [...]

Lovforslagene vil til i en viss grad kunne sikre like konkurransevilkår for selskapene som tilbyr offentlig tjenestepensjonsordninger.»

Kredittilsynet uttaler i denne forbindelse:

«Kredittilsynet vil innledningsvis bemerke at vi støtter lovutkastets siktemål om å skape like rammebetingelser for alle livsforsikringsselskaper som tilbyr pensjonsordninger til offentlig sektor.»

Sosialdepartementet uttaler:

«Sosialdepartementet er enig i at det vil være hensiktsmessig med en rammelovgivning for kommunale pensjonsordninger, og støtter siktemålet om å skape like rammebetingelser for alle livsforsikringsselskap som tilbyr pensjonsordninger til offentlig sektor.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«KS er enig i banklovkommisjonens forslag til lovregulering med sikte på å oppnå reell konkurranse på like vilkår i markedet.»

Gjensidige NOR Spareforsikring uttaler:

«Vi ser det som svært viktig at det kommer felles regler i lovs form for kommunale pensjonsordninger, og at slike blir gjort gjeldende med reell virkning fra 1.1.2004.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) vektlegger på sin side at Banklovkommisjonen har «gått inn for at konkurransen mellom leverandørene skal foregå på tariffpartenes premisser». Videre heter det i høringsuttalelsen til LO:

«Dermed er det vunnet en betydelig seier for tariffavtalen som premissleverandør. Dette er avgjørende for at LO kan støtte forslaget.»

LO uttaler videre:

«Banklovkommisjonens innstilling bygger på respekt for inngåtte avtaler, og lovforslag som tar utgangspunkt i tariffavtalens krav. Tolkningen av tariffavtalens krav bygger på arbeidsrettens dom. Forslaget bygger på at virksomhetsreglene skal tilfredsstille kravene om nøytrale premier for alder og kjønn. Dette er helt avgjørende for LO.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) vektlegger valgfriheten mellom ulike pensjonsinnretninger:

«KS har det grunnleggende syn at det kommunale selvstyret er det viktigste hensynet når det gjelder lovlig og reell valgfrihet mellom ulike pensjonsinnretninger. Det er derfor av sentral betydning at lovgiver oppstiller klare rammer som ivaretar etterspørrernes behov for reell valgfrihet mellom ulike pensjonsinnretninger. Innenfor disse rammene kan så tariffpartene gjennom tariffregulering avtale materielle krav til pensjonsordning.»

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) uttaler:

«KRD merker seg at kommisjonens utsagn om at forslag til kapitlene 8 b og 8 c i loven kan oppfattes som forslag til midlertidige bestemmelser, men at kommisjonen antar at bestemmelsene likevel kan bli gjeldende for et relativt langt tidsrom. På denne bakgrunn er KRD enig i at etablert praksis i selskapene, og da særlig praksis i Kommunal Landspensjonskasse, av kommisjonen tillegges betydelig vekt ved utformingen av forslagene. KRD mener likevel at behovet for særskilte regler for kommunale pensjonsordninger bør vurderes på sikt.»

Noen høringsinstanser gir imidlertid uttrykk for tvil med hensyn til om lovforslaget vil sikre reelt fri konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjoner:

Lørenskog kommune/Referansegruppen gir uttrykk for at «Banklovkommisjonens forslag i seg selv ikke sikrer en fri konkurranse». Videre skriver de:

«Hvis tariffpartene ikke føler opp Stortingets intensjon om fri konkurranse ved å avtale valgfrihet i tariffavtalen, så må lovgiver vurdere behovet for ytterligere regulering.»

Norske Forsikringsmegleres Forening uttaler:

«Meglerforeningen merker seg Innst. S. nr. 136 (2001-2002):

«Stortinget ber Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger.»

Det anses å være en betydelig risiko for at Stortingets intensjon om valgfrihet både hva angår produkt og leverandør ikke reelt vil la seg oppfylle.

Tariffpartene kan gjennom forhandlinger begrense denne valgfriheten i sterk grad. I dag er kommunene organisert i samme arbeidsgiverorganisasjon (KS) - som har tariffavtalt sterke føringer innen pensjonsområdet. Hvis loven trer i kraft innenfor gjeldende tariffperiode, dvs. før 1.5.2004, vil konkurransen fra lovens ikrafttreden i praksis være begrenset til et av finansieringsalternativene, den såkalte fellesordningen, regulert i lovutkastet § 8(b)-6.

Dersom den politiske målsettingen om fri konkurranse ikke oppfylles ved at partene bringer reell valgfrihet inn i tariffavtalen, kan dette etter Meglerforeningens oppfatning lede til en utvikling hvor arbeidsgiversidens organisering fragmenteres i forhold til dagens situasjon.»

Gjensidige NOR Spareforsikringmener prinsipielt at:

«lovgivningen bør definere rammer for tariffparteme, og ikke vice versa.»

Både Den Norske Aktuarforening, FNH og Gjensidige NOR Spareforsikring gir uttrykk for at kommunale pensjonsordninger prinsipielt sett bør følge de generelle virksomhetsreglene for forsikringsselskaper. Gjensidige NOR Spareforsikring uttaler:

«Vårt primære standpunkt er at kommunale pensjonsordninger må kunne følge Lov og Forsikringsvirksomhet (FVL). Det er i utredningen en utilstrekkelig behandling av om hovedtariffavtalens intensjoner om nøytralitet knyttet til alder og kjønn krever særskilte bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven.»

Den Norske Aktuarforening og FNH gir også uttrykk for at lovutkastet har blitt meget detaljert. Den Norske Aktuarforening uttaler:

«Prinsipielt er det ønskelig at kommunal pensjon i så stor grad som mulig følger de generelle (faglig begrunnede) virksomhetsreglene. Det er uheldig at kommunal pensjon må drives slik at man avviker fra beregningsgrunnlaget som gjenspeiler ordningens risiko, men vi ser at dette er nødvendig på enkelte punkter pga. Hovedtariffavtalen. Det kan stilles spørsmål om det ville vært mer hensiktsmessig med en helt selvstendig lov uten henvisning til lov om foretakspensjon.

Utredningen legger opp til et meget detaljert regelverk i en lov noe som både stiller store krav til at alle tekniske forhold er helt korrekte og i samsvar med regler i andre lover og forskrifter og kan gjøre det vanskelig med tilpasning til den utviklingen som skjer. Når loven skal implementeres kan det lett dukke opp uforutsette konsekvenser av detaljreguleringen som krever endringer i loven.»

FNH uttaler:

«FNH mener at regelverket for kommunale pensjonsordninger i utgangspunktet bør være mest mulig sammenfallende med regelverket for private tjenestepensjonsordninger, og at det ikke burde være behov for særregler for kommunale ordninger. Generelt mener vi at regelverket for forsikringsvirksomhet ikke bør være så detaljert som det foreliggende forslag til ny lovtekst legger opp til. Virksomhetsreglene bør heller ikke være så sammenblandet med produktregler som det fremgår av denne utredningen.»

FNH uttaler også:

«FNH vil oppfordre Finansdepartementet om å i det videre arbeid med rammebetingelsene legge til grunn noe mindre styring på detaljnivå enn det disse forslagene legger opp til.

Selv om det er mange enkeltforhold departementet må vurdere i lovarbeidet, vil FNH likevel understreke at det er overordnet viktig at regelverket for kommunale ordninger trer i kraft 01.01.04.»

Kredittilsynet viser til at det samlede pensjonsregelverket blir svært komplisert. Kredittilsynet uttaler:

«Kredittilsynet vil i den forbindelse peke på at det samlede pensjonsregelverket innen kollektiv pensjon er blitt svært komplisert og dermed vanskelig tilgjengelig. Det bør derfor være en overordnet målsetning at man så langt det er forsvarlig søker løsninger som ikke kompliserer regelverket unødvendig. Vi har for øvrig merket oss at Banklovkommisjonens uttalte målsetning (avsnitt 7.1.4 side 77), var og er, at lovarbeidet kan sluttføres på et senere tidspunkt og presenteres redaksjonelt i form av et samlet utkast til lovregulering av livs- og skadeforsikring.»

2.4 Departementets vurdering

2.4.1 Dagens situasjon - et utgangspunkt

Dagens situasjon er kjennetegnet av at bare ett selskap, KLP, tilbyr et produkt som anses å være i tråd med Hovedtariffavtalen, jf. Arbeidsrettens dom som er omtalt foran. Dette innebærer at kommunale arbeidsgivere står i fare for å bli saksøkt av arbeidstakersiden, dersom de velger en annen tjenestepensjonstilbyder enn KLP. Det som skiller KLP fra andre tilbydere, er bl.a. at de tilbyr utjevnede premier i en såkalt «Fellesordning». Utjevning av premie mellom pensjonsordninger (forsikringstakere) er i utgangspunktet i strid med forsikringsvirksomhetslovens regler, men KLP har anledning til å tilby dette på grunn av de dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6, som ble gitt i 1990 og videreført i 1998. Her kan også nevnes de dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven som ble gitt til tre livsforsikringsselskaper i november 2002, som åpnet for mulighet for premieutjevning. Disse har imidlertid ikke hatt den forventede virkning, da LO/Kommuneforbundet ikke anså dem for å være i tråd med Hovedtariffavtalen, jf. tidligere omtale under punkt 2.1.

2.4.2 Målsetningen med lovforslaget

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for tiltak for å bidra til virksom konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Konkurranse er ikke et mål i seg selv, men et middel for å sikre en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Departementet ønsker derfor å legge til rette for at kommunale arbeidsgivere skal kunne flytte sine pensjonsordninger til og fra KLP og andre selskaper som tilbyr kommunale pensjonsordninger.

2.4.3 Forholdet til Hovedtariffavtalen

Som det fremgår av beskrivelsen i punkt 2.2 ovenfor, har Banklovkommisjonen valgt å ta utgangspunkt i at alle livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kommunale pensjonsprodukter som er i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen stiller, uten dispensasjon fra reglene om livsforsikringsvirksomhet. En konsekvens av dette er blant annet forslaget om å åpne for utjevning av premier mellom pensjonsordninger i fellesordninger.

Banklovkommisjonen har gjort rede for Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002 vedrørende tolkingen av bestemmelsene om finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger i Hovedtariffavtalen. Banklovkommisjonen har bl.a. pekt på at dommen viser til at bestemmelsene er personalpolitisk begrunnet (NOU 2003: 11 s. 84):

«Arbeidsretten viser til at kravene om kjønns- og aldersnøytralitet bygger på en «personalpolitisk målsetning», og innebærer at premiene i kommunale pensjonsordninger må beregnes slik at de enkelte arbeidsgivere ikke skal ha «økonomisk motiv for å tilsette menn fremfor kvinner og yngre fremfor eldre arbeidstakere».

Banklovkommisjonen viser til at Arbeidsretten legger til grunn at et system for premieberegning som praktiseres av KLP vil være i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen. Banklovkommisjonen uttaler (NOU 2003: 11 s. 11):

«Det er videre gjort en analyse av hvilke krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor slik den er tolket av Arbeidsretten, stiller til en kommunal pensjonsordning, særlig på bakgrunn av at Arbeidsrettens hovedsynspunkt er direkte knyttet til KLPs premieberegningspraksis. Resultatene av den detaljerte analyse av KLPs praksis som er gjort, er derfor lagt til grunn ved utformingen av hovedlinjene i det utkast til nye lovregler som er foreslått.»

Departementet understreker for øvrig at spørsmålet om de nye lovreglene skal legges opp slik at de ivaretar Hovedtariffavtalens krav til utjevning av premier, vil være et hensiktsmessighetsspørsmål.

2.4.4 Mulige tilnærmingsmåter for å øke konkurransen

Finansdepartementet antar at det kunne være flere metoder og tilnærminger i arbeidet for å bidra til virksom konkurranse i det kommunale pensjonsmarkedet. I det følgende vil departementet skissere ulike fremgangsmåter.

En mulighet er at alle dispensasjoner fjernes, og forsikringsselskapene (inkludert KLP) må tilby livsforsikring til både private og kommunale forsikringstakere på samme vilkår etter reglene i forsikringsvirksomhetsloven, dvs. uten å kunne foreta utjevning av premie mellom pensjonsordninger i fellesordninger. Fordelen med en slik fremgangsmåte ville blant annet være et enkelt og praktikabelt regelverk i tråd med de etablerte regler om premieberegning i dagens forsikringsvirksomhetslov. Hovedtariffavtalen ville i så fall måte endres. En slik fremgangsmåte er ikke nærmere drøftet av Banklovkommisjonen. Det uttales i utredningen (NOU 2003: 11 s. 33):

«Banklovkommisjonen er her henvist til å forholde seg til Hovedtariffavtalen som nå foreligger og slik bestemmelsene i den skal tillegges rettvirkning etter Arbeidsrettens oppfatning. Det kan selvsagt ikke utelukkes at Hovedtariffavtalen kan bli endret på et senere tidspunkt. Som ledd i en oppfølgning av Pensjonskommisjonens sluttrapport og den politiske behandling av denne, vil det for eksempel kunne bli påkrevet å gjøre en fornyet gjennomgang av regelverket på dette området. Det tidsperspektiv en her står overfor, tilsier likevel at de regelendringer som hensynet til effektiv konkurranse i kollektivmarkedet nå begrunner, i hovedsak søkes gjennomført så snart som mulig.»

Banklovkommisjonen uttaler også (NOU 2003:11 s. 31)

«For det fjerde, KLPs tradisjonelt forholdsvis sterke stilling i markedet for kommunale pensjonsordninger synes til dels å ha sammenheng med de særlige regler som i praksis gjelder for KLPs virksomhet. På den annen side, når pensjonsprodukter av den type KLP nå tilbyr, etterspørres av parter i arbeidslivet og - som følge av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor - fortsatt vil bli etterspurt, vil både dette forhold og hensynet til KLP tale vesentlig mot uten videre å oppheve slike særregler og for øvrig innføre lovkrav som stenger for produkter med slike særtrekk. Dette ville i tilfelle også aktualisere spørsmål om forholdet mellom lovgivning og tariffavtaler på dette området.»

Et annet tenkelig alternativ for å øke konkurransen kunne være å se på muligheten for å finne fremgangsmåter som i større grad gjorde finansieringen av pensjonsordningene uavhengig av kjønn og alder, uavhengig av at KLPs system er vurdert å være i tråd med Hovedtariffavtalen. Dette ville i så fall kreve nærmere utredning. Departementet viser til at bl.a. kjønnsnøytrale premietariffer i ytelsesbaserte ordninger, ble utredet av Kvidalutvalget (NOU 2001: 27). I Ot.prp. nr. 100 (2001-2002) s. 37 sluttet departementet seg til utvalgets syn om at «de generelle ulempene vedrørende kjønnsnøytrale premietariffer tilsier at slike tariffer ikke skal legges til grunn i de innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte ordningene.» I Innst.O. nr. 9 (2002-2003) sluttet finanskomitéen seg til dette standpunktet. Komiteens flertall uttalte (s. 4):

«Fleirtalet viser til at kommunalt tilsette har tariffesta kjønns- og aldersnøytrale premiar i sin tenestepensjon, men at det til no berre har vore Kommunal Landspensjonskasse (KLP) som har hatt høve til å tilby tenestepensjonar med slike premiar. Fleirtalet har merka seg at Regjeringa har varsla organisasjonane i arbeidslivet at den ynskjer å gi alle livsforsikringsselskap høve til å tilby kjønns- og aldernøytrale pensjonspremiar i offentleg sektor, og vil peike på at dette er positivt.»

Det tredje alternativ er å la Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger ligge som en premiss for de tilpasninger i forsikringsvirksomhetsloven som er aktuelle i denne omgang. Det er denne tilnærmingsmåten som Banklovkommisjon har valgt og som en stor del av høringsinstansene i hovedsak har stilt seg positive til. Departementet mener at lovforslaget bør utformes med utgangspunkt i dette, selv om lovforslaget dermed vil fremtre som unntak fra de alminnelige prinsipper for premieberegning som følger av forsikringsvirksomhetsloven. Departementet vil imidlertid peke på at det knytter seg en viss usikkerhet til hvorvidt slike unntak kan tenkes å innvirke på pensjonsmarkedets funksjonsmåte. Det vises til at KLPs premieberegningssystem er vokst frem i fravær av lovregler, slik at de faktiske virkningene av å utjevne premier på en slik måte aldri har vært gjenstand for utredning. En kan heller ikke foreta sikre slutninger om virkemåten på bakgrunn av hvordan systemet har fungert i KLP. Det vises til at en nå vil kunne få flere tilbydere av fellesordninger av varierende størrelse, i stedet for en stor tilbyder med en relativt stabil kundemasse, slik situasjonen har vært. Tariffpartenes atferd vil kunne være avgjørende for konkurranseintensiteten. Departementet vil følge konkurransesituasjonen i det kommunale pensjonsmarkedet nøye.

2.4.5 Særlig om Overføringsavtalen

I Dokument 8: 76 (2001-2002) trekker forslagsstillerne frem forholdet til Overføringsavtalen som et forhold som bidrar til at konkurransen i det kommunale markedet ikke fungerer tilfredsstillende.

Departementet viser til at Hovedtariffavtalen for kommunal sektor kapittel 2 punkt 2.1.5 inneholder krav om at pensjonsrettighetene skal være omfattet av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse og øvrige kommunale pensjonsordninger, slik at samlet pensjon regnes som om den var opptjent i den ordning man sist var medlem av.

Formålet med Overføringsavtalen er å sikre at arbeidstakere som har vært omfattet av flere offentlige pensjonsordninger, får pensjon som om de hele tiden har vært omfattet av én og samme pensjonsordning. Det er videre et formål å forenkle pensjonsutbetalingene, jf. Overføringsavtalen § 2. Det rettslige grunnlaget for Overføringsavtalen er lov om Statens Pensjonskasse § 46, hvoretter Statens Pensjonskasse kan inngå avtale med en annen pensjonsinnretning eller kommune om overføring av medlemmer og pensjonister. Avtalen må godkjennes av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Overføringsavtalen bygger på prinsippet om tvungen medregning av tjenestetid fra andre offentlige ansettelsesforhold. Den ordning arbeidstakeren sist var medlem av er ansvarlig for å utbetale samlet opptjent pensjon. Deretter skal den utbetalende pensjonsordning få refusjon fra de pensjonsordningene som pensjonisten for øvrig har vært medlem av.

En forutsetning for Overføringsavtalen er at de deltakende pensjonsordninger i hovedsak har det samme ytelsesspekter og regler om arbeidstakers rett til pensjon, jf. Overføringsavtalen § 9. Dette innebærer at reglene i lov om Statens Pensjonskasse vil ha stor innvirkning på reglene for pensjonsordninger for kommunal sektor.

Deltagere i Overføringsavtalen er foruten Statens Pensjonskasse (SPK), KLP. For pensjonsordninger i KLPs fellesordning, følger tilslutningen til Overføringsavtalen av KLPs avtale med SPK. For kommunale pensjonsordninger etablert i private livselskaper, har det vært stilt krav om at kommunen eller annen offentlig arbeidsgiver har inngått egen avtale med SPK. Kommuner kan altså her tre direkte inn i avtalen. Bakgrunnen for dette skillet mellom pensjonsordninger etablert i KLP og i andre livselskaper, har sammenheng med at en tradisjonelt har ansett KLP for kunne garantere ytelser som er likeverdige med ytelsene i SPK, blant annet garanti for oppfyllelse av G-regulering og bruttogaranti. Bakgrunnen for dette er blant annet at KLP har vært ansett for å ha adgang til å etterutligne premier på forsikringstakerne, også på andre forsikringstakere enn de som reelt svarer for forpliktelsen. Tilsvarende har private livselskaper blitt ansett for ikke å kunne gi slike garantier på grunn av hindringer i forsikringsvirksomhetsloven. Dette synet bygger NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor, på. NOU 2000: 28 er for tiden til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Banklovkommisjonen har et annet syn på spørsmålet om KLPs forpliktelser etter sitt regelverk og sin tilslutning til Overføringsavtalen og på spørsmålet om andre livselskapers adgang til å slutte seg til Overføringsavtalen. Etter en analyse av KLPs vedtekter, kommer Banklovkommisjonen fram til at KLPs produkt reelt sett i liten grad avviker fra de øvrige livselskaper. Etter Banklovkommisjonens syn er etterutligningsadgangen i Fellesordningen og i KLP som gjensidig selskap, kun et pro rata ansvar uten subsidiært solidarisk ansvar. I samsvar med dette mener Banklovkommisjonen at manglende premieinnbetaling for en pensjonsordning fører til motsvarende avkortning av ytelsene til de forsikrede i denne ordningen. Banklovkommisjonen viser til at dette fremgår av KLPs vedtekter.

Banklovkommisjonen trekker følgende konklusjoner i punkt 7.10.6 Forsikringsrettslige konklusjoner (NOU 2003: 11 s. 108):

«Etter dette antar Banklovkommisjonenat det i forhold til Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse ikke foreligger forsikringsrettsliggrunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder adgang til å slutte seg til avtalen for pensjonsordninger som er utformet i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Dette innebærer at:

• det for kommuners pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP ikke er grunnlag for å stille krav om at en kommune selv må slutte seg til Overføringsavtalen når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for kommuners pensjonsordninger i KLP,

• det for pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning i andre livselskaper enn KLP, ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring, når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for slike foretaks pensjonsordninger i KLP,

• det av hensyn til refusjonsordningen i Overføringsavtalen ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring verken fra KLP eller de øvrige livselskapene, for å sikre G-regulering av oppsatte rettigheter i kommunal pensjonsordning for foretak som har gått konkurs eller opphørt på annen måte.

Endringer i praktiseringen av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse i samsvar med disse konklusjoner, vil legge forholdene til rette for markedskonkurranse også når det gjelder kommunale pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning.

Banklovkommisjonenkan ikke utelukke at for eksempel Statens Pensjonskasse ved sin utforming eller praktisering av Overføringsavtalen kan tenkes å ha bygget på en oppfatning av hvilket rettslig ansvar KLP har etter någjeldende og tilsvarende tidligere regelverk, som avviker fra konklusjonene foran avsnitt 7.10.2. Det vil i tilfelle være opp til Statens Pensjonskasse selv å vurdere betydningen i forhold til Overføringsavtalen av at virksomheten i så vel KLP som i de øvrige livselskapene er - og må være - basert på de prinsipper som ligger til grunn for fondsbaserte pensjonsordninger. Det samme gjelder i forhold til betydningen av at en tilslutning til Overføringsavtalen ikke medfører endring i selskapenes forsikringsrettslige ansvar i henhold til det regelverk som gjelder for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 7.10.3 og 7.10.4). Det fremgår imidlertid foran avsnitt 7.10.3 til 7.10.5 at Overføringsavtalen selv har bestemmelser som forhindrer at partene påføres særlig tap som følge av disse forholdene, eller av at en pensjonsordning må avvikles og utgå av ordningen.»

Flere høringsinstanser har hatt innvendinger til Banklovkommisjonens forståelse av både KLPs ansvar og beskrivelse av forholdet til Overføringsavtalen. Flere påpeker også at NOU 2000: 28 inneholder andre konklusjoner. Departementet viser blant annet til AADs høringsuttalelse hvor det heter:

«Banklovkommisjonen utleder sine forsikringsrettslige konklusjoner ut fra gjeldende regelverk slik kommisjonen forstår dette. På flere punkter har Banklovkommisjonen en annen forståelse av Overføringsavtalens regler enn det som har vært vanlig å legge til grunn, og som for øvrig også Overføringsavtaleutvalgets innstilling i NOU 2000: 28 bygger på.

(...)

AAD og SPK har ved sin utforming og praktisering av Overføringsavtalen bygget på at KLP har et annet forsikringsrettslig ansvar. AAD må etter dette ta opp med SPK og KLP spørsmålet om det er grunnlag for endring av praktiseringen av Overføringsavtalen etter de linjer som er trukket opp av Banklovkommisjonen. En må da også vurdere om slike endringer i praktiseringen av avtalen vil føre til en mer uoversiktlig og usikker refusjonsordning.»

Departementet finner det ikke nødvendig å ta endelig stilling til om det ut fra dagens regelverk og praksis er grunnlag for å behandle pensjonsordninger etablert i KLP og i private livselskaper ulikt i forhold til deltagelse i Overføringsavtalen. . Departementets lovforslag griper ikke inn i partenes rettigheter eller plikter etter bestemmelsene i Overføringsavtalen. Banklovkommisjonens utredning knytter seg først og fremst til KLPs forpliktelser som forsikringsgiver i henhold til KLPs regelverk og vedtekter. Banklovkommisjonen påpeker at Overføringsavtalen ikke inneholder særlige bestemmelser som griper inn i KLPs regelverk og vedtekter. Hovedformålet med departementets lovforslag er å endre forsikringsvirksomhetsloven slik at KLP og de øvrige livsforsikringsselskapene vil være undergitt de samme rammevilkår når det gjelder å tilby pensjonsprodukter som etterspørres i kommunal sektor. Banklovkommisjonen går i sin utredning også inn på andre forhold som kan tenkes å innvirke på konkurransen i pensjonsmarkedet, og redegjørelsen vedrørende KLPs ansvar som forsikringsgiver og forholdet til Overføringsavtalen er et av de problemområder som inngår i denne del av utredningen.

Departementet antar at det etter eventuell vedtakelse av lovforslaget i proposisjonen her vil være naturlig for AAD og SPK å gå gjennom Overføringsavtalen med tanke på å vurdere behovet for eventuelle endringer som følge av lovforslaget. Det vises for så vidt til AADs høringsuttalelse.

Som Banklovkommisjonen er inne på (NOU 2003: 11 s. 12) er pensjonsleverandørenes forhold til Overføringsavtalen et forhold av konkurransemessig betydning som det i henhold til Banklovkommisjonens mandat ikke er nødvendig å ta stilling til. Departementet har likevel funnet det hensiktsmessig å knytte noen kommentarer til Banklovkommisjonens behandling av spørsmålet, bl.a. siden deltakelse i Overføringsavtalen er et vilkår i henhold til Hovedtariffavtalen. Gitt Banklovkommisjonens utgangspunkt om å legge til rette for at alle pensjonsleverandører skal kunne levere et produkt som er i overensstemmelse med Hovedtariffavtalens krav, finner departementet det riktig å gjøre oppmerksom på at det kan være forhold i Hovedtariffavtalen som kan ha innvirkning på konkurransen, men som lovforslaget her ikke vil adressere. En nærmere redegjørelse for Banklovkommisjonens syn og høringsinstansenes merknader er tatt inn under proposisjonens del I kapittel 11.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opplyst at arbeidet med de spørsmål som er knyttet til Overføringsavtalen og som Overføringsavtaleutvalget i sin utredning NOU 2000: 28 og Banklovkommisjonen i sin utredning nr. 10 (NOU 2003: 11) tar opp, er i gang. Pensjonskommisjonens konklusjoner i utredningen som blir avgitt i desember 2003 vil også kunne få betydning for arbeidet.

2.4.6 Konklusjon

Arbeidsrettens dom mot enkelte kommuner som har flyttet sine pensjonsordninger fra KLP, har vist den konkurransemessige betydningen av at pensjonsinnretningene har like rammebetingelser på regelverkssiden. Finansdepartementet finner det derfor ønskelig at dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven som pensjonsleverandørene tidligere har fått, trekkes tilbake, slik Banklovkommisjonen har lagt til grunn. Finansdepartementet legger også til grunn at Banklovkommisjonen har fått meget bred støtte for målsetningen om å bedre konkurransen i kommunal sektor og for forslaget om at det skal gjelde samme lovregler for samtlige selskaper.

Det er for øvrig generelt viktig - i en tid med bred konkurranse og betydelige konserndannelser - at lik aktivitet (virksomhet) reguleres likt. Noe annet vil stimulere til at aktiviteter plasseres dit de er gunstigst regulert. Ulik regulering av samme aktivitet vil således føre til uønskede risikooverføringer internt i et konsern.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved at Hovedtariffavtalen legges som premiss for lovgivningen, og ikke motsatt. Departementet vil i den sammenheng understreke at Banklovkommisjonen i sitt mandat ikke var bundet til å foreslå løsninger i tråd med Hovedtariffavtalen, men at Banklovkommisjonen stod fritt til å vurdere ulike virkemidler for å oppnå konkurranse i det kommunale pensjonsmarkedet.

Finansdepartementet har registrert at det synes å være betydelig støtte til Banklovkommisjonens forslag om på generelt grunnlag å åpne for premieutjevning i fellesordninger med utgangspunkt i et system utviklet og praktisert i KLP. Dette er et nytt prinsipp i forhold til forsikringslovgivningens etablerte løsninger. Enkelte høringsinstanser har videre vist til at forslaget ikke nødvendigvis sikrer konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger, og at det kan være betydelige etableringshindre. Som Banklovkommisjonen peker på, vil konkurransesituasjonen i stor grad avhenge av andre faktorer enn regelverk fastsatt av myndighetene.

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering valgt å følge Banklovkommisjonens forslag om å åpne for en generell adgang til premieutjevning mellom arbeidsgivere som har kommunale pensjonsordninger. Dette forutsetter at det gjøres unntak fra reglene om premieberegning i forsikringsvirksomhetsloven slik at alle selskaper kan benytte utjevnede premier for premieberegning i samsvar med Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger. Departementet har i sin vurdering lagt vekt på at forslaget har fått bred støtte i høringen, og anser at den fremstår som den beste løsningen for å øke konkurransen om å tilby kommunale pensjonsordninger. Departementet legger imidlertid til grunn at regelverket skal evalueres og eventuelt justeres dersom det viser seg at løsningene har uforutsette uheldige konsekvenser, eller at det likevel ikke opprettes virksom konkurranse mellom markedsaktørene.

Banklovkommisjonen har i sitt lovutkast innarbeidet en rekke bestemmelser som i første omgang synes å ha en produktrettslig karakter, og som blant annet har bestemmelser i lov om foretakspensjon som mal. Kommisjonen legger blant annet til grunn at det bør:

«tas i betraktning at også regelverkstiltak som i og for seg fremtrer som pensjonsrettslige, kan bidra til å gjøre reguleringen av kollektivmarkedet mer konkurransenøytral. Bestemmelser i lovgivningen om ytelsesbasert foretakspensjon kan i enkelte henseender tenkes å danne et brukbart utgangspunkt for regulering også av enkelte forhold vedrørende kommunal foretakspensjon, blant annet for å fjerne den usikkerhet som mangel på «kjøreregler» ellers kan skape for markedsaktørene». (NOU 2003: 11 s. 34)

Det er ikke en primær målsetning for Finansdepartementet å foreslå produktreguleringer av kommunale tjenestepensjoner. Videre har flere høringsinstanser påpekt at det synes uryddig å ha regler som framtrer som produktreguleringer i en lov om forsikringsvirksomhet. Finansdepartementet er i prinsippet enig med disse høringsinstansene. Ut fra en samlet vurdering har Finansdepartementet likevel funnet det hensiktsmessig å følge Banklovkommisjonens forslag. Departementet legger som nevnt over til grunn at lovreglene vil bli evaluert på et senere tidspunkt, og at det i denne sammenheng kan være aktuelt å vurdere om bestemmelser som framtrer som produktrettslige burde inntas i en egen lov om kommunale tjenestepensjoner.

Vedrørende bestemmelser om flytting vises til drøfting i proposisjonens del II.

3 Forholdet til EØS-reglene

3.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I del I avsnitt 7.1.5 tar Banklovkommisjonen opp forholdet til EØS-reglene. Kommisjonen skriver:

«I overensstemmelse med prinsippet om fri flyt av tjenesteytelser, er hovedreglene i EØS-reglene at markedsadgangen skal være lik for alle forsikringsselskaper, uavhengig av i hvilket EØS-land et selskap har hovedkontor. Banklovkommisjonenkan ikke se at kommunal pensjonsordning vil skape særlige problemstillinger eller stå i noen særskilt stilling i forhold til EØS-regelverket. EØS-selskaper med hovedkontor i andre EØS-land vil i forhold til kommunale pensjonsordninger ha tilsvarende markedsadgang som norske livsforsikringsselskaper. En annen sak er om denne markedsadgangen vil bli benyttet av utenlandske EØS-selskaper.»

3.2 Høringsinstansenes merknader

Konkurransetilsynet uttaler:

«Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort noen vurderinger av tiltak for å styrke konkurransen fra utenlandske aktører og etterlyser dette.

For eksempel etterlyses en vurdering av de konkurransemessige konsekvensene av skattelovens bestemmelser om fradrag. Ifølge skatteloven § 6-46 gis arbeidsgiver fradrag for tilskudd til foretakspensjonsordning etter lov om foretakspensjon. Foretakspensjonsordning kan imidlertid ifølge lov om foretakspensjon § 1-1 bare organiseres som pensjonsforsikring i livsforsikringsselskap som har forretningssted og adgang til å drive slik virksomhet her i riket.»

Kredittilsynet uttaler:

«Forholdet til EØS - reglene er omtalt i lovutredningens avsnitt 7.1.5 uten at det fremgår klart om Banklovkommisjonen har ment at bestemmelsene skal gjøres gjeldende når en kommunal pensjonsordning tegnes i et utenlandsk livsforsikringsselskap med hovedsete innenfor EØS. [...]

Som påpekt av kommisjonen i avsnitt 7.1.3 inneholder kapitlet både virksomhetsregler og pensjonsrettslige regler. Kredittilsynet legger dermed i utgangspunktet til grunn at kapittel 8b bare skal gjelde livsforsikringsselskap som har Norge som hjemland samt for pensjonskasser etablert i Norge. Enkelte uttalelser i lovutredningen - som i spesialmotivene til § 8b - 1 hvor det tales om «livsforsikringsselskap med rett til å drive slik virksomhet i Norge»og uttalelser under avsnitt 1.4.3 hvor det heter at det må «legges til grunn at reglene skal gjelde for samtlige aktører i denne del av kollektivmarkedet»og «En er derfor blitt stående ved at de pensjonsrettslige regler som det ut fra konkurransehensyn nå er behov for, bør innarbeides i det lovutkast som nå fremlegges, for å legge forholdene til rette for markedskonkurranse når det gjelder kommunale pensjonsordninger»- kan forstås slik at regelverket også skal gjøres gjeldende for utenlandske livsforsikringsselskaper. At de sentrale regler i kapittel 8b regulerer forsikringstekniske og dermed finansielle forhold og at regelverket i sin helhet plasseres i virksomhetsloven kan tilsi det motsatte.

Finansdepartementet bør i proposisjonen avklare om, og i hvilken utstrekning, reglene i kapittel 8b skal gjøres gjeldende for utenlandske livsforsikringsselskaper som i henhold til reglene i Rådsdirektiv 2002/12/EF om grenseoverskridende virksomhet og filialetablering har rett til å drive virksomhet i Norge. Som vertsland plikter Norge å vurdere hvorvidt det er forenlig med direktivets bestemmelser om enerett for hjemlandsmyndigheten til å regulere finansielle forhold, og EF - domstolens doktrine om allmenne hensyn, å gjøre reglene i kapittel 8b gjeldende for utenlandske livsforsikringsselskaper. Det er for øvrig etablert et skandinavisk eid livsforsikringsselskap i Irland som tar sikte på å drive virksomhet i Skandinavia. Spørsmålet om reglenes anvendelse på utenlandske livsforsikringsselskaper er således aktuelt.

Selv om det er vanskelig å se at deler av kapittel 8b kan gjøres gjeldende for utenlandske livsforsikringsselskap med hovedsete innen EØS, vil forsikringsproduktene i praksis måtte baseres på reglene i kapittel 8b for å tilfredsstille ulike tariffavtaler. Kredittilsynet kan derfor vanskelig se at det ut fra konkurransemessige hensyn er betenkelig at EØS-reglene setter begrensninger for anvendelsen av de fleste bestemmelsene i kapitlet på utenlandske livsforsikringsselskaper med hovedsete innenfor EØS. Det minnes om at foretakspensjonsloven bare gjelder i den ustrekning forsikringstaker krever skattefradrag for premie til pensjonsordningen. Det samme er ikke tilfelle for lovutvalgets forslag til regler om kommunale pensjonsordninger.»

3.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at Kredittilsynet har tatt opp spørsmålet om hvorvidt reglene om kommunale pensjonsordninger i lovforslaget her kan gjøres gjeldende for livsforsikringsselskaper fra andre EØS-land som ønsker å drive virksomhet i Norge etter reglene om grenseoverskridende virksomhet eller filialetablering. I henhold til Rådsdirektiv 2002/12/EF om grenseoverskridende virksomhet og filialetablering artikkel 10 er det tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland som har ansvar for det finansielle tilsyn med selskapet, og dermed enerett til å regulere selskapets finansielle forhold. Derimot følger det av samme direktiv artikkel 32 at ufravikelige avtalerettslige regler kan gjøres gjeldende for livsforsikringsselskaper fra andre EØS-land når forsikringen består i vertslandet, i dette tilfellet i Norge. Også ellers er det en viss adgang til å gjøre sentrale bestemmelser som skal sikre forsikringstakers rettigheter, gjeldende overfor slike selskaper, såfremt en er utenfor området for harmoniserte EØS-regler, og reglene tilfredsstiller kravene i EF-domstolens doktrine om allmenne hensyn. Det vises til fortalen nr. 46 til Rådsdirektiv 2002/12/EF.

Banklovkommisjonen drøfter i avsnitt 7.1.3 i NOU 2003: 11 del I, det forhold at regler i lovutkastet som formelt fremtrer som pensjonsrettslige, reelt også vil ha karakter av virksomhetsregler for livsforsikringsselskapene. Dette har sammenheng med Banklovkommisjonens oppfatning om at det er behov for å harmonisere visse ulikheter i pensjonsrettslige regler og praksis mellom KLP og de øvrige livsforsikringselskapene, for å sikre effektiv konkurranse.

Departementet er enig i at det bør foretas en nærmere vurdering av forholdet mellom produktregler og virksomhetsregler, herunder forholdet mellom de aktuelle produktregler og skatterelaterte problemstillinger i lys av våre EØS-forpliktelser. Departementet antar at en nærmere vurdering vil måtte gjøres i forhold til oppfølgende endringer i forskrift 22. september 1995 nr. 827 om forsikringstjenesteytelser og etablering av filial og forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i Det europeiske økonomiske samarbeidsområde m.m. (filialforskriften), som regulerer hvilke bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som skal gis anvendelse for selskaper fra andre EØS-land.

I forhold til Konkurransetilsynets merknader vedrørende lov om foretakspensjon, vil Finansdepartementet bemerke at det ikke synes naturlig å ta opp slike problemstillinger i denne proposisjonen som kun omhandler kommunale pensjonsordninger mv.

4 Virkeområdet for lovforslaget

4.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen har, i samsvar med målsetningen om å åpne for konkurranse i markedet for kommunale pensjonsprodukter, foreslått at alle pensjonsleverandører skal ha adgang til å tilby slike produkter. Banklovkommisjonen uttaler om dette i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.2:

«Banklovkommisjonen er derfor kommet til at lovutkastet bør omfatte både livsforsikringsselskaper og pensjonskasser som har kommunale pensjonsordninger. Med kommunal pensjonsordning forstås her en pensjonsordning som imøtekommer de produktkrav som det er redegjort for foran avsnitt 2.1.3.»

Banklovkommisjonen uttaler følgende om hvem som skal kunne opprette kommunale pensjonsordninger etter bestemmelsene i kapittel 8b (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.2):

«Kommunale pensjonsordninger er i dag et pensjonsprodukt som først og fremst har betydning for kommunale arbeidsgivere som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor eller av særskilt tariffavtale som stiller tilsvarende krav til pensjonsordning for de arbeidstakere denne gjelder for. Foruten kommuner og fylkeskommuner vil dette være ulike foretak som er eiet av eller for øvrig har nær tilknytning til en kommune. I tillegg kommer statlige helseforetak, samt en del «fristilte» kommunale foretak som fortsatt vil etterspørre kommunale pensjonsordninger i stedet for ytelsesbasert foretakspensjon eller andre pensjonsordninger etter lovene om foretakspensjon eller innskuddspensjon. Det dreier seg her først og fremst om foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel, eller som har nær tilknytning til en kommune, f.eks. kraftselskaper. De av disse foretakene som er skattepliktige, vil få inntektsfradrag for kostnadene knyttet til kommunal pensjonsordning (foran avsnitt 2.3.3), og foretakene står derfor reelt fritt til å velge slik pensjonsordning i stedet for ytelsesbasert foretakspensjon.

Banklovkommisjonen mener etter dette at kommunale pensjonsordninger for slike kommunaleide og kommunaltilknyttede foretak også bør omfattes av lovutkastet, selv om foretaket ikke har noen tariffestet plikt til å ha kommunal pensjonsordning fordi de er medlemmer av NAVO eller NHO. Pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning vil fortsatt være en ikke uvesentlig del av markedet for kommunale pensjonsordninger, og virkeområdet i lovutkastet § 1-1 første og annet ledd er utformet i samsvar med disse synspunkter.»

I lovutkastet § 8b-2 foreslår Banklovkommisjonen regler om adgang til å opprette felles pensjonsordning i kommunal sektor. Banklovkommisjonen uttaler blant annet om dette (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.2):

«Lov om foretakspensjon kapittel 12 inneholder regler som gjør det mulig å opprette felles pensjonsordning for flere foretak som inngår i samme konsern. Også innenfor den kommunale sektor, vil det kunne være praktisk at en kommune og ett eller flere foretak hvor kommunen har den bestemmende innflytelse, har felles pensjonsordning uavhengig av om pensjonsordningen er opprettet i et livselskap eller i en pensjonskasse. Foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel, eller som har nær tilknytning til kommunen, bør også kunne omfattes av en slik felles pensjonsordning. Det er særlig de større kommunene som kan ha interesse av å ha slik felles pensjonsordning, og det bør derfor fremgå klart at også slike pensjonsordninger vil omfattes av lovutkastet.»

4.2 Høringsinstansenes merknader

Den Norske Aktuarforening uttaler:

«Aktuarforeningen vil for øvrig påpeke at «Kommunale tjenestepensjonsordninger» er en lite dekkende overskrift til kapittel 8b og at det likeledes er misvisende å referere til «kommunale» arbeidsgivere og ordninger. Reglene omfatter for eksempel også statlige helseforetak og andre offentlige virksomheter som ikke er kommunale.»

Arbeidsgiverforeningen NAVO uttaler:

«NAVO vil imidlertid påpeke at det fortsatt er behov for å arbeide videre med opplegg som bedre kan løse pensjonsutfordringene for fristilte statlige virksomheter som i dag er medlemmer i Statens Pensjonskasse.»

NAVO uttaler videre:

«Flere teatre og orkestre valgte å skifte pensjonsleverandører til forskjellige livselskaper. På tilsvarende måte som kommunene har overenskomstene for teatrene og orkestrene bestemmelser om pensjon som knytter de opp til pensjonsordningen i den kommunale fellesordningen i KLP. LO valgte å bringe spørsmålet om skifte av leverandør med mer inn for Arbeidsretten og i et rettsforlik ble det satt en frist til 1.10. 2003 for å bringe pensjonsordningen i samsvar med overenskomstene.

Teatrene er i hovedsak organisert som aksjeselskaper eid av det offentlige, mens orkestrene er organisert som private stiftelser».

NAVO uttaler også:

«Banklovkommisjonens forslag innebærer en løsning for kommunene. Kommisjonens forlag er imidlertid ikke like tydelig for eksempel for den type virksomheter som vi her har nevnt. NAVO vil derfor tilrå at tilsvarende løsning som for kommunene også gjøres gjeldende for teatre og orkestre.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler:

Ǥ 8b-1 (1)

Leddet omhandler hvilke typer pensjonsordninger som vil være omfattet av reglene i § 8b.

Det bør fremgå av leddet at de «tilsvarende pensjonsordningene» ikke er bundet til å følge dette kapitlet i loven. Det kan for eksempel velges andre pensjonsordninger, som ordninger etter lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon.»

FNH er for øvrig positiv til at arbeidsgivere i kommunal sektor som ikke er omfattet av Hovedtariffavtalen står fritt, innenfor eget avtaleverk, til å velge å følge Banklovkommisjonens forslag om premieutjevning i fellesordninger.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler:

«HSH organiserer mange private ideelle virksomheter som tilbyr tjenester innen helse- og omsorgssektoren og innenfor utdanning og kultur, såkalte HUK-virksomheter. Disse yter de samme tjenester som det offentlige tilbyr. De er imidlertid privat eid og er bundet av tariffavtale mellom HSH og arbeidstakerorganisasjonen, og altså ikke av Kommunenes Sentralforbunds (KS) tariffavtale.

Kommisjonens innstilling er uklar med henhold til om HUK-virksomhetene omfattes av kommunale pensjonsordninger. HSHs tolkning av definisjonen, er at dette ikke er tilfelle. HUK-virksomhetene som er medlem i HSH kan, slik vi ser det, fritt tegne tjenestepensjon hvor de vil. Avtalene på HUK-området har en annen avtaletekst om pensjon enn Hovedtariffavtalen i KS. Definisjonen på hvem som skal omfattes av kommunale pensjonsordninger er veldig knapp i innstillingen, og henviser til Kommunens Sentralforbund sin tariffavtale etc.

Vi mener det er behov for å klargjøre at HUK-virksomhetene ikke omfattes av definisjonen av kommunale pensjonsordninger.»

Statistisk sentralbyrå (SSB) uttaler:

«Begrepsbruken i lovutkastet i kapittel 8b bør imidlertid vurderes nærmere, da kommunale pensjonsordninger ifølge § 8b-1, også ser ut til å omfatte de statlige helseforetakene og andre statlige foretak.»

De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP) og Kommunenes Sentralforbund (KS)tar opp spørsmålet om interkommunale pensjonskasser. DSKP uttaler:

«I lovutkastet (§ 8b-2 1. ledd) åpnes det for at «en kommune og et eller flere foretak hvor kommunene har bestemmende innflytelse, eller flere slike foretak, kan opprette felles pensjonsordning». Dette kan gjøres både ved pensjonskasse (konsernpensjonskasse) og ved konsernkontrakt i livsforsikringsselskap. Det som derimot ikke behandles er muligheten for at flere kommuner (evt. fylkeskommuner og helseforetak) kan gå sammen om å opprette en fellesordning i en interkommunal pensjonskasse. Dette er en løsning som det er betydelig interesse av blant norske kommuner.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«KS konstaterer at utvalget ikke har behandlet muligheten for å opprette interkommunale pensjonskasser. KS vil fremheve viktigheten av å oppnå reell konkurranse, samt opprettholde variasjon og mangfold i det kommunale pensjonsmarked. KS forstår derfor lovutkastet slik at det ved lovgivning ikke inntas bestemmelser som hindrer retten til fortsatt å kunne opprette interkommunale pensjonskasser.»

Kredittilsynet uttaler:

«Kapittel 8b gir generelle regler om blant annet premieberegning for pensjonsordninger som omfatter tilsvarende ytelser som i Statens Pensjonskasse. Fellesbetegnelsen på disse pensjonsordningene, som omfatter den såkalte bruttogarantien, regulering av løpende og oppsatte pensjoner og fleksibel pensjonsalder, er kommunale pensjonsordninger. [...]

Kredittilsynet er enig i at det bør gis regler som begrenser hvilke kategorier forsikringstakere som kan tegne kommunale pensjonsordninger som inngår i fellesordning for premieberegning.

Kredittilsynet viser til at en fellesordning for premieberegning kan medføre urimelig kryssubsidiering mellom forsikringstakerne som omfattes av ordningen. Det vises også til Finansdepartementets uttalelser i Ot.prp. nr. 47 (1998 - 99) «Lov om foretakspensjon», avsnitt 14.2.3, om fordeling av overskudd, premier mv., hvor det blant annet sies:

«Fradragsrett gis bare for innbetalinger knyttet til egne ansatte i det foretak som foretar innbetalingen. Etter departementets syn er det nødvendig å tilrettelegge for at dette blir praktisert i samsvar med både selskaps - og skatterettslige hensyn. Såvel aksjelovgivningens regler om utbytteutdeling og konserninterne overføringer, samt selskapsskattelovens regler om fradrag for konsernbidrag begrenser adgangen til å overføre midler mellom foretakene i et konsern. En adgang til fradragsrett for premieinnbetalinger knyttet til ansatte i andre foretak innenfor samme konsern vil kunne åpne for omgåelser av disse reglene. Videre vil det som påpekt ovenfor gi mulighet for tilpasninger i forhold til de enkelte foretakenes skatteplikt.

Basert på ovenstående skal fradragsretten for premieinnbetalinger og andre tilskudd til ordningen begrenses til de beløp som innbetales for å sikre opptjent pensjon for de ansatte i det foretak som krever fradrag. Praktisk gjennomføres dette ved den inndeling i grupper som er skissert ovenfor under omtalen av fordeling av kostnader og inntekter mv.»

Kredittilsynet deler Finansdepartementets synspunkt på at aksjelovgivningens regler om utbytteutdeling og konserninterne overføringer, samt selskapsskattelovens regler om fradrag for konsernbidrag, kan begrense adgangen til å overføre midler mellom foretakene i et konsern, også gjennom en fellesordning.

Slik § 8b - 1 har fått sin utforming, kan det imidlertid synes som det er lagt opp til å regulere også hvilke forsikringstakere som har rett til å tegne kommunal pensjonsforsikring som ikkeinngår i en fellesordning. Ordlyden i § 8b - 6, hvor det åpnes for at kommunal pensjonsordning kan inngå i en fellesordning for premieberegning, tilsier også at § 8b - 1 skal forstås på denne måten.

Kredittilsynet stiller på denne bakgrunn spørsmål ved utformingen av § 8b - 1. Kredittilsynet er således av den oppfatning at det ikke bør gis regler som begrenser adgangen til å tegne kommunal pensjonsordning som ikke inngår i fellesordning for premieberegning. Det bemerkes at ingen av de ovennevnte hensyn gjør seg gjeldende for ordninger som ikke inngår i en fellesordning. Det er således verken fare for kryssubsidiering mellom pensjonsordninger eller omgåelse av regler om konserninterne overføringer. Tvert i mot ser Kredittilsynet det verken som prinsipielt riktig eller særlig hensiktsmessig at avtalefriheten avgrenses, slik at partene i arbeidslivet forbys å velge en slik ordning. Under enhver omstendighet bemerker Kredittilsynet at en avgrensning av avtalefriheten ikke hører hjemme i forsikringsvirksomhetsloven.

For øvrig bemerker Kredittilsynet at det er åpnet for at andre statlige foretak kan etablere kommunal pensjonsordning. Det legges til grunn i utredningen at «statlige foretak» omfatter statsforetak og aksjeselskaper og andre selskap hvor staten eier mer enn 50 prosent av eierandelene. Kredittilsynet kan ikke se at motivene inneholder føringer for hvilke typer foretak som kan anses som statlige, bortsett fra at foretak som har vært statseid, men som ikke lenger er eid av staten, ikke omfattes. Kredittilsynet er enig i at det kan være hensiktsmessig å regulere adgangen for tidligere statseide foretak til å tegne kommunal pensjonsordning i forskrift, forutsatt at pensjonsordningen skal inngå i fellesordning for premieberegning, jf. § 8b - 1 tredje ledd.

KLPs tidligere selskapsvedtekter hadde en bestemmelse om at Kredittilsynet kunne godkjenne opptak av bedrifter og institusjoner som drev «virksomhet som naturlig ligger under det offentliges virkeområde og som det offentlige hadde måttet drive om bedriften (institusjonen) ikke hadde eksistert».Enkelte private helserelaterte institusjoner og private barnehager fikk opprette pensjonsordning i KLP etter særskilt godkjennelse på grunnlag av de nevnte kriterier. Selskapets vedtekter er senere betydelig endret. Gjeldende § 1 - 3 er imidlertid fortsatt ment å skulle omfatte slike institusjoner. Kredittilsynet legger til grunn at § 8b - 1 ikke er ment å skulle ekskludere denne type institusjoner som har pensjonsordning i KLP.»

Om kommunale konsernforhold uttaler Kredittilsynet:

«Kredittilsynet har i sin praksis lagt til grunn at aksjeselskap eller andre selskap som kommunen eier 50 prosent eller mindre av aksjene eller andelene i, må ha nær tilknytning til kommunen for at selskapets pensjonsordning skal være omfattet av pensjonskassen. Kravet om tilknytning gjelder også dersom kommunen har hatt eierandeler i selskapet; også der eierandelen har vært større enn 50 prosent. Disse forutsetningene er nedfelt i standardvedtektene for kommunale pensjonskasser. I standardvedtektene er det videre lagt til grunn at Kredittilsynet må godkjenne kommunestyrets vedtak om at pensjonskassen skal omfatte slikt selskap.

Bakgrunnen for kravet om nær tilknytning, herunder minstekrav til kommunens eierandel, er tolkning av forsikringsvirksomhetsloven §§ 1 - 1 og 2 - 1. Etter bestemmelsene kreves konsesjon for å drive livsforsikringsvirksomhet som ikke kan hjemles i lovens bestemmelse om at «pensjonskasser kan overta kollektiv pensjonsforsikring for ansatte i foretak pensjonskassen er opprettet for».

Kredittilsynet krever ikke godkjennelse for opptak av «kommunale foretak» som er regulert i kommuneloven kapittel 11 eller for aksjeselskaper eller andre selskaper hvor kommunen eier mer enn 50 prosent av aksjene eller andelene. [...]

Kredittilsynet reiser spørsmål om det er hensiktsmessig å åpne for at en kommunal pensjonskasse kan omfatte foretak som kommunen «har eller har hatt eierandel i», uten at det stilles krav om nær tilknytning til kommunen og uten at Kredittilsynet skal godkjenne opptaket eller videreføring av vedkommende selskaps pensjonsordning i pensjonskassen. Kredittilsynet har ikke inntrykk av at det er et ønske fra kommunenes side at aksjeselskaper som driver kommersielt, f.eks. innen helsesektoren eller i barnevernet, kan være omfattet av kommunens pensjonskasse. Denne type selskap vil etter Kredittilsynets oppfatning, i motsetning til private helseinstitusjoner som finansieres av tilskudd fra helseforetakene, antakelig heller ikke kunne opptas i KLPs felles pensjonsordning for helseforetak slik KLPs konsesjons - og dispensasjonsvilkår er utformet. Kredittilsynet antar at det bør gis en avklaring i det videre lovarbeid. [...]

Det har vært reist spørsmål om flere kommuner kan opprette en felles kommunal pensjonskasse. Kredittilsynet har hittil avvist slike søknader under henvisning til at forsikringsvirksomhetsloven stiller krav om konsesjon for å drive livsforsikringsvirksomhet som ikke kan hjemles i lovens bestemmelse om at «pensjonskasser kan overta kollektiv pensjonsforsikring for ansatte i foretak pensjonskassen er opprettet for». Det kan som eksempel nevnes at Kredittilsynet i 2001 avslo en søknad fra Norsk Landbrukssamvirke (NL) som ønsket å opprette felles pensjonskasse for samvirkeorganisasjonene som er tilsluttet NL, med den begrunnelse at organisasjonene ikke kunne sies å ha en tilsvarende nær tilknytning som det foretak i konsern har. Kredittilsynets vurderinger og konklusjon var basert på § 12 - 1 annet ledd i lov om foretakspensjon. Bestemmelsen tar utgangspunkt i forsikringsvirksomhetsloven § 1 - 1 første ledd. [...]

I overskriften til § 8b - 2 er begrepet «kommunale konsernforhold» benyttet. Konsernforhold er definert i aksjelovenes § 1 - 3 første ledd. Definisjonen innebærer at flere selskap knyttes sammen gjennom eierskap. Det er Kredittilsynets oppfatning at denne forståelsen av begrepet er innarbeidet i den alminnelige språkforståelse. Lovutkastet § 8b - 2 gir imidlertid regler for tilfelle som ikke omfattes av aksjelovenes definisjon av konsernforhold; også for tilfelle der det ikke foreligger noen eiermessig tilknytning overhode. Selv om begrepet konsernforhold også i finansieringsvirksomhetsloven er benyttet om andre tilknytningsforhold enn dem som er omfattet av aksjelovene, mener Kredittilsynet at begrepsbruken er egnet til å forvirre og dermed uheldig. Kredittilsynet foreslår på denne bakgrunn at overskriften til § 8b - 2 endres fra «kommunale konsernforhold» til «kommunale konsernlignende forhold».»

4.3 Departementets vurdering

Virkeområdet for bestemmelsene i kapittel 8b må ses i sammenheng med regelverkets formål om å åpne for konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger som omfattes av Hovedtariffavtalen for kommunal sektor, eller tariffavtale med tilsvarende krav til pensjonsordning. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å gjøre regelverket gjeldende for forsikringstakere som enten er bundet av Hovedtariffavtalen eller av tariffavtale med tilsvarende krav, eller som har en tilsvarende pensjonsordning uten å være tariffestet forpliktet til dette. Både livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skal etter forslaget kunne tilby kommunale pensjonsordninger i samsvar med bestemmelsene i kapittel 8b.

Bestemmelsene vil for det første gjelde for ordninger opprettet av kommunal arbeidsgiver, dvs. av kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsene vil dernest gjelde for tilsvarende ordninger opprettet av ulike foretak med kommunal tilknytning. I lovforslaget er dette angitt som «foretak hvor en kommune har den bestemmende innflytelse eller har eller har hatt en kommunal eierandel eller som har nær tilknytning til en kommune». Som Banklovkommisjonen viser til, vil ulike foretak som er eiet av eller for øvrig har nær tilknytning til en kommune, og som dessuten er medlem av Kommunenes Sentralforbund, være bundet av Hovedtariffavtalen for kommunal sektor eller annen tariffavtale som stiller tilsvarende krav til pensjonsordning. Bestemmelsen vil videre omfatte blant annet fristilte kommunale foretak. Slike foretak kan velge å opprette en kommunal pensjonsordning, selv om de ikke har en tariffestet plikt til dette. Dersom de velger en kommunal pensjonsordning, er de etter § 6-45-2 i forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring av skatteloven (FSFIN), gitt rett til inntektsfradrag for kostnader til den kommunale pensjonsordningen. I FSFIN er disse foretakene angitt som foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel eller som har nær tilknytning til en kommune. Tilsvarende formulering er tatt inn i lovforslaget her, slik at foretak som omfattes av virkeområdet for FSFIN også vil omfattes av virkeområdet til kapittel 8b.

I samsvar med Banklovkommisjonens forslag foreslår departementet at kapittel 8b også skal gjelde for ordninger opprettet av «statlige helseforetak og andre statlige foretak». Regelverket skal således ikke hindre at foretak som tidligere har vært innenfor det kommunale pensjonssystemet skal kunne opprettholde slike ordninger selv om eierforholdet endres. Som Banklovkommisjonen påpeker, vil dessuten statlige arbeidsgivere som følge av tariffavtale utenfor kommunal sektor kunne ha en plikt til å opprette pensjonsordninger som tilfredsstiller de samme krav som en kommunal pensjonsordning.

Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse stilt spørsmål ved utformingen av utkast til § 8b-1, da det etter Kredittilsynets oppfatning kan synes som om kapitlet også skal regulere kommunale pensjonsordninger som ikke inngår i en fellesordning for premieberegning. Departementet legger til grunn at kapittel 8b bare skal gjelde de pensjonsordninger som er utformet i samsvar med de krav som er fastsatt i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor eller annen tariffavtale med tilsvarende krav til pensjonsordningen. Det presiseres at det ikke er noe krav for å velge å opprette en slik ordning at man er bundet av en tariffavtale. Dette er i tråd med Banklovkommisjonens forslag, jf. NOU 2003: 11 s. 111 med videre henvisninger. Det presiseres videre at departementet ikke har til hensikt å gjøre endringer i rettstilstanden for andre kommunale pensjonsordninger som ikke faller inn under virkeområdet til kapittel 8b.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at begrepet «kommunale pensjonsordninger» blir noe misvisende, da lovforslaget også omfatter blant annet statlige helseforetak. Selv om begrepet ikke er helt dekkende, er det etter departementets syn likevel hensiktsmessig å anvende begrepet som en samlebetegnelse på den type pensjonsordninger som reguleres av kapittel 8b.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering av at det på enkelte områder etter hvert kan vise seg behov for mer detaljerte regler enn lovforslaget inneholder. Det vil også kunne oppstå spørsmål om avgrensning av virkeområdet for bestemmelsene. Departementet foreslår etter dette at det i § 8b-1 tredje ledd tas inn en hjemmel for at Finansdepartementet kan fastsette nærmere regler til utfylling og avgrensning av bestemmelsene i kapitlet, i tråd med Banklovkommisjonens forslag.

Departementet foreslår i § 8b-2 å åpne for kommunale konsernpensjonskasser i samsvar med Banklovkommisjonens forslag. Etter forslaget kan en kommune og ett eller flere foretak hvor kommunen har bestemmende innflytelse, eller flere slike foretak, opprette felles pensjonsordning. Det foreslås at også foretak som kommunen har eller har hatt eierandel i, eller som har nær tilknytning til kommunen, kan omfattes av en slik felles pensjonsordning. Felles pensjonsordning skal kunne opprettes både i livsforsikringsselskap og pensjonskasse.

Kredittilsynet har reist spørsmål ved om det er hensiktsmessig å åpne for at en kommunal pensjonskasse kan omfatte foretak som kommunen «har eller har hatt eierandel i», uten at det stilles krav om nær tilknytning til kommunen og uten at Kredittilsynet skal godkjenne opptaket eller videreføring av vedkommende selskaps pensjonsordning i pensjonskassen. Departementet viser til at slike foretak er gitt rett til skattefradrag for kostnader til kommunal pensjonsordning i henhold til FSFIN § 6-45-2. Når denne type foretak først er gitt adgang til å opprette kommunale pensjonsordninger, bør det etter departementets syn være opp til foretaket og kommunen i fellesskap om det anses hensiktsmessig at foretaket inngår i felles pensjonsordning i den kommunale pensjonskassen.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. Dette spørsmålet er ikke utredet av Banklovkommisjonen, og kommisjonen har ikke foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn antar Finansdepartementet at dette er en problemstilling som det ikke vil være tilstrekkelig grunnlagsmateriale til å ta stilling til på nåværende tidspunkt. Departementet har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser.

5 Premier i kommunale pensjonsordninger - hovedspørsmål

5.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

5.1.1 Alminnelige synspunkter

I del I avsnitt 7.3.1 peker Banklovkommisjonen på at det foreligger kompliserte spørsmål knyttet til beregningen av premier for kommunale pensjonsordninger. I forhold til årsakene til dette trekker kommisjonen først fram pensjonsordningenes ytelsesspekter:

«For det første er ytelsesspektereti kommunale pensjonsordninger meget bredt og variert. Dette medfører at årets premie for en pensjonsordning normalt vil utgjøre summen av premier for ulike typer av ytelser, til dels også beregnet på forskjellige måter, jf. lovutkastet § 8b-4 første ledd. Dessuten er det her nødvendig å bygge på et skille mellom ytelser som lar seg premiesette på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger, og ulike ytelser som ikke kan premiesettes på denne måten før vilkårene for pensjonsrettighetene er oppfylt, jf. lovutkastet § 8b-5. Innslaget av engangspremier vil derfor som regel måtte bli ganske betydelig. Det er behov for å tilpasse lovreguleringen til en slik premiestruktur.»

Banklovkommisjonen har i sin utredning satt søkelys på ansvarsforhold knyttet til ytelsesspekteret i kommunale pensjonsordninger. Kommisjonen vektlegger at det er vesentlig å skille mellom forsikringsrettslige og arbeidsrettslige forpliktelser. I utredningens avsnitt 0.1.3 heter det:

«Det synes å ha vært vanlig oppfatning i mange miljøer at det i forhold til KLPs pensjonsprodukt ikke har foreligget noe grunnlag for å skille mellom de forsikringsrettslige forpliktelser som til enhver tid har vært sikret i Felles kommunal pensjonsordning i KLP, og de arbeidsrettslige forpliktelser som de enkelte kommunale arbeidsgivere har påtatt seg i forhold til sine arbeidstakere gjennom Hovedtariffavtalens bestemmelser om pensjonsordninger. Analysen av KLPs og dets medlemmers forsikringsrettslige ansvar etter KLPs vedtekter og forsikringsvilkår viser at det ikke er grunnlag for denne oppfatning. Det må trekkes et prinsipielt skille mellom kommunenes arbeidsrettslige forpliktelser etter Hovedtariffavtalen når det gjelder hvilke pensjonsrettigheter arbeidstakerne skal kunneopptjene, og KLPs forsikringsforpliktelser når det gjelder de pensjonsrettigheter som arbeidstakerne til enhver tid har opptjent.Som pensjonsleverandør har KLP intet ansvar for den forsikringsmessige dekning av pensjonsrettigheter som vil bli opptjent i fremtiden. Rettslig sett har KLP til enhver tid bare ansvar for ytelser som det erbetalt premie for og som derfor er blitt dekket ved forsikringsmessige avsetninger.»

For det andre gir Banklovkommisjonen i del I avsnitt 7.3.1 uttrykk for at Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystem setter grenser for i hvor stor utstrekning premier for den enkelte pensjonsordning kan beregnes direkte ut fra vanlige forsikringstekniske prinsipper.

For det tredje mener Banklovkommisjonen at det også har oppstått spørsmål knyttet til innbetaling av premie og oppgjør av premieansvar. Kommisjonen trekker følgende konklusjon:

«Banklovkommisjonenviser til at det her dreier seg om forhold av til dels stor betydning for premiestruktur, og dermed for beregning og betaling av priser for forsikringstjenester i markedet for kommunale pensjonsordninger. Praksis på disse områdene vil derfor kunne få vesentlig innvirkning på konkurranseforholdene i markedet.»

Videre skriver kommisjonen:

«Banklovkommisjonenmener derfor at det foreligger et klart behov for lovregulering av hovedpunktene når det gjelder premieberegning og premiebetaling for kommunale pensjonsordninger. Dette vil gi rammer for utformingen av forsikringsvilkårene som er felles for alle pensjonsleverandører. En slik regulering vil også bringe nødvendig klarhet i forhold til de alminnelige regler for livsforsikringsvirksomhet, fordi den vil avgrense rekkevidden av dette regelverket i forhold til kontraktspraksis fra selskapenes side som er godtatt av de særlige regler om kommunale pensjonsordninger.»

5.1.2 Forholdet til folketrygden

I del I avsnitt 7.3.2 tar Banklovkommisjonen opp forholdet til folketrygden ved premiesetting i kommunale pensjonsordninger. Kommisjonen viser innledningsvis til at pensjonsytelsene i kommunale pensjonsordninger i utgangspunktet er fastsatt som bruttoytelser. Kommisjonen peker på at det oppstår en del særlige spørsmål når denne type pensjonsrettigheter skal være fondssikret i livselskaper og pensjonskasser. Kommisjonen viser til at pensjonsinnretningens forpliktelser «reelt og rettslig» er begrenset til forskjellen mellom fastsatte bruttoytelser og ytelsene fra folketrygden, og at dette gjelder «for så vel KLP som for de øvrige livselskapene». Kommisjonen utdyper videre:

«Konsekvensen er at premier for kommunale pensjonsordninger må bli - og blir - beregnet ut fra pensjonsinnretningens reelle og rettslige forpliktelser, og at de forsikringsmessige avsetninger til sikring av opptjente pensjonsrettigheter må beregnes på samme grunnlag.

Dette byr imidlertid på visse problemer. Størrelsen av ytelser fra folketrygden lar seg således ikke nøyaktig fastsette før retten til utbetaling oppstår ved nådd pensjonsalder. (...) Det kan også tenkes at ytelsesnivået i folketrygden senere blir endret i forhold til det som ligger til grunn for tidligere års premieberegning. En større del av samlet pensjon kan da måtte dekkes ved ytelser fra pensjonsinnretningen. Slike risiki knyttet til størrelsen av ytelsene fra folketrygden lar seg ikke premiesette på forhånd, og kan derfor vanskelig bæres av pensjonsinnretningene.»

I Banklovkommisjonens utredning heter det videre at:

«i forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver er det forsikringstakeren som må bære slike risiki og dermed - i form av tilleggspremie - de økonomiske virkninger av at det blir en forskjell på beregnet og faktisk utbetalt folketrygd. I forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren virker altså den kommunale pensjonsordning ikke som en bruttoordning(foran avsnitt 4.1.7).

Disse forhold har ført både til betydelig usikkerhet med hensyn til de kommunale pensjonsordningers karakter i henholdsvis arbeidsrettslig og forsikringsrettslig sammenheng, og til uklarhet med hensyn til de ulike pensjonsinnretningers forpliktelser knyttet til kommunale pensjonsordninger. Dette fremgår blant annet i de uttalelser fra Kredittilsynet som er gjengitt foran avsnitt 5.3. Det fremgår der at slik usikkerhet og uklarhet også kan innvirke på konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger.

På denne bakgrunn antar Banklovkommisjonenat det er behov for en uttykkelig avklaring når det gjelder hvilken betydning ytelser fra folketrygden skal tillegges i forsikringsrettsligsammenheng, dvs. ved beregning av premier og avsetningskrav for kommunale pensjonsordninger. Det vises her til lovutkastet § 8b-5 fjerde ledd og 8b-10 tredje ledd, som begge angir at det skal gjøres fradrag for beregnet folketrygd ved beregningene av premier og forsikringsmessige avsetninger.

I tillegg er det behov for en klar plassering av risikoen for avvik mellom beregnet og utbetalt folketrygd. Dette er en risiko som i tid og omfang har en slik karakter at den vanskelig kan bæres av en pensjonsinnretning. Banklovkommisjonenmener derfor at risikoen - som hittil - må bæres av forsikringstakeren (kommunen eller det kommunale foretak), se lovutkastet § 8b-8 første ledd. Dette er også i samsvar med de forpliktelser den kommunale arbeidsgiver har påtatt seg overfor arbeidstakerne ved Hovedtariffavtalen i kommunal sektor (foran 2.1.4).

Banklovkommisjonenmener videre at pensjonsinnretningen heller ikke i forhold til arbeidstakerne bør pålegges noe subsidiært ansvar for at den kommunale arbeidsgiveren faktisk oppfyller sine forpliktelser overfor arbeidstakerne og betaler den tilleggspremie som i tilfelle er påkrevd for å sikre forsikringsmessig dekning av den reduksjon av samlede pensjonsytelser som ellers vil følge av redusert ytelsesnivå i folketrygden. Pensjonsinnretningen bør heller ikke subsidiært bære en så vidt betydelig og ubestemmelig risiko. Blir slik tilleggspremie ikke innbetalt, må derfor resultatet bli at pensjonsinnretningens forpliktelser og avsetninger opprettholdes på det reelle ytelsesnivå som er lagt til grunn ved premieberegningen i tidligere år, se lovutkastet §§ 8b-9 fjerde ledd og 8b-10 fjerde ledd.»

5.1.3 Nye lovregler om premier i kommunale pensjonsordninger

Under del I avsnitt 7.3.3 argumenterer Banklovkommisjonen for behovet for lovregler om premier i kommunale pensjonsordninger. Kommisjonen mener det er vesentlig at «et nytt regelverk for beregning av premier for kommunale pensjonsordninger dekker de områder som vil være av betydning for ordnet konkurranse i kollektivmarkedet i kommunal sektor». Banklovkommisjonen viser til at det er «viktig at regelverket vil virke på en konkurransenøytral måte i forhold til markedsaktørene», og at dette tilsier at regelverket utformes i hovedsak som et rammeverk, og at regelverket må være tilpasset de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller til ytelsesspekteret og til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger.

Kommisjonen viser til at det i Arbeidsrettens dom ble gitt uttrykk for at «et opplegg som i hovedsak svarer til KLPs praksis vil være i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen». Kommisjonen gir etter dette en oppsummering av KLPs praksis for premieberegning i del I avsnitt 7.3.3(1). Det heter i utredningen at KLPs beregning av premier for kommunale pensjonsordninger på flere måter vil avvike vesentlig fra «vanlig praksis når det gjelder ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor»:

«Forsikringsteknisk fremtrer KLPs system på mange måter som en hybrid fordi det bygger på et skille mellom (1) beregningen av premien for de enkelte pensjonsordningene («finansieringssystemet»), og (2) beregningen av kravet til forsikringsmessige avsetninger for den rett til pensjon som er opptjent i den enkelte ordning. Skal pensjonsrettighetene være fullt fondssikret (forsikringsmessig dekket), må avsetningskravet alltid beregnes forsikringsteknisk på personnivå,dvs. ut fra hver enkelt arbeidstakers opptjente pensjonsrettigheter. Premiene derimot fastsettes på pensjonsordningsnivå,dvs. prinsipielt uavhengig av forsikringsteknisk beregnet premie for hver enkelt arbeidstaker i pensjonsordningen.

Utgangspunktet ved beregning av premien for kommunale pensjonsordninger er likevel en vanlig forsikringsteknisk beregning ut fra den rett til pensjon den enkelte arbeidstaker opptjener i løpet av et forsikringsår. Dette gjelder uavhengig av om det dreier seg om ordinære årspremier eller ulike engangspremier til dekning av ytelser som ikke lar seg premiesette på forhånd. Slike beregninger vil fastslå det samlede premievolum som pensjonsinnretningen må bli tilført i det enkelte forsikringsår. Beregningene er i alle tilfelle nødvendig for at så vel KLP som de øvrige livselskapene skal kunne bestemme og oppfylle minstekravene til forsikringsmessige avsetninger for kommunale pensjonsordninger, og dermed for at pensjonsrettigheter opptjent under den enkelte ordning til enhver tid skal være fullt fondssikret («forsikringsmessig dekket»). Avsetningskravene bestemmes som nevnt etter særskilte beregninger av den avsetning som er påkrevd for å sikre den rett til pensjon som hver enkelt arbeidstakerhar opptjent (nedenfor avsnitt 7.6).

Resultatet av forsikringsteknisk beregning av premie for de enkelte arbeidstakere blir imidlertid ikke lagt direkte til grunn når premien for den enkelte pensjonsordning skal fastlegges, dvs. slik at premien for en pensjonsordning tilsvarer summen av premiene for samtlige medlemmer av pensjonsordningen. Dette skyldes de krav til kjønns- og aldersnøytralt «finansieringssystem» for kommunale pensjonsordninger som er fastsatt i Hovedtariffavtalen, slik disse nå er fortolket i Arbeidsrettens dom. Disse kravene innebærer at det samlede premievolum til pensjonsinnretningen er gjenstand for etterfølgende omfordeling mellom pensjonsordningene ut fra prinsipper som ikke er forsikringsteknisk begrunnet. Resultatet av omfordelingen er derfor en samlet premie for hver enkelt pensjonsordningsom prinsipielt er uavhengig av hvordan medlemsmassen er sammensatt og hva som er forsikringsteknisk beregnet pensjonskostnad for de enkelte arbeidstakere.»

Banklovkommisjonen konkluderer med at KLPs premieberegningssystem skal benyttes som mal:

«Ved utformingen av utkast til nye lovregler om premieberegning for kommunale pensjonsordninger, felles for alle pensjonsinnretninger, er Banklovkommisjonenetter dette kommet til at det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det system som KLP praktiserer for sine fellesordninger i kommunal sektor og for tiden søker å videreutvikle. De tiltakene som overveies, vil i seg selv medføre at forskjellen mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene vil bli mindre enn den har vært hittil. Forutsetningen for det lovutkast som er utarbeidet, er at KLPs nåværende dispensasjon etter lov om forsikringsvirksomhet § 13-8 bortfaller, og at verken KLP eller de øvrige livselskapene vil ha behov for slike eller andre dispensasjoner når det gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger.»

Banklovkommisjonen viser til at KLP over tid har utviklet et system for premieberegning basert på gjennomsnittspremier for pensjonsordninger i en fellesordning, supplert med innslag av premier beregnet særskilt for de enkelte pensjonsordningene. Kommisjonen viser til at KLP skiller mellom:

• ordinær årspremie, beregnet ved årets begynnelse,

• reguleringspremie til dekning av økte pensjonsforpliktelser som følge av årlig lønnsutvikling og av G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter, beregnet så snart omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen er klarlagt,

• andre premier for såkalte ikke forsikringsbare ytelser, beregnet foreløpig ved årets begynnelse, men endelig etter hvert som vilkårene for pensjonsrettighetene er oppfylt (forsikringstilfellet inntrer) eller ved årets utgang.

Denne tredeling av samlet årlig premie vil ifølge Banklovkommisjonen gi en hensiktsmessig struktur ved utformingen av felles lovregler for alle leverandører av kommunale pensjonsprodukter (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.3.3(2)):

«En slik premiestruktur vil være godt tilpasset ytelsesspekteret i kommunale pensjonsordninger. Inndelingen reflekterer også at de tre ulike typer av premie vil bli beregnet på ulike tidspunkter i løpet av et forsikringsår, og at de dessuten - og det er viktig - vil stå i en noe forskjellig stilling i forhold til regler om premieberegning innenfor en fellesordning. Denne tredelingen, og dens betydning i forhold til reglene om fellesordninger fremgår av lovutkastet § 8b-4.

En slik premiestruktur er også godt i samsvar med den praksis som hittil er blitt fulgt av andre livselskaper enn KLP ved beregningen av premier for kommunale pensjonsordninger. Det har imidlertid hittil eksistert atskillig uklarhet når det gjelder til hvilke tidspunkter de ulike typer av premier skal beregnes. På dette området har derfor praksis i KLP og de øvrige livselskapene hittil vært til dels forskjellig. Denne uklarhet kan og bør nå ryddes av veien. Her er det behov for harmonisering av praksis. Lovutkastet § 8b-5 legger her opp til en periodisering av premieberegningene som stemmer både med den praksis andre livselskaper enn KLP hittil har fulgt, og den praksis som KLP nå gjennomfører.»

Banklovkommisjonen legger til grunn at det skal være en adgang til å opprette fellesordninger med utjevning av premie over flere kommunale pensjonsordninger, men at det ikke skal foreligge en plikt. Uansett forutsettes det at livselskap og pensjonskasser i utgangspunktet skal beregne pensjonspremier etter vanlige forsikringstekniske metoder (avsnitt 7.3.3(3)):

«Banklovkommisjonenlegger til grunn at de ulike typer av premie i utgangspunktet skal beregnes etter vanlig forsikringstekniske prinsipper, se lovutkastet § 8b-5. Slike beregninger vil pensjonsinnretningene i alle tilfelle måtte foreta ved beregningen av det samlede premievolum som en fellesordning årlig skal tilføres, og som ledd i beregningen av kravet til de forsikringsmessige avsetninger som skal sikre opptjente pensjonsrettigheter i de pensjonsordninger som fellesordningen omfatter.

Lovutkastet tar som utgangspunkt at premie for den enkelte pensjonsordning skal beregnes forsikringsteknisk med mindre annet følger av de regler om gjennomsnittsberegning av premie som lovutkastet inneholder, se lovutkastet § 8b-4 annet ledd. Selv om det i lovutkastet åpnes adgangtil å etablere fellesordninger for premieberegning, bør pensjonsleverandøren stå forsikringsrettsligfritt til å avgjøre om adgangen skal benyttes. I hvilken utstrekning det vil være nødvendig for en pensjonsleverandør å gjøre dette for å kunne delta i markedet for kommunale pensjonsordninger, vil bero på utformingen av Hovedtariffavtalen til enhver tid. Denne tilnærmingsmåten vil gi nødvendig fleksibilitet i det forsikringsrettslige regelverk.Den innebærer således at det forsikringsrettslige regelverk om kommunale pensjonsordninger ikke nødvendigvis vil måtte endres, selv om det skulle skje endringer i de bestemmelser om finansieringssystemet som den någjeldende Hovedtariffavtale inneholder.»

Banklovkommisjonen mener at prinsippet om lineær opptjening av pensjonsrettigheter må lovfestes for kommunale pensjonsordninger, og skriver (avsnitt 7.3.3(4)):

«Det bør videre komme klart til uttrykk i regelverket for kommunale pensjonsordninger at det ved de forsikringstekniske beregninger av premie skal legges til grunn at rett til pensjon opptjenes lineært fra ansettelsen og frem til nådd pensjonsalder eller annen særlig aldersgrense, se lovutkastet § 8b-7 første ledd. Dette prinsipp ligger også til grunn for lov om foretakspensjon § 4-2 første ledd. I motsetning til ytelsesbasert foretakspensjon, er imidlertid regelen i kommunale pensjonsordninger at det skal skje medregning av tidligere tjenestetid i kommunal eller annen pensjonsordning omfattet av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse. Virkningen av at tidligere tjenestetid medregnes, vil være at en ved premieberegningen må legge et tilsvarende tidligere tidspunkt til grunn som ansettelsestidspunktet.

Premieberegning basert på prinsippet om lineær opptjening reiser visse særlige problemer i de tilfelle hvor regelverket for kommunale pensjonsordninger gir arbeidstakere rett til å fratre med rett til utbetaling av pensjon før pensjonsalderen nås, jf. foran avsnitt 4.1.5 og 4.1.6. I den utstrekning arbeidstakere gjør bruk av slik rett, forrykkes grunnlaget for beregningen av tidligere års premier, med det resultat at premiereserven vil være utilstrekkelig til å sikre de pensjonsrettigheter som dermed tilkommer den enkelte arbeidstaker. Det er derfor behov for beregning og innbetaling av særskilt engangspremie til dekning av manglende premiereserve, se lovutkastet § 8b-7 tredje ledd.»

I forhold til eventuelle endringer i forutsetningene som ligger til grunn for selskapenes og pensjonskassenes beregningsgrunnlag, skriver Banklovkommisjonen videre:

«Lovutkastet bør også inneholde bestemmelser for det tilfelle at vesentlige forutsetninger for beregningsgrunnlaget for kommunal pensjonsordning skulle svikte. Tilsvarende bestemmelser finnes i lov om foretakspensjon § 9-5, som imidlertid krever at slike spørsmål blir regulert i forsikringsvilkårene. Spørsmålet har imidlertid atskillig større rekkevidde for kommunale pensjonsordninger fordi disse i utgangspunktet fremtrer som bruttoordninger. Behovet for avklaring av virkningene av vesentlig forutsetningssvikt er tilsvarende større. De fleste livselskapene har slike bestemmelser i sine alminnelige forsikringsvilkår. KLP derimot, mangler tilsvarende uttrykkeligebestemmelser.

Banklovkommisjonenmener at det her er å foretrekke at de regler som skal gjelde, fremgår av loven selv. En side av dette problemkomplekset er behandlet foran avsnitt 7.3.2, nemlig virkningen av at forutsetninger med hensyn til utbetaling av ytelser fra folketrygden viser seg å svikte, se lovutkastet § 8b-8 første ledd. Viser det seg at andre vesentlige forutsetninger svikter, bør pensjonsleverandøren sørge for at beregningsgrunnlaget og forsikringsvilkårene tilpasses den nye situasjonen, se lovutkastet § 8b-8 annet ledd. En slik bestemmelse er også begrunnet ut fra soliditetshensyn, jf. lovutkastet i NOU 2001: 24 § 8a-8.

At det i tilfelle utarbeides nytt beregningsgrunnlag og nye premietariffer, er imidlertid ikke ensbetydende med at pensjonsleverandøren i slike tilfelle også vil ha rett til etterberegning av premie for tidligere forsikringsår. Som nevnt foran avsnitt 5.2, er det vanlig at andre livselskaper enn KLP benytter forsikringsvilkår som gir rett til slik etterberegning. Regelverket for KLP har også bestemmelser som reelt fører til det samme selv om de ikke er utformet på samme uttrykkelige måte (foran avsnitt 3.3 og 4.1.2). Det er derfor behov for en lovregel som krever at forbehold om etterberegning fremgår klart av forsikringsvilkårene, se lovutkastet § 8b-8 annet ledd.»

5.2 Høringsinstansenes merknader

I forhold til Banklovkommisjonens vurderinger av ansvarsforhold for spekteret av pensjonsytelser i kommunale pensjonsordninger uttaler Kredittilsynet:

«Banklovkommisjonen peker på at det må trekkes et prinsipielt skille mellom kommunenes arbeidsrettslige forpliktelser etter Hovedtariffavtalen når det gjelder hvilke pensjonsrettigheter arbeidstakerne skal kunneopptjene, og forsikringsforpliktelser når det gjelder de pensjonsrettigheter som arbeidstakerne til enhver tid har opptjent. Kommisjonen peker således på at pensjonsinnretningens ansvar og risiko knytter seg bare til de pensjonsrettigheter som arbeidstakerne til enhver tid har opptjent under pensjonsordningen, og som arbeidsgiveren som forsikringstaker har betalt eller har fått plikt til å betale premie for til selskapet. Kredittilsynet finner det nyttig at kommisjonen på denne måten har bidratt til å klargjøre ansvarsforholdene i skjæringspunktet mellom forpliktelser etter Hovedtariffavtalen og pensjonsinnretningens forpliktelser.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler:

«LO ser at Kommisjonen i utredningen har en rettslig diskusjon av innholdet i den bruttogaranti som ligger i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Kommisjonen legger til grunn at en pensjonsinnretning ikke kan ha det rettslige ansvar for mer enn det som er innbetalt i premie, fordi selskapet ikke kan bære et slikt ansvar. Det har vært skapt et inntrykk av at KLP var rettslig ansvarlig for bruttogarantien i forhold til folketrygden. Kommisjonen legger til grunn at dette ansvar ikke er selskapenes før den tilhørende premie er betalt. Det er således (de kommunale) arbeidsgivere som står ansvarlige for bruttogarantien.

LO vil understreke at denne tolkningen ikke må innebære en svekket bruttogaranti. LO legger også til grunn at overskudd og selskapets buffere for øvrig fortsatt skal brukes til å sikre de kommunale tjenestepensjoner, herunder bruttogarantien.»

Om premieberegning uttaler Kredittilsynet følgende:

«Kredittilsynet vil peke på at de meningsforskjeller det evt. har vært mellom tilsynet og enkeltselskaper på dette området i liten grad har sin bakgrunn i ulik forståelse av lovgivningens bestemmelser om premieberegning mv. Etter Kredittilsynets oppfatning er de tiltak tilsynet har måttet iverksette overfor selskapene en direkte følge av konkurranseforholdene i markedet. Dette har igjen sammenheng med reglene om adgang til flytting av pensjonsordninger. Selskapenes vilje til å beregne premier og avsetninger som står i forhold til reell risiko har ofte vist seg å være liten når riktig fastsatte premier gjør at de blir utsatt for flyttepress.»

Høringsinstansene har flere merknader til utformingen av de konkrete bestemmelser om premieberegning:

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) uttaler:

«KRD er enig med utvalget i at en lik praksis selskapene i mellom basert på en tredeling av årets premier, jf. §§ 8b-4-5, vil lette sammenligningen mellom leverandører. Slik tredeling vil samtidig tydeliggjøre usikkerheten knyttet til størrelsen på årets premieinnbetaling fra kommunens side. §§ 8b-4 og 5 kan gi noe større likviditetssvingninger for enkelte kommuner.»

Kredittilsynet støtter forslaget om inndeling av premien i tre deler, jf. utkastet § 8b-4, og uttaler i den forbindelse:

«Lovkastet har som mål å innføre klare regler for premiefastsettelse for kommunale pensjonsordninger. Premien skal bestå av tre deler: (1) ordinær årlig forskuddspremie, (2) reguleringspremie til dekning av årlig oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering og (3) andre premier for ikke-forsikringsbare ytelser som beregnes når pensjonsrettighetene oppstår. Kredittilsynet støtter forslaget om en slik inndeling.»

Når det gjelder Banklovkommisjonens omtale av premiestrukturen i kommunale ordninger, har Kredittilsynet følgende merknader:

«Lovutvalget utaler, avsnitt 7.3.3 og 7.5.1, at den premiestruktur som har blitt benyttet i kommunal pensjon har gitt opphav til atskillig uklarhet når det gjelder til hvilke tidspunkter de ulike typer av premier skal beregnes. På dette området har derfor praksis i KLP og de øvrige livsforsikringsselskapene hittil vært til dels forskjellig.

Kredittilsynet kan ikke se at det er uklarheter på dette området. Reglene og praktiseringen har etter vår oppfatning vært avklart, både i forhold til KLP (og selskapets dispensasjon fra loven) og de øvrige livsforsikringselskaper.»

Kredittilsynet uttaler seg videre om fradraget som etter lovutkastet skal gjøres i pensjonsytelsene ut fra de til enhver tid gjeldende regler for folketrygden:

«Det legges i lovutkastet opp til at det ved beregningen av premiereserve skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som, ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden, kan antas å bli utbetalt av folketrygden. Kredittilsynet stiller spørsmål om behovet for at kravet om et slikt fradrag lovfestes. Videre stilles det spørsmål om reglene for fastsettelse av slikt fradrag.»

Kredittilsynet utdyper i sin høringsuttalelse:

«I § 8b - 5 fjerde ledd foreslår lovutvalget at det ved beregning av premie gjøres fradrag i pensjonsytelsene for ytelser som kan antas å bli utbetalt fra folketrygden. Bestemmelsen angir at fradraget skal fastsettes i samsvar med samordningsloven.

Kredittilsynet er skeptisk til å trekke samordningsloven inn i en slik bestemmelse i forsikringsvirksomhetsloven. Samordningsloven er svært komplisert og regulerer en rekke problemstillinger knyttet til koordinering av ytelser fra offentlige pensjonsordninger og offentlige trygdeordninger. Fradrag for ordinære ytelser i folketrygden, som for eksempel alderspensjon, er således kun én del av samordningslovens omfang. Videre er samordningslovens regler for fradrag for folketrygd svært detaljerte for å kunne ivareta enhver kombinasjon av ytelser, herunder ytelser som er opptjent samtidig i ulike stillinger eller av ulike personer. Samordningsloven er etter Kredittilsynets oppfatning først relevant når forsikringstilfellet inntreffer.

Lovutkastet § 8b - 5 fjerde ledd angir at det skal tas hensyn til beregnet folketrygd ved fastsettelse av størrelsen på pensjonsytelser fra pensjonsordningen, uten en nærmere spesifisering av metodenfor å beregne ytelsene fra folketrygden. Det vil da være opp til forsikringsselskapene å bestemme hvilken metode som skal benyttes for beregning av disse ytelsene. Denne valgfriheten vil kunne gi ikke ubetydelige avvik i beregningsresultatene. Kredittilsynet mener derfor at det bør legges klare føringer på hvilke metoder som kan anvendes ved beregning av ytelser fra folketrygden. Uten slike føringer kan beregnet folketrygd bli en utilsiktet konkurranseparameter. Det bør derfor være en forskriftshjemmel i lovens kapittel 8b som gir adgang til å regulere beregningsmetodene, jf. også kommentarene til § 8b - 10 tredje ledd.

Til de foreslåtte regler for fastsettelse av de folketrygdytelser det skal gjøre fradrag for, vil vi bemerke at § 8b - 5 fjerde ledd bokstav a angir at grunnpensjonen skal settes til tre firedeler av grunnbeløpet, med mindre annet er fastsatt ved forskrift. I lys av de forestående endringer i folketrygden for beregning av grunnpensjonen for gifte og samboere, synes det lite hensiktsmessig å fastsette grunnpensjonen som tre firedeler av grunnbeløpet i denne loven. Dette tilsier at loven ikke bør angi en spesifikk størrelse på grunnpensjonen for beregnede ytelser fra folketrygden, og vi foreslår derfor i stedet å gi en forskriftshjemmel for fastsettelse av beregnet folketrygd.

Når det gjelder tilleggspensjon, forslås det i § 8b - 5 fjerde ledd bokstab b at denne delytelsen skal beregnes etter folketrygdens regler. Et ytterligere moment som tilsier at det bør fastsettes presise regler for fastsettelse av beregnet folketrygd er at det her kan reises spørsmål om hva som ligger i betegnelsen folketrygdens regler. Det vises også til kommentarene til § 8b - 10 tredje ledd under hvor tilsvarende problemstilling omhandles.

[...]

Kredittilsynet bemerker at de foreslåtte reglene for fradrag i realiteten representerer en nedfelling av gjeldende praksis på området. Forøvrig bemerkes at en løsning uten slike fradrag uansett er helt urealistisk, da det ville gi urimelig høye premier og en overfinansiering av kommunale pensjonsordninger i forhold til de faktiske pensjonsrettigheter etter Hovedtariffavtalen.

Etter Kredittilsynets vurdering må en avklaring av folketrygdytelsenes betydning også gi retningslinjer for hvordan antatte ytelser fra folketrygden skal fastsettes. Lov om foretakspensjon § 5 - 5 har regler for dette, men bestemmelsene har vist seg å reise en rekke vesentlige spørsmål om hva som kan tillates av beregningsmodeller. Et spørsmål er for eksempel om bestemmelsene må forstås slik at beregnede folketrygdytelser skal fastsettes fullt ut etter nye regler eller om sjablongmessige modeller som beregner veiet gjennomsnitt mellom gamle og nye regler kan tillates (som for eksempel FNHs bransjemodell). Det er også reist spørsmål om det kan kompenseres for knekkpunktet i folketrygden. Det skal pekes på at pensjonsinnretningene benytter ulike modeller for fastsettelse av antatt folketrygd. Dette kan føre til at disse modellene i realiteten blir en konkurranseparameter. Kredittilsynet legger til grunn at konkurranse mellom pensjonsinnretningene bør skje på andre områder enn dette.

Beregningsregler for antatt folketrygd egner seg ikke som egne bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Praksis har som nevnt foran vist at slike regler må være mer presise enn det som er tilfelle i lov om foretakspensjon. Kredittilsynet vil tilrå at det gis en forskriftshjemmel for slike beregningsregler, f.eks. i § 8b - 5 fjerde ledd. Vi antar at det er mest hensiktsmessig at fullmakt til å fastsette en så vidt teknisk forskrift tillegges Kredittilsynet.

På bakgrunn av merknadene foran, foreslår Kredittilsynet at § 8b - 5 fjerde ledd blir lydende:

(4) Ved beregninger av premie etter reglene i paragrafen her skal det gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som, ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden, kan antas å bli utbetalt avfolketrygden (beregnet folketrygd). Kredittilsynet kan fastsette nærmere regler for fastsettelse av beregnet folketrygd.»

Den Norske Aktuarforeningmener det må være mulig å ha et annet hovedforfall enn 1. januar, jf. utkastet § 8b-5 første ledd.

Kredittilsynethar merknader til bruken av begrepet «opptjent pensjon», og uttaler:

«I utredningen og i lovutkastet brukes konsekvent begrepet «opptjent pensjon». Dette begrepet har tradisjonelt ingen særskilt forankring innen offentlige pensjonsordninger. Begrepet er imidlertid sentralt i lovverket for private pensjonsordninger, jf. lov om foretakspensjon § 4-2 som definerer opptjent pensjon. [...]

Et problem ved å innføre begrepet opptjent pensjon innen kommunale pensjonsordninger er at det kan bli trukket urettmessige paralleller til private pensjonsordninger mht. eiendomsretten til ytelsene. Det er Hovedtariffavtalen som fastsetter hvilke ytelser den enkelte arbeidstaker eller etterlatte skal ha, og størrelsen på ytelsene vil i mange sammenhenger avvike fra det som må oppfattes som opptjent pensjon i henhold til lovutkastets bestemmelser. Som eksempel nevnes tilfellene der faktiske ytelser fra folketrygden er høyere enn de antatte ytelser som det er tatt hensyn til ved premiefastsettelsen, slik at faktiske ytelser fra pensjonsordningen blir lavere enn opptjente ytelser etter lovutkastet. Et annet eksempel er tilfeller hvor arbeidstakere fratrer før pensjonsalder. Her vil en ikke ubetydelig andel av opptjent pensjon falle bort som følge av gjeldende regler («30/40» - regelen 1). Premiereserve for opptjente rettigheter som faller bort, frigjøres fra den enkeltes premiereserve og godskrives premiefondet. Det er således ingen klar sammenheng mellom opptjent pensjon og det som faktisk kommer til utbetaling i kommunale pensjonsordninger, slik det er i private pensjonsordninger. I tillegg bemerkes at lovutkastet er utformet slik at opptjent pensjon skal inkludere regulering av løpende pensjoner og fratrådtes rettigheter.

Kredittilsynet vil tilrå at det foretas en klargjøring mht. hva som menes med opptjent pensjon i kommunale pensjonsordninger, herunder at opptjent pensjon kan avvike fra faktiske rettigheter etter Hovedtariffavtalen og at forskjellen i forhold til private pensjonsordninger påpekes.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler:

Ǥ 8b-7 (1)

Leddet angir metodikk for premieberegning ut fra lineær opptjening.

Det angis i de spesielle motivene til dette leddet at prinsippet om lineær opptjening er det samme som ligger til grunn for lov om foretakspensjon § 4-2 første ledd og § 9-2 første ledd. I henhold til lov om foretakspensjon vil opptjent pensjon være beregnet ut fra antall år fra ansettelse til pensjonsalder. Eksempelvis vil en person som ble med i en pensjonsordning etter lov om foretakspensjon som 20-åring, ha rett til en opptjent pensjon på 15/47 av full pensjon ved fratreden etter 15 år. Dette gjelder uavhengig av hvilket krav til tjenestetid pensjonsordningen måtte ha i sin avtale.

Ut fra lov om Statens Pensjonskasse og vedtektene i KLP vil imidlertid et medlem i en kommunal ordning ha rett til opptjent pensjon på 15/40 ved fratreden etter 15 år, der 40 år er kravet til tjenestetid for full pensjon.

En alternativ utforming av 1. ledd kunne være følgende:

«Ved beregning av pensjonsordningens premier skal det legges til grunn at medlemmets pensjon opptjenes lineært fra tidspunkt for medlemskap i pensjonsordningen og frem til 67 år eller annen særaldersgrense. Det skal likevel regnes med opptjening over maksimalt 40 år. Skal tidligere ......»

FNH vil be om at departementet i sitt videre lovarbeid gjør det klart at rett til opptjent pensjon for en som fratrer fra en kommunal ordning ikke blir endret i forhold til dagens regler, eventuelt at det vurderes en endring i lovteksten som nevnt over.»

Vedrørende utkast til § 8b-8 uttaler FNH:

«Paragrafen åpner for regulering av premiene dersom vesentlige forutsetninger for beregningsgrunnlaget for kommunale pensjonsordninger skulle svikte.

FNH merker seg at det i andre ledd ser ut til å være foreslått å åpne for at pensjonsinnretningene kan innkalle tilleggspremie for rettigheter som allerede er opptjent forutsatt at dette er tatt inn i forsikringsvilkårene for ordningen. FNH kan ikke se at det i Banklovkommisjonens 7. utredning er foreslått åpnet for slik etterinnkalling av premier for private pensjonsordninger.

FNH er usikre på hvordan forslaget fra Banklovkommisjonen skal tolkes.»

Om endringer i forutsetningene for beregningsgrunnlaget uttaler Kredittilsynet følgende:

«Lovutkastet har bestemmelser om at det er adgang til å innkalle tilleggspremie for ytelser som allerede er opptjent, forutsatt at det i vilkårene for pensjonsordningen er tatt forbehold om dette. Kredittilsynet går sterkt imot en slik adgang.

[...]

En generell adgang for forsikringsselskapene til å innkalle tilleggspremie for rettigheter som allerede er opptjent, vil i realiteten innebære at eierne ikke lenger står risiko av betydning og vil være et helt nytt prinsipp i norsk livsforsikring.»

Kredittilsynet utdyper:

«Slik Kredittilsynet forstår § 8b - 8 annet ledd, gis pensjonsinnretningene adgang til å innkalle tilleggspremie for rettigheter som allerede er opptjent, forutsatt at det i vilkårene for pensjonsordningen er tatt forbehold om dette. Kredittilsynet går sterkt i mot at det åpnes for en slik adgang. Vi vil i den forbindelse vise til høringsuttalelsen til Banklovkommisjonens utredning nr. 7 (brev 12. november 2001, punkt 6) hvor dette er drøftet. Kredittilsynet sa seg her enig med Banklovkommisjonen i at det ikkebør åpnes for at en økning av premien kan gjøres med virkning for rettigheter som er opptjent før premieøkningen er iverksatt. En generell adgang for forsikringsselskapene til å innkalle tilleggspremie for rettigheter som allerede er opptjent, vil i realiteten innebære at eierne ikke lenger står risiko av betydning. Forslaget fra kommisjonen vil i realiteten være å innføre et helt nytt prinsipp i norsk livsforsikring.»

For øvrig bemerker Kredittilsynet at:

«Kredittilsynet anbefaler at overskriften i § 8b - 8 endres til «Endringer i forutsetningene for det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget».Begrunnelsen for forslaget er at begrepet beregningsgrunnlag benyttes i ulike sammenhenger, men med forskjellig meningsinnhold. Tilsvarende endring bør gjøres i § 8b - 10 første ledd første punktum.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«Ved betydelige endringer i folketrygden etter regelverksendringer (knekkpunkt etc), mener Banklovkommisjonen derimot at de økte pensjonsforpliktelsene må beregnes særskilt for hver pensjonsordning (kommune). Kostnadene knyttet til for eksempel endringene av knekkpunkt var i sin tid betydelige, og det går langt ut over Hovedtariffavtalens krav at disse skulle fordeles mellom kommunene uavhengig av gjennomsnittlig lønnsnivå i de enkelte kommuner. UHO støtter kommisjonen som på dette punkt begrunner sitt forslag med at verken personalpolitiske hensyn eller kravet om kjønns- og aldersnøytralitet krever at slike engangspremier omfattes av utjamningen innen en fellesordning.»

5.3 Departementets vurdering

I NOU 2003: 11 foretar Banklovkommisjonen en prinsipiell gjennomgang av forskjellen mellom kommuners arbeidsrettslige forpliktelser i forhold til sine arbeidstakere, og hvilke forsikringsrettslige forpliktelser som kan dekkes i livselskaper eller pensjonskasser. Finansdepartementet vil, som Kredittilsynet, gi uttrykk for at det er nyttig at kommisjonen her bidrar til å synliggjøre og adressere ansvarsforholdene i skjæringspunktet mellom forpliktelser etter Hovedtariffavtalen i kommunal sektor og pensjonsinnretningenes forpliktelser.

Finansdepartementet tar til etterretning at Banklovkommisjonen blant annet på bakgrunn av ovennevnte kartlegging av ansvarsforhold, selskapenes ulike praksis ved premieberegning, samt ønsket om «klare kjøreregler» finner det nødvendig å foreslå regler for premieberegning for kommunale pensjonsordninger ut over regler om fellesordninger som drøftes i kapittel 6 i proposisjonens del I. Finansdepartementet antar at Banklovkommisjonens hovedanliggende har vært å utdype og klargjøre i hvilken grad virksomhetsreglene for forsikring setter grenser for premieberegning i kommunale pensjonsordninger, samt å sikre et entydig og felles rammeverk for livselskapene og pensjonskassene.

Finansdepartementet har merket seg at Banklovkommisjonen har foreslått regler om premieberegning som i betydelig grad tar utgangspunkt i og viderefører det system som er utviklet i KLP, siden utgangspunktet for Banklovkommisjonen er de tariffbaserte avtaler. En fordel med denne tilnærmingen er at den i utgangspunktet bygger på eksisterende system, og at de foreslåtte lovreglene også vil ha begrenset betydning for de kommunale arbeidsgivere som i dag har sin pensjonsordning i KLP.

Som kort omtalt i del I kapittel 2 har Banklovkommisjonen foreslått en del bestemmelser som beskriver krav til produktet eller premieberegningen ved kommunale pensjonsordninger, og som ikke går direkte på livselskapenes virksomhet. Eksempler er regler om lineær opptjening og regler om forbehold om endring av beregningsgrunnlag. Tidligere har det ikke vært vanlig å innta slike bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Bestemmelser som stiller krav til produktutformingen har i stedet vært plassert for eksempel i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, og begrunnet med at myndighetene kan stille krav til pensjonsordninger som blir skattemessig gunstig behandlet. Etter det Finansdepartementet forstår, har Banklovkommisjonen foreslått denne typen bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven for å sikre like rammebetingelser, og for at konkurransen mellom livselskapene ikke skal medføre uhensiktsmessige tilpasninger. Etter departementets vurdering er det i utgangspunktet ikke hensiktsmessig med en svært detaljert angivelse av de kommunale pensjonsordninger i forsikringsvirksomhetsloven. Dette kan hindre utviklingen av pensjonsordninger eller også gi behov for hyppige lovendringer. Departementet har likevel, i tråd med Banklovkommisjonens forslag, valgt å ta reglene inn i forsikringsvirksomhetsloven. Det vises til omtale i kapittel 2 der det legges til grunn at lovreglene vil bli evaluert på et senere tidspunkt, og at det kan være aktuelt å vurdere om bestemmelser som framtrer som produktrettslige burde inntas i en egen lov om kommunale tjenestepensjoner.

Finansdepartementet viser til del I kapittel 2 og 6 der det legges opp til at det regelverk som nå foreslås gjort gjeldende vil bli evaluert. Finansdepartementet legger til grunn at det også vil være aktuelt å evaluere de generelle bestemmelser om premieberegning som foreslås for kommunale pensjonsordninger og plasseringen av disse i forsikringsvirksomhetsloven.

Finansdepartementet har merket seg at høringsinstansene ikke synes å ha innvendinger mot at årlig premie for en pensjonsordning skal inndeles i ordinær årspremie, reguleringspremie og særskilte engangspremier. Videre synes det ikke å være betydelige motforestillinger mot at premiene i utgangspunktet beregnes etter vanlige forsikringstekniske prinsipper. Finansdepartementet antar at Banklovkommisjonens forslag kan bidra til en ryddig og oversiktlig behandling av pensjonsordninger i kommunal sektor. Det vises til lovforslaget § 8b-4.

Finansdepartementet mener videre at det er en forutsetning at lovbestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven ikke stiller krav om at forsikringspremier ved kommunale pensjonsordninger skal utjevnes i fellesordninger, men at eventuelle løsninger med fellesordninger er valgfrie. Det vises til nærmere omtale i del I avsnitt 6.1.3.

Banklovkommisjonen har i utkast til § 8b-5 foreslått at tidspunktet for beregning av de ulike premier angis i loven. Aktuarforeningen stiller spørsmål ved bestemmelsen om at ordinær årspremie skal beregnes ved årets begynnelse og senere i året i takt med lønnsutviklingen. Aktuarforeningen mener videre at man må kunne ha annet hovedforfall enn 1. januar. Finansdepartementet mener bestemmelsene om tidspunkt for premieberegning er meget detaljerte, og at det kan stilles spørsmål både ved behovet for slike detaljerte bestemmelser, og om slike bestemmelser bør inntas i forsikringsvirksomhetsloven. Finansdepartementet antar at det kan være en fordel med premiefastsettelse ved årsskiftet dersom den aktuelle pensjonsordning inngår i en fellesordning. Departementet har etter en samlet vurdering sluttet seg til Banklovkommisjonens forslag til bestemmelser. Det vises til lovforslaget § 8b-5 første, annet og tredje ledd. Det vises for øvrig til omtalen av bestemmelser om innbetaling av premie under del I kapittel 7.

I utkast til forsikringsvirksomhetsloven § 8b-5 fjerde ledd foreslår Banklovkommisjonen en bestemmelse om at det ved premieberegning skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for forventede ytelser utbetalt fra folketrygden. Finansdepartementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved behovet for en slik bestemmelse. Bestemmelsen vil etter Finansdepartementets oppfatning kunne være klargjørende i forhold til å illustrere pensjonsinnretningens forpliktelser. Banklovkommisjonen foreslår videre i utkastet til § 8b-5 fjerde ledd nærmere regler om beregning av grunnpensjon og tilleggspensjon. Finansdepartementet har merket seg Kredittilsynets synspunkt om at slike beregningsregler egner seg bedre til fastsetting i forskrift enn som egne bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Finansdepartementet slutter seg til dette, og foreslår at departementet gis hjemmel til å gi nærmere regler om fastsettelse av beregnet folketrygd. Det vises til lovforslaget § 8b-5 fjerde ledd.

Banklovkommisjonen har foreslått en bestemmelse i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-7 første ledd som angir at medlemmenes rett til pensjon skal opptjenes lineært fra tidspunktet for medlemskap i pensjonsordningen og frem til pensjonsalder (eller annen særaldersgrense). FNH har i sin høringsuttalelse pekt på at lovutkastet er i overensstemmelse med lov om foretakspensjon, men at utkastet avviker fra lov om Statens Pensjonskasse og gjeldende vedtekter i KLP. FNH har på denne bakgrunn bedt Finansdepartementet klargjøre at opptjent pensjon for en som fratrer fra en kommunal pensjonsordning ikke vil bli endret i forhold til dagens praksis. FNH foreslår at det eventuelt vurderes en justering av lovbestemmelsen.

Finansdepartementet har forelagt problemstillingen for Kredittilsynet i brev av 10. september 2003. Kredittilsynet konstaterer i brev av 16. september 2003 at Banklovkommisjonens lovutkast § 8b-7 første ledd «etter sin ordlyd innebærer endring av gjeldende prinsipper for finansiering og opptjening av rettigheter i kommunale pensjonsordninger». Departementet har merket seg uttalelsene fra FNH og Kredittilsynet, og legger til grunn at det ved behov kan fastsettes nærmere regler om anvendelse av det lineære prinsipp med hjemmel i lovforslaget § 8b-1 tredje ledd.

Det følger videre av lovforslaget § 8b-7 første ledd at dersom tidligere tjenestetid fra statlig eller annen kommunal pensjonsordning skal medregnes, skal tidspunktet for medlemskap i nåværende pensjonsordning beregnes fra et tilsvarende tidligere tidspunkt. Bestemmelsen regulerer virkningen av at tidligere tjenestetid medregnes, nemlig at en ved premieberegningen må legge et tilsvarende tidligere tidspunkt til grunn som ansettelsestidspunkt. For kommunale pensjonsordninger er det i dag slik at det skal skje medregning av tidligere tjenestetid i statlig eller annen kommunal pensjonsordning som er omfattet av Overføringsavtalen. Bestemmelsen i § 8b-7 første ledd er imidlertid ikke til hinder for at det foretas medregning i andre tilfeller. Bestemmelsen tar med andre ord ikke sikte på å regulere når det skal foretas medregning. Det vises til lovforslaget § 8b-7 første ledd.

Banklovkommisjonens utkast til § 8b-7 første ledd omhandler opptjening av pensjon. Som omtalt over er det tatt inn en lignende bestemmelse i lov om foretakspensjon. Finansdepartementet har merket seg at det kun er for kommunale tjenestepensjonsordninger bestemmelser om oppreguleringsprofil foreslås tatt inn i forsikringsvirksomhetsloven.

Kredittilsynet peker i sin høringsuttalelse på at begrepet «opptjent pensjon» hittil ikke har vært vanlig å benytte om kommunale pensjonsordninger. I den grad kommunale pensjonsordninger omfatter ytelser som ikke er forsikringsbare, vil den pensjon det enkelte medlem har i henhold til arbeidsavtale, kunne avvike fra opptjent pensjon slik begrepet er benyttet i Banklovkommisjonens lovutkast. Departementet anser det hensiktsmessig at begrepet opptjent pensjon refererer til pensjonsrettigheter sikret i pensjonsinnretningen, slik også Banklovkommisjonen har lagt til grunn.

Etter lovforslaget § 8b-7 annet ledd skal lov om foretakspensjon § 9-3, som gir nærmere regler om premieberegningen, gjelde tilsvarende for kommunale pensjonsordninger. Finansdepartementet er i utgangspunktet noe skeptisk til slike henvisninger i forsikringsvirksomhetsloven til lover som regulerer pensjonsordninger med skattemessig gunstig behandling, men har etter en samlet vurdering valgt å følge Banklovkommisjonens utkast. Departementet har da i likhet med Banklovkommisjonen lagt vekt på at dette vil bedre oversiktligheten i lovverket.

I forslag til § 8b-8 første ledd legges det i tråd med Banklovkommisjonens utkast opp til at dersom det viser seg at fradraget i pensjonsytelsene for ytelser utbetalt av folketrygden blir mindre enn lagt til grunn ved premieberegningen, skal det beregnes tilleggspremie i form av særskilt engangsbetalt premie. Finansdepartementet viser til at det her er tale om engangspremie for ytelser som ikke kan premiesettes på forhånd.

Banklovkommisjonen har i utkastet til § 8b-8 annet ledd foreslått at dersom vesentlige forutsetninger for beregningsgrunnlag som er benyttet ved premieberegning i tidligere år svikter, skal det fastsettes nytt beregningsgrunnlag og endrede vilkår for pensjonsordningen. Videre heter det i utkast til § 8b-8 annet ledd annet punktum:

«Forbehold om rett til etterberegning av premie i slike tilfelle skal i tilfelle tas inn i vilkårene for pensjonsordningen.»

Finansdepartementet har merket seg at både FNH og Kredittilsynet stiller spørsmål ved bestemmelsen. I Banklovkommisjonens utredning er det vist til lov om foretakspensjon § 9-5, samt til at det er «vanlig at andre livselskaper enn KLP benytter forsikringsvilkår som gir rett til slik etterberegning». Kredittilsynet på sin side peker på at det vil være et helt nytt prinsipp å gi adgang til etterinnkalling av premie for allerede opptjente rettigheter. Finansdepartementet foreslår etter dette å justere bestemmelsen slik at ordlyden blir mer i tråd med ordlyden i lov om foretakspensjon § 9-5 første ledd. Dette innebærer at pensjonsinnretningen tar forbehold om å endre premie, men ikke om å etterinnkalle premie for allerede opptjente pensjonsrettigheter. Det vises til lovforslaget § 8b-8 annet ledd.

6 Fellesordninger for premieberegning

6.1 Utjevning av premie i fellesordning

6.1.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

6.1.1.1 Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystem i kommunale pensjonsordninger

I NOU 2003: 11 viser Banklovkommisjonen i del I avsnitt 7.4.1 til at Hovedtariffavtalen krever at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger skal være «kjønnsnøytralt» og for øvrig være utformet slik at det «ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere». Banklovkommisjonen utdyper:

«Avtalen inneholder imidlertid ikke ytterligere bestemmelser som angir hva som ligger i kravet til kjønns- og aldersnøytralitet. Avtalen stiller heller ikke bestemte krav til hvordan premier til finansiering av kommunale pensjonsordninger skal beregnes. Det dreier seg altså om krav til finansieringssystemets virkemåte, dvs. funksjonskrav. Hovedtariffavtalen selv inneholder ikke konkrete krav til hvordan systemet for premieberegning skal utformes for at kjønns- og aldersnøytralitet skal oppnås. Dette er forhold som Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 bidrar til å klarlegge.»

Om Arbeidsrettens dom skriver Banklovkommisjonen:

«(1) Arbeidsretten behandler først hva som ligger i kravet om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger må være kjønns- og aldersnøytralt (dommen pkt. 608 flg.). Retten presiserer at utrykket «kjønnsnøytralt» naturlig gir uttrykk for «et krav om at finansieringskostnadene utgjør det samme beløp for kvinner og menn under ellers like forutsetninger». Kravet om at finansieringssystemet ikke «virker utstøtende på eldre arbeidstakere» gir derimot i seg selv «ikke anvisning på noe tariffkrav om absolutt premiemessig nøytralitet i forholdet mellom eldre og yngre arbeidstakere». Arbeidsretten viser til at kravene om kjønns- og aldersnøytralitet bygger på en «personalpolitisk målsetning», og innebærer at premiene i kommunale pensjonsordninger må beregnes slik at de enkelte arbeidsgivere ikke skal ha «økonomisk motiv for å tilsette menn fremfor kvinner og yngre fremfor eldre arbeidstakere».

Arbeidsrettens uttalelser innebærer at kravene i Hovedtariffavtalen ikke vil være oppfylt ved den form for forsikringsteknisk premieberegning som livselskapene vanligvis har gjort og fortsatt gjør bruk av. Slik premieberegning bygger på risikostatistikk som skiller etter kjønn og alder, og - under ellers like forhold - blir resultatet følgelig ulike pensjonskostnader for kvinner og menn og for eldre og yngre arbeidstakere. Skal kommunale arbeidsgivere i sin personalpolitikk, f.eks. ved valg av arbeidstaker ved nyansettelse, ikke påvirkes av ulikheter i pensjonskostnadene, må finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger derfor også omfatte en ordning for utjevning av forskjeller som forsikringsteknisk premieberegning gir. Systemet må imidlertid samtidig sikre at pensjonsinnretningen blir tilført et så stort samlet premievolum for den gruppe arbeidstakere det gjelder, at pensjonsrettighetene vil være fullt ut forsikringsmessig dekket, dvs. sikret ved forsikringsteknisk beregnet avsetning i pensjonsinnretningen. Utjevningen vil derfor få karakter av en etterfølgende omfordeling av de samlede pensjonskostnader etter forsikringsteknisk beregning. Omfordelingsnøkkelen må derfor være kjønns- og aldersnøytral og dessuten føre til at virkningene av omfordelingen er tilstrekkelige til at pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere vil fremstå som kjønns- og aldersnøytrale. En slik utjevningsordning må etableres i form av en premieberegningspool - en fellesordning - som omfatter et antall pensjonsordninger, og som fastsetter en samlet premie for hver pensjonsordning, prinsipielt uavhengig av hvordan medlemsmassen er sammensatt.

(2) Prinsippene for en ordning for premieutjevning omtales utførlig i Arbeidsrettens dom. Konklusjonen er der (dommens pkt. 628) at Hovedtariffavtalen

«hjemler et krav om at en tjenestepensjonsordning på hovedtariffavtalens område må bygge på et finansieringssystem som innebærer at premieutgiftene utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere (kommuner m.v.). . . . Ved flytting av pensjonsordningen til et livsforsikringsselskap . . . må finansieringssystemet således bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie i den forstand at forsikringsteknisk utregnet premie blir utliknet på flere forsikringstakere. Videre må konsekvensen av de forutsetninger partene må antas å ha bygd på under tariffrevisjonen i 1998, være at premieutjevningen skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP [det vises her til vilkår lik Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5]. Ut over dette er det imidlertid ikke grunnlag for å stille opp noe krav om at et pensjonsforsikringsprodukt i detalj må bygge på de utjevningsprinsippene som praktiseres av KLP . . .

Heller ikke spørsmålene om hvor stort et kollektiv av forsikringstakere må være, eller hvor mange kommuner m.v. og arbeidstakere det må omfatte, for å være tariffmessig, er det nødvendig for Arbeidsretten å ta stilling til slik saken ligger an. Retten vil likevel understreke at HTA . . . gir anvisning på to selvstendige krav til nøytralitet i forhold til alder og kjønn, og at disse følgelig må oppfylles selv under et regime med premieutjevning. Foranlediget av de saksøkte kommuners anførsler vil retten bemerke at disse kravene ikke kan anses som oppfylt bare ved at premien for den enkelte kommune oppgis i prosent av det samlede pensjonsgrunnlag. Bestemmelsen krever noe mer enn en kjønns- og aldersnøytral faktura. Det som her vil være avgjørende, er de underliggende økonomiske realiteter. Kravet må nærmere bestemt være at en gitt fellesordning rent faktisk medfører at den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder og kjønn. Etter det Arbeidsretten kan se, vil det derfor måtte gjelde visse grenser for hvor lite et slikt kollektiv kan være uten at ordningen støter an mot kravet om at finansieringssystemet skal være kjønnsnøytralt og ikke virke utstøtende på eldre arbeidstakere. Den nærmere grensedragningen er det ikke nødvendig å gå inn på i vår sak.»

Arbeidsrettens domsgrunner inneholder to hovedsynspunkter.

For det første, finansieringssystemet må bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie som innebærer at «forsikringsteknisk utregnet premie blir utliknet på flere forsikringstakere». Kravet til utjevning av premiene for de enkelte arbeidstakere er at «den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder eller kjønn.»

For det annet, premieutjevningen må omfatte «alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i FKP [Felles kommunal pensjonsordning] i KLP». Denne uttalelsen viser at det system for premieberegning som praktiseres av KLP på grunnlag av pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, er antatt å være i samsvar med kravet til kjønns- og aldersnøytralitet i Hovedtariffavtalen. Den grad av utjevning av premieforskjeller som skyldes arbeidstakernes alder og kjønn som KLPs premiepraksis fører til, anses således som tilstrekkelig. Imidlertid fastslår Arbeidsretten samtidig at det ikke er grunnlag for å kreve at «et pensjonsprodukt i detalj må bygge på de utjevningsprinsipper som praktiseres av KLP». Så vel KLP som andre livselskaper har dermed et visst spillerom i forhold til de prinsipper for premieberegning som KLP hittil har lagt til grunn. Det grensekostnadsynspunkt Arbeidsretten benytter, angir her rammen for hvilke avvik som vil være tariffmessige.

(3) Arbeidsrettens hovedsynspunkter gir viktige føringer ved utformingen av et regelverk om premieberegning som vil gi alle pensjonsleverandører adgang til å tilby kommunale pensjonsprodukter i samsvar med kravet til kjønns- og aldersnøytrale premier i Hovedtariffavtalen. Det er derfor behov for å søke klarlagt noe nærmere, hvilke krav til gjennomsnittsberegning av premier innenfor et kollektiv av pensjonsordninger - en fellesordning - som følger av Arbeidsrettens to hovedsynspunkter (nedenfor avsnitt 7.4.2 til 7.4.4).»

6.1.1.2 Premieutjevning i et kollektiv av pensjonsordninger

Banklovkommisjonen peker på at Arbeidsretten er kommet til at det i Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger, ligger et krav om at pensjonskostnadene, forsikringsteknisk beregnet for de enkelte arbeidstakere, må «utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere», dvs. en gruppe av flere pensjonsordninger. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.2 heter det:

«Dette standpunkt er en konsekvens av det grensekostnadssynspunkt som retten legger til grunn. Skal premieforskjeller knyttet til kjønn og alder bli utjevnet i en slik grad at forskjell i pensjonskostnader i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder eller kjønn, er det nødvendig å foreta gjennomsnittsberegning av premien for de enkelte pensjonsordninger ut fra samlede pensjonskostnader for samtlige arbeidstakere i en gruppe av pensjonsordninger.

Slik utjevning av pensjonskostnadene vil ikke kunne skje ved en gjennomsnittsberegning innenfor en og samme pensjonsordning. Ved ansettelse av en ny arbeidstaker vil arbeidsgiverens samlede pensjonskostnader i alle tilfelle måtte øke med den forsikringstekniske premie, beregnet for denne arbeidstakeren, ut fra blant annet alder og kjønn. Grensekostnaden blir derfor lik forsikringsteknisk premie. Dette er nødvendig for å fondssikre de nye pensjonsrettighetene og lar seg ikke skjule ved en etterfølgende gjennomsnittsberegning for alle arbeidstakerne i pensjonsordningen. Utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere for å oppnå kjønns- og aldersnøytralitet, kan derfor bare oppnås ved å beregne en samlet premie for hver enkelt pensjonsordning ved en etterfølgende omfordeling mellom pensjonsordningene av det samlede - forsikringsteknisk beregnede - premievolum for alle arbeidstakerne i det kollektiv av enkelte pensjonsordninger som en fellesordning utgjør.

Utjevningsvirkninger i samsvar med de krav til «kjønnsnøytrale» og «aldersnøytrale» pensjonskostnader for de enkelte arbeidstakere Hovedtariffavtalen stiller, forutsetter derfor - slik Arbeidsretten er kommet til - at premieberegningen skjer innenfor et kollektiv av pensjonsordningerfor ulike arbeidsgivere, dvs. en fellesordning som premieberegningspool. Beregningen av premie for hver pensjonsordning må foregå slik at det samlede - forsikringstekniske - premievolum for samtlige arbeidstakere i kollektivet blir fordelt mellom pensjonsordningene i kollektivet etter prinsipper som er kjønns- og aldersnøytrale, f.eks. - som i KLP - etter pensjonsgrunnlaget. Graden av utjevning av forskjeller i pensjonskostnader vil reelt bero på størrelsen, samt sammensetningen ut fra kjønn, alder og lønnsnivå, av medlemsmassen i kollektivet av pensjonsordninger sett i forhold til størrelsen, samt sammensetningen ut fra kjønn, alder og lønnsnivå, av medlemsmassen i den enkelte pensjonsordning. Medlemsmassen i kollektivet må imidlertid være av et visst omfang, i hvert fall hvis utjevningsvirkningen i forhold til arbeidstakernes kjønn og alder skal samsvare med det grensekostnadssynspunkt Arbeidsretten benytter.

Banklovkommisjonenviser til at Arbeidsrettens dom gir begrenset veiledning når det gjelder hvilken sammensetning eller størrelse kollektivet av pensjonsordninger må ha for å tilfredsstille de krav Hovedtariffavtalen stiller til finansieringssystemet. Som det fremgår foran 7.4.1, uttaler Arbeidsretten kun at en fellesordning må medføre at:

«den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder og kjønn. Etter det Arbeidsretten kan se, vil det derfor måtte gjelde visse grenser for hvor lite et slikt kollektiv kan være.»

Den grensekostnad Arbeidsretten her omtaler, blir fordelt («pulverisert») innenfor kollektivet av pensjonsordninger. Det avgjørende for om omfordelingsvirkningen er tilstrekkelig, synes derfor å være hvor stor del av grensekostnaden den kommunale arbeidsgiver indirekte må dekke som medlem av kollektivet, når grensekostnaden blir fordelt mellom pensjonsordningene i fellesordningen etter en kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel.

Banklovkommisjonenlegger etter dette til grunn at også en fellesordning som omfatter en begrenset portefølje av kommunale pensjonsordninger, gjennomgående vil medføre en slik grad av utjevning av grensekostnadene at det vil være tilstrekkelig til å imøtekomme den retningslinje Arbeidsretten gir uttrykk for. Heller ikke Banklovkommisjonen ser imidlertid grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmål. Hvor den nedre grense skal trekkes, beror i første rekke på en tolking av Hovedtariffavtalen.»

6.1.1.3 KLPs system for premieberegning

Banklovkommisjonen trekker fram at Arbeidsretten i sin dom viser til de prinsipper for beregning av gjennomsnittspremier som KLP benytter og tradisjonelt har benyttet. Videre peker kommisjonen på at retten uttaler at premieutjevningen skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen Felles Kommunal pensjonsordning i KLP. Det er altså rettens oppfatning at et opplegg som i hovedsak gir tilsvarende utjevningsvirkninger som de prinsipper KLP praktiserer, tilfredsstiller kravene til finansieringssystemet i Hovedtariffavtalen, mener kommisjonen. Videre heter det i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.3:

«For premieberegningsformål er de kommunale pensjonsordninger i KLP gruppert i «fellesordninger» som hver for seg i hovedsak har samme opplegg for premieberegning. Etter Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5, skal premien for en kommunal arbeidsgiver «fastsettes av KLPs styre i prosent av pensjonsgrunnlaget», dvs. samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for alle arbeidstakerne i den enkelte pensjonsordning. Opplegget i pkt. 5 bygger på følgende prinsipper:

• fellesordningen skal i et år tilføres et premievolum som tilsvarer summen av de forsikringsteknisk beregnede pensjonskostnader for samtlige arbeidstakere i de pensjonsordninger som inngår i Fellesordningen,

• premien for hver pensjonsordning fastsettes deretter ved at det samlede premievolum til Fellesordningen i et år fordeles mellom pensjonsordningene etter forholdet mellom samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for samtlige medlemmer i hver av ordningene, og

• det samlede pensjonsgrunnlag for samtlige medlemmer i en pensjonsordning beregnes prinsipielt uavhengig av antall medlemmer og den enkeltes lønnsnivå, alder og kjønn.

Det er foran avsnitt 3.2 og 4.2 gjort utførlig rede for KLPs praktisering av denne ordningen. Det fremgår av redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1 at KLP tradisjonelt har benyttet et «nettopremie» system. Denne praksis er i hovedsak basert på et skille mellom (1) årlig forskuddspremie basert på forsikringsteknisk beregning av samlet premievolum til fellesordningen, og (2) etterskuddsvis beregnet premie for økte pensjonsforpliktelser som følge av årlig oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering, og av andre ytelser som ikke kan premiesettes på forhånd og derfor ikke anses som forsikringsbare. I samsvar med dette har KLPs forsikringstakere i de aller fleste år kun innbetalt sin andel av årlig forskuddspremie. Resten av de årlige pensjonskostnader i fellesordningen har KLP normalt - uavhengig av fordelingsregelen i pkt 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen - selv dekket under ett ved årets utgang ved intern overføring fra samlet finansavkastning ut over beregningsrenten, dvs. av overskuddsmidler. Dette systemet har medført at fordelingsregelen i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLPs praksis nesten utelukkende er blitt anvendt ved beregningen av de enkelte pensjonsordningers andel av årlig forskuddspremie. Når det derimot gjelder de samlede pensjonskostnader for oppregulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser i løpet av året, har den reelle fordelingsnøkkelen vært en annen. Den økonomiske realitet i KLPs overskuddspraksis er at den enkelte pensjonsordnings andel av disse pensjonskostnadene normalt har tilsvart den del av overskuddet på finansavkastningen som pensjonsordningen har gått glipp av, men som ville vært tilført pensjonsordningen dersom pensjonskostnadene ikke først var dekket en bloc, direkte av KLP selv, ved intern overføring fra årets overskuddsmidler. I så fall ville samlet overskudd på finansavkastningen blitt fordelt mellom KLPs pensjonsordninger etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1, dvs. etter størrelsen av premiereservene knyttet til de enkelte pensjonsordninger (foran avsnitt 4.3). KLPs overskuddspraksis har derfor normalt ført til at andre premier enn årlig forskuddspremie reelt er blitt fordelt mellom pensjonsordningene etter størrelsen av premiereserven for hver pensjonsordning og ikke etter fordelingsregelen i pkt. 5 i forsikringsvilkårene.

I enkelte år har overskuddet på finansavkastningen i KLP ikke vært tilstrekkelig til fullt ut å dekke pensjonskostnadene for oppregulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser. KLP har opplyst at en da har vært nødt til å belaste forsikringstakerne med en særskilt «reguleringspremie» beregnet i prosent av størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning. Dette skjedde blant annet i 2002, da samlet reguleringspremie til fellesordningen deretter ble fordelt etter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, se vedlegg 4.2. Premietillegg for andre ikke forsikringsbare ytelser som unntaksvis ikke har latt seg dekke av overskuddsmidler, er blitt fordelt på samme måte. Det vises til redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1 og 4.2.3(2).

Karakteristisk for det system for premieberegning som KLP har praktisert over tid er således at det først og fremst er årlig forskuddspremie som er blitt fordelt etter - og fastsatt i prosent av - samlet lønnsgrunnlag for den enkelte pensjonsordning slik pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen angir. Reguleringspremien for oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering er derimot reelt blitt fordelt etter - og fastsatt i prosent av - størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning, fordi disse pensjonskostnadene nesten alltid er blitt dekket ved overskuddsmidler og ikke ved innbetalt premie. Kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene ligger årlig i området 1/3 til 1/2 av samlet årspremie for pensjonsordningene, og utgjør således en meget stor del av årlige pensjonskostnader for kommunale arbeidsgivere.

Når Arbeidsretten - med henvisning til pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen - uttaler at premieutjevningen skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes av KLP, må uttalelsen naturlig forstås som en henvisning til den rekkevidde fordelingsregelen i pkt. 5 over tid er gitt i KLPs egen praksis. Dersom også den enkelte pensjonsordnings andel av samlet reguleringspremie først skulle beregnes etter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen og deretter dekkes av KLP ved intern overføring av overskuddsmidler, ville KLPs samlede overskudd reelt bli fordelt mellom pensjonsordningene på en måte som klart strider mot bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. KLPs dispensasjon omfatter imidlertid ikke denne bestemmelsen, og det er ingen direkte sammenheng mellom den enkelte pensjonsordnings samlede lønnsgrunnlag og ordningens bidrag til overskudd på finansavkastningen. Det er derimot en direkte sammenheng mellom pensjonsordningens premiereserve, dennes bidrag til overskudd på finansavkastningen, og den prosentvise økning av premiereserven som årlig oppregulering av pensjonsrettighetene gjør påkrevet. At KLP har kunnet bruke overskuddsmidler direkte til dekning av reguleringspremier før fordeling av overskudd etter ellers gjeldende regler, skyldes således at KLPs praksis når det gjelder dekning av reguleringspremien, har ført til en fordeling av samlet overskudd mellom pensjonsordningene som i hovedsak stemmer med bidragsprinsippet (foran avsnitt 4.3).»

6.1.1.4 Utjevning av kostnadsnivået for pensjonsordningene i en fellesordning

Banklovkommisjonen legger til grunn at det fremgår at Hovedtariffavtalens krav om at kommunale pensjonsordninger skal ha et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere, bare kan gjennomføres innenfor rammen av en fellesordning bestående av et kollektiv av pensjonsordninger. Videre skriver kommisjonen i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.4:

«Premien for den enkelte pensjonsordning fastsettes da etter en beregning i to trinn:

• først beregnes det samlede premievolum fra pensjonsordningene i fellesordningen ved forsikringsteknisk beregning av pensjonskostnadene for samtlige medlemmer i alle pensjonsordningene,

• dernest beregnes premien for den enkelte pensjonsordning ved en fordeling av det samlede premievolum mellom pensjonsordningene etter en kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel, f.eks. - som i KLP - etter samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for medlemmene i hver enkelt pensjonsordning.

Denne form for omfordelingen av samlet premievolum mellom pensjonsordningene i en fellesordning - basert på lønnsgrunnlaget som kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel - vil samtidig også føre til en større eller mindre utjevning av de samlede pensjonskostnader (kostnadsnivået) for de enkelte pensjonsordningene i fellesordningen.Enkelte pensjonsordninger i fellesordningen kan få premier som er høyere enn de pensjonskostnader som deres medlemsmasse faktisk medfører for fellesordningen, mens forholdet er omvendt for andre pensjonsordninger. Det er redegjort for dette foran avsnitt 4.2.3(2). Det fremgår der at slike utjevningsvirkninger vil skyldes at premien for den enkelte pensjonsordning blir fastsatt etter en fordelingsnøkkel som ikke tar hensyn til at:

• virkningene av samordningen med folketrygden varierer med ulike gjennomsnittlige lønnsnivå i den enkelte pensjonsordning,

• sammensetning etter alder og kjønn av medlemsmassen i de enkelte pensjonsordninger vil variere.

De kravene til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger som bestemmelsene i Hovedtariffavtalen stiller, har personalpolitisk begrunnelse og skal praktisk sett føre til at pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakerefremtrer som nøytrale i forhold til kjønn og alder. Det ligger imidlertid ikke innenfor formålet med disse eller andre bestemmelser i Hovedtariffavtalen å frembringe utjevning av nivået på pensjonskostnadene for de ulike kommunale pensjonsordningene.En annen sak er at en del kommunale arbeidsgivere vil dra fordel av slike utjevningsvirkninger, eller se dem som fordelaktige fordi de vil kunne dempe variasjoner i årlige pensjonskostnader. Uavhengig av dette er imidlertid en viss utjevning av pensjonsordningenes årlige pensjonskostnader for pensjonsordningene i en fellesordning en uunngåelig følge av den form for premieberegning innenfor en fellesordning som er nødvendig for å få gjennomført en kjønns- og aldersnøytral personalpolitikk.

Dette innebærer at adgangen til markedet for kommunale pensjonsordninger reelt vil være betinget av at pensjonsleverandøren kan beregne premie for de enkelte pensjonsordninger innenfor rammen av en fellesordning slik at prinsippet om kjønns- og aldersnøytrale pensjonskostnader for arbeidstakerne blir gjennomført i nødvendig utstrekning. Etter vanlig tolking av gjeldende lov- og forskriftsverk, er imidlertid den utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger (forsikringstakere) som samtidig vil oppstå, til hinder for at et vanlig livselskap gjør bruk av fellesordninger ved beregningen av premier, se foran kapittel 2. KLP står her i en særstilling fordi selskapet - i motsetning til andre livselskaper - lenge har hatt nødvendig dispensasjon (foran avsnitt 2.1.5). Den tolking av Hovedtariffavtalen som ble fastlagt ved Arbeidsrettens dom, innebar derfor at andre selskaper enn KLP reelt ble stengt ute fra markedet (foran avsnitt 5.2).

Banklovkommisjonenmener at det er påkrevd med lovendring for å rette på dette forhold og for at samtlige livselskap skal kunne tilby kommunale pensjonsordninger uten dispensasjon fra regelverket. Dette betyr at det må innføres bestemmelser i regelverket som godtar den grad av utjevning av premienivået for ulike forsikringstakere som premieberegning innenfor en fellesordning nødvendigvis må medføre.

(2) For den enkelte kommunale arbeidsgiver som forsikringstaker, vil virkningene av at pensjonsordningen inngår i en fellesordning i KLP vise seg på tre måter (foran avsnitt 3.2.l):

• premie som belastes arbeidsgiveren, fremtrer som pensjonsordningens premie,og som en premie beregnet uavhengig av arbeidstakernes kjønn og alder,

• endring i samlet pensjonskostnad for pensjonsordningen som følge av at en arbeidstaker kommer til eller utgår som medlem (grensekostnaden), bestemmes i hovedsak ut fra arbeidstakerens lønnsnivå, og ikke etter alder eller kjønn,

• det skjer en viss utjevning av premienivået for de enkelte pensjonsordninger i fellesordningensom følge av at fordelingen av medlemmene etter kjønn, alder og lønnsnivå som regel ikke er den samme i alle pensjonsordningene i en fellesordning.

I debatten om konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger, har utjevningen av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene lenge vært et sentralt tema. For den enkelte kommunale arbeidsgiver vil de samlede pensjonskostnader etter omfordelingen innenfor fellesordningen, og ikke nødvendigvis detaljene i premieberegningen, være et viktig forhold ved valget av pensjonsleverandør og dermed for konkurransen i markedet. I forhold til den enkelte pensjonsordning kan imidlertid netto - positive eller negative - utjevningsvirkninger over tid vise seg å være beskjedne, selv om utslagene kan fremtre som mer markerte i et kortere tidsperspektiv og dermed innvirke på konkurransesituasjonen. KLP har opplyst at netto utjevningsvirkninger mellom pensjonsordningene over tid er meget begrensede, men dette synes å være trukket i tvil av andre livselskaper som anslår at utjevningsvirkningene ikke er helt ubetydelige. Uavhengig av dette er det - som redegjort for foran avsnitt 4.2.3(3) - mulig for pensjonsleverandørene å sette i verk ulike «mottiltak» dersom disse utjevningsvirkningene blir større enn akseptabelt for arbeidsgiverne ut fra markedsforholdene. Det er derfor grunn til å anta at utjevningen av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene vil bli holdt på et beskjedent nivå i et marked med konkurranse uten at dette får virkninger for gjennomføringen av prinsippet om kjønns- og aldersnøytral premieberegning.

Banklovkommisjonenmener at ny lovgivning om kommunale pensjonsordninger bør legge forholdene til rette for slik konkurranse. Ved utformingen av nye lovregler om bruk av fellesordninger ved premieberegning i kommunale pensjonsordninger, bør det derfor legges vekt på å unngå at utjevningsvirkningene når det gjelder pensjonskostnadene (premienivået) for de enkelte pensjonsordninger innenfor en fellesordning, blir større enn nødvendige for å ivareta Hovedtariffavtalens krav om kjønns- og aldersnøytrale premier. I hvilken utstrekning slik utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger vil finne sted, beror i stor grad på hvilke kriterier som legges til grunn ved fordelingen innenfor en fellesordning. Kan prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet gjennomføres på ulike måter, ligger det derfor nær å velge den form for kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel som har minst utjevningsvirkninger når det gjelder de samlede pensjonskostnader for de enkelte pensjonsordningene. I denne sammenheng er det grunn til å feste seg ved at Arbeidsretten (dommen pkt. 628) ikke stiller noe krav om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger «i detalj» må bygge på de prinsipper som KLP har praktisert. Det vises for øvrig til avsnittene 7.4.5 flg. nedenfor.

(3) Det følger av Hovedtariffavtalen at de pensjonsrettigheter medlemmene av en kommunal pensjonsordning har opptjent, årlig skal oppreguleres i samsvar med lønnsutviklingen, og at løpende pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter til arbeidstakere som har fratrådt uten rett til utbetaling av pensjon, årlig skal reguleres i samsvar med endringen av folketrygdens grunnbeløp. Pensjonsordningene i en fellesordning må derfor årlig tilføres de midler - forsikringsteknisk beregnet - som trengs for å øke avsetningene til sikring av den økning av pensjonsrettighetene som lønnsutviklingen og G-reguleringen betinger.

KLPs praksis har vært at denne delen av de samlede pensjonskostnader i et år (reguleringspremien), med noen få unntak, har vært dekket i sin helhet direkte av KLP selv ved intern overføring av årets overskudd på finansavkastningen ut over beregningsrenten og uten noen forutgående fordeling mellom pensjonsordningene etter reglene i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, se foran avsnitt 7.4.3. Det fremgår der at den økonomiske realitet i denne ordningen er at hver pensjonsordning blir belastet med en samlet reguleringspremie fastsatt i prosent av pensjonsordningens samlede premiereserve. Det er bare rent unntaksvis at KLP ikke har kunnet dekke reguleringspremien fullt ut ved årets overskudd, og har krevd resten innbetalt som premie i samsvar med fordelingsnøkkelen i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen. Det er imidlertid en lite tilfredsstillende ordning at fordelingsnøkkelen for en så vidt stor del av samlet årspremie - og dermed den reelle økonomiske fordeling mellom pensjonsordningene i en fellesordning - blir vesentlig endret alt etter om KLP i et år har oppnådd tilstrekkelig overskudd på finansavkastningen eller ikke.

KLPs normale praksis på dette området er forsikringsteknisk forsvarlig fordi en prosentvis oppregulering av pensjonsrettighetene - tilsvarende prosentvis lønnsøkning eller G-regulering - krever en i hovedsak tilsvarende prosentvis økning av pensjonsordningens premiereserve. Den prosentvise lønnsøkning eller G-regulering ligger utenfor den enkelte arbeidsgivers kontroll og er også fastsatt på en måte som generelt er uavhengig av alder og kjønn. Oppreguleringen av pensjonsrettighetene blir gitt anvendelse og får virkning for alle medlemmer og pensjonister og fratrådte arbeidstakere knyttet til pensjonsordningen uavhengig av deres alder og kjønn. Fremgangsmåten i KLP er derfor også godt i samsvar med de personalpolitiske hensyn Hovedtariffavtalen vektlegger.

Etter sin ordlyd omfatter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLP hele den premie som skal innbetales for pensjonsordningene i Fellesordningen. Bestemmelsen må antas å skrive seg fra den tid da KLPs overskudd på finansavkastningen var tilstrekkelige til fullt ut å dekke pensjonskostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene uten særskilt innbetaling fra forsikringstakerne. I alle fall har KLP i praksis normalt ikke fordelt kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene etter den fordelingsnøkkel pkt. 5 angir, dvs. samlet pensjonsgrunnlag i den enkelte pensjonsordning. Denne fordelingsnøkkelen passer heller ikke særlig godt for fordeling av kostnadene ved årlig oppregulering av pensjonsrettighetene. Dette har flere årsaker.

For det første, pensjonsgrunnlaget for en pensjonsordning tilsvarer summen av pensjonsgrunnlagene for medlemmene av ordningen, dvs. den yrkesaktive del av arbeidstakerne tilknyttet ordningen. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom samlet pensjonsgrunnlag og kostnadene ved en prosentvis oppregulering av medlemmenes opptjente pensjonsrettigheter. Selv om pensjonsgrunnlaget er det samme for to pensjonsordninger, kan kostnadene ved prosentvis samme økning av opptjente rettigheter bli ganske forskjellig, ganske enkelt fordi summen av opptjente rettigheter i en av ordningene er vesentlig større enn i den andre. Kostnadene for hver av pensjonsordningene vil derimot være proporsjonale med premiereserven i den enkelte ordning fordi den reflekterer i nåverdi summen av medlemmenes opptjente rettigheter.

For det annet må det tas i betraktning at den årlige prosentvise lønnsøkning for medlemmene i flere pensjonsordninger ikke nødvendigvis vil være den samme. Under ellers like forhold, er kostnadene tilsvarende større for medlemmene i den pensjonsordning med størst lønnsøkning.

For det tredje, pensjonsgrunnlaget i den enkelte pensjonsordning reflekterer overhodet ikke i hvilken utstrekning det er knyttet pensjonister eller fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter til ordningen. Samlet pensjonsgrunnlag beregnes som nevnt ut fra pensjonsgrunnlaget for yrkesaktive medlemmer i en pensjonsordning. Antallet pensjonister og fratrådte arbeidstakere og summen av deres pensjonsrettigheter kan derfor være nokså forskjellig i den enkelte pensjonsordning uten at dette fanges opp eller vektlegges av den fordelingsnøkkel pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLP inneholder. En vesentlig del av kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene skriver seg imidlertid fra G-reguleringen av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter.

Disse forhold medfører at en omfordeling av de samlede kostnader ved oppregulering av pensjonsrettighetene til samtlige medlemmer, pensjonister og fratrådte arbeidstakere i pensjonsordningene i en fellesordning, gjennomført ut fra samlet lønnsgrunnlag i hver av pensjonsordningene, vil kunne ha betydelige utjevningsvirkninger når det gjelder nivået på pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene. Slike utjevningsvirkninger, som ikke kan begrunnes som nødvendige ut fra prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet, unngås dersom kostnadene ved årlig oppregulering av pensjonsrettighetene i stedet - slik KLP tradisjonelt reelt har gjort - belastes i prosent av premiereserven knyttet til hver pensjonsordning. Banklovkommisjonen antar at hensynet til ordnet konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger tilsier at dette reflekteres i de nye lovreglene om premieberegning i fellesordninger. Som det fremgår foran avsnitt 7.4.3, må det også antas at Arbeidsretten generelt har gitt sin tilslutning til KLPs premiepraksis på dette området.

(4) Ut fra dette mener Banklovkommisjonenat et regelverk for premieberegning innenfor en fellesordning bør utformes med utgangspunkt i den tredeling av samlet årspremie for en pensjonsordning som ligger til grunn for KLPs praksis:

• ordinær årlig forskuddspremie (nedenfor avsnitt 7.4.5),

• reguleringspremie til dekning av årlig oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering (nedenfor avsnitt 7.4.6),

• andre premier for ikke forsikringsbare ytelser som utgår når forsikringstilfellet inntrer (nedenfor 7.4.7).»

6.1.2 Høringsinstansenes merknader

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at de er positive til at premie skal utjevnes over pensjonsordninger i en fellesordning, mens andre høringsinstanser uttrykker skepsis til en slik tilnærming.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er blant høringsinstansene som er positive til utjevning av premie i tråd med Banklovkommisjonens utkast:

«Et sentralt punkt i tariffavtalen er at pensjonsordningen skal være alders- og kjønnsnøytral. Banklovkommisjonens forslag tar sikte på å ivareta denne bestemmelsen. YS er tilfreds med dette, da det etter vårt syn er viktig å etablere tjenestepensjonsordninger som er mest mulig kjønnsnøytrale og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. [...]

For å sikre en alders- og kjønnsnøytral premie beregnes pensjonspremien på et kollektiv av kunder. YS forutsetter at det ikke fastsettes definisjoner for kollektivets størrelse gjennom lovregulering med mindre dette er avklart med tariffpartene.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler på sin side at det vil være akseptabelt med premieutjevning (gjennomsnittspremier) ut fra visse kriterier, men at premieutjevning kan påvirke markedet:

«FNH mener at forslaget til utjevnede premier vil ivareta dagens krav i Hovedtariffavtalen.

[...]

FNH mener at det er akseptabelt med gjennomsnittspremier dersom de som er med på premieutjevningen enten har obligatorisk krav om medlemskap, eller ønsker gjennomsnittspremier fordi de ønsker å være en del av et fellesskap. For kommunale ordninger er det tariffavtalen som regulerer behovet for en premie som er tilnærmet kjønns- og aldersuavhengig. Tariffavtalen angir også hvilke ytelser som skal gis til alle som er omfattet av avtalen. FNH vil påpeke at forholdet vil være annerledes for ordninger som ikke er omfattet av Hovedtariffavtalen, samt private, frivillige kollektive pensjonsordninger.

[...]

FNH vil likevel gi uttrykk for at dersom hvert selskap kun kan ha èn fellesordning for kommunale ordninger, og denne er sammensatt på en slik måte at premien blir vesentlig endret ved endring av sammensetningen av pensjonsordninger innen fellesporteføljen, vil dette kunne påvirke hvordan de forskjellige forsikringskollektivene er satt sammen, og at enkelte vil kunne ønske å skifte leverandør.

Dersom det er stor variasjon på gjennomsnittsalder for ansatte hos ulike arbeidsgivere og pensjonsinnretningene konkurrerer på dette gjennom sine fellesordninger, vil markedet kunne påvirkes. Det antas at aldersspredningen er jevnere i større kommuner enn i mindre enheter. Problemet er betydelig redusert ved at reguleringspremier er unntatt fra utjevning i forslag til § 8b-6 (5). Se for øvrig kommentaren under punkt 2.1.a.»

Gjensidige NOR Spareforsikring uttaler at premieutjevning er en ulempe i forhold til målsettingen om effektiv konkurranse:

«I forhold til målsettingen om effektiv konkurranse i markedet er forslaget til premieutjevning (§ 8b-6) en ulempe. Et bærende prinsipp i gjeldende FVL er at de kostnader som belastes per kontrakt, står i forhold til den risiko som overtas av forsikringsselskapet per kontrakt. Dette gir forsikringstakerne muligheter til innsyn i og påvirkning på kostnader i egen pensjonsordning, og sikrer et velfungerende marked med konkurranse. Disse hensyn er også tillagt stor vekt i Banklovkommisjonens utredning nr 7 (forslag til kapittel 8a).

Innføring av fellesordninger for premieutjevning innenfor et kollektiv av forsikringstakere vil kamuflere økonomiske sammenhenger, vanskeliggjøre innsyn og svekke konkurransen. Hvis vårt primære standpunkt ikke har politisk flertall, vil vi sekundært støtte at det lovfestes særlige regler som innebærer premieutjevning. Det er i så fall viktig at denne utjevningen avgrenses til de områder som er nødvendig for formålet. Det er videre viktig at det ikke legges til rette for en konkurranse i markedet basert på ulike og kreative tilpasninger til disse særlige reglene. Konkurranseflatene bør avgrenses til faktorer som følger av de generelle virksomhetsreglene.»

Den Norske Advokatforening er skeptisk til utjevnede premier i et fellesskap:

«Imidlertid må man anta at den utjevnede premien i et utjevningsfellesskap vil bli satt nær risikorett premie for den enkelte pensjonsordning. Dette tilsier at det må opprettes flere utjevningsfellesskap dersom systemet med utjevningsordninger skal kunne forventes å overleve over tid. Det samsvarer ikke med tariffpartenes krav om størst mulige utjevningsfellesskap. Dette ulike synet vil fortsatt kunne begrense konkurransen innenfor det offentlige tjenestepensjonsmarkedet.

På bakgrunn av dommen i Arbeidsretten i oktober 2002 og dagens tariffbestemmelser, er vi enige i at lovverket må åpne for opprettelse av fellesordninger for å få fri konkurranse. Det er likevel nødvendig at den enkelte kunde kan velge mellom individuell pensjonsordning eller deltakelse i fellesordning. Imidlertid er det vår oppfatning at fellesordninger er å ta et langt skritt tilbake i tid. Det er også sannsynlig at systemet med fellesordninger ikke vil ha varighet over mange år.»

Kultur- og kirkedepartementet (KKD) peker på at et viktig moment av «overordnet karakter» som må ligge til grunn for vurderinger knyttet til kommunale pensjonsordninger, er forutsigbarhet med hensyn til utgiftene til pensjonspremier:

«Forutsigbarhet når det gjelder utgifter til pensjonspremier er av vesentlig betydning for forsikringskundene - og må ligge til grunn for vurderinger knyttet til ordninger med gjennomsnittspremier - individuelt baserte premier.»

Kredittilsynet uttaler:

«Lovutkastet innfører en lovfestet adgang til å etablere fellesordninger for flere kommunale pensjonsordninger. Adgangen skal gjelde for alle livsforsikringsselskaper, inkludert KLP. Det skal etter forslaget ikke lenger være behov for dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven for å etablere fellesordninger. Det angis i lovutkastet hvilke premieelementer som skal eller kan utjevnes mellom pensjonsordningene i en fellesordning og hvilke fordelingsnøkler som skal anvendes ved utjevningen. Kredittilsynet slutter seg i hovedsak til forslaget.»

Finansdepartementet har i høringsbrev av 5. mars 2003 bedt høringsinstansene vurdere hvilken virkning premieutjevning vil kunne ha på forsikringsmarkedets funksjonsmåte, og særlig om endringer i fellesporteføljens sammensetning vil kunne utløse kjedeendringer av premieendringer med påfølgende skifte av leverandører. Videre er høringsinstansene bedt om å gi merknader til om utkastet synes å gi en hensiktsmessig utjevning av premieforskjeller grunnet kjønn og alder, herunder om forslaget er egnet for bruk i små fellesordninger og for kommunale pensjonskasser.

Kredittilsynet uttaler:

«Kredittilsynet bemerker at enhver fellesordning vil innebære en viss kryssubsidiering. Slik sett er en individuell premieberegning for den enkelte arbeidsgiver alltid å foretrekke fremfor etablering av fellesordning for premieberegning. Målet om alders - og kjønnsnøytral premieberegning innebærer imidlertid pr. definisjon en forutsetning om at kryssubsidiering skal finne sted, i den grad det er nødvendig for å oppnå målene om premieutjevning.

Ut fra konkurransehensyn er det antakelig en fordel at loven åpner for at et forsikringsselskap kan etablere flere fellesordninger, gitt at et opplegg med fellesordning for premieberegning skal etableres. I hvilken grad det vil foreligge kryssubsidiering i en fellesordning vil dels bero på hvor likeartede forsikringstakernes risikobilde er og dels på størrelsen av fellesordningen. Både en mindre fellesordning med likeartede forsikringstakere og en fellesordning med mange forsikringstakere vil etter omstendighetene kunne gi liten grad av kryssubsidiering.

Kredittilsynet vil imidlertid peke på at det i en fellesordning særlig er de forsikringstakere som subsidierer andre forsikringstakere, som vil være motivert for å bytte pensjonsleverandør. Tilsvarende kan flytting motiveres ut fra antagelser om at en vil kunne bli subsidiert i en annen ordning. I en liten fellesordning kan endringer i sammensetningen av pensjonsordningene lettere gi forsikringstakere et incitament til å flytte pensjonsordningen enn i en stor ordning. Nærliggende eksempler på forsikringstakere hvor avviket fra «fellesskapets» beregnede premie kan være stort, er arbeidsgivere med og uten høyt innslag av ansatte med særaldersgrenser og arbeidsgivere hvor gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag avviker betydelig fra det som gjelder for de øvrige arbeidsgivere i fellesporteføljen.

Erfaringene tilsier imidlertid at det også er andre faktorer enn premien som er avgjørende for om en pensjonsordning blir flyttet. Blant annet er tillit og lojalitet i forhold til pensjonsinnretningen og servicenivå samt utsikt til bedre avkastning i det nye forsikringsselskapet av betydning. Innen kommunal sektor er dessuten beslutningsprosessen ved en flytting langvarig og administrativt krevende, noe som synes å bidra til at flytting bare foretas etter svært grundig overveielse, og etter innhenting av flere tilbud. Kredittilsynet antar derfor at en endring av premien som følge av endring i sammensetningen i en fellesordning må være av en viss størrelse før det oppstår en situasjon som kan gi opphav til en kjedereaksjon. I prinsippet er det mulig at en slik kjedereaksjon kan oppstå, men vi antar at de administrative systemene (beslutningsprosesser mv.) rundt en kommunal pensjonsordning fortsatt vil bidra til at endringer foregår over tid.

I en fellesordning bestående av pensjonsordninger som risikomessig er tilnærmet like, vil incitamentet til å flytte være lavere enn i en fellesordning med mer variert sammensetning. Dette vil imidlertid normalt ikke være en stabil situasjon. I en kommunal pensjonsordning vil risikobildet gjerne endres over tid ved at gjennomsnittalderen (og derved risikosituasjonen) øker i perioder med liten utskifting av arbeidstakerne. En pensjonsordning kan derfor gå over fra å subsidiere til å bli subsidiert. I perioder med stor utskifting og fornyelse av arbeidsstokken kan dette endres igjen. På denne bakgrunn antar Kredittilsynet at det vil være vanskelig å kontrollere om pensjonsordningene i en fellesordning til enhver tid er tilnærmet like. Videre vil vi peke på at for å overholde prinsippet med likhet kan pensjonsordninger som har hatt en risikomessig endring bli tvunget ut av fellesordningen. Dette kan ikke være en ønskelig effekt av adgangen til å etablere fellesordninger. Kredittilsynet understreker således at det i samsvar med lovens krav om rimelige forsikringsvilkår (lovens § 7 - 7) bør krevesat selskapet setter objektive og saklige vilkår mht. hvilke forsikringstakere som kan opptas og inngå i de ulike fellesordninger, blant annet for å sikre at også forsikringstakere med mindre godt risikobilde får et reelt tilbud i markedet. Generelt gjelder at jo større fellesordningen er, jo lettere vil ordningen kunne ta opp slike forsikringstakere uten at dette får vesentlige konsekvenser for premienivået.

[...]

Utjevning av premier mellom menn og kvinner

Kredittilsynet peker på at premiene for alderspensjon er klart høyere for kvinner enn menn som følge av forskjell i forventet levealder. For en kvinne på 20 år er premien om lag 30 prosent høyere enn for en like gammel mann, og for en kvinne på 65 år om lag 10 prosent høyere (gjennomsnittlig om lag 25 prosent høyere for kvinner). Premietariffen for alderspensjonen i kommunal pensjon ble i sin tid utarbeidet for å benyttes i kombinasjon med tariffene for etterlattepensjon, og det viser seg å være en helt ubetydelig forskjell mellom kjønnene når det både er alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon med i en pensjonsplan. Dette gjelder for alle aldersgrupper. Så lenge Hovedtariffavtalen i kommunal sektor krever at pensjonsordningene omfatter alle disse ytelsene, er således spørsmålet om utjevning av premie på grunnlag av kjønn ikke en relevant problemstilling i denne sammenheng.

Kredittilsynet kan etter dette, jf. redegjørelsen foran, ikke se at forslaget om fellesordninger vil gi uheldige resultater for små fellesordninger og kommunale pensjonskasser grunnet premieforskjeller som følge av kjønn.

Utjevning av premier som følge av alder

Når det gjelder utjevning av premieforskjeller som følge av alder, vil reell utjevning skje på ordinær årspremie, som skal benytte pensjonsgrunnlag som fordelingsnøkkel. Premie for ikke - forsikringsbare ytelser kan etter avtale utjevnes med pensjonsgrunnlaget som fordelingsnøkkel. Pensjonsgrunnlag er i prinsippet en helt aldersnøytral parameter, selv om det i realiteten vil være slik at gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag øker med alderen.

For kommunale pensjonskasser som sikrer pensjon for en kommune og de foretak og stiftelser som har nær tilknytning til kommunen vil neppe utjevning av premieforskjeller som følge av alder bli særlig stor for kommunen. Dette følger av at kommunen ofte vil være den dominerende arbeidsgiver hva antall ansatte angår. Kredittilsynet kan ikke se at dette isolert sett bør medføre at bestemmelsene i lovutkastet ikke skulle gis anvendelse på pensjonskasser, og kan heller ikke se at det vil være behov for å sette minstekrav til størrelsen av en fellesordning for premieberegningen.

Minstekrav til størrelse vil også kunne medføre vanskeligheter for forsikringsselskaper som ønsker å etablere seg som tilbydere av kommunal pensjonsforsikring, men som ikke har mange kommunale pensjonskunder i dag. En slik begrensning i anvendelsesområde for fellesordning for premieberegning vil dessuten kunne virke sterkt urimelige for kommuner med pensjonskasser, som har hatt pensjonskasseløsning i mange år.

Reguleringspremie skal benytte premiereserve som fordelingsnøkkel, og premiereserve vil for øvrig alltid gjenspeile blant annet alder. Det vil derfor ikke være mulig å la den samlede premie utjevnes fullt og helt mht. alder. Alderssammensetningen i de ulike pensjonsordningene innen en fellesordning vil derfor være med på å bestemme hvor god utjevningen mht. alder blir. Kredittilsynet finner imidlertid at forslagets utjevningsfunksjon totalt sett er tilfredsstillende. Vi kan heller ikke se at den vil gi uheldige resultater for små fellesordninger og kommunale pensjonskasser.»

Når det gjelder kryssubsidiering uttaler Kredittilsynet følgende:

«Kredittilsynet er ikke kjent med at det foreligger noen praksis innen KLPs fellesordninger om at de pensjonsordninger som innebærer at pensjonsordninger som har markerte ulikheter i forhold til de øvrige pensjonsordningene, har blitt skilt ut som egne grupper av enkeltkunder etter risikoforløp. Eventuell inndeling etter risiko vil først bli aktuelt fra 2003, men da primært ut fra langsiktige effekter som følge av strukturendringer. Videre bemerkes at det ikke er realistisk å anta at det er mulig å produsere statistisk materiale for en fortløpende vurdering av om det er forsvarlig å opprettholde en fellesordning med gjennomsnittsberegnede premier.»

Kredittilsynet uttaler for øvrig:

«Banklovkommisjonen sier under avsnitt 7.1.3 at «En årsak til ulikheter mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder kommunale pensjonsordninger, synes således å være at det for tiden ikke gjelder sikre «kjøreregler» på flere områder av konkurransemessig betydning.»

Kredittilsynet kan ikke se at det er dekning for et slikt utsagn. Det synes vanskelig å se at det på noe område ikke er sikre «kjøreregler» i dag.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«Banklovkommisjonen viser også til Arbeidsrettens utsagn om at «den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering utfra alder og kjønn». Når det gjelder graden av utjevning som følger av gjennomsnittsberegningen av premien sier Banklovkommisjonen at det ovenfor nevnte grensekostnadssynspunktet til Arbeidsretten angir rammen for hvilke avvik som kan være tariffmessige. Både Arbeidsretten og Banklovkommisjonen har etter UHOs mening her lagt seg på en tolkning som skulle være tilstrekkelig til å sikre intensjonene i Hovedtariffavtalen.»

UHO uttaler også:

«Kommisjonen åpner for at det skal kunne være flere fellesordninger i samme selskap. Dette begrunnes med at det vil gi større grad av homogenitet i den enkelte fellesordning (kommunale selskap er forskjellig fra kommuner, som er forskjellig fra fylkeskommuner etc med hensyn på gjennomsnittlig lønnsnivå, graden av allerede opparbeide pensjonsforpliktelser i den enkelte pensjonsordning osv). Dette gjøres bl.a. for å komme KLP i møte som allerede har delt sin forsikringsmasse i tre deler. Forslaget åpner nå for at også andre selskap kan gjøre det samme.

Verken Arbeidsretten eller Banklovkommisjonen sier noe om hvor mange medlemmer en fellesordning må ha for å sikre utjevning av grensekostnadene. Banklovkommisjonen sier at den nedre grensen for antall pensjonsordninger i en fellesordning må vurderes i forhold til kravet om et kjønns- og aldersnøytralt finansieringssystem, og at dette «i første rekke beror på en tolkning av tariffavtalen». Banklovkommisjonens leder, Erling Selvig, har uttalt at «det må være mer enn én».

UHO er sterkt kritisk til reguleringer på dette området som åpner for svært få forsikringstakere (kommuner) i hver fellesordning. Dette vil også gi økte administrasjonskostnader. Spørsmålet beror etter UHOs oppfatning på en tolkning av tariffavtalen, og må diskuteres mellom partene i Hovedtariffavtalen.»

Barne- og familiedepartementet (BFD) uttaler:

«Den forutsetter også at en «fellesordning» må omfate mer enn en pensjonsordning, slik at det ikke burde være noen reell risiko for de seleksjonsvirkninger som er framhevet i Finansdepartementets brev. Hvis det i høringsrunden likevel skulle fremkomme indikasjoner på at det kan være problemer på dette punkt, bør man i tilfelle vurdere om at det er behov for regler om minste størrelse på «fellesordninger».»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) uttaler:

«Som nevnt innebærer kravet om kjønns- og aldersnøytralitet et innslag av kryssubsidiering mellom de pensjonsordninger som inngår i en fellesordning. Enkelte pensjonsordninger vil som følge av dette ønske å skifte leverandør for å oppnå lavere forsikringspremier. På sikt vil dette kunne føre til en konsentrasjon av homogene pensjonsordninger i de ulike fellesordninger. På denne bakgrunn antar AAD at kommisjonens forslag også ivaretar hensynet til stabilitet i forsikringsmarkedet.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler:

«Lovforslaget bygger på at det kan være rom for tolkningsmuligheter og at partene selv kan definere disse kravene nærmere, eventuelt endre tariffavtalen. Loven gir således adgang til å bygge på noe forskjellige beregningsmåter for utjevningen av den delen av den samlete premie som reguleres etter lønn og G-reguleringen i løpet av året (reguleringspremie) og andre elementer. For LO er det ikke en målsetting å utjevne pensjonskostnader som skyldes forskjeller i lønnsnivå mellom kommuner. Det er derfor riktig at det tilrettelegges for at premiereserven kan brukes som fordelingsnøkkel for fordeling av premiebetaling mellom kommuner (pensjonsordninger). Dette kan også virke bedre i forhold til at kommunene oppmuntres til å ta bedre vare på arbeidstakerne og unngå tidlig avgang, i det kommunene i større grad må bære sine egne kostnader knyttet til dette.»

Lørenskog kommune/Referansegruppen uttaler:

«Det noteres samtidig at lovforslaget synes å innebære et forbud mot deler av det tradisjonelle, fullt utjevnede produkt som KLP har levert i perioden 1974-2002. Referansegruppen mener at KLPs tradisjonelle produkt fortsatt bør kunne leveres til de som måtte ønske det.»

Lørenskog kommune/Referansegruppenuttaler videre:

«Det synes åpenbart for referansegruppen at premieendringer som følger av endret sammensetning av pensjonsordningen innen en fellesportefølje vil føre til at den subsidierende part vil søke til en annen fellesportefølje og dermed skape ustabilitet i forsikringsmarkedet.

Dersom man velger å være tilsuttet en fellesportefølje, så må det forutsettes at den enkeltes portefølje lovbestemt ikke kan ha større avvik blant de deltagende medlemmer enn +/-x % (for eksempel i størrelsesorden 2-3 %).

Dersom fellesordningene er homogene og stabile, så vil utjevning være en måte å maskere premieforskjeller grunnet kjønn og alder. Er ikke dette kravet oppfylt, vil resultatet kunne være subsidierende parter flytter dersom et reelt konkurrerende flyttealternativ er tilgjengelig. Dette gjelder uavhengig av fellesordningens størrelse.

[...]

Departementets presumsjon tiltres. Følgelig vil virksom konkurranse mellom ulike forsikringsselskaper bare kunne ivaretas innenfor et system hvor fellesordningen forsikringsteknisk er relativt homogen, det vil si med et avvik fra gjennomsnittet på +/-x %.

De berørte kommuner ønsker prinsipielt å kunne velge en individuelt beregnet premie for den enkelte kommune, men ser at en for inneværende tariffperiode må utligne pensjonskostnadene i en fellesordning. Så lenge dette er situasjonen, mener de berørte kommuner at følgende forhold må vies særlig oppmerksomhet:

Standardiserte fellesordninger er ikke en god løsning

Referansegruppen mener det ikke er i kommunenes interesse om konkurransen i markedet begrenser seg til bare fellesordninger.

Referansegruppen anerkjenner det positive i at lovforslaget løser behovet for at en av tariffpartene ønsker utjevning, for eksempel er hensynet til kjønnsnøytralitet ivaretatt.

Referansegruppen er informert om at utjevningen i den foreslåtte fellesordningen i § 8 b-6 (og i KLP), innebærer en utjevning av alle faktorer som påvirker premien.

Herunder vil det i fellesordningene bli slik at:

• Kommuner med gjennomsnittlig lav lønn subsidierer de med høy lønn.

• Kommuner med gjennomsnittlig høy aldersgrense subsidierer de med lav.

• Kryssubsidiering oppstår på ansiennitet.

• Kryssubsidiering oppstår på deltidsarbeid.

Pensjonsutgiftene utgjorde i året 2002 over en femtedel av lønnsbudsjettet i de fleste kommuner. Referansegruppen registrerer at kommunene i stor grad blir fratatt muligheten til selvstendig å påvirke disse kostnadene ved egeninnsats og personalpolitikk.»

Norske Forsikringsmegleres Forening gir uttrykk for tilsvarende synspunkter som Lørenskog kommune/Referansegruppen over. Videre er både Lørenskog kommune og Meglerforeningen skeptiske til uønskede utjevningseffekter. Meglerforeningen skriver:

«Meglerforeningen savner en nærmere drøfting av andre metoder enn utjevningsordninger for å oppnå den av partene ønskede maskering av premieforskjeller relatert til kjønn og alder. Spesielt mener Meglerforeningen at adgang for selskapene til å tilby kjønnsnøytrale premietariffer bør vurderes nøye. Meglerforeningen er kjent med at selskapene i Sverige har denne adgangen. Adgangen er ikke det samme som påbud, og adgangen antas å kunne bli benyttet mest i sammenheng med tariffavtalte pensjonsavtaler, hvor foretakene/kommunene er pålagt å etterspørre kjønnsnøytrale premier. Videre er Meglerforeningen kjent med at det i Danmark kreves kjønnsnøytral premietariffer, og at denne lovgivningen er styrket også i etterkant av diskusjonen om systemet i Danmark i NOU 2001:27.

Ikke ønskede utjevningseffekter

Meglerforeningen savner en drøfting av virkemidler for å unngå at den ikke ønskede utjevningen i utjevningsordninger antar for store dimensjoner.

Meglerforeningen ber derfor departementet vurdere slike virkemidler. Konkret vil Meglerforeningen foreslå at det ved forskrift fastsettes at det for hver forsikringsavtale opprettet i en fellesordning skal beregnes følgende:

• En kryssubsidieringsgrad i prosent som angir avstand fra forsikringsteknisk korrekt premie.

• En kjønnsnøytralitetsgrad som i prosent angir avstand fra en genuint kjønnsnøytral premie.

• En aldersutjevningsgrad som i prosent angir avstand fra genuint aldersnøytral premie.

• Forsikringstaker skal gjøres kjent med denne statistikken minst en gang i året.

Meglerforeningen vil også foreslå at det ved forskrift fastsettes en maksimal kryssubsidieringsgrad på +/ - x % innen en fellesordning. Ved overstigelse av den maksimale kryssubsidieringsgrad skal forsikringsgiver fra neste hovedforfall dele fellesordningen. Kredittilsynet bør gis mulighet til dispensere.»

Vedrørende utkast til § 8b-6 første ledd skriver Meglerforeningen:

«Her introduseres en sterkere form for aldersnøytralitet enn det hovedtariffavtalen i kommunal sektor legger opp til, som bare krever at ordningen ikke skal virke utstøtende på eldre arbeidstakere. Det bør vurderes nøye om dette er hensiktsmessig.»

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) uttaler:

«KRD oppfatter forslaget § 8b-6 som lite tilgjengelig. Formålet med bestemmelsen er dels å sikre tilføring av premie i sum basert på forsikringstekniske beregninger, dels å ivareta Hovedtariffavtalen, jf. avgjørelse i arbeidsretten. Inndelingen bør vurderes, eventuelt at deler av bestemmelsen inntas i forskrift jf. § 8b-6 nr. 7.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«Det er grunn til å anta at premieendringer som følger av endret sammensetning av pensjonsordningen innen en fellesportefølje vil kunne føre til at den subsidierende part vil søke til en annen fellesportefølje og dermed skape ustabilitet i forsikringsmarkedet.

For å unngå slik ustabilitet kan det tenkes inntatt en forutsetning om at den enkeltes portefølje lovbestemt ikke kan ha større avvik blant de deltagende medlemmer enn +/- X%.

Utjevning kan være en måte å maskere premieforskjeller grunnet kjønn og alder dersom fellesordningene er homogene og stabile. Er ikke dette kravet oppfylt, vil resultatet kunne være at subsidierende parter flytter dersom et reelt konkurrerende flyttealternativ er tilgjengelig. Dette gjelder uavhengig av fellesordningens størrelse.

Virksom konkurranse mellom ulike forsikringsselskap, jf. Departementets antagelse i høringsbrevet, vil bare kunne ivaretas innenfor et system hvor fellesordningen forsikringsteknisk er relativt homogen, det vil si med et avvik fra gjennomsnittet på +/- X%.»

Om utjevningen av premien i kommunale pensjonsordninger uttaler KS:

«Ordlyden i § 8b-6 (1) er for øvrig ikke i samsvar med den tariffestede bestemmelsen i kommunal sektor som lovforslagets ordlyd baseres på. Tariffavtalen i kommunal sektor kapittel 2 pkt. 2.1.8 annet ledd fastsetter at tjenestepensjonsordningen skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. KS mener det er uheldig å innføre et nytt aldersnøytralitetsbegrep, selv om dette er ment å samsvare med ovennevnte tariffbestemmelses ordlyd.

KS savner en nærmere drøfting av andre metoder enn utjevningsordninger for å oppnå den ønskede maskering av premieforskjeller relatert til kjønn og alder. For eksempel er ikke kjønnsnøytrale premietariffer diskutert.

KS savner videre en drøfting av virkemidler for å unngå at den ikke-ønskede utjevningen i utjevningsordninger antar for store dimensjoner og dermed kan ha andre ikke-tilsiktede og uønskede effekter.

KS ber derfor departement vurdere slike alternative virkemidler i lovforarbeidet, eventuelt ved senere forskriftsregulering.»

6.1.3 Departementets vurdering

Innledning

Som omtalt i tidligere kapitler har Banklovkommisjonen i sitt arbeid med utkast til lovtekst valgt å ta utgangspunkt i Hovedtariffavtalen for kommuner mv. og dommen i Arbeidsretten 8. oktober 2002. Banklovkommisjonen peker videre på at Hovedtariffavtalens krav om at pensjonsordninger skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere, er nært knyttet opp mot KLPs fellesordning for kommunale pensjoner (Felles Kommunal Pensjonsordning). Banklovkommisjonen har deretter kartlagt hvordan KLPs premieberegningssystem har blitt praktisert, praktiseres nå og ventes praktisert fremover, og i stor grad lagt dette som mal for et utkast til lovregler om utjevning av pensjonspremie i fellesordninger.

Systemet med utjevning av pensjonspremie er velkjent i KLP, som har hatt muligheten til å benytte denne metoden også etter at forsikringsvirksomhetsloven trådte i kraft på slutten av 1980-tallet. Finansdepartementet ga selskapet dispensasjon fra enkelte bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven i 1990, og dispensasjonene ble videreført i brev 8. mai 1998, dog under noe tvil. Selskapet har hatt dispensasjon fra et helt sentralt prinsipp i forsikringsvirksomhetsloven som er fastsatt i loven § 7-6, om at forsikringsselskap skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risiko som overtas.

KLPs premieberegningssystem ble etter det Finansdepartementet kjenner til utviklet tidlig på 1970-tallet, lenge før det kom inn i Hovedtariffavtalen kapittel 2 punkt 2.1.8 at man ved skifte av pensjonsleverandør stilte krav om at i tilflyttet selskap måtte pensjonsordningens finansieringssystem være kjønnsnøytralt og ikke virke utstøtende på eldre arbeidstakere. KLPs metoder med utjevning av premieberegning er derfor ikke konstruert med utgangspunkt i Hovedtariffavtalens krav, og trolig har også andre målsetninger ligget til grunn. I brev fra 1989 til Finansdepartementet pekte selskapet eksempelvis på at premieberegningssystemet var utviklet for å gi kommunene forutsigbarhet i forhold til pensjonsutgifter.

Etter Finansdepartementets oppfatning ville det kunne tenkes alternative metoder for å oppfylle et krav om et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt, og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser har etterlyst en drøfting av alternative metoder, eksempelvis kjønnsnøytrale tariffer. Kjønnsnøytrale premietariffer ble utredet i NOU 2001: 27 «Om kjønnsnøytralitet i privat sektor». Utvalget konkluderte med at utstøting av kvinnelig arbeidskraft ikke synes å være et problem i foretak som har opprettet ytelsesbaserte ordninger. Utvalget tilrådte derfor ikke innført kjønnsnøytrale premietariffer.

Finansdepartementet har merket seg at Banklovkommisjonen blant annet viser til Arbeidsrettens domspremiss nr. 628 der det heter:

«Arbeidsretten er på denne bakgrunn kommet til at HTA 1998-2000 pkt. 2.1.8 tredje ledd må forstås slik at den hjemler et krav om at en tjenestepensjonsordning på hovedtariffavtalens område må bygge på et finansieringssystem som innebærer at premieutgiftene utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere (kommuner m.v.) (...) Ved flytting av pensjonsordningen til et livsforsikringsselskap etter 1. mai 1998, må finansieringssystemet således bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie i den forstand at forsikringsteknisk utregnet premie blir utlignet på flere forsikringstakere.»

Kjønn og alder benyttes av forsikringsselskapene ved beregning av premie fordi disse faktorene er enkle å identifisere, er stabile over tid og har vist seg å være indikatorer på den risiko en pensjonsleverandør står overfor.

Nærmere om kjønn og alders påvirkning på forsikringspremie

Banklovkommisjonen påpeker at pensjonspremie avviker svært lite grunnet kjønn når man ser alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon under ett. Det samme har Kredittilsynet pekt på i sin høringsmerknad. Finansdepartementet viser til følgende talleksempel gjengitt i tabell 6.1 i NOU 2001: 27 Om kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor:

Tabellen over viser at når alderspensjon, uføre- og etterlattepensjon ses samlet, har kjønn relativt liten betydning.

Banklovkommisjonen legger til grunn at premieforskjeller grunnet alder er betydelig større. Dette illustreres også av ovenstående tabell, da engangspremien for en 20-åring er vesentlig lavere enn engangspremien for en 65-åring. Tabellen ovenfor viser imidlertid ikke årsaken til at premien er høyere for eldre enn for yngre. Ulik risiko er her bare én årsak.

Pensjonsinnretninger opererer med en såkalt grunnlagsrente. Grunnlagsrenten er den beregningsrente som legges til grunn for at premien kan fastsettes slik at en når de kontraktsfastsatte ytelser. Grunnlagsrenten representerer den årlige avkastning som pensjonsinnretningen garanterer på innbetalte midler, og avhenger verken av alder eller kjønn. Generelt kan en si at effekten av denne grunnlagsrenten er slik at premien blir lavere jo lenger frem i tid en ytelse skal utbetales og jo høyere grunnlagsrenten er. Så lenge en har en positiv grunnlagsrente, vil dette føre til at premien for en ung arbeidstaker som har mange år igjen til utbetaling, blir lavere enn for en eldre arbeidstaker som har færre år igjen til utbetaling, gitt samme opptjening av pensjon. En kommunal arbeidsgiver vil merke denne grunnlagsrenten på flere måter. De viktigste effektene er kanskje at den generelt bidrar til å redusere premiene (lavere grunnlagsrente innebærer høyere premier). I forhold til en eventuell målsetting om «aldersnøytrale» premietariffer er det imidlertid vel verdt å merke seg at grunnlagsrenten kan ha vesentlig større betydning for yngre arbeidstakere enn for eldre, og at grunnlagsrentens størrelse kan være en viktig forklaringsfaktor bak ulike forsikringspremier for yngre og eldre arbeidstakere. Grunnlagsrenten påvirker også premien på en annen, og mer uforutsigbar måte, ved at avkastning ut over grunnlagsrenten føres tilbake til forsikringstakerne eller de forsikrede, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8-1. Pensjonsutgifter for ansatte med stor opptjent pensjon, som ofte, men ikke nødvendigvis, er eldre arbeidstakere, kan gjennom dette reduseres betraktelig i år med høy finansavkastning.

Det kan etter Finansdepartementets oppfatning stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å utjevne premieforskjeller som ikke direkte er knyttet til at selskapene benytter kjønn og alder som indikatorer på risiko. Man kunne eventuelt tenke seg at opptjeningsprofilen for pensjoner ble vurdert, dersom det er et mål at eldre og yngre arbeidstakere skal betale tilnærmet samme pensjonspremie. Slike alternative fremgangsmåter er imidlertid ikke vurdert, jf. avsnitt 2.4.4.

Nærmere om utjevning av premie i fellesordning

Enkelte høringsinstanser trekker frem at det ved utjevning av premie i en fellesordning vil oppstå utjevning på flere elementer som er med på å bestemme forsikringspremien, ikke bare de elementer som er knyttet til kjønn og alder.

Finansdepartementet viser til at Banklovkommisjonen har foreslått tiltak for å begrense utilsiktet utjevning ved å åpne for at ordinær årspremie kan utjevnes over brutto alderspensjonsytelse fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden, jf. omtale i avsnitt 7.2 nedenfor, og at reguleringspremie skal beregnes særskilt, jf. omtale i avsnitt 7.3 nedenfor. Banklovkommisjonen omtaler dessuten i NOU 2003: 11 del I avsnitt 4.2.3 at markerte ulikheter mellom en del av pensjonsordningene og det øvrige kollektivet, under normale konkurranseforhold, i praksis antas å føre til at denne delen skilles ut som en ny fellesordning.

Banklovkommisjonen peker på at lovreguleringen av fellesordninger vil utgjøre et helt nytt innslag i norsk forsikringslovgivning, og utformingen av et regelverk på dette området reiser derfor problemstillinger som ikke har vært vurdert tidligere. Selv om premieutjevning er utprøvd i KLP, vil det kunne komme opp særlige problemstillinger når flere selskaper benytter premieutjevning.

Finansdepartementet viser til at selv om høringsinstansene i det alt vesentlige har uttrykt seg positivt til Banklovkommisjonens forslag om like lovregler for premiesystemet i alle pensjonsinnretninger, har flere vært kritiske til om metoden med premieutjevning er den mest hensiktsmessige. Utjevning av premie vil innebære et brudd med tidligere prinsipper om at premie skal stå i et rimelig forhold til forsikringsrisiko som overtas, og departementet antar det kan stilles spørsmål ved om adgangen til å opprette fellesordninger vil innebære kamuflering av økonomiske sammenhenger, mindre innsyn og mindre påvirkning på kostnader i egen pensjonsordning. Finansdepartementet vil også peke på at utjevningen av premie kan omfatte andre elementer enn kjønn og alder, og at utilsiktede utjevningseffekter i liten grad synes å være kartlagt. Imidlertid vil utjevningseffekten, når systemet har virket i en periode, kunne evalueres og lovreglene eventuelt justeres, jf. omtale i del I avsnitt 2.4.6.

Enkelte høringsinstanser har bedt Finansdepartementet om å gi regler som begrenser utjevningen mellom ulike pensjonsordninger. Departementet antar at dette i prinsippet kunne tenkes å være ønskelig. Graden av utjevning i en fellesordning vil avhenge blant annet av hvor ulike de ordningene som inngår i fellesordninger er. Kredittilsynet har pekt på at det vil være svært vanskelig i praksis å kontrollere om pensjonsordningene i en fellesordning til enhver tid er tilnærmet like. Departementet har imidlertid registrert at det blant arbeidstakerorganisasjonene er et ønske om at det åpnes opp for premieutjevning i fellesordninger.

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering valgt å følge Banklovkommisjonens forslag. På bakgrunn av den usikkerhet om effekter som høringsinstansene har påpekt, legger departementet opp til at regelverket evalueres og eventuelt endres ved en senere anledning.

Nærmere om forslag til lovbestemmelser om fellesordninger

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 8b-6 første ledd at bestemmelsene i §§ 7-5 og 7-6 ikke skal være til hinder for at det opprettes fellesordninger som består av flere pensjonsordninger. Hensikten er at premie for de enkelte pensjonsordninger som inngår i en fellesordning skal «bli fastsatt ved beregning basert på prinsipper som vil motvirke at pensjonskostnadene for de enkelte medlemmer for tilsvarende pensjonsrettigheter vil variere med medlemmets kjønn og alder». Finansdepartementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at det kun er en adgang, ikke plikt, til å opprette fellesordninger i kommunal sektor. Forslaget til § 8b-6 stiller således ikke krav om at kommunale pensjonsordninger skal ha et finansieringssystem som innebærer utjevning av premier i en fellesordning. Pensjonsinnretningene står fritt til å tilby kommunale pensjonsordninger beregnet etter vanlige forsikringstekniske metoder. Virkeområdet for reglene i kapittel 8b er imidlertid avgrenset til pensjonsordninger hvor arbeidsgiver er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor eller av tariffavtale med tilsvarende krav til pensjonsordningen, jf. lovforslaget § 8b-1. Hovedtariffavtalen antas pr. i dag å innebære et krav om utjevning av premier i en fellesordning.

I spesialmerknadene til § 8b-6 viser Banklovkommisjonen til at spørsmålet om hvor stor en fellesordning må være eller hvilke sammensetninger en fellesordning må ha i forhold til alder og kjønn for å tilfredsstille kravet om et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere, vil bero på en tolkning av Hovedtariffavtalen. Finansdepartementet mener tilsvarende at det ikke er hensiktsmessig å gi nærmere regler om sammensetning og størrelse på fellesordningen.

Etter en samlet vurdering har Finansdepartementet derfor funnet det hensiktsmessig å følge Banklovkommisjonens forslag, med noen justeringer. Det vises til lovforslaget § 8b-6 første ledd. For øvrig vises det igjen til at Finansdepartementet legger til grunn at systemet med premieutjevning, de konkrete bestemmelser, og effekten på det kommunale pensjonsmarkedet vil bli evaluert og eventuelt justert ved en senere anledning.

Finansdepartementet antar at det vil kunne bli behov for nærmere regler om fellesordninger, og slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om en forskriftshjemmel, jf. lovforslaget § 8b-6 siste ledd. Det foreslås at forskriftshjemmelen legges til Finansdepartementet.

Finansdepartementet legger til grunn at det ved utjevning av fellesordninger vil kunne oppstå ulike problemstillinger. For eksempel kan det tenkes at premien for en kommunal pensjonsordning ikke blir betalt, jf. omtale i kapittel 7.2. Dersom premien var beregnet slik at andre pensjonsordninger ble subsidiert, kan det tenkes oppstå spørsmål knyttet til om ordinær årspremie må beregnes på nytt, eller om pensjonsinnretningen må dekke inn differansen. Finansdepartementet antar at det kunne oppstå lignende problemstillinger dersom en pensjonsordning trer ut av fellesordningen i løpet av året. Hvis det er forutsatt at ordningen skulle «subsidiere» andre pensjonsordninger, kunne det stilles spørsmål ved hvilken premie som vil bli refundert. Finansdepartementet viser til at ved behov kan det gis forskriftsbestemmelser om dette, jf. lovforslaget § 8b-6 siste ledd. For øvrig vises til omtale under avsnitt 6.2.3.

Som omtalt i avsnitt 5.1.3 har Banklovkommisjonen lagt til grunn at regelverket for premieberegning innenfor en fellesordning bør utformes med utgangspunkt i følgende tredeling av samlet årspremie for en pensjonsordning: Ordinær årlig forskuddspremie, reguleringspremie og andre premier for ikke-forsikringsbare ytelser (engangsbetalte premier). Denne tredelingen ligger til grunn for KLPs praksis for premieberegning.

I kapitlene 6.2 til 6.4 nedenfor følger en gjennomgang av bestemmelsene om ordinær årspremie, reguleringspremie og andre engangsbetalte premier.

6.2 Beregning av ordinær årspremie til fellesordningen

6.2.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

På bakgrunn av Arbeidsrettens dom legger Banklovkommisjonen til grunn at den ordinære årlige forskuddspremie for pensjonsordningene i en fellesordning må fastsettes ved at de forsikringstekniske beregnede pensjonskostnader for året fordeles mellom pensjonsordningene etter en «kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel». Banklovkommisjonen mener at (NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.5(1)):

«For denne delen av samlet årspremie for pensjonsordningen tilsier de personalpolitiske målsetninger i Hovedtariffavtalen utvilsomt at det må skje en utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere slik at grensekostnaden ikke varierer med den enkeltes kjønn eller alder.»

Kommisjonen mener at dette kan oppnås ved at fordelingen av pensjonskostnadene innenfor fellesordningen - slik som i KLP - baseres på samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for hver av de enkelte pensjonsordninger som inngår i fellesordningen. Ved utformingen av lovutkastet har kommisjonen derfor tatt utgangspunkt i denne fordelingsnøkkelen.

Om utjevningsgrunnlaget for premie, skriver Banklovkommisjonen i NOU 2003: 11 avsnitt 7.4.5:

«Det er foran avsnitt 4.2.3(2), pekt på at KLPs praksis for beregning av ordinær årspremie for den enkelte pensjonsordning ut fra samlet pensjonsgrunnlag i pensjonsordningene (lønnsgrunnlaget), medfører utjevningsvirkninger ut over det som er nødvendig for å oppnå kjønns- og aldersnøytralitet. Denne fordelingsnøkkelen tar ikke hensyn til at ytelser fra folketrygden utbetalt til de enkelte arbeidstakere, reelt og rettslig kommer til fradrag i selskapets pensjonsforpliktelse. Virkningen av samordningen med folketrygden er imidlertid forskjellig for de enkelte arbeidstakere fordi kompensasjonsgraden i folketrygden faller med høyere lønnsnivå. Dette tar KLPs fordelingsnøkkel ikke hensyn til, selv om selskapets reelle pensjonsforpliktelser er prosentvis mindre ved lavt lønnsnivå enn ved høyt lønnsnivå. Resultatet blir derfor at variasjoner i gjennomsnittlig lønnsnivå for arbeidstakerne i de enkelte pensjonsordningene i en fellesordning - og dermed variasjoner når det gjelder virkningene av samordningen med folketrygden - ikke får betydning for størrelsen av den premie den enkelte pensjonsordning skal betale.

En slik utjevning av virkningene av samordning med folketrygden betyr praktisk sett at en pensjonsordning med lavere lønnsgjennomsnitt enn de øvrige ordningene i en fellesordning, reelt belastes med en noe høyere premie enn om utgangspunktet for premieberegningen var den del av de opptjente pensjonsrettigheter for arbeidstakerne i pensjonsordningen som KLP selv reelt står ansvarlig for. En pensjonsordning med et høyere gjennomsnittlig lønnsnivå vil omvendt få en noe lavere premie enn KLPs prosentvise høyere pensjonsforpliktelse skulle tilsi. Denne utjevningen av premienivået mellom pensjonsordningene er mer omfattende enn påkrevd ut fra hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet, og bør - i samsvar med synspunktene foran avsnitt 7.4.4(2) - om mulig kunne unngås.

Utjevningsvirkninger som følge av folketrygdens varierende betydning vil kunne unngås dersom den samlede ordinære årspremie til en fellesordning i stedet ble fordelt mellom pensjonsordningene ut fra brutto alderspensjon etter lønnsgrunnlaget fratrukket beregnet alderspensjon fra folketrygden for samtlige medlemmer i hver av pensjonsordningene i fellesordningen. Også en slik fordelingsnøkkel vil ivareta hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet fordi ytelsene fra folketrygden ikke varierer med kjønn og alder. Den nøytralitet i forhold til lønnsnivåets betydning for ytelsene fra folketrygden som er virkningen av den fordelingsnøkkel KLP har benyttet, vil derimot unngås.»

Banklovkommisjonen mener etter dette at kravet til kjønns- og aldersnøytralitet vil være oppfylt enten fordelingsnøkkelen for ordinær årspremie knyttes til pensjonsgrunnlaget (lønnsgrunnlaget) slik som i KLP, eller til nivået på alderspensjonsytelsen etter fradrag av beregnet folketrygd. De krav til finansieringssystemet Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller, vil derfor etter Banklovkommisjonens vurdering ikke være til hinder for at den enkelte fellesordning gis adgang til å velge hvilken av disse fordelingsnøklene som skal benyttes ved fordelingen mellom pensjonsordningene av samlet premievolum til fellesordningen.

Banklovkommisjonen legger til grunn at ordinær årspremie i prinsippet skal dekke alle ytelser og risikoer som ved begynnelsen av et forsikringsår lar seg premiesette ved forsikringsteknisk beregning, og skriver videre i avsnitt 7.4.5:

«Hovedtariffavtalen forutsetter således at samtlige elementer som inngår ved beregning av ordinær årspremie, blir gjenstand for omfordeling mellom pensjonsordningene i en fellesordning. Dette gjelder også i forhold til retten til uførepensjon i tilfelle hvor uføregraden er mindre enn 50 prosent og derfor ikke gir rett til uførepensjon fra folketrygden. Verken i Hovedtariffavtalen eller i KLPs vedtekter for Fellesordningen inneholder reglene om uførepensjon noe minstekrav til uføregrad, heller ikke regler for uføregrad i området 20 til 50 prosent slik som i lov om foretakspensjon § 6-1. Hovedtariffavtalens krav om forsikringsmessig dekning av uføreytelsene må derfor innebære at kommunale pensjonsordninger skal gi uførepensjon uavhengig av hvilken uføregrad som påvises. Dette - sammen med kravet om kjønns- og aldersnøytrale premier - tilsier at ordinær årspremie beregnes slik at den også omfatter uføreytelser ved uføregrader som er mindre enn hva som kreves etter folketrygden.

Det har vært hevdet at enkelte livselskaper likevel ikke inkluderer denne ytelsen ved ordinær premieberegning, men i stedet beregner engangspremie når forsikringstilfellet inntrer. Banklovkommisjonenviser til at dette i tilfelle ikke foranlediger særlig lovtiltak. Det vil være opp til partene i Hovedtariffavtalen å ta opp spørsmål som gjelder om avtalens bestemmelser blir etterlevd i praksis.»

Banklovkommisjonen peker på at ordinær årspremie blir beregnet ut fra arbeidsstokkens sammensetning ved årets begynnelse og ikke tar hensyn til de ulike endringer som vanligvis skjer i løpet av et forsikringsår:

«Spørsmål om kjønns- og aldersnøytrale pensjonskostnader knytter seg imidlertid særlig til slike tilsettings- og oppsigelsessituasjoner. Tilsettes en arbeidstaker i løpet av året, er det klart nok at arbeidsgiveren skal dekke pensjonskostnadene for den del av året som gjenstår når arbeidstakeren opptas som medlem av pensjonsordningen. Banklovkommisjonenantar at hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet prinsipielt er til hinder for at pensjonskostnadene da beregnes forsikringsteknisk for den enkelte arbeidstaker selv om dette bare skjer med virkning for resten av forsikringsåret. Dette tilsier at en i stedet tar utgangspunkt i det premienivå som er reflektert i pensjonsordningens ordinære årspremie, og beregner en premie tilsvarende det prosentvise tillegg i det samlede pensjonsgrunnlag som følger av at arbeidstakeren er opptatt som medlem, se lovutkastet § 8b-6 tredje ledd. Tilsvarende metode bør omvendt kunne benyttes ved beregning av hvor meget av for meget betalt forskuddspremie som skal refunderes dersom en arbeidstaker fratrer i løpet av året.»

Banklovkommisjonen tar også opp tilfellet hvor en kommunal pensjonsordning flyttes til eller etableres i et livselskap og blir del av selskapets fellesordning:

«Dette volder ikke vanskeligheter for premieberegningen for pensjonsordningene i fellesordningen dersom tilflyttingen skjer med virkning fra et årsskifte. Skjer imidlertid flyttingen i løpet av forsikringsåret, oppstår det spørsmål om hvordan premien for pensjonsordningen for resten av året skal beregnes.

Banklovkommisjonenlegger til grunn at tilflytting av en pensjonsordning ikke kan eller bør medføre ny premieberegning for hele fellesordningen. De øvrige pensjonsordninger i fellesordningen har før tidspunktet for tilflyttingen fått fastlagt de premier som de skal betale. At en ny pensjonsordning senere kommer til, kan vanskelig tillegges virkninger for deres rettsstilling. Dette innebærer at premien for den tilflyttede pensjonsordningen må fastsettes særskilt.

En mulig løsning vil være å foreta vanlig forsikringsteknisk beregning av premien for denne pensjonsordningen for resten av året. Dette lar seg prinsipielt sett vanskelig forene med Hovedtariffavtalens krav om kjønns- og aldersnøytral premieberegning. Slik premieberegning kan også gi et premienivå som fremtrer som lavere eller høyere enn premienivået for de pensjonsordningene som allerede er i fellesordningen, og således inneholde et element av forskjellsbehandling. En annen løsning som ivaretar begge disse innvendinger, vil være å fastsette premien for den tilflyttede pensjonsordning ut fra det samlede årlige premievolum for fellesordningen som beregnet på flyttetidspunktet, og den prosentvise økning av det samlede pensjonsgrunnlag i fellesordningen som følge av tilflyttingen.

Banklovkommisjonener kommet til at den sistnevnte løsningen er å foretrekke. Det livselskap som pensjonsordningen flytter til, har selv kontroll over fra hvilket tidspunkt det vil overta ansvaret for pensjonsordningen. Selskapet bør da også selv bære risikoen for at premie beregnet ut fra det premienivå som ligger til grunn for fellesordningen er tilstrekkelig til å dekke den økning av kravet til forsikringstekniske avsetninger som tilflyttingen av pensjonsordningen utløser.»

6.2.2 Høringsinstansenes merknader

Den Norske Advokatforening uttaler:

«[Vi] er enig i at ordinær årspremie kan utjevnes på basis av netto alderspensjon, i tillegg til sum pensjonsgrunnlag. Dette fordi det vurderes å gi mindre utjevningsvirkninger av lønnsforskjeller, enn det utjevning på sum pensjonsgrunnlag medfører. Dette er spesielt viktig dersom en vurderer at systemet med utjevningsordninger vil bli langvarig.

Det synes som om det i lovforslaget foreslås at administrasjonskostnadene inkluderes i begrepet «ordinær årspremie», jfr. § 8b-5 nr. 1, jfr. også § 8b-6 nr. 1. Dersom dette medfører riktig, er det vår holdning at det er uheldig og fremkom heller ikke som noe krav ifølge dommen i Arbeidsretten. Utjevning av administrasjonskostnader mellom små og større kunder kan virke meget urimelig, og at administrasjonskostnaden antas ikke å påvirke grensekostnaden særlig.

Det er derfor vår anbefaling at administrasjonskostnader prinsipalt ikke skal utjevnes og subsidiært at det er anledning til å velge om kostnadene skal beregnes individuelt eller utjevnes. Det forutsettes også at de foreslåtte lovregler også vil gjelde kommunale foretak.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har merknader til særskilte bestemmelser i utkastet § 8b-6:

Ǥ 8b-6

Paragrafen angir hvordan premie skal beregnes dersom det opprettes fellesordning for utjevning av premie. Paragrafen angir imidlertid ikke hvorvidt det også skal skje en utjevning av administrasjonskostnader. FNH antar ut fra dette at det må være mulig å belaste kostnadene særskilt for hver pensjonsordning.

§ 8b-6 (2)

FNHs medlemsselskap Gjensidige NOR Spareforsikring mener grunnlaget for premieutjevning skal avgrenses til «brutto alderspensjon fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden. Dette selskapet mener at adgang til utjevning på «pensjonsgrunnlaget» bør utgå.

§ 8b-6 (3)

Paragrafen angir at premie ved innmelding av nye medlemmer og ved premietillegg for særskilt lønnsøking for medlem beregnes ut fra pensjonsordningens andel av samlet gjennomsnittspremie i fellesordningen. Avvik fra denne premien og forsikringsteknisk beregnet premie skal «avregnes» etterpåfølgende år.

Vi vil påpeke at forslaget til § 8b-6 (3) om etterutligning på slutten av året for premie betalt for arbeidstakere som kommer med i løpet av et forsikringsår, kan medføre avvik i løpet av året på premie og krav til avsetninger. Dersom avviket er negativt, bør dette kunne føres mot «ikke innbetalt premie» i regnskapet og ikke mot egenkapitalen, som antydet i de spesielle motivene i utredningen.

En enklere løsning kunne vært å åpne for at denne type premie heller kunne beregnes etter metoden i § 8b-6 (5), nemlig særskilt for hver pensjonsordning. I så fall vil det være opp til tariffpartene hvilken metode de vil ønske å benytte.

FNH ønsker derfor at det åpnes for fleksibilitet i premieberegningen i § 8b-6(3).

§ 8b-6 (4)

Leddet angir at premie for nye ordninger som opptas i en fellesordning i løpet av året skal beregnes ut fra gjennomsnittspremien i fellesordningen det året. FNH vil anføre at det ville vært lettere å håndtere tilflyttinger i løpet av et år dersom det hadde vært åpnet for at disse premiene kunne beregnes særskilt. Særskilt premiebelastning ville også forhindret belastning av egenkapital i løpet av året, (eller belastning av «ikke innbetalt premie» i regnskapet dersom en slik endring av lovteksten skulle få gjennomslag).

FNH ber derfor om at det i loven åpnes for at det kan beregnes særskilt premie frem til neste hovedforfall for nye ordninger som opptas i en fellesordning i løpet av året.»

Om utjevningsgrunnlag for ordinær årspremie skriver Gjensidige NOR Spareforsikring:

«Vi mener grunnlaget for premieutjevning i § 8b-6 (2) skal avgrenses til «brutto alderspensjon fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden». Adgang til utjevning på «pensjonsgrunnlaget» bør utgå.

Begrunnelsen for forslaget er å begrense utilsiktede utjevning, og å unngå at ulike tilpasning til denne særlige regelen blir en konkurransefaktor. Våre beregninger viser at en utjevning basert på «pensjonsgrunnlag» gir betydelig utilsiktet utjevning. De tilsvarende effektene er mindre for alternativet. Dette skyldes folketrygdens degressive dekningsgrad med stigende lønn.»

Den Norske Aktuarforening uttaler:

Ǥ 8b-6 Fellesordning for premieberegning

I tredje ledd angis det at hvis nye medlemmer tiltrer fellesordningen, skal den kjønns- og aldersnøytrale premien benyttes. Dette medfører at vi vil få avvik fra forsikringsteknisk beregnet premie, og at dette skal utliknes til neste år. Til tross for krav om kjønns- og aldersnøytrale premier, bør loven gi rom for at premien første år beregnes etter forsikringsteknisk beregningsgrunnlag. Dermed vil forsikringsteknisk premie samsvare med innbetalt premie. Loven bør heller ikke være til hinder for at et selskap kan anvende gjennomsnittspremien for den aktuelle fellesordning også for nyinnmeldte i løpet av året og la differansen mellom gjennomsnittspremien og den forsikringstekniske premien bli godskrevet/belastet risikoresultatet.

I fjerde ledd angis det at dersom det opprettes en ny ordning i løpet av året som skal gå inn i fellsordningen skal ordinær premie for ordningen for resten av året beregnes på grunnlag av fellesordningens premie. Vi mener at premien for den nye ordningen for resten av året før den går inn i fellesordningen bør beregnes på eget grunnlag, noe som gir riktig premie. I motsatt fall må avvikende premie føres mot selskapets resultat.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler:

«Ordinær årspremie dekker forsikringsbare ytelser, og kan utjevnes i fellesordninger. Kommisjonen overlater til tariffpartene å se på hvordan fellesordningene skal være. Her er det uklart for oss hvilke tariffparter kommisjonen mener.»

Sparebankforeningen ønsker at pensjonsgrunnlaget som en alternativt fordelingsnøkkel i utkastet § 8b-5 annet ledd utgår:

«I forhold til premieberegning og - utjevning mener vi at det er manglende sammenheng mellom kommisjonens egen analyse, og enkeltbestemmelser i lovforslaget. I analysedelen argumenteres det for minst mulig utjevning utover beregningsgrunnlagene innenfor de rammer hovedtariffavtalen setter. Dette skulle medføre at en i § 8b-5 (2) avgrenser til at den enkelte pensjonsordnings andel av samlet premie til fellesordningen beregnes ut fra forholdet mellom brutto alderspensjonsytelse fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden. Mao at alternativet med pensjonsgrunnlaget utgår.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«Banklovkommisjonen peker på at en pensjonsordning (kommune) med lavere lønnsgjennomsnitt enn de andre ordningene (kommunene) reelt sett belastes med en høyere premie enn om premien ble beregnet bare på bakgrunn av kommunens eget lønnsgjennomsnitt. Dette henger sammen med at premien er en «nettopremie» som skal dekke avstanden mellom tjenestepensjonens ytelse og folketrygden. Kommuner med lavt lønnsgjennomsnitt har best uttelling i folketrygden og kunne klart seg med en lavere premie for â finansiere ytelsene i tjenestepensjonen. Det vil være omvendt for kommuner med høyt lønnsgjennomsnitt. UHO er enig i at denne utjevningen av premienivå som foregår mellom kommuner i KLP med forskjellig lønnsgjennomsnitt er mer omfattende enn påkrevd ut fra hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet.

Banklovkommisjonen foreslår at fordelingsnøkkelen for ordinær årspremie enten knyttes til pensjonsgrunnlaget (lønnsgrunnlaget) som i KLP eller til nivået på alderspensjonsytelsen etter fradrag for beregnet folketrygd. UHO mener at det siste alternativet sammen med kommisjonens forslag om å åpne for flere fellesordninger i samme selskap kan bidra til en uheldig fragmentering av det kommunale pensjonsmarkedet. Til tross for dette ser vi ingen gode grunner til å gå imot en slik valgfrihet all den tid den ikke rokker ved prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet. [...]

I KLPs produkt er eventuelle kostnader ved at beregnet folketrygd blir mindre enn faktisk folketrygd (da må tjenestepensjonen dekke mer) en del av den årlige forskuddspremien. Banklovkommisjonen foreslår at slike engangspremier inkluderes i den ordinære årspremien (som i KLP) med den begrunnelse at det dreier seg om forholdsvis begrensede beløp. Her må med andre ord de private livselskapene ta disse kostnadene inn i premien og ikke overlate til kommunene å være selvassurandør. UHO støtter kommisjonens forslag på dette punkt.»

UHO uttaler videre:

«Kredittilsynet har senere sagt at uføregrad lavere enn 50 pst er «forsikringsbart». Banklovkommisjonen støtter dette, men sier at det ikke trenger særlig lovtiltak. Den sier at det vil være opp til partene i Hovedtariffavtalen å ta opp om avtalens bestemmelser etterleves i praksis. Til tross for klare lovforarbeider mener UHO at en lovfesting på dette punkt vil bidra til å fjerne eventuell uklarhet og styrke arbeidstakers rettigheter. Med en lovfesting vil det ikke være tvil om at alle selskap må inkludere forsikringsmessig dekning av uføreytelsene uavhengig av uføregrad i sitt produkt og ikke forlange at kommunene skal være selvassurandør på dette punktet også.

[...] Banklovkommisjonen foreslår lovfestet at tilleggspremien ut året for den som ansettes skal beregnes ut fra kommunens andel av samlet årspremie til fellesordningen og den prosentvise økning av pensjonsordningens beregningsgrunnlag som det nye medlemmet representerer, med andre ord som i KLP og etter prinsippet om gjennomsnittsberegning. UHO støtter dette.

Ved flytting av en kommunes eller virksomhets pensjonsordning fra et selskap til et annet selskap mener Banklovkommisjonen at forsikringsteknisk beregning av premien for resten av året i den nye ordningen vil stride mot prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet. Kommisjonen foreslår derfor at premien for resten av året for den tilflyttede kommune skal fastsettes ut fra det samlede årlige premievolum for den fellesordning som kommunen flytter til og den prosentvise økningen av det samlede beregningsgrunnlag som pensjonsordningen medfører. Banklovkommisjonen mener at det er det nye selskapet som må ta risikoen ved at gjennomsnittspremien i selskapet er nok til å dekke de forsikringsmessige avsetninger som en ny kunde utløser. UHO støtter forslaget.»

Kredittilsynet er av den oppfatning at pensjonsgrunnlaget bør være den eneste fordelingsnøkkel for så vidt gjelder utjevning av årspremie. Det vises til at en alternativ fordelingsnøkkel, basert på brutto alderspensjonsytelser fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden, vil kunne gi en annen og utilsiktet utjevningsprofil enn en fordeling basert på pensjonsgrunnlaget. Kredittilsynet kan ikke se at det er ønskelig at selve fordelingsnøkkelen skal bli en konkurranseparameter.

Videre foreslår Kredittilsynet at regler for refusjon av premie ved fratreden i løpet av året tas inn, da lovutkastet allerede inneholder detaljerte regler for tilleggspremie ved opptak av nytt medlem eller ny pensjonsordning i en fellesordning i løpet av året.

Om § 8b-6 Fellesordning for premieberegning annet, tredje og fjerde ledd, uttaler Kredittilsynet følgende:

«Lovutkastet § 8b - 6 annet ledd innfører en ny fordelingsnøkkel, som et alternativ til bruk av pensjonsgrunnlaget som fordelingsnøkkel. Kredittilsynet kan imidlertid ikke se at den alternative utjevningsmetoden er nærmere drøftet i utredningen. Kredittilsynet påpeker at den alternative fordelingsnøkkelen med brutto alderspensjonsytelser fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden, vil gi en annen utjevningsprofil enn en fordeling basert på pensjonsgrunnlaget. Etter Kredittilsynets oppfatning vil det være klart mest hensiktsmessig at pensjonsgrunnlaget stadfestes som eneste fordelingsnøkkel for så vidt gjelder ordinær årspremie. Det kan senere vurderes å utforme regler om alternative fordelingsnøkler. Det pekes videre på at benyttelse av pensjonsgrunnlag har vist seg hensiktsmessig i praksis, og at det ikke kan være ønskelig at selve fordelingsnøkkelen skal bli en konkurranseparameter.

Lovutkastet § 8b - 6 tredje ledd regulerer premieberegningen i situasjoner hvor det opptas et nytt medlem i en pensjonsordning i fellesordningen i løpet av forsikringsåret. Paragrafens fjerde ledd regulerer premieberegningen i situasjoner hvor en pensjonsordning tas opp i felleordningen i løpet av forsikringsåret. Både ved opptak av et enkeltmedlem (tredje ledd) og ved opptak av en ny pensjonsordning (fjerde ledd) vil pensjonsinnretningen etter de foreslåtte reglene for premieberegning overta en risiko uten at det innbetales en korrekt forsikringsteknisk beregnet premie. Pensjonsinnretningens egenkapital vil således stå risikoen for eventuelle avvik som oppstår i løpet av året. Kredittilsynet peker på at kravet om full fondsdekning dermed vil være oppfylt til enhver tid.

Kredittilsynet finner det prinsipielt betenkelig at det ikke innbetales en korrekt forsikringsteknisk beregnet premie ved disse «tilgangssituasjonene». Spesielt i situasjoner hvor en ny pensjonsordning opptas i fellesordningen vil det kunne oppstå et ikke ubetydelig avvik mellom belastet premie og forsikringsteknisk beregnet premie. På den annen side må praktiske tilpasninger på dette punkt sees i lys av Arbeidsrettens dom og tolkningen av denne.

Kredittilsynet er enig i at det bør skilles mellom opptak av enkeltmedlem (tredje ledd) og en hel pensjonsordning (fjerde ledd). Etter Kredittilsynets oppfatning bør man i tredje ledd åpne for en praktisering som gjør at avviket i forhold til forsikringsteknisk beregnet premie blir ført mot årets resultat. Begrunnelsen er dels at avviket normalt vil være svært lite og således ikke påvirke årets resultat annet enn helt marginalt. Dernest vises til at man da unngår å måtte operere med fordringer mot forsikringstakere i årsregnskapet, og det vil heller ikke bli en problemstilling i forhold til egenkapitalen.

For så vidt gjelder paragrafens fjerde ledd om opptak av en pensjonsordning, vil vi foreslå at de samme regler blir gjort gjeldende. Begrunnelsen er også her at dersom avviket i forhold til forsikringsteknisk beregnet premie er lite, vil det være uproblematisk å la dette gå mot årets resultat. For det tilfelle at avviket er av betydning, vil selskapet kunne la ordningen gå inn ved årets slutt, slik det også pekes på i lovutredningen.

Som en generell kommentar til lovutkastet § 8b - 6 tredje og fjerde ledd vil vi peke på at et opplegg hvor pensjonsinnretningens egenkapital står risikoen for eventuelle avvik som oppstår i løpet av året (jf. spesialmerknadene side 113 - 114) generelt er problematisk. Under gjeldende lovgivning vil et negativt avvik i realiteten gå mot tilbakeholdt overskudd, slik at egenkapitalen i realiteten ikke blir belastet. Dersom forslaget til Banklovkommisjonens syvende delutredning blir gjennomført som foreslått av lovutvalget, vil situasjonen bli en annen, ettersom egenkapitalen da vil bli belastet. Dersom den endelige loven likevel skulle åpne for at deler av overskuddet kan tilbakeholdes (slik som Kredittilsynet og FNH har gått inn for), vil igjen lovutvalgets forslag om at avviket skal gå mot egenkapitalen i realiteten ikke bli en realitet. Da vil avviket bli, som under gjeldende lovregler, bli saldert mot selskapets overskudd.

Kredittilsynet kan for øvrig ikke se at situasjonen med tilbakeføring av midler ved avgang av enkeltmedlemmer og pensjonsordninger er regulert i lovutkastet. Vi antar at det bør gis anvisning på hvilke regler som skal følges i slike situasjoner, jf. avsnitt 7.4.5 side 93 og spesialmerknader side 114.»

Når det gjelder uførepensjon uttaler Kredittilsynet følgende:

«Kredittilsynet vil bemerke at uførepensjon ved lavere uføregrad enn 50 prosent i utgangspunktet ikke inngår i de premietariffer som livsforsikringsselskapene (unntatt KLP) benytter. Dette skyldes i utgangspunktet at slik uførepensjon normalt ikke ytes innen private pensjonsordninger. De private selskapene har basert sine premietariffer for kommunale pensjonsordninger på de «private tariffene», med nødvendige justeringer for å avspeile den reelle (høyere) risikoen i kommunal sektor.

Når det gjelder spørsmålet om forsikringsbarhet for denne ytelsen, har Kredittilsynet ansett at den faller inn under de tilfeller hvor en hendelse teoretisk sett er forsikringsbar, men hvor det er vanskelig å fastsette premien fordi det ikke foreligger et tilstrekkelig stort erfaringsmateriale som kan legges til grunn for vurdering av risikoen. Dersom premiefastsettelsen er basert på et mangelfullt og usikkert erfaringsmateriale, og sikkerhetsmarginene er små, vil det være nesten umulig å fastsette premier som er i overensstemmelse med kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 7 - 6 om at premiene skal stå i forhold til den risiko som overtas og være tilstrekkelig til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtaler. Kredittilsynet minner i denne forbindelse om at det ikke kan foretas kryssubsidiering i strid med forsikringsvirksomhetsloven § 7 - 5.

På bakgrunn av ovennevnte har Kredittilsynet akseptert ulike løsninger blant de private selskapene som tilbyr avtale om kommunale pensjonsordninger, både en løsning med engangspremie og årlig premie. Det å la dekningen inngå i ordinær årlig premie krever som nevnt over store sikkerhetsmarginer, ellers må ytelsen dekkes ved engangspremie. Kredittilsynet understreker at problemstillingene knyttet til hvordan den forsikringsmessige dekningen skal foretas ikke bare er et spørsmål i forhold til Hovedtariffavtalen, men et forsikringsteknisk og risikomessig spørsmål som Kredittilsynet bør involveres i.»

6.2.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen har i utkast til § 8b-6 foreslått regler om hvordan premieberegningen i en fellesordning skal gjennomføres. Kommisjonen foreslår i paragrafens annet ledd at en fellesordning hvert år skal tilføres premier tilsvarende summen av ordinær årspremie fastsatt etter forsikringstekniske beregninger for samtlige pensjonsordninger som inngår i fellesordningen. Dette innebærer at pensjonsinnretningen vil få innbetalt en samlet premie for fellesordningen som er beregnet etter vanlige forsikringstekniske metoder. Imidlertid skal denne premien utjevnes over pensjonsordningene i fellesskapet slik at den enkelte ordnings andel av samlet premie fordeles i forhold til pensjonsgrunnlaget, eller ut fra brutto alderspensjonsytelser fratrukket beregnet ytelse fra folketrygden.

FNH og Advokatforeningen har uttalt at det bør være adgang til å holde administrasjonskostnader utenfor utjevningen, slik det er etter Finansdepartementets midlertidige dispensasjonsvilkår fra høsten 2002. Finansdepartementet har ikke innvendinger mot at disse kostnadene kan holdes utenfor utjevningen, og har justert lovteksten i tråd med dette. Det vises til lovforslaget § 8b-6 annet ledd om at kostnader for tjenester kan beregnes og belastes særskilt for hver pensjonsordning.

Finansdepartementet har merket seg at høringsinstansene har ulike oppfatninger av om det bør gis kun ett fordelingsgrunnlag, og eventuelt hvilket. Departementet merker seg at Kredittilsynet mener det er mest hensiktsmessig kun å benytte pensjonsgrunnlag siden det alternative grunnlaget er lite utprøvd. På den annen side har Finansdepartementet oppfattet Banklovkommisjonens motiver for å åpne for å benytte brutto alderspensjonsytelser fratrukket beregnede folketrygdytelser som et tiltak for å redusere eventuell utilsiktet premieutjevning. Gjensidige NOR Spareforsikring har videre uttrykt at det kun bør åpnes for sistnevnte fordelingsgrunnlag, i tråd med Banklovkommisjonens forslag. Finansdepartementet har etter en samlet vurdering valgt å følge Banklovkommisjonens forslag. Det vises til lovforslaget § 8b-6 annet ledd.

Når det gjelder uførepensjon ved lavere uføregrad enn 50 prosent har Finansdepartementet merket seg Kredittilsynets uttalelse om at det å la dekningen inngå i ordinær årlig premie krever store sikkerhetsmarginer, ellers må ytelsen dekkes ved engangspremie. Finansdepartementet støtter Kredittilsynets uttalelse om at det «ikke bare er et spørsmål i forhold til Hovedtariffavtalen, men et forsikringsteknisk og risikomessig spørsmål som Kredittilsynet bør involveres i». På denne bakgrunn legger departementet til grunn at Kredittilsynet kan akseptere ulike løsninger blant de private selskapene som tilbyr avtale om kommunale pensjonsordninger, både en løsning med engangspremie og årlig premie.

Banklovkommisjonen har i utkastet til § 8b-6 tredje ledd foreslått at dersom det opptas en arbeidstaker som medlem av en pensjonsordning i løpet av året, belastes det tilleggspremie for den delen av året som gjenstår. Tillegget beregnes ut fra pensjonsordningens andel av samlet ordinær årspremie til fellesordningen og den prosentvise økning av pensjonsordningens beregningsgrunnlag som det nye medlemmet representerer. Dette innebærer at pensjonsinnretningen ikke får tilført en premie beregnet etter vanlige forsikringstekniske prinsipper, og premien kan således være større eller mindre enn det som svarer til nødvendige avsetninger. Avvik fra forsikringsteknisk beregnet premie inngår etter Banklovkommisjonens forslag ved beregningen av ordinær årspremie til fellesordningen det påfølgende året. I bestemmelsens spesialmerknad skriver Banklovkommisjonen at ved beregning av hvor stor andel av forskuddsbetalt premie som skal refunderes ved en arbeidstakers fratreden i løpet av året, gjelder beskrevet metode tilsvarende. Tilsvarende metode benyttes også ved beregningen av premietillegg for særskilt lønnsøkning for et medlem i en av pensjonsordningene.

Finansdepartementet finner at det vil kunne være uoversiktlig dersom særskilt lønnsøkning og lønnsutvikling behandles på ulike måter, og at det i praksis kan være vanskelig å sette et skille mellom disse to. Departementet foreslår etter dette at ved beregning av premietillegg for særskilt lønnsøkning for et medlem i en av pensjonsordningene, skal det benyttes samme metode som ved beregning av reguleringspremie. Forslag til § 8b-6 tredje ledd er justert i tråd med dette.

Dersom det i løpet av forsikringsåret opptas en ny pensjonsordning i fellesordningen, foreslår Banklovkommisjonen i utkast til § 8b-6 fjerde ledd at den ordinære årspremien for pensjonsordningen for resten av året skal beregnes ut fra den samlede ordinære årspremie til fellesordningen ut fra den prosentvise økningen av det samlede beregningsgrunnlaget som pensjonsordningen medfører. Pensjonsinnretningens risiko knyttet til opptak av en ny pensjonsordning er større enn ved opptak av en enkelt arbeidstaker. Det vil imidlertid være opp til mottakende selskap å avgjøre fra hvilket tidspunkt opptaket skal skje, og dersom risikoen ved opptaket er større enn det pensjonsinnretningen er villig til å påta seg, vil opptaket måtte skje ved årsskiftet. I forhold til flytting eller opphør i løpet av forsikringsåret viser Banklovkommisjonen til lovutkastet §§ 8b-17 og 8b-18.

Finansdepartementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at det i slike tilfeller bør være adgang etter forsikringsvirksomhetsloven til å belaste forsikringsteknisk premie. Etter departementets vurdering vil dette kunne medføre flyttearbitrasje, ved at ordninger som får forhøyet sine pensjonsutgifter i kollektive ordninger, kan komme gunstigere ut ved beregning av ordinær forsikringsteknisk premie. Departementet foreslår derfor plikt til å følge metoden foreslått av Banklovkommisjonen. Det vises til lovforslaget § 8b-6 fjerde ledd.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at det bør gis bestemmelser som regulerer tilfellet der arbeidstakere og pensjonsordninger trer ut av en fellesordning i løpet av forsikringsåret. Finansdepartementet viser til at det i lovforslaget § 8b-6 siste ledd er gitt en forskriftshjemmel til departementet, og at departementet ved behov kan gi nærmere bestemmelser som regulerer tilfellet der arbeidstakere eller pensjonsordninger trer ut av fellesordningen. Departementet viser i denne sammenheng også til at offentlige pensjonsordninger tradisjonelt har enkelte særtrekk, blant annet knyttet til at rett til opptjent pensjon ikke er endelig befestet før etter en bestemt samlet tjenestetid i offentlige ordninger. I forhold til forsikringstekniske forhold, som blant annet beregning av premie og premiereserve for opptjent pensjon, er det viktig at slike tilfeller behandles likt for de ulike pensjonsordningene. Departementet anser at nærmere bestemmelser etter behov kan fastsettes med hjemmel i § 8b-6, eller for øvrig etter den mer generelle forskriftshjemmelen i § 8b-1.

6.3 Beregning av reguleringspremie til fellesordningen

6.3.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen viser til at i den tredeling av samlet årspremie for kommunale pensjonsordninger som er omtalt i avsnitt 6.1.3, vil reguleringspremien ligge omtrent på samme nivå som den ordinære årspremie, dvs. utgjøre nær halvparten av samlet årspremie for en pensjonsordning. Reguleringspremien går til dekning av generell oppregulering av de pensjonsrettigheter samtlige aktive arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister har opptjent på tidspunktet for oppregulering. Kommisjonen skriver videre i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.6:

«For aktive arbeidstakere foretas oppregulering av opptjent pensjon i samsvar med lønnsutviklingen ved årets lønnsoppgjør, men den kan bli noe forskjellig for ulike grupper av arbeidstakere innenfor en pensjonsordning. Fra og med lønnsendringen skal opptjente pensjonsrettigheter beregnes ut fra det nye lønnsgrunnlaget og samlet tjenestetid. Premiereserven til sikring av opptjent pensjon må derfor økes tilsvarende, og dekkes ved en reguleringspremie beregnet som engangspremie. For aktive arbeidstakere vil dessuten fortsatt opptjening av pensjon bli basert på det nye og høyere lønnsgrunnlaget, noe som også gjør omberegning av ordinær årspremie nødvendig. Den ekstra premie som omberegningen fører til, inngår imidlertid ikke i reguleringspremien, men fremtrer som tilleggspremie til ordinær årspremie.

Reguleringen av oppsatte rettigheter for fratrådte arbeidstakere og av ytelsene til pensjonister med løpende pensjoner, skjer derimot ut fra den årlige, prosentvise endring i grunnbeløpet i folketrygden (G-regulering). Stort sett vil G-reguleringen bli tilpasset den alminnelige lønnsutvikling i samfunnet, men innenfor den enkelte pensjonsordning kan G-reguleringen likevel avvike fra prosentvis lønnsøkning. Normalt skjer oppreguleringen av pensjonsrettighetene fra tidspunktet for årets lønnsoppgjør, selv om Stortingets vedtak om G-regulering ofte treffes på et annet tidspunkt. Også økningen av slike pensjonsrettigheter må sikres ved økt premiereserve og særskilt reguleringspremie.

(2) Ved beregning av reguleringspremie har KLP hittil tatt utgangspunkt i en forsikringsteknisk beregning av det samlede premievolum fellesordningen må tilføres for at de rettigheter som følger av oppreguleringen, skal være fullt ut forsikringsmessig dekket og sikret. En har imidlertid her ikke tatt hensyn til variasjoner i lønnsutviklingen for enkelte grupper av arbeidstakere eller til at omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen ofte vil være noe forskjellig. KLP har i stedet benyttet et beregnet prosentvis gjennomsnitt av økning av pensjonsgrunnlaget for alle arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter, og pensjonister i Fellesordningen (foran avsnitt 3.2.1). En prosentvis lik oppregulering av pensjonsrettighetene vil gjennomgående slå ut i behov for en tilsvarende prosentvis økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen. De pensjonsrettigheter som samtlige medlemmer i en pensjonsordning har opptjent, vil dermed være fullt sikret ved slik prosentvis økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen, selv om særskilt beregnet premiereserve for de enkelte arbeidstakere for likeverdige pensjonsrettigheter fortsatt vil variere med medlemmenes kjønn, alder og lønnsnivå.

Denne beregningsmåten medfører at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning generelt sett alltid har hatt karakter av gjennomsnittspremie selv om den er blitt beregnet på annen måte enn ordinær årspremie. Likevel har begrepet «reguleringspremie» ikke vært ofte brukt i KLP systemet. Selskapet har i stedet regelmessig sørget for at den samlede reguleringspremie til fellesordningen i sin helhet ble dekket internt i selskapet ved bruk av det årlige overskudd på avkastningsresultatet. Dette er midler som ellers skulle ha vært fordelt mellom forsikringstakerne etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. Praktisk sett innebærer derfor KLPs praksis på dette området at hver pensjonsordnings andel av reguleringspremien i fellesordningen indirekte ble bestemt ut fra den samlede premiereserve som var knyttet til den enkelte ordning.Kravet til kjønns- og aldersnøytralitet har således vært iakttatt også ved den beregningsmåten. Det er foran avsnitt 7.4.3 redegjort for KLPs praksis på dette området.

Arbeidsrettens dom kommer ikke direkte inn på spørsmål knyttet til kjønns- og aldersnøytralitet når det gjelder reguleringspremien. I de sentrale avsnitt i dommens pkt. 628, vises det helt generelt tilbake til dommens pkt. 59, som imidlertid ikke inneholder annet enn en gjengivelse av KLPs Forsikringsvilkår for Fellesordningen pkt. 5. Denne bestemmelsen (gjengitt foran 3.1.1) angir at premien for den enkelte pensjonsordning skal beregnes i prosent av pensjonsgrunnlaget. Bestemmelsen er åpenbart utformet på et tidspunkt hvor KLP ikke belastet pensjonsordningene med særskilt reguleringspremie, men uten unntak dekket reguleringspremien direkte ved bruk av overskudd på finansavkastningen. Det er bare i de senere år, med til dels lav finansavkastning og utilstrekkelig overskudd, at KLP i enkelte år har vært nødt til å innkalle noe tilleggspremie for å få dekket den gjenstående del av reguleringspremien.

(3) Banklovkommisjonenviser til at reguleringspremien utgjør en meget vesentlig del av samlet årspremie for en pensjonsordning. I utgangspunktet skulle derfor Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger tilsi at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning blir beregnet på samme måte som ordinær årlig forskuddspremie. Dette gjelder selv om forbindelseslinjen mellom premieberegning og den kommunale arbeidsgivers personalpolitikk blir svakere og mer indirekte i forhold til en samlet og samtidig oppregulering av pensjonsrettighetene til samtlige arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister i en og samme pensjonsordning.

I Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 pkt. 628 gis det uttrykk for at kjønns- og aldersnøytral premieberegning «skal omfatte alle kostnadselementenei finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP». Det er foran avsnitt 7.4.3, redegjort utførlig for KLPs praksis på dette området. Det fremgår der som karakteristisk for KLPs praksis at det ikke er beregnet særskilt reguleringspremie for den enkelte pensjonsordning med omfordeling etter reglene i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Det er videre foran avsnitt 7.4.4(3) antatt at KLPs fremgangsmåte er godt i samsvar med de personalpolitiske hensyn Hovedtariffavtalen vektlegger.

Banklovkommisjonenviser til at etter KLPs praksis har beregning av de enkelte pensjonsordningers reelle reguleringspremie hele tiden i hovedsak vært basert på en annen fordelingsnøkkel enn pensjonsgrunnlaget. Som følge av at reguleringspremien nesten alltid er blitt dekket av overskudd på avkastningsresultatet, er den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie indirekte, men reelt, bestemt av størrelsen av den premiereserve som er knyttet til pensjonsordningen. Det har bare vært unntaksvis - når overskuddet ikke har vært stort nok - at KLP har krevd innbetaling av premie for å få reguleringspremien dekket i sin helhet og har fastsatt premiebeløpet for den enkelte ordning etter fordelingsnøkkelen i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Realiteten vil i så fall være at den del av reguleringspremien som dekkes av overskuddsmidler, reelt fordeles mellom pensjonsordningene etter en fordelingsnøkkel (premiereserven), mens den del som innbetales, blir fordelt mellom pensjonsordningene etter den annen fordelingsnøkkel (pensjonsgrunnlaget). Banklovkommisjonenmener at en lovregel her bør reflektere det som normalt har vært KLPs praksis på dette området.

KLP tar sikte på - med virkning for 2003 - også formelt, å gå over til å beregne særskilt reguleringspremie for de enkelte pensjonsordninger i fellesordningen, men selskapet vil samtidig videreføre prinsippet om reguleringspremie fastsatt i prosent av den enkelte ordningens samlede premiereserve. Den samlede reguleringspremie til fellesordningen vil dermed fortsatt bli bestemt etter samlet premiereserve knyttet til hver av ordningene, og premiereservene for de enkelte pensjonsordninger vil beløpsmessig bli økt med samme prosentsats. Denne fordelingsnøkkelen er som nevnt, nøytral i forhold til den enkelte arbeidstakers kjønn, alder og lønnsnivå. Også en ordning med særskilt beregnet reguleringspremie oppfyller således de krav Hovedtariffavtalen stiller til finansieringssystemet. Dessuten fører ordningen til mindre utjevning av premienivåene for de enkelte pensjonsordningene enn om reguleringspremien var blitt fordelt etter pensjonsgrunnlagene i hver pensjonsordning. Det er foran 7.4.4 redegjort nærmere for dette.

Banklovkommisjonener etter dette kommet til at lovutkastets bestemmelser om reguleringspremie bør utformes med utgangspunkt i de prinsipper som reelt har kommet til uttrykk i KLPs praksis på dette området, se lovutkastet § 8b-6 femte ledd, jf. § 8b-5 annet ledd. Det stemmer best med Arbeidsrettens dom å legge til grunn den forelingsnøkkel som KLP indirekte har benyttet i lang tid og som KLP fra 2003 også tar sikte på å benytte direkte ved beregningen av reguleringspremie for de enkelte pensjonsordninger.

(4) Ved beregning av reguleringspremie for den enkelte pensjonsordning, bygger som nevnt KLP på et prosentvis gjennomsnitt av lønnsstigning og G-regulering for samtlige arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister i fellesordningen. Dette tar ikke hensyn til at oppreguleringen for yrkesaktive arbeidstakere kan være prosentvis noe forskjellig fra G-reguleringen av pensjonsrettighetene for fratrådte arbeidstakere og pensjonister, og at fordelingen mellom disse tre grupper kan variere i pensjonsordningene i fellesordningen. Brukes en gjennomsnittsprosent beregnet ut fra lønnsøkning og G-regulering for samtlige pensjonsordninger, er det ikke til å unngå at det også skjer en utjevning av premienivåene for de ulike pensjonsordningene. Så lenge Hovedtariffavtalens målsetning om kjønns- og aldersnøytrale premier oppnås, er det imidlertid ikke ønskelig at premieberegningen gir slike utjevningsvirkninger, se foran avsnitt 7.4.4(2).

Banklovkommisjonenmener at en slik fremgangsmåte må føre til større grad av utjevning når det gjelder premienivået i de enkelte pensjonsordningene, enn om reguleringspremie for den enkelte ordning blir basert på en tilsvarende gjennomsnittsprosent beregnet for hver ordning. I den enkelte pensjonsordning vil det være direkte sammenheng mellom den gjennomsnittlige prosentvise økning av pensjonsrettighetene og den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen, og det vil ikke ha betydning at lønnsutviklingen for ulike grupper av yrkesaktive er forskjellig eller prosentvis avviker fra G-reguleringen. Reguleringspremien kan derfor beregnes ut fra den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til den enkelte pensjonsordning som oppreguleringen av pensjonsrettighetene betinger.

Banklovkommisjonenbemerker for øvrig at utjevningsvirkningene når det gjelder premienivået for pensjonsordningene i en fellesordning, ville bli vesentlig mindre enn etter KLPs praksis dersom beregningen av reguleringspremie i stedet ble basert på et skille mellom gjennomsnittlig prosentvis lønnsutvikling for yrkesaktive og prosentvis G-regulering for fratrådte arbeidstakere og pensjonister. Reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning ville i så fall bli tilsvarende todelt slik at premiereserven for pensjonsrettigheter for henholdsvis yrkesaktive og for fratrådte arbeidstakere og pensjonister ble oppregulert etter noe ulike prosentsatser. Dette ville motvirke utjevning av premienivåene mellom pensjonsordningene i fellesordningen som følge av at fordelingen mellom yrkesaktive, fratrådte arbeidstakere og pensjonister varierer.

Dersom lønnsoppgjøret innebærer små forskjeller mellom de yrkesgrupper som inngår i fellesordningen, og det etter pensjonsinnretningens vurdering vil være praktisk å anvende gjennomsnittlig prosentvis lønnsvekst for samtlige yrkesaktive, bør dette anses å være i overensstemmelse med lovutkastet § 8b-6 femte ledd første punktum.»

6.3.2 Høringsinstansenes merknader

Den Norske Advokatforening og Finansnæringens Hovedorganisasjon(FNH)støtter Banklovkommisjonens forslag om at reguleringspremien skal beregnes individuelt for hver pensjonsordning, jf. utkastet § 8b-6 femte ledd.

FNH uttaler videre:

«Selv om Banklovkommisjonen påpeker at det kan være en fordel at premieberegningen i tredje og femte ledd ikke er identiske, ønsker FNH å påpeke at det vil kunne være vanskelig å splitte lønnsøkningen slik at premien beregnes forskjellig i ethvert tilfelle. Dette støtter opp om argumentasjonen om åpning for større fleksibilitet i tredje ledd.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler følgende om Banklovkommisjonens forslag til beregning av reguleringspremie:

«Fra 2003 vil KLP beregne reguleringspremien særskilt for den enkelte pensjonsordning (kommune) og de vil videreføre den faktiske praksis at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning (kommune) fastsettes i prosent av ordningens samlede premiereserve.

Banklovkommisjonen foreslår som hovedregel å lovregulere det som reelt sett har vært KLPs praksis på dette området og som også formelt sett vil være KLPs praksis fra 2003. Dette sikrer en kjønns- og aldersnøytral reguleringspremie. UHO har forståelse for at kommisjonens forslag om at en gjennomsnittsberegning av reguleringspremien i hele fellesordningen ikke er nødvendig for å ivareta hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet fordi en slik gjennomsnittsberegning også vil utjevne forskjeller i lønnsnivå mellom kommuner etc.

UHO vil i samråd med de øvrige parter i Hovedtariffavtalen vurdere å støtte forslaget.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler:

«Forslaget legger imidlertid opp til at reguleringspremien ikke behøver å beregnes på en alders- og kjønnsnøytral måte. Konsekvensene av dette må avklares nærmere og YS legger derfor til grunn at det vil være nødvendig å avklare tariffpartenes forståelse av hvordan reguleringspremien skal beregnes før det utformes lovregler om dette.»

Kredittilsynet viser til Banklovkommisjonens omtale av utkastet § 8b-6 femte ledd i allmennmerknadene i NOU 2003: 11, og uttaler:

«I allmennmerknadene, avsnitt 7.4.6 side 95, uttales at dersom lønnsoppgjøret innebærer små forskjeller mellom de yrkesgrupper som inngår i fellesordningen, og det etter pensjonsinnretningens vurdering vil være praktisk å anvende gjennomsnittlig prosentvis lønnsvekst for samtlige yrkesaktive, bør dette anses å være i overensstemmelse med lovutkastet § 8b - 6 femte ledd første punktum.

Kredittilsynet er ikke enig i de vurderinger som fremkommer i allmennmerknadene på dette punkt. Det bør for så vidt gjelde reguleringspremie være et grunnleggende prinsipp at premien skal beregnes for den enkelte pensjonsordning, slik også Banklovkommisjonen har lagt til grunn. Ved å benytte antagelser om en gjennomsnittlig lønnsvekst, vil man ikke ha en premiesetting som står i forhold til pliktige avsetninger. Det vil da reise seg spørsmål om hvordan eventuell manglende premie skal dekkes inn. Skal dette dekkes mot årets resultat, eller skal det fremstå som en fordring mot den enkelte kunde i form av forfalt, ikke betalt premie eller skal det belastes egenkapitalen? Forslaget om å akseptere gjennomsnittsbetraktninger vil også reise spørsmål om kryssubsidiering mellom kundegrupper hva angår reguleringspremien. Det påpekes videre at når hovedregelen er basert på premiereserve, som er en konkret størrelse, virker det lite logisk å åpne for skjønnsmessige vurderinger. De praktiske grep som skal til for å foreta presise beregninger av premien for den enkelte ordning vil være av mindre omfang.»

6.3.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen har gitt en grundig drøfting av spørsmålet om utjevning av reguleringspremie mellom pensjonsordningene i KLPs fellesordning. Det framgår i NOU 2003:11 del I avsnitt 7.4.6 (gjengitt foran 6.3.1) at de årlige reguleringspremiene til fellesordningen i KLP i en periode på flere tiår reelt sett er blitt fordelt ut fra størrelsen av premiereserven knyttet til hver pensjonsordning på tidspunktet for oppreguleringen av pensjonsrettighetene, og at premie for oppregulering av pensjonsrettighetene i denne perioden således ikke er blitt utjevnet over pensjonsgrunnlaget for de enkelte pensjonsordninger. Realitetene i det system som har vært praktisert av KLP er beskrevet av Banklovkommisjonen i NOU 2003:11 s. 93-94 hvor det heter:

«Ved beregningen av reguleringspremie har KLP hittil tatt utgangspunkt i en forsikringsteknisk beregning av det samlede premievolum fellesordningen må tilføres for at de rettigheter som følger av oppreguleringen, skal være fullt ut forsikringsmessig dekket og sikret. En har imidlertid her ikke tatt hensyn til variasjoner i lønnsutviklingen for enkelte grupper av arbeidstakere eller til at omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen ofte vil være noe forskjellig. KLP har i stedet benyttet et beregnet prosentvis gjennomsnitt av økningen av pensjonsgrunnlagene for alle arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter, og pensjonister i Fellesordningen (foran avsnitt 3.2.1). En prosentvis lik oppregulering av pensjonsrettighetene vil gjennomgående slå ut i behov for en tilsvarende prosentvis økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen.»

Banklovkommisjonen beskriver virkningene av KLPs praksis på følgende måte:

«Denne beregningsmåten medfører at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning generelt sett alltid har hatt karakter av gjennomsnittspremie selv om den er blitt beregnet på annen måte enn ordinær årspremie. Likevel har begrepet «reguleringspremie» ikke vært ofte brukt i KLP systemet. Selskapet har i stedet regelmessig sørget for at den samlede reguleringspremie til fellesordningen i sin helhet ble dekket av selskapet ved bruk av det årlige overskudd. Dette er midler som ellers skulle ha vært fordelt mellom forsikringstakerne etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. Praktisk sett innebærer derfor KLPs praksis på dette området at hver pensjonsordnings andel av reguleringspremien i fellesordningen indirekte ble bestemt ut fra den samlede premiereserve som var knyttet til ordningen. Kravet til kjønns- og aldersnøytralitet har således vært ivaretatt også ved denne beregningsmåten.»

Etter Finansdepartementets syn er det karakteristiske ved KLPs praksis, for beregningen av den enkelte pensjonsordnings reelle reguleringspremie, at fordelingen mellom pensjonsordningene av det samlede premievolum til fellesordningen blir basert på en annen fordelingsnøkkel enn pensjonsgrunnlaget, jf Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Som følge av at reguleringspremien i de aller fleste år er blitt dekket fullt ut av KLPs eget overskudd på avkastningsresultatet, er den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie indirekte, men reelt sett, blitt bestemt av størrelsen av den premiereserve som er knyttet til pensjonsordningen. Etter det Finansdepartementet forstår tar KLP nå sikte på videreføre denne praksis ved beregningen av reguleringspremie for de enkelte pensjonsordningene i fellesordningen, og i sitt regelverk uttrykkelig benytte premiereserven som fordelingsnøkkel.

Banklovkommisjonens lovforslag om beregning av de enkelte pensjonsordningers reguleringspremie bygger på den praksis på dette området som over årene er utviklet innenfor KLPs kommunale fellesordning. Det synes som de fleste høringsinstanser har tatt Banklovkommisjonens redegjørelse for KLPs praksis til etterretning, og at man i hovedsak har forståelse for at pensjonsgrunnlag ikke er en velegnet fordelingsnøkkel for reguleringspremie. Finansdepartementet er enig med Banklovkommisjonen i at det ikke vil være hensiktsmessig å legge opp til at årlig reguleringspremie skal utjevnes over pensjonsgrunnlagene for de enkelte pensjonsordningene.

Finansdepartementet mener som Banklovkommisjonen at en fordeling ut fra pensjonsordningenes lønnsgrunnlag vil gi større og uberegnelige utjevningsvirkninger hva angår kostnadsnivået for de enkelte pensjonsordninger i en fellesordning. Utjevningsvirkningene skyldes særlig to forhold. For det første, en fordeling etter lønnsgrunnlaget i den enkelte pensjonsordning tar ikke hensyn til at folketrygd utgjør en prosentvis større del av samlet pensjon for lavtlønnede enn for høytlønnende. Benyttes derimot pensjonsordningenes premiereserve som fordelingsnøkkel for reguleringspremien, vil denne effekten unngås fordi premiereserven for den enkelte pensjonsordning er beregnet ut fra pensjonsinnretningens netto pensjonsforpliktelser etter fradrag av ytelsene fra folketrygden. For det annet, lønnsgrunnlaget for en pensjonsordning blir bestemt ut fra de yrkesaktive medlemmer av pensjonsordningen, og tar ikke hensyn til de pensjonsrettigheter i pensjonsordningen som tilkommer pensjonister og fratrådte arbeidstakere. Reguleringspremien skal også dekke kostnadene ved årlig oppregulering av slike pensjonsrettigheter. For å unngå at variasjoner i antall arbeidstakere og fratrådte arbeidstakere i for stor grad påvirker omfordelingen av pensjonskostnadene i en fellesordning, bør metoden for utjevning uformes under hensyntagen til at kan være ulike for ulik for pensjonsordningene i fellesordningen.

Finansdepartementet er enig med Banklovkommisjonen i at utjevning av pensjonskostnadene mellom de enkelte pensjonsordninger som kan tilbakeføres til forhold som nevnt ovenfor, så vidt mulig bør unngås. Ut fra dette og i samsvar med KLPs praksis på området er derfor en fordelingsnøkkel basert på pensjonsordningens premiereserve lagt til grunn som utgangspunkt ved utformingen av departementets lovforslag vedrørende fordelingen av reguleringspremie.

Lovregler om beregning av reguleringspremie for de enkelte pensjonsordninger basert på pensjonsordningenes premiereserve, kan tenkes utformet på flere måter. Et alternativ vil være først å foreta forsikringsteknisk beregning av det samlede volum av reguleringspremie for pensjonsordningene i en fellesordning, og deretter foreta en fordeling etter beregning av den enkelte pensjonsordning andel ut fra forholdet mellom premiereservene knyttet til hver enkelt ordning. Et annet alternativ vil være å beregne reguleringspremien for hver pensjonsordning ut fra den prosentvise økning av premiereserven som er påkrevet for å sikre oppreguleringen av pensjonsrettighetene i pensjonsordningen som følge av lønnsutvikling og G-regulering. Banklovkommisjonens lovutkast reflekterer det sistnevnte alternativ. Kommisjonen anfører at dette vil forhindre utilsiktet utjevning av pensjonskostnadene mellom de enkelte pensjonsordninger i en fellesordning, se NOU 2003:11 del I avsnitt 7.4.6 (s. 95) hvor det uttales:

«Ved beregning av reguleringspremie for den enkelte pensjonsordning, bygger som nevnt KLP på et prosentvis gjennomsnitt av lønnsstigning og G-regulering for samtlige arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister i fellesordningen. Dette tar ikke hensyn til at oppreguleringen for yrkesaktive arbeidstakere kan være prosentvis noe forskjellig fra G-reguleringen av pensjonsrettighetene for fratrådte arbeidstakere og pensjonister, og at fordelingen mellom disse tre grupper kan variere i pensjonsordningene i fellesordningen. Brukes en gjennomsnittsprosent beregnet ut fra lønnsøkning og G-regulering for samtlige pensjonsordninger, er det ikke til å unngå at det også skjer en utjevning av premienivåene for de ulike pensjonsordningene. Så lenge Hovedtariffavtalens målsetning om kjønns- og aldersnøytrale premier oppnås, er det imidlertid ikke ønskelig at premieberegningen gir slike utjevningsvirkninger, se foran avsnitt 7.4.4(2).

Banklovkommisjonen mener at en slik fremgangsmåte må føre til større grad av utjevning når det gjelder premienivået i de enkelte pensjonsordningene, enn om reguleringspremie for den enkelte ordning blir basert på en tilsvarende gjennomsnittsprosent beregnet for hver ordning. I den enkelte pensjonsordning vil det være direkte sammenheng mellom den gjennomsnittlige prosentvise økning av pensjonsrettighetene og den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen, og det vil ikke ha betydning at lønnsutviklingen for ulike grupper av yrkesaktive er forskjellig eller prosentvis avviker fra G-reguleringen. Reguleringspremien kan derfor beregnes ut fra den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til den enkelte pensjonsordning som oppreguleringen av pensjonsrettighetene betinger.»

I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.4.6 foreslår Banklovkommisjonen dessuten at det ved beregningen av reguleringspremie skilles mellom lønnsutvikling for de yrkesaktive og G-regulering for fratrådte arbeidstakere og pensjonister:

«Banklovkommisjonen bemerker for øvrig at utjevningsvirkningene når det gjelder premienivået for pensjonsordningene i en fellesordning, ville bli vesentlig mindre enn etter KLPs praksis dersom beregningen av reguleringspremie i stedet ble basert på et skille mellom gjennomsnittlig prosentvis lønnsutvikling for yrkesaktive og prosentvis G-regulering for fratrådte arbeidstakere og pensjonister. Reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning ville i så fall bli tilsvarende todelt slik at premiereserven for pensjonsrettigheter for henholdsvis yrkesaktive og for fratrådte arbeidstakere og pensjonister ble oppregulert etter noe ulike prosentsatser. Dette ville motvirke utjevning av premienivåene mellom pensjonsordningene i fellesordningen som følge av at fordelingen mellom yrkesaktive, fratrådte arbeidstakere og pensjonister varierer.»

Finansdepartementet merker seg at det er mange høringsinstanser som støtter Banklovkommisjonens forslag om at reguleringspremie skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning. Etter Finansdepartementets oppfatning innebærer imidlertid Banklovkommisjonens utkast til lovbestemmelse, at reguleringspremie vil bli beregnet særskilt for hver pensjonsordning uten en viss utjevning mellom ulike kommunale arbeidsgivere slik som i KLPs praksis hittil. Etter Finansdepartementets syn er det karakteristiske for fellesordninger for premieberegning, for det første at det foretas forsikringsteknisk beregning av det samlede premievolum som en fellesordning skal tilføres for å sikre forsikringsmessig dekning av samtlige pensjonsrettigheter i pensjonsordningene i fellesordningen og, for det annet, at det samlede premievolum til fellesordningen deretter fordeles mellom de enkelte pensjonsordningene etter en fordelingsnøkkel. En slik to-trinns modell ligger til grunn for lovutkastet § 8b-6 annet ledd vedrørende beregning og fordeling av ordinær årspremie. Finansdepartementet antar det vil passe best i et system for premieberegning i fellesordning at en tilsvarende to-trinns modell legges til grunn for beregning og fordeling av reguleringspremie til fellesordningen. Dette innebærer imidlertid ikke at selve fordelingsnøkkelen nødvendigvis bør være den samme i begge tilfelle. Som redegjort for ovenfor mener Finansdepartement at fordelingsnøkkelen når det gjelder reguleringspremien, bør baseres på premiereserven knyttet til de enkelte pensjonsordningene i fellesordningen fordi en dermed vil unngå unødvendig og uberegnelig utjevning av kostnadsnivået for de enkelte pensjonsordningene.

Finansdepartementet innser at et slikt opplegg for beregning og fordeling av reguleringspremie i en fellesordning vil kunne medføre utjevningsvirkninger som påpekt av Banklovkommisjonen. Slike utjevningsvirkninger vil kunne ha sammenheng med at oppreguleringen av pensjonsrettighetene i de ulike pensjonsordningene varierer i omfang fordi lønnsutviklingen ikke vil være den samme for alle kommunale arbeidsgivere. I tillegg kommer virkningene av at fordelingen når det gjelder yrkesaktive, pensjonister og fratrådte arbeidstakere kan være forskjellig i pensjonsordningene i fellesordningen. Finansdepartementet legger imidlertid til grunn at økt konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger vil gjøre det mulig for kommunale arbeidsgivere som mener at de rammes av slike utjevningsvirkninger, å flytte sin pensjonsordning til fellesordninger med pensjonsordninger som i forhold til lønnsutvikling og fordeling mellom yrkesaktive, pensjonister og fratrådte arbeidstakere antas i hovedsak å ligge på linje med egen pensjonsordning, eventuelt flytte pensjonsordningen til annen pensjonsleverandør.

6.4 Beregning av andre engangsbetalte premier til fellesordningen

6.4.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 viser Banklovkommisjonen til at den tredje gruppen av premier for kommunale pensjonsordninger først og fremst omfatter engangspremier som følge av at arbeidstakere velger å gjøre bruk av rett til gå av med rett til utbetaling av pensjon før nådd pensjonsalder, dvs. tidligpensjonering etter AFP-ordningen eller etter 85-års regelen eller andre regler i KLPs vedtekter for Fellesordningen § 7-1. I tillegg kommer enkelte spesialpremier av mindre betydning. Banklovkommisjonen viser til at i den utstrekning slike engangspremier unntaksvis ikke har latt seg dekke ved overføring fra årets overskudd på finansavkastningen, har slike premietillegg blitt fordelt av KLP etter fordelingsnøkkelen i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Videre heter det i avsnitt 7.4.7:

«For engangspremier for tidligpensjonering, vurderer KLP nå å gjennomføre en ordning som vil gi forsikringstakerne adgang til å velge mellom ulike alternativer for gjennomsnittsberegning og særskilt beregning for den enkelte pensjonsordning. Gjennomsnittsberegning vil i tilfelle skje helt eller delvis etter pensjonsgrunnlagene, dvs. ut fra samme fordelingsnøkkel som for ordinær årspremie (foran avsnitt 7.4.5) Variasjonene i størrelse når det gjelder de kommunale pensjonsordningene er så vidt store at en må regne med at de enkelte forsikringstakere her kan foretrekke ulike løsninger. En må således regne med at det her kan skje en viss utvikling når det gjelder prinsippene for premieberegning.»

Banklovkommisjonen er etter dette kommet til at det neppe er behov for å lovfeste noen bestemt fremgangsmåte for beregningen av slike engangspremier. Kommisjonen viser til at Arbeidsretten i sin dom påpeker at premieberegningen «ikke i detalj må bygge på de utjevningsprinsipper som praktiseres av KLP». Dette er spørsmål som i tilfelle kan reguleres i forsikringsvilkårene for de ulike pensjonsleverandører, alt etter sammensetningen av porteføljen av kommunale pensjonsordninger.

6.4.2 Høringsinstansenes merknader

Etter Den Norske Advokatforenings vurdering bør engangspremier fastsettes individuelt:

«Lovforslaget åpner for avtalefrihet slik at det skal avtales om engangspremie for ikke forsikringsbare forhold enten skal innkreves individuelt eller utjevnes.

Det er dette lovutvalgs oppfatning at her må man ha individuell tilpasning. Hvis ikke vil situasjonene bli at kundene som er nyter vil inn i et utjevningssystem og yterne vil ut. Dersom reguleringspremien blir fastsatt individuelt, er det vår oppfatning at også engangspremien må fastsettes individuelt.

Det kan heller ikke være riktig at engangspremier til dekning av førtidspensjon utjevnes over noe fellesskap.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) opplyser at det ikke er enighet mellom deres medlemsselskaper på alle punkter når det gjelder hvordan en ny lov på dette punktet bør utformes. FNH uttaler om utkast til § 8b-6 sjette ledd:

«Leddet angir at premie for ikke-forsikringsbare dekninger kan beregnes både etter en gjennomsnittberegning eller særskilt for hver pensjonsordning. Det er imidlertid ikke åpnet for etteravregning som i tredje ledd.

FNHs medlemsselskaper Gjensidige NOR Spareforsikring, Storebrand og Vital mener det ikke bør være valgfrihet på dette punktet, men at alle slike engangspremier skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning.»

Gjensidige NOR Spareforsikring har i sin høringsuttalelse uttalt at engangspremie bør belastes den enkelte ordning, og begrunner dette på følgende måte:

«Vi mener lovutkastets forslag om avtalefrihet i § 8b-6 (6) bør fjernes. Særskilte engangspremier (som nevnt i § 8b-5 (3)) bør belastes den enkelte pensjonsordning.

Begrunnelsene for forslaget er flere. For det første unngår en unødig utjevning (tariffavtalen stiller ikke krav om slik utjevning). For det andre unngår en at forsikringstakerne gjennom året blir sittende med en åpen risiko knyttet til forhold som ikke angår egen pensjonsordning (lettere innsyn i risiko og kostnader). For det tredje tar en bort «en invitasjon i regelverket» til kreativ produktutforming i den hensikt å skyve kostnader fra ordinære årspremier til særskilte engangspremier. Slik kreativitet kan forlede kundene i et marked med konkurranse. For det fjerde vil avgrensningen gjøre det enklere å flytte pensjonsordninger på et annet tidspunkt enn på hovedforfall (i løpet av året). Dette bidrar til effektiv konkurranse.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er på sin side positiv til at det innføres valgfrihet med hensyn til hvordan engangspremier skal beregnes:

«Når det gjelder kommunale særtrekk er dette bruttogarantien, gullenker, uføredekning 1-50 % etc. Disse kan utjevnes helt eller delvis eller ta engangspremie. Risikoen ved engangspremier er at det ved forsikringstilfellets inntreff kommer stor tilleggsregninger som man ikke har tatt høyde for. Samtidig er det positivt at kommisjonen åpner for valg av engangspremier fremfor utjevning av alt. Dette medfører at virksomhetene kan ta et valg om de ønsker helt/delvis utjevning eller ta risikoen ved en engangspremie ved forsikringstilfellets inntreden.»

Sparebankforeningen ønsker at engangspremier skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning.

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«KLP vurderer nå å gjeninnføre en ordning for engangspremie for AFP og 85-års regelen hvor kommunene kan velge mellom ulike alternativer for gjennomsnittsberegning og særskilt beregning for den enkelte pensjonsordning.

[...]

UHO vil bemerke at premie for ikke forsikringsbare ytelser som skal betales som engangspremie på tidspunkt når rettighetene oppstår, kan bli store. Dette gjelder særlig ved tidligpensjonering. Risikoen for at et slikt tilfelle skal oppstå kan virke utstøtende for eldre arbeidstakere, enten ved at arbeidsgiver ikke ønsker å ansette eldre eller at de støtes ut på eventuell uførepensjon før de nærmer seg alderen for tidligpensjonering pga. risikoen for stor engangspremie.»

Den Norske Aktuarforening støtter Banklovkommisjonens forslag om at engangspremier skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning eller utjevnes over pensjonsordningene i fellesordningen. Aktuarforeningen uttaler i den forbindelse:

«I sjette ledd framgår det at særskilte engangspremier enten skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning, eller skal utjevnes over pensjonsordningene i fellesordningen. Aktuarforeningen slutter seg til at loven skal gi mulighet for begge disse løsningene, men det understrekes at utjevningen av engangspremier ikke må innebære at selskapet påtar seg noen forsikringsmessig risiko. Fra selskapets synspunkt må utjevningen begrenses til å omfatte administrasjon av kostnadsdeling for allerede inntrufne forsikringstilfeller, slik at selskapenes tilbud kan oppfylle de krav Hovedtariffavtalen og Arbeidsrettens dom stiller til utjevning.»

6.4.3 Departementets vurdering

I forhold til andre engangsbetalte premier til dekning av pensjonsrettigheter som ikke kan premiesettes på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger, foreslår Banklovkommisjonen valgfrihet med hensyn til om disse skal utjevnes eller ikke, jf. lovutkastet § 8b-6 sjette ledd. Det skal fastsettes i forsikringsavtalen i hvilken utstrekning slike premier skal beregnes særskilt for hver pensjonsordning eller helt eller delvis ved utjevning.

Den Norske Advokatforening, Gjensidige NOR Spareforsikring og Sparebankforeningen har uttrykt at valgadgangen bør utgå, slik at engangspremier belastes den enkelte pensjonsordning. Finansdepartementet har merket seg at etter Gjensidige NOR Spareforsikrings oppfatning vil et krav om at engangsbetalte premier beregnes særskilt innebære at man unngår utjevning som ikke følger av Hovedtariffavtalens krav. Videre peker selskapet på at man unngår at forsikringstakerne gjennom året blir sittende med en åpen risiko knyttet til forhold som ikke angår egen pensjonsordning. I tillegg vil beregning av særskilt premie etter Gjensidige NOR Spareforsikrings oppfatning gjøre det enklere å flytte pensjonsordninger på et annet tidspunkt enn ved hovedforfall.

Andre høringsinstanser, som UHO, er positive til at utgifter ved tidligpensjonering kan utjevnes over kollektivet av pensjonsordninger. Finansdepartementet antar at argumentasjonen her er knyttet opp til at engangspremier, for eksempel ved tidligavgang, kan bli betydelige. Derfor vil enkelte kommuner finne det hensiktsmessig at slike kostnader deles over kollektivet. Også Aktuarforeningen støtter en adgang til å velge utjevning av engangspremier.

Finansdepartementet ser visse betenkeligheter ved at engangspremier som beskrevet av Banklovkommisjonen skal kunne utjevnes over kollektivet. Finansdepartementet antar at kommunale arbeidsgivere som opplever tidligavgang kan se det som fordelaktig dersom utgifter fordeles over kollektivet. Samtidig kan det oppleves som urimelig at kommunale arbeidsgivere blir belastet for premier knyttet til tidligavgang hos andre. Premieutjevning kan innebære uheldige insentiveffekter, ved at kommunale arbeidsgivere som setter i verk tiltak for å hindre tidlig avgang blant eldre mv. ikke opplever utslag på betalt forsikringspremie. Departementet mener også at effekten av eventuell uheldig utjevning i liten grad er kartlagt og dokumentert.

Finansdepartementet har under noe tvil, og med henvisning til at utjevning av premie vil bli evaluert, likevel valgt å foreslå en bestemmelse i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Det vises til lovforslaget § 8b-6 sjette ledd.

7 Innbetaling av årets premier

7.1 Innbetalingsregler

7.1.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen drøfter spørsmålet om tidspunktet for premieinnbetaling, idet kommisjonen mener at dette kan ha konkurransemessig betydning - fordi periodiseringen av innbetalingene påvirker forsikringstakernes likviditetssituasjon og livselskapenes økonomi. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.5.1 heter det:

«Gjeldende lov- og forskriftsverk inneholder ikke klare regler om innbetaling av premier for kollektive pensjonsordninger. Dette er en medvirkende årsak til at praksis når det gjelder innbetaling av premier, har vært forskjellig for KLP og andre livselskaper. Det har dels hatt betydning at det har vært noe uklart i hvilken utstrekning lov- og forskriftsverket her krever forskuddsbetaling av premie, og således begrenser adgang for andre livselskaper enn KLP til å regulere spørsmålet i forsikringsvilkårene. Et annet forhold er at KLP tradisjonelt har koblet oppgjør av premieansvaret sammen med disponeringen av årets overskudd, men KLP gjennomfører nå endringer i sin praksis som vil innebære at det i KLP - på samme måte som i andre livselskaper - vil bli trukket et klart skille mellom fordelingen av overskudd og innbetaling av premier. Dette skille reflekteres i lovutkastet §§ 8b-9 og 8b-14. Det følger av § 8b-14 at årets overskudd som hovedregel skal tilføres premiefondet etter ellers gjeldende regler og ikke trekkes direkte inn i oppgjøret av årets premieansvar.

Banklovkommisjonener selvsagt klar over at spørsmålene knyttet til innbetaling av premier i første rekke er av praktisk karakter. Likevel viser erfaringen når det gjelder kommunale pensjonsordninger at det her er et område hvor det er behov for en viss opprydding for å legge et grunnlag for ordnede konkurranseforhold i markedet for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 7.3.1). Dette tilsier at reglene om innbetaling av premie utformes noe forskjellig for de tre ulike typer av premie som inngår i den premiestruktur som er lagt til grunn for lovutkastet (foran avsnitt 7.4.1).

Når det først gjelder ordinær årspremie,beregnet ved årets begynnelse og undergitt gjennomsnittsberegning innenfor fellesordning, bør regelen i samsvar med praksis hittil være at innbetaling skal skje i like kvartalsvise terminer, med mindre forsikringsvilkårene fastsetter at hele premiebeløpet skal forskuddsbetales eller innbetales i like månedlige terminer, se lovutkastet § 8b-9 første ledd. Dermed gjøres det også klart at de alminnelige regler om livselskapenes virksomhet ikke stenger for en slik praksis i kollektiv livsforsikring. Den lovbestemmelse som foreslås, overlater til den enkelte pensjonsleverandørs forsikringsvilkår å fastlegge om terminbeløpet skal innbetales forskudds- eller etterskuddsvis for hver termin.

Når det dernest gjelder reguleringspremie,er praksis i KLP og de øvrige livselskapene nå at den kreves innbetalt så snart den kan beregnes og fastsettes, dvs. den forfaller til betaling etter påkrav i samsvar med reglene i forsikringsavtaleloven §§ 14-1 og 14-2. Banklovkommisjonenantar imidlertid at praktiske hensyn kan tilsi at det bør være adgang til å fordele reguleringspremien i like deler over de innbetalingsterminer som gjenstår når reguleringspremien er beregnet, se lovutkastet § 8b-9 annet ledd.

Øvrige engangspremier for ikke forsikringsbare ytelser, bør som hovedregel kreves innbetalt så snart de er beregnet. Her kan det imidlertid av praktiske grunner være hensiktsmessig å åpne for at det i påkravet fastsettes betalingsfrist lik fristen for siste termin, senest ved utgangen av året, se lovutkastet § 8b-9 tredje ledd.»

7.1.2 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler om utkast til § 8b-9:

«FNH kan ikke se at innholdet i denne paragrafen er særskilt for kommunale pensjonsordninger. Hvis slike regler skal inn, bør de tilpasses de generelle virksomhetsreglene og lov om forsikringsavtaler.»

Den Norske Aktuarforening uttaler:

«I første ledd kan det virke som mulig halvårig termin er utelatt.

Andre og tredje ledd gir foretaket mulighet til å innbetale premien på et senere tidspunkt. Vi ser ingen grunn til at regelverket her skal avvike fra det for private ordninger.»

Kredittilsynet uttaler:

«Kredittilsynets primære synspunkt er at detaljertebestemmelser om premieinnbetaling ikke bør inntas i loven. Under enhver omstendighet finner Kredittilsynet at reglene i § 8b - 9 første, annet og tredje ledd har fått en lite heldig utforming. Enhver premie skal i prinsippet beregnes og innbetales på tidspunktet når pensjonsforpliktelsen oppstår. Hovedregelen er derfor helårlig forskuddsvis premiebetaling, men med muligheter for terminvis innbetaling mot et såkalt termintillegg (pga. rentetap og merkostnader knyttet til administrasjon).

Til § 8b - 9 første ledd

Kredittilsynet mener at § 8b - 9 første ledd bør utformes slik at hovedregelener en forskuddsvis innbetaling av premie, og at det (i tråd med praksis innen livsforsikring) er adgang til terminvis innbetaling (halvårlig, kvartalsvis eller månedlig) mot termintillegg.

Det skal videre bemerkes at det å kreve at premien skal innbetales med like store beløp hver termin kan oppfattes å innebære at det ikke er adgang til å ta termintillegg. Kredittilsynet legger til grunn at det ikke er tilsiktet.

Vi vil videre peke på at f.eks. KLPs praksis består i å beregne ny årlig premie ved hvert terminskifte. Samtidig beregnes endringspremier for endringer som er meldt med tilbakevirkende kraft til tidligere terminer. Disse belastes naturlig nok i sin helhet og fordeles ikke over de kommende terminer. Dette vil altså innebære at premiene ikke blir like hver termin.

Til § 8b - 9 annet og tredje ledd

Kredittilsynet kan ikke se at det foreligger argumenter for å gi en videre betalingshenstand for engangspremier enn det som gjelder for den årlige reguleringspremien. Kredittilsynet vil derfor foreslå at det ikke differensieres mellom premieinnbetaling for reguleringspremie og engangspremier, men at begge disse premieelementene kreves innbetalt så snart premien kan fastsettes, og at premieinnbetalingen kan fordeles over de gjenstående premieterminer. Kredittilsynet vil etter dette foreslå at paragrafens tredje ledd utgår, og at § 8b - 9 annet ledd skal lyde:

(2) Reguleringspremie og engangspremier som nevnt i § 8b - 5 tredje ledd skal kreves innbetalt så snart premien kan fastsettes. Innbetalingen kan fordeles over de premieterminer som gjenstår når premien er fastsatt.

Kredittilsynet vil understreke at forslagene til omformuleringer i § 8b - 9 ikke vil foranledige behov for dispensasjon til enkeltselskaper for å kunne videreføre gjeldende premiebetalingssystemer.»

7.1.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse om at ordinær årspremie skal innbetales i like kvartalsvise terminer, med mindre det er fastsatt i forsikringsavtalen at premien skal betales på forskudd før forsikringsåret begynner eller i like månedlige terminer. Dette fremgår av utkastet § 8b-9 første ledd. Premietillegg for nye medlemmer eller som følge av lønnsøkning for medlemmer skal kreves innbetalt så snart tillegget er beregnet, men kan fordeles i like deler over gjenstående terminer.

Finansdepartementet er i prinsippet enig med høringsinstansene FNH og Kredittilsynet som stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å innta denne typen bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Finansdepartementet har videre merket seg at bestemmelsens ordlyd tolket helt bokstavelig kan ha enkelte effekter som departementet antar ikke er tilsiktet.

Når det gjelder reguleringspremie har Banklovkommisjonen i utkastet § 8b-9 annet ledd foreslått at denne skal kreves innbetalt så snart premien kan fastsettes. Innbetalingen kan imidlertid fordeles i like deler over de premieterminer som gjenstår når reguleringspremien er fastsatt. Etter Banklovkommisjonens forslag kan det for andre engangsbetalte premier fastsettes at innbetaling først skal skje samtidig med årets siste premietermin eller senest ved årets utgang, jf. utkastet § 8b-9 tredje ledd. Sistnevnte bestemmelse skal etter omtale i bestemmelsens spesialmerknader sikre at KLP ikke trenger dispensasjon for å kunne videreføre sitt premiebetalingssystem.

Både Aktuarforeningen og Kredittilsynet har hatt innvendinger mot utformingen av bestemmelsene om innbetaling av reguleringspremier og andre engangsbetalte premier.

Etter en samlet vurdering foreslår Finansdepartementet at det ikke gis bestemmelser om premieinnbetaling i forsikringsvirksomhetsloven, men at departementet gis en hjemmel til å fastsette slike bestemmelser i forskrift. Det vises til lovforslaget § 8b-9 annet ledd.

7.2 Virkningen av unnlatt betaling av premie

7.2.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 heter det i del I avsnitt 7.5.2:

«Både KLP og de øvrige selskapene har bestemmelser i sitt regelverk som innebærer at økning av forsikringsforpliktelsene bortfaller dersom skyldig premie ikke blir betalt. Det fremgår for øvrig også at slike bestemmelser ikke har hatt nevneverdig betydning i forhold til kommunale arbeidsgivere som forsikringstakere. Dette må antas å ha sammenheng med at unnlatt betaling av premie til dekning av pensjonsytelser som kommunale arbeidsgivere har plikt etter Hovedtariffavtalen til å sørge for at arbeidstakerne får, i alle tilfelle vil innebære brudd på avtalen og tariffstridig handlemåte fra arbeidsgiverens side.

Uavhengig av disse forhold, antar Banklovkommisjonenat det - i lys av det meget vide og varierte ytelsesspektret kommunale pensjonsordninger skal omfatte etter Hovedtariffavtalen - er behov for å lovfeste en regel om at unnlatt innbetaling av premie medfører bortfall av den økning av pensjonsleverandørens forpliktelser som premien skulle dekke, se lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd. Dette vil prinsipielt klargjøre at det er den kommunale arbeidsgiver - og ikke pensjonsleverandøren - som bærer ansvaret for at arbeidstakerne faktisk erverver de pensjonsrettigheter de etter Hovedtariffavtalen har krav på. Dermed fjernes også den uklarhet vedrørende den rettslige karakter av og ansvarsforholdet for kommunale pensjonsordninger i KLP som bestemmelsene i KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 om medlemsansvar synes å ha gitt grunnlag for (foran avsnitt 3.3 og 4.4, jf. avsnitt 4.1.2 og 5.3). Ut fra konkurransehensyn er det vesentlig at en kommunal pensjonsordning undergitt de bestemmelser som foreslås i lovutkastet, vil ha og fremtrer med samme forsikringsrettsligekarakter uavhengig om den er opprettet i KLP eller et av de øvrige livselskapene.»

7.2.2 Høringsinstansenes merknader

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) har merknader til Banklovkommisjonens omtale av KLP og de øvrige livselskapenes ansvar ved manglende innbetaling av premie:

«Kommisjonen mener at forsikringsselskapet i forhold til forsikringstaker (kommunen) ikke garanterer for mer enn differansen mellom bruttoytelsene og folketrygdens utbetalinger dersom forsikringstaker har betalt inn sin premie. Sett fra livselskapets side er pensjonsordningen i kommunal sektor derfor en «nettoordning» i følge kommisjonen. Hvis kommunen eller en virksomhet ikke betaler selskapet, har heller ikke selskapet nok midler til å dekke forsikringstakers forpliktelser etter Hovedtariffavtalen, og de hefter derfor ikke for to tredel av sluttlønn. På den annen side bestrider Banklovkommisjonen ikke at arbeidstakerne har en bruttogaranti fra arbeidsgiver, nedfelt i Hovedtariffavtalen.

Dette er et forslag som etter UHOs oppfatning får direkte konsekvenser for arbeidstakerne og hvor lovfesting av kommisjonens lovtolkning betyr stor forskjell i forhold til tidligere gjeldende rettsoppfatning. Forslaget vil slå forskjellig ut for arbeidstakere avhengig av om de er ansatt i kommuner, som ikke kan gå konkurs, eller andre selskap som er bundet av eller følger Hovedtariffavtalen og som kan nedlegges/slås konkurs.

UHO viser til at Banklovkommisjonens beskrivelse av KLPs forsikringsrettslige ansvar avviker vesentlig fra det som har vært rådende rettsoppfatning på området i alle år. Beskrivelsen står også i direkte motstrid til det som ble lagt til grunn i NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor.

Et eksempel på dette er at Banklovkommisjonen under pkt. 4.1.1. uttaler: «KLP har ikke avgitt noen bruttogaranti tilsvarende den forpliktelse forsikringstakerne som arbeidsgivere har i forhold til arbeidstakerne etter hovedtariffavtalen».

NOU 2000:28 la en helt annen rettsoppfatning til grunn som innebar at medlemmer var sikret bruttogaranterte ytelser, herunder regulering av oppsatte og løpende pensjoner, selv om de var eller hadde vært ansatt i kommunale foretak som har opphørt. Jf. formuleringene: «Utvalget viser til at KLP i motsetning til de øvrige livsforsikringsselskapene, kan overta ansvaret for varig regulering av løpende og oppsatte pensjoner og oppfyllelse av bruttogarantien som følge av at medlemmene i ordningen under KLP plikter å betale premie for å dekke eventuelle underskudd.» Og videre: «Deres pensjonsrettigheter blir med andre ord regulert på linje med de øvrige selv om vedkommende foretak/arbeidsgiver ikke lenger innbetaler premie til fellesordningen».

Det finnes flere tilsvarende motstridende påstander i de ulike utredningene. UHO mener at det ikke må være noen tvil om tolkningen av gjeldende rett før regjeringen fremmer lovforslag på dette området. Banklovkommisjonen gir også uttrykk for at de på dette punkt ikke svekker arbeidstakernes rettigheter. UHO mener at det er en sannhet med klare modifikasjoner om kommisjonens tokning av gjeldende rett på dette punkt blir stående.

UHO viser til at professor dr. juris Asbjørn Kjønstad som var leder av utvalget NOU 2000:28 er kritisk til Banklovkommisjonens beskrivelse av gjeldende rett.

[...]

UHO er av den oppfatning at denne problemstillingen krever ytterligere og bredere utredning før man kan slå fast hva som er gjeldende rett. Vi ber Finansdepartementet tar initiativ til dette.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler:

«Et sentralt punkt i utredningen er forståelsen av § 2-2 i KLPs selskapsvedtekter. Banklovkommisjonen legger til grunn at disse bestemmelsene må forståes slik at kundene i KLP ikke har solidaransvar, men langt på vei har de samme forpliktelser som kommunekunder i andre livselskap.

Videre er det i punkt 7.10.2 i utredningen, som støtte for dette argumentet, vist til § 12B punkt 10 i Vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning. For ordens skyld gjøres oppmerksom på at det siterte ikke gjenfinnes i de vedtekter som nå gjelder. (pr. 1. januar 2002).

YS er av den oppfatning at Banklovkommisjonen i for liten grad har vurdert den praksis som historisk har vært fulgt i KLP og derfor har kommet fram til en upresis fortolkning av selskapets egenart. YS er for eksempel ikke kjent med at det historisk er skilt mellom etterregulering av pensjonene til arbeidstakere i kommunale virksomheter som er opphørt (eksempelvis interkommunale selskaper) og eksisterende virksomheter. I praksis har pensjonene blitt beregnet etter en bruttogaranti solidarisk utlignet på de til enhver tid eksisterende kunder.»

7.2.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen foreslår at dersom premie for et forsikringsår ikke blir innbetalt ved årets utgang eller ved utløpet av annen frist fastsatt i nytt premievarsel, bortfaller den økning av forsikringsforpliktelsene som den manglende premien skulle dekke. Finansdepartementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har hatt innvendinger mot bestemmelsen ut fra hensynet til at de ordninger som omfattes av bestemmelsen er såkalte bruttoordninger. Etter departementets vurdering er det, uavhengig av dette, viktig at pensjonsinnretningens rettsforpliktelser avgrenses etter på forhånd klarlagte kriterier. Bestemmelsen er også viktig i forhold til å skape like konkurransevilkår i markedet for kommunale pensjonsordninger. Etter en samlet vurdering har Finansdepartementet funnet å ville følge Banklovkommisjonens forslag. Det vises til lovforslaget § 8b-9 første ledd.

7.3 Inntektsføring av premiekrav

7.3.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.5.3 heter det:

«Det fremgår av forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 4-18 første ledd bokstav a) at krav på premie som hovedregel ikke kan inntektsføres før kravet er forfalt. Når annen forfallstid ikke er fastsatt, vil forfallstidspunktet bli bestemt av forsikringsavtaleloven § 14-1, jf. § 19-1, det vil si tidligst en måned etter premievarsel. Bestemmelsene om innbetaling av premie i lovutkastet § 8b-9 første til tredje ledd kan her skape visse problemer fordi de kan innebære en lengre betalingsfrist for et varslet premiekrav og dermed at kravet forfaller på et senere tidspunkt. Som det fremgår foran avsnitt 4.4.2, har tilsvarende forhold ført til usikkerhet innenfor KLP med hensyn til om varslede, men ikke forfalte premiekrav skal inntektsføres og inngå i selskapets aktivamasse før kravene er forfalt.

Banklovkommisjonenantar at det her er behov for en klar regel, felles for alle pensjonsleverandører. En legger til grunn at premiekrav utgjør en vanlig fordring på selskapets hånd, og at den derfor bør regnskapsmessig håndteres som andre fordringer. En foreslår derfor at premiekrav som er varslet med innbetalingsfrist i samsvar med bestemmelsene i lovutkastet § 8b-9 første til tredje ledd, skal inntektsføres som forfalt premie selv om krav forfaller til betaling på et senere tidspunkt, se lovutkastet § 8b-9 femte ledd. Reglene i lovutkastet § 8b-9 vil i alle tilfelle medføre at årets premie skal være innbetalt ved årets utgang.»

7.3.2 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har ikke hatt eksplisitte merknader til utkast til forsikringsvirksomhetsloven § 8b-9 femte ledd.

7.3.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse om at når det er gitt varsel om krav på premie, skal kravet inntektsføres som forfalt premie selv om kravet forfaller til betaling på et senere tidspunkt.

Den foreslåtte bestemmelsen er en regnskapsregel som presiserer en særskilt bestemmelse i årsregnskapsforskriften for forsikringsselskaper om periodisering av krav på premie. Forskriften er fastsatt i medhold av regnskapsloven § 10-1. Departementet anser at en slik bestemmelse eventuelt bør fastsettes i denne forskriften. Departementet vil vurdere å ta inn en særskilt regnskapsregel i samsvar med Banklovkommisjonens utkast i årsregnskapsforskriften for forsikringsselskaper.

8 Premiereserve

8.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen uttaler følgende om minstekrav til og beregning av premiereserve for kommunale pensjonsordninger (NOU 2003: 11 del I kapittel 7.6):

«(1) Lov om foretakspensjon § 9-1 fastlegger minstekravet til den premiereserve som skal være knyttet til en pensjonsordning i henhold til loven. Bestemmelsen må sees i sammenheng med lovens § 4-2 om lineær opptjening av pensjon, og lovens § 9-2 om minstekrav til den premie som forsikringstakeren årlig skal tilføre pensjonsordningen. Gjeldende lov- og forskriftsverk inneholder ikke tilsvarende bestemmelser for kommunale pensjonsordninger. Spørsmål om krav til og beregning av premiereserve for kommunale pensjonsordninger har derfor hittil vært håndtert innenfor de alminnelige regler om livsforsikringsselskapers forsikringsmessige avsetninger, jf. lov om forsikringsvirksomhet § 8-2.

Banklovkommisjonenmener at det i tillegg til reglene om premieberegning i lovutkastet §§ 8b-5 til 8b-7, som er motstykket til lov om foretakspensjon §§ 4-2 og 9-2, er behov for bestemmelser også om minstekrav til og beregning av premiereserven for en kommunal pensjonsordning, se lovutkastet § 8b-10. Det har i denne sammenheng betydning at innføring av adgangen til å etablere fellesordninger for premieberegning medfører at det for kommunale pensjonsordninger vil gå et mer markert skille mellom premieberegning og beregning av premiereserve enn forholdet er ved pensjonsordninger med foretakspensjon, jf. lovutkastet §§ 8b-6 annet ledd og 8b-10 annet ledd (foran avsnitt 7.3.3). Premiereserven (de forsikringsmessige avsetninger) skal beregnes ut fra forpliktelsene i den enkelte pensjonsordning, og premiereserven er knyttet til selve pensjonsordningen selv om denne inngår i en fellesordning for premieberegningsformål. For kommunale pensjonsordninger oppstår det også enkelte særlige spørsmål ved beregningen av premiereserve. Det er således behov for å få avklart spørsmålet om hvilken betydning samordningen med ytelser fra folketrygden skal tillegges ved beregning av premiereserve.

(2) Banklovkommisjonenlegger til grunn at minstekravet til premiereserve for en kommunal pensjonsordning prinsipielt - på samme måte som etter lov om foretakspensjon § 9-1 - bør være at premiereserven til enhver tid skal være så stor at den etter beregningsgrunnlaget for ordningen er tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som samtlige medlemmer har opptjent på beregningstidspunktet. Dette vil også være i samsvar med de alminnelige regler om forsikringsmessige avsetninger som er foreslått i lovutkastet §§ 8a-17 til 8a-19 i NOU 2001: 24. Det er dessuten behov for å presisere at beregningen av premiereserve dermed er uavhengig av premieberegningen innenfor en fellesordning (lovutkastet § 8b-6 annet ledd), og at premiereserven minst skal utgjøre summen av de premiereserver som trengs for å sikre retten til opptjent pensjon for hvert enkelt medlem i pensjonsordningen, se lovutkastet § 8b-10 annet ledd. Premiereserve for rett til pensjon opptjent av arbeidstakere som har fratrådt sin stilling med eller uten rett til utbetaling av pensjon, kommer i tillegg.

Lovutkastet § 8b-10 annet ledd innebærer at gjennomsnittsberegning av premie innenfor en fellesordning ikke vil innvirke på beregningen av minstekravet til premiereserve. Beregningen av premiereserve som skal være tilstrekkelig til å sikre opptjent rett til pensjon, må nødvendigvis baseres på forsikringstekniske prinsipper og vil således uunngåelig reflektere variasjoner i forsikringsmessig risiko innenfor medlemsmassen. Størrelsen av beregnet premiereserve for den enkelte arbeidstaker må derfor variere blant annet med arbeidstakerens kjønn og alder dersom premiereserven til enhver tid skal være tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som den enkelte har opptjent. Denne beregningsmåten er for øvrig i samsvar med den praksis som både KLP og de øvrige livselskapene har fulgt, og den er også fullt forenlig med den personalpolitiske målsetning som ligger bak kravene i Hovedtariffavtalen vedrørende finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger. Det avgjørende i så måte er at pensjonsrettighetene er forsikringsmessig dekket fullt ut, samtidig som selve pensjonskostnaden for den enkelte arbeidstaker ikke skal variere med kjønn og alder, slik at dette kan innvirke på den kommunale arbeidsgivers valg av arbeidstakere (foran avsnitt 7.3.3).

(3) Ved beregning av premiereserve for arbeidstakere som har fått medregnet tidligere tjenestetid fra annen pensjonsordning som omfattes av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse, oppstår særlige spørsmål. Hovedregelen etter Overføringsavtalen er at utbetaling av samlet pensjon skal foretas av den pensjonsinnretning hvor arbeidstakeren sist var ansatt, men denne vil ha regressrett i forhold til pensjonsordningen hvor rett til pensjon var opptjent ved den tjenestetid som er medregnet. Den pensjonsordning som skal utbetale pensjonsytelsen, bør derfor ha adgang til å gjøre fradrag ved beregningen av sine avsetninger tilsvarende den premiereserve som må antas å være tilstrekkelig til å sikre tidligere opptjent rett til pensjon, se lovutkastet § 8b-10 annet ledd. Fradraget vil imidlertid ikke nødvendigvis være identisk med premiereserven i den tidligere pensjonsordningen eller verdien av den regressrett som kan gjøres gjeldende ved utbetaling av pensjon.

(4) Banklovkommisjonenviser til avsnitt 7.3.2 foran vedrørende de spørsmål som oppstår i kommunale pensjonsordninger som følge av samordningen av ytelsene fra pensjonsordningen og ytelsene fra folketrygden. Den reduksjon av pensjonsleverandørens forpliktelser til enhver tid som samordningen medfører, bør tillegges virkning både ved beregningen av premier (lovutkastet § 8b-5 fjerde ledd) og ved beregningen av minstekravet til premiereserve (lovutkastet § 8b-10 tredje ledd). I forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver er det den sistnevnte som i første omgang skal bære den økonomiske risikoen for reduksjon av ytelsene fra folketrygden. Pensjonsleverandøren kan i slike tilfelle kreve tilleggspremie til dekning og sikring av økte forpliktelser overfor arbeidstakerne (lovutkastet § 8b-8 første ledd). Dette er også i samsvar med den forpliktelse forsikringstakeren (den kommunale arbeidsgiver) har overfor sine arbeidstakere etter Hovedtariffavtalen. Blir slik tilleggspremie ikke betalt, bortfaller imidlertid pensjonsleverandørens ansvar overfor arbeidstakerne i tilsvarende omfang (lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd).

Banklovkommisjonenantar at disse hovedreglene bør lovfestes både fordi de gjelder spørsmål av sentral betydning for partene, og fordi de vil yte vesentlige bidrag til avklaring av de kommunale pensjonsordningers rettslige karakter og av pensjonsleverandørens forpliktelser og risiko knyttet til slike pensjonsordninger. Dette tilsier at det bør fremgå klart av lovgivningen at minstekravet til premiereserve skal beregnes ut fra pensjonsleverandørens reelle forpliktelser til enhver tid. Det foreslås derfor i lovutkastet § 8b-10 tredje ledd at det ved beregningen av premiereserve knyttet til en kommunal pensjonsordning, skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden kan antas å bli utbetalt av folketrygden. Endres regelverket for folketrygden slik at fradraget viser seg å bli mindre enn antatt, må tilleggspremie kreves etter lovutkastet § 8b-8 første ledd, og kravet til premiereserve oppjusteres tilsvarende. Skulle tilleggspremien ikke bli innbetalt, bortfaller imidlertid økningen av pensjonsleverandørens forpliktelser, og dette tilsier at det i så fall også gjøres tilsvarende fradrag ved beregningen av minstekravet til premiereserve, se lovutkastet § 8b-10 fjerde ledd.»

I NOU 2003: 11 avsnitt 0.1.3 heter det på side 11:

«Adgangen til å opprette fellesordninger for premieberegning gjør at det i lovforslaget må trekkes et klart skille mellom selve finansieringssystemet og beregningen av minstekravene til forsikringsmessige avsetninger for den enkelte pensjonsordning. Uavhengig av beregning av premiene som de enkelte kommunale arbeidsgivere (forsikringstakere) årlig skal betale, må avsetningskravet beregnes slik at pensjonsleverandørens reelle forpliktelser til enhver tid er forsikringsmessig dekket ved fondsavsetninger.»

8.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet uttaler om utkastets regler for beregning av premiereserve:

«Lovutkastet gir nærmere regler for hvordan minstekravet til premiereserven beregnes, og klargjør at beregningen av premiereserven er knyttet til den enkelte pensjonsordning selv om denne inngår i en fellesordning. Kredittilsynet ser det som hensiktsmessig at dette hovedprinsippet nedfelles i loven.

Det legges i lovutkastet opp til at det ved beregningen av premiereserve skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som, ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden, kan antas å bli utbetalt av folketrygden. Kredittilsynet stiller spørsmål om behovet for at kravet om et slikt fradrag lovfestes. Videre stilles det spørsmål om reglene for fastsettelse av slikt fradrag. Selskapene benytter i dag ulike modeller for å fastsette beregnede ytelser fra folketrygden. Dette kan føre til at disse modellene for folketrygdytelser i realiteten blir en konkurranseparameter. Kredittilsynet legger til grunn at konkurranse mellom pensjonsinnretningene bør foregå på andre områder enn dette, og foreslår at det gis klare regler for fastsettelse av beregning av ytelser fra folketrygden, fortrinnsvis i egen forskrift. Det foreslås derfor å ta inn en hjemmel for slik forskrift.»

Kredittilsynet uttaler videre:

«Kredittilsynet har merket seg at hensikten med bestemmelsene er å få frem at premiereserven skal være fastsatt etter forsikringstekniske prinsipper og avspeile pensjonsinnretningens reelle forsikringsrettslige forpliktelser til enhver tid. I prinsippet har vi ikke noe å bemerke til at slike bestemmelser tas inn i lovens nye kapittel 8b. Vi vil imidlertid minne om at det allerede foreligger bestemmelser om forsikringsfondets størrelse i lovens § 8 - 2, og reiser spørsmål om hensiktsmessigheten av å ha bestemmelser flere steder i loven som skal dekke samme formål (selv om den foreslåtte § 8b - 10 gir et større presisjonsnivå). Om forholdet til øvrige bestemmelser i loven sies det i spesialmerknadene (side 116) at «Bestemmelsen tar ikke stilling til minstekrav til avsetninger av andre typer som følger av forsikringsvirksomhetsloven for øvrig».Vi kan ikke se at det gis noen nærmere anvisning på hvordan forholdet mellom § 8 - 2 og § 8b - 10 er ment å være. Vi antar imidlertid at § 8b - 10 skal gå foran for kommunale pensjonsordninger dersom det oppstår situasjoner hvor bestemmelsene er i motstrid.»

Om utkast til § 8b-10 første ledd uttaler Kredittilsynet:

«Det angis i spesialmerknadene (side 116) at § 8b - 10 første ledd svarer til lov om foretakspensjon § 9 - 1. Kredittilsynet gjør for ordens skyld oppmerksom på at avsetninger til premiefritak ved uførhet ikke er inkludert i bestemmelsen.

[...] Kredittilsynet vil bemerke at utformingen her skiller seg ut fra den øvrige lovteksten i kapittel 8b, hvor uttrykket «opptjent pensjon» benyttes.

De ovennevnte momenter tilsier en justering av lovteksten i § 8b - 10 første ledd. Vi vil forslå følgende ordlyd:

(1) Premiereserven for pensjonsordningen skal til enhver tid være så stor at den etter det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget for ordningen er tilstrekkelig til å sikre opptjent pensjon for medlemmene, herunder rett til uførepensjon og etterlattepensjon.»

Om utkast til § 8b-10 annet ledd uttaler Kredittilsynet:

«Banklovkommisjonen uttaler i spesialmerknadene (side 117) til § 8b - 10 annet ledd første punktum at bestemmelsen fastsetter minstekravene til forsikringsmessige avsetninger i en kommunal pensjonsordning, og at kravet til forsikringsmessige avsetninger skal fastsettes ut fra beregninger basert på forsikringsforpliktelsene overfor de forsikrede. Kredittilsynet er enig i at det er hensiktsmessig å presisere i lovteksten at dette gjelder «for hvert enkelt medlem».

Det fremgår av spesialmerknadene (side 117) til § 8b - 10 annet til fjerde ledd at i de tilfeller hvor premiereserven overføres fra tidligere pensjonsordning i samsvar med § 8c - 12 (Rådighet over pensjonsordningens midler), vil et fradrag i medhold av annet ledd annet punktum ikke være aktuelt. Den samlede premiereserve i pensjonsordningen for medlemmet skal da omfatte premiereserve knyttet til pensjonsrettigheter opptjent i tidligere pensjonsordninger. Kredittilsynet viser her til lovutkastet kapittel 8c om flytting hvor det foreslås at overføring av premiereserve skal være det primære alternativet i det fremtidige lovverket for flytting av pensjonsrettigheter. Det subsidiære alternativet (§ 8b - 10 annet ledd annet punktum) innebærer at det ikke overføres premiereserve fra tidligere pensjonsordning og et fradrag i premiereserve vil da være aktuelt. På denne bakgrunn virker det ulogisk at det fremtidige primære alternativet ikke fremgår av lovteksten i § 8b - 10 annet ledd, men bare av spesialmerknadene, mens det sekundære alternativet er tatt inn i lovutkastet. Det primære alternativet bør således tas inn som en tilføyelse i lovteksten.

Kredittilsynet vil peke på at de foreslåtte regler for overføring av premiereserve ved medregning av tidligere rettigheter skaper problemer i forhold til Overføringsavtalen. Vi vil ikke gå inn på nærmere enkeltheter i denne forbindelse, da Overføringsavtalen ligger utenfor Kredittilsynets kompetanseområde.

Lovutkastet § 8b - 10 annet ledd annet punktum angir at dersom arbeidstakeren har fått medregnet tjenestetid fra en annen pensjonsordning, skal det gjøres et fradrag i premiereserven. Kredittilsynet forstår spesialmerknadene slik at medregning bare vil være en aktuell problemstilling innenfor Overføringsavtalen.»

Videre uttaler Kredittilsynet:

«Kredittilsynet stiller spørsmål om utformingen av bestemmelsen kan gi opphav til en uheldig risikosituasjon. Det foreslås i annet ledd annet punktum at det i premiereserven skal gjøres et fradrag « tilsvarende den premiereserve som vil være tilstrekkelig for å sikre rett til pensjon opptjent ved den tidligere tjenestetid».Bestemmelsen og spesialmerknaden kan gi inntrykk av at fradraget kan fastsettes som et høyere beløp enn premiereserven i tidligere pensjonsordning, f.eks. som premiereserve ut fra tidligere tjenestetid og nåværende lønn. En slik adgang vil medføre at samlet premiereserve for en arbeidstaker i de pensjonsordningene vedkommende har vært medlem av, er lavere enn den premiereserve som er nødvendig for å dekke de samlede ytelser. Risikoen for udekket premiereserve vil da ligge på siste arbeidsgiver, som den også gjør etter dagens praksis, men i større grad enn nå. Det kan derfor reises spørsmål om forslaget åpner for at det legges for stor risiko på siste pensjonsordning i og med at fradraget skal være obligatorisk. Dersom deler av tjenestetiden er i Statens Pensjonskasse, vil det under gjeldende finansieringssystem ikke foreligge premiereserve for opptjente rettigheter. I slike tilfeller vil risikobildet likevel være et annet som følge av Statens Pensjonskasses særskilte finansieringssystem og «garantier» for ytelsene, gjennom statens alminnelige ansvar for oppfyllelse av pensjonsforpliktelsene.

Videre bemerkes at passusen «arbeidstakere som har fratrådt sine stillinger med eller uten rett til utbetaling av pensjon»i § 8b - 10 annet ledd første punktum er et vanskelig tilgjengelig uttrykk, særlig sett i forhold til formålet med bestemmelsen. Det vil muligens være mer informativt for brukere av loven å bruke uttrykk hvor det fremgår at det dreier seg om pensjonister og arbeidstakere som har fratrådt før pensjonsalder.»

Vedrørende utkast til § 8b-10 tredje ledd uttaler Kredittilsynet:

«Lovutkastet § 8b - 10 tredje ledd fastsetter at det ved beregningen av premiereserve skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som kan antas å bli utbetalt av folketrygden. Ut fra et forsikringsteknisk utgangspunkt fremstår det som unødvendig at det skal gis regler for slikt fradrag ved beregning av premiereserven. Det fremgår av lovutkastet § 8b - 5 fjerde ledd at premieberegningene skal foretas på grunnlag av pensjonsytelser hvor det er gjort fradrag for antatte ytelser fra folketrygden. Når premiereserven er fastsatt etter vanlige forsikringstekniske metoder ut fra disse ytelsene, er det ikke behov for bestemmelser som sier at det skal gjøres fradrag i premiereserven for ytelser fra folketrygden. Dette skyldes at det alltid er en entydig sammenheng mellom ytelser og premiereserve. Banklovkommisjonen har imidlertid lagt opp til at minstekravet til premiereserven skal bygge på kriterier som ikke er rent forsikringstekniske, jf. merknadene i det etterfølgende.

Bestemmelsen i tredje ledd angir at fradraget skal fastsettes i samsvar med samordningsloven. Kredittilsynet er svært skeptisk til å trekke samordningsloven inn i en slik bestemmelse i forsikringsvirksomhetsloven. Det vises til kommentarene foran til lovutkastet § 8b - 5 fjerde ledd hvor tilsvarende referanse til samordningsloven er foreslått av utvalget. I tillegg kommer at samordningsloven omhandler ytelser, ikke avsetninger. Loven tar også utgangspunkt i faktiske ytelser fra folketrygden. Spesialmerknadene i lovutredningen (side 117) viser til avsnitt 7.3.2 når det gjelder forskjellen mellom beregnet og faktisk folketrygd. Kredittilsynet kan ikke se at faktiske folketrygdytelser er relevant ved fastsettelse av minstekrav til premiereserve, som er paragrafens formål. Faktiske folketrygdytelser og samordningsloven er først relevant når forsikringstilfellet inntreffer.

Spesialmerknadene sier at paragrafens tredje ledd avklarer hvilken betydning samordningen med folketrygden skal ha ved beregning av hvor stor premiereserven må være for at minstekravene skal være oppfylt. Kredittilsynet stiller seg som nevnt foran tvilende til om formålet gjør det nødvendig å trekke inn samordningsloven. I § 8b - 10 tredje ledd er det etter Kredittilsynets vurdering kun aktuelt å ha en mer sjablongmessig regel for fradrag av ytelser i folketrygden som igjen skal danne grunnlag for minstekrav til premiereserve. Videre vises til at det i lovutkastet § 8b - 5 fjerde ledd er foreslått regler for fastsettelse av fradrag i pensjonsytelsene for ytelser som kan antas å bli utbetalt fra folketrygden. Det kan uten lovtekniske eller praktiske problemer henvises til denne bestemmelsen. Kredittilsynet har foreslått at disse bestemmelsene erstattes av en hjemmel for en egen forskrift om fastsettelse av beregnede ytelser i folketrygden, f.eks. i medhold av § 8b - 5 fjerde ledd, jf. merknadene til denne bestemmelsen.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår Kredittilsynet at § 8b - 10 tredje ledd skal lyde:

(3) Ved beregningen av premiereserve skal det gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som, ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden, kan antas å bli utbetalt av folketrygden, jf. § 8b - 5 fjerde ledd.

Dersom det likevel blir besluttet å benytte samordningsloven som henvisning i denne bestemmelsen, bør denne loven angis med sin fullstendige betegnelse i lovteksten.»

8.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonen har foreslått at det i utkast til § 8b-10 første ledd inntas en bestemmelse om at premiereserven for pensjonsordningen til enhver tid skal være så stor at den etter beregningsgrunnlaget for ordningen er tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som medlemmene har opptjent. Bestemmelsen svarer til lov om foretakspensjon § 9-1. Finansdepartementet støtter forslaget om at nødvendig premiereserve beregnes etter forsikringstekniske beregninger.

Plikt til å ha premiereserve for sikring av overtatte forsikringsforpliktelser følger helt generelt av forsikringsvirksomhetsloven § 8-2. Departementet merker seg at Banklovkommisjonen finner behov for å foreslå egen bestemmelse om slik plikt for kommunale pensjonsordninger i § 8b-10. Gjennom fellesordningene løsrives sammenhengen mellom den premie som betales av det foretak eller den kommune som har opprettet en kommunal pensjonsordning, fra plikten til premiereserve for samme ordning. Selv om den foreslåtte bestemmelsen i § 8b-10 første ledd ikke endrer plikten til å føre premiereserve i forhold til § 8-2, anser departementet derfor at det kan være hensiktsmessig med en egen bestemmelse om krav til premiereserve for kommunale pensjonsordninger i kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger.

Banklovkommisjonen har videre i utkast til § 8b-10 annet ledd foreslått bestemmelser om hvordan minstekravet til premiereserve skal beregnes. Premiereserven for en pensjonsordning skal minst tilsvare summen av de premiereserver som trengs for å sikre retten til opptjent pensjon for hvert enkelt medlem i pensjonsordningen, herunder premiereserve for rett til pensjon knyttet til pensjonister og fratrådte arbeidstakere. Bestemmelsen om at pensjonsordningens midler også omfatter premiereserve for arbeidstaker som har fratrådt sin stilling, gjenspeiler den praksis som eksisterer i kommunale pensjonsordninger, hvor medlemmet fortsatt vil ha rett til oppsatt pensjon sikret i ordningen etter at vedkommende har sluttet. Ved stillingsbytter innen offentlig sektor innebærer Overføringsavtalen at pensjonen utbetales fra siste pensjonsordning, og med refusjon mellom de involverte pensjonsordningene. Avtalen bygger på at opptjent pensjon (oppsatte rettigheter) og premiereserve for slike rettigheter blir igjen i den ordning medlemmet tjente opp rettighetene i når medlemmet fratrer.

Banklovkommisjonens foreslår - i tråd med praksis - at det skal gjøres fradrag i premiereserve for medlemmer som får medregnet tjenestetid fra andre ordninger tilsvarende den premiereserve som vil være tilstrekkelig til å sikre rett til pensjon opptjent ved den tidligere tjenestetid. Bestemmelsen gjenspeiler praksis i kommunale ordninger, hvoretter det økonomiske ansvar for medlemmets pensjon ikke overføres til ny pensjonsordning ved bytte av arbeidsgiver, men blir igjen i tidligere pensjonsordning. Det vises i denne sammenheng til at departementet ikke foreslår lovregulert at premiereserve skal overføres til ny pensjonsordning ved skifte av arbeidsgiver i offentlig sektor. Ved at dette ikke foreslås lovregulert, vil en etter departementets vurdering videreføre en avtalefrihet, som etter omstendighetene vil kunne innebære at premiereserve for opptjent pensjon skal følge arbeidstaker når denne tiltrer stilling hos ny arbeidsgiver i offentlig sektor, på samme vis som ved medregning av tjenestetid i ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. Premiereserven for fratrådt arbeidstaker i avgivende pensjonsordning og mottakende pensjonsordning må i alle tilfeller reflektere om premiereserven overføres mellom pensjonsordningene. I forhold til det utkast som var på høring foreslås på denne bakgrunn visse endringer i § 8b-10 annet ledd. Endringene har til hensikt å klargjøre at medlemmets premiereserve i den nye pensjonsordningen ikke sikrer pensjon opptjent ved tjenestetid utenfor ordningen dersom midlene ikke er overført mellom pensjonsordningene. Departementet foreslår videre at lovbestemmelsen også endres slik at det går klart frem at fradrag for premiereserve for pensjon opptjent ved tidligere tjenestetid, ikke kommer til anvendelse for medlemmet i de tilfeller premiereserve for slik opptjent pensjon er overført.

Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse tatt opp spørsmålet om hvordan dette fradraget skal beregnes, og særskilt om fradraget kan være større enn premiereserven i tidligere pensjonsordning. Departementet foreslår ikke nærmere regler om dette i lovforslaget, men vil likevel understreke viktigheten av at beregningsmetodene for fradrag for oppsatt pensjon sikret i annen pensjonsordning og beregningsmetoden for premiereserven for oppsatt pensjon, er konsistente, slik at medlemmets samlede pensjon fra ordningene er sikret med betryggende premiereserve. Dersom en uheldig praksis skulle avdekkes, vil behovet for nærmere regulering måtte vurderes. Det vises til lovforslaget § 8b-10 annet ledd.

Departementet støtter videre Banklovkommisjonens forslag om at det bør inntas en bestemmelse som klart slår fast at det skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene ut fra de til enhver tid gjeldende regler for folketrygden. Departementet deler videre Kredittilsynets vurdering av at en i bestemmelsen ikke bør vise til samordningsloven. Vedrørende fradrag i pensjonsytelsene for beregnet folketrygd ved beregning av premiereserven, vises til løsningen i § 8b-5 fjerde ledd. Departementet foreslår at det kan gis nærmere regler om fastsettelse av beregnet folketrygd, og legger til grunn at en i denne sammenheng kan benytte den foreslåtte hjemmel i § 8b-5 fjerde ledd. Det vises til lovforslaget § 8b-10 tredje ledd.

Departementet deler videre Banklovkommisjonens forslag om at det bør gå klart frem av reglene om premiereserve at det ikke skal beregnes premiereserve for forsikringsforpliktelser som er bortfalt som følge av manglende premiebetaling, jf lovforslaget § 8b-9. Det vises til lovforslaget § 8b-10 fjerde ledd.

9 Pensjonsordningens midler

9.1 Alminnelige regler

9.1.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 viser Banklovkommisjonen til at kommunale pensjonsordninger hittil ikke har vært lovregulert, og at det således ikke gjelder regler tilsvarende lov om foretakspensjon del 3 om pensjonsordningens midler (kapittel 8 til 11). Banklovkommisjonen peker på at deres lovutkast §§ 8b-4 til 8b-10 om premier og premiereserve i kommunale pensjonsordninger har sitt motstykke i bestemmelser i lov om foretakspensjon kapittel 9. Etter Banklovkommisjonens vurdering kan det på øvrige områder som lov om foretakspensjon del 3 omfatter, være behov for lovfesting av en del hovedregler for kommunale pensjonsordninger. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.7.1 heter det videre:

«For det første, «pensjonsordningens midler» er et sentralt begrep i lov om foretakspensjon. Også i forhold til kommunale pensjonsordninger vil begrepet pensjonsordningens midler ha betydning i ulike sammenheng, blant annet i forhold til rådighet over og flytting av pensjonsordningens midler. Begrepets innhold vil imidlertid til dels være et annet når det gjelder kommunale pensjonsordninger, og det foreligger derfor behov for en klar avgrensning. I samsvar med dette foreslås det i lovutkastet § 8b-11 presisert at en kommunal pensjonsordnings midler omfatter premiereserve til sikring av opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid, samt tilleggsavsetninger,[kursreserve] og premiefond. I motsetning til lov om foretakspensjon § 8-1, vil premiereserven knyttet til en kommunal pensjonsordning også omfatte premie til sikring av pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som har fratrådt uten rett til utbetaling av pensjon (jf. foran avsnitt 4.5), samt premiereserve som sikrer pensjoner under utbetaling.

I samsvar med Hovedtariffavtalen fastsetter regelverket for kommunale pensjonsordninger at løpende pensjoner skal reguleres årlig i samsvar med endringene i folketrygdens grunnbeløp (G-regulering). Kommunale pensjonsordninger trenger derfor ikke noe pensjonistenes overskuddsfond for regulering av løpende pensjoner, jf. lov om foretakspensjon § 8-5 annet ledd og §§ 5-10 flg. Alt overskudd tilført pensjonsordningen bør derfor som hovedregel godskrives forsikringstakeren og overføres til et premiefond for pensjonsordningen, se nedenfor avsnitt 7.7.3. Lovutkastet forutsetter således at det skal være knyttet et eget premiefond til hver kommunale pensjonsordning, og at midlene i premiefondet vil være en del av pensjonsordningens midler.

En side av kravet om at pensjonsrettighetene i en kommunal pensjonsordning skal være «forsikringsmessig dekket», er at pensjonsordningens midler forvaltes av pensjonsleverandøren og således blir holdt rettslig og praktisk atskilt fra forsikringstakerens midler. Med utgangspunkt i lov om foretakspensjon §§ 8-2 til 8-4 foreslår Banklovkommisjonenat de viktigste hovedregler om rådigheten over pensjonsordningens midler og kapitalforvaltningen nå blir lovfestet for kommunale pensjonsordninger, se lovutkastet §§ 8b-12 og 8b-13. Det er her lagt vekt på at de fleste kollektivselskapene nå vil drive virksomhet både i privat og kommunal sektor, og at det vil være en fordel at reglene i hovedsak blir de samme på disse områdene. Når det gjelder disponeringen av midler i premiefondet, foreslås at reglene i lov om foretakspensjon §§ 10-2 til 10-4 gis tilsvarende anvendelse så langt de passer.»

9.1.2 Høringsinstansenes merknader

Vedrørende utkast til § 8b-11 om pensjonsordningens midler uttaler Kredittilsynet:

«I henhold til spesialmerknadene (side 117) skal bestemmelsene i lovutkastet § 8b - 11 definere hva som inngår i pensjonsordningens midler til enhver tid, og skal svare til lov om foretakspensjon § 8 - 1. Avviket i den foreslåtte ordlyd i forhold til foretakspensjonsloven begrunnes med en annen ytelsessammensetning i en kommunal pensjonsordning enn i en foretakspensjonsordning.

Kredittilsynet forstår det slik at første ledd første punktum er å oppfatte som den generelle hovedregel som definerer hvilke former for avsetninger som regnes som pensjonsordningenes midler. Når det gjelder premiereserve, defineres den som «premiereserve til sikring av opptjent pensjon til enhver tid», tilsvarende som i lov om foretakspensjon § 8 - 1 første ledd første punktum. Første ledd annet punktum forstås som en presisering i forhold til første punktum, ikke en utvidelse. Denne presiseringen går ifølge spesialmerknadene ut på at pensjonsordningens midler omfatter premiereserve knyttet til fratrådte arbeidstakeres rettigheter og premiereserve knyttet til både alders-, uføre- og etterlattepensjon for pensjonister.

Kredittilsynet er enig i at lovutkastet bør inneholde en presisering av at midler knyttet til pensjonsrettighetene for arbeidstakere som har fratrådt før pensjonsalder, tilhører pensjonsordningen. Det skal imidlertid bemerkes at «premiereserve til sikring av opptjent pensjon til enhver tid»i første ledd første punktum samsvarer dårlig med de avkortingsregler som gjelder ved fratreden før pensjonsalder i de fleste kommunale pensjonsordninger (den såkalte «30/40»-regelen). Det vises til merknadene foran til bruk av begrepet opptjent pensjon.

Når det gjelder uttrykket «arbeidstakere som har fratrådt sine stillinger med eller uten rett til utbetaling av pensjon»,vises til merknadene foran til § 8b - 10 annet ledd.»

Vedrørende utkast til § 8b-12 om rådighet over pensjonsordningens midler skriver Kredittilsynet:

«Kredittilsynet har merket seg at det i lovutkastet § 8b - 12 første ledd er tatt inn bestemmelser om separasjonsprinsipp mellom forsikringstakers midler og pensjonsordningens midler som svarer til lov om foretakspensjon §§ 8 - 2 og 8 - 3. Det fremgår av spesialmerknadene til bestemmelsen at første ledd annet punktum ikke må oppfattes som uttømmende.

Kredittilsynet foreslår at det foretas en språklig forbedring i § 8b - 12 første ledd slik at bestemmelsen får følgende ordlyd:

(1) Pensjonsordningens midler skal holdes atskilt fra forsikringstakerens midler. Midlene hefter ikke for forsikringstakerens forpliktelser og kan ikke ved pantsettelse eller på annen måte benyttes til å sikre eller å dekke dennes kreditorer.»

Kredittilsynet viser til at lovutkastet § 8b-12 annet ledd fastslår at en pensjonsordnings midler ikke kan benyttes til å utbetale pensjoner eller andre ytelser til arbeidstakere som ikke er opptatt som medlem. Videre skriver Kredittilsynet:

«Som eksempel på ytelser til ikke - medlemmer er det i spesialmerknadene nevnt pensjon fra premiefondet til arbeidstakere som arbeider mindre enn 14 timer pr. uke. Bestemmelsen er hentet fra lov om foretakspensjon § 8 - 2 annet ledd. Hensikten med å ta inn en slik bestemmelse i denne loven var å begrense de muligheter som lå i «1968 - reglene» til å yte pensjon fra premiefondet til arbeidstakere som pga. alder eller uførhet ikke kunne tas opp i en privat pensjonsordning.

Kredittilsynet minner om at Hovedtariffavtalens regelverk for medlemskap i en kommunal pensjonsordning er endret, slik at medlemmer som i løpet av et kvartal gjennomsnittlig har hatt en arbeidstid på minst 14 timer i uken skal etterinnmeldes i pensjonsordningen ved kvartalets utløp. Rutinene for innrapportering fra arbeidsgiver kan føre til at etterinnmeldingen skjer lenge etter at kravene til medlemskap er oppfylt. Det kan i mellomtiden ha oppstått et forsikringstilfelle. På bakgrunn av at Hovedtariffavtalen gir arbeidstakerne rettigheter som i dette eksempelet først sikres i pensjonsordningen etterskuddsvis, bør ikke utformingen av lovteksten være til hinder for at slike rettigheter og eventuelle andre ytelser i samme kategori kan sikres og utbetales fra pensjonsordningen selv om arbeidstakeren ikke var medlem da forsikringstilfellet inntrådte. Det vises også til de problemstillinger som er reist foran i kommentarene til begrepet opptjent pensjon.

Lovutkastet § 8b - 12 annet ledd benytter formuleringen «arbeidstakere som ikke er opptatt som medlem». Kredittilsynet legger til grunn at det med denne formuleringen formodentlig ikke er ment å ekskludere etterlatte etter tidligere medlem (etterlatte regnes som kjent ikke som medlemmer i en kommunal pensjonsordning).»

Kredittilsynet viser til at lovutkastet § 8b-12 tredje ledd gir lov om foretakspensjon §§ 10 - 2 til 10 - 4 tilsvarende anvendelse så langt de passer, og støtter opp under bestemmelsens formål:

«Kredittilsynet er enig i at det så langt det er mulig er fordelaktig at det bør være samsvar mellom privat og kommunal pensjon når det gjelder disponering av pensjonsordningens midler. Det er imidlertid et spørsmål om den foreslåtte lovtekniske løsning er den mest hensiktsmessige. Som kommisjonen selv har påpekt (side 118) passer lov om foretakspensjon § 10 - 3 ikke særlig godt for kommunale pensjonsordninger.

Kredittilsynet ser det som en fordel at det utarbeides egne bestemmelser for premiefond i kommunale pensjonsordninger. Vi antar at lov om foretakspensjon §§ 10 - 2 til 10 - 4 kan benyttes som mal. Kredittilsynet reiser i den forbindelse spørsmål om det for kommunale pensjonsordninger som ikke krever skattefradrag for premien, er naturlig å regulere bruk av premiefondet i forsikringsvirksomhetsloven. For slike pensjonsordninger kunne forskriftene 2 gitt med hjemmel i §§ 24 og 43 i kommuneloven være et alternativ for regulering av slike forhold.»

I forhold til utkast til § 8b-13 om kapitalforvaltningen viser Kredittilsynet til sine merknader til lovutkastet § 8b-1 om forholdet til EØS - reglene, og spesielt til forholdet til bestemmelsene i Rådsdirektiv 2002/12/EF om hjemlandsmyndighetenes enerett til å regulere finansielle forhold. Kredittilsynet skriver om bestemmelsens første ledd:

«I lovutkastet § 8b-13 første ledd fastsettes det at pensjonsordningens midler skal forvaltes i samsvar med de regler som gjelder til enhver tid for kapitalforvaltningen i pensjonskasser og livsforsikringsselskaper. Forholdet er i sin helhet regulert gjennom gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter. Kredittilsynet vil derfor reise spørsmål om bestemmelsene i § 8b - 13 første ledd bør inntas i kapittel 8b. Det bør i det minste fremgå av spesialmerknadene hvordan forholdet mellom gjeldende og foreslåtte bestemmelser skal være.»

Norske Forsikringsmegleres Forening viser til at utkast til § 8b-13 annet ledd innebærer et forbud mot subsidierte lån. Foreningen skriver om dette:

«Meglerforeningen mener forslaget er unødvendig.

De fleste leverandører har per dato tilbud om lån til ansatte i sine kommunekunder som inkluderer en kollektiv gjeldsforsikring uten krav til helseerklæring. I praksis innebærer ordningen en svært moderat subsidie i forhold til markedsrente. Ordningen har mangeårig tradisjon og utgjør en mindre fordel enn det arbeidstakere i staten fortsatt vil ha gjennom låneordningen i Statens pensjonskasse.»

Lørenskog kommune/Referansegruppen har tilsvarende innvendinger.

Kredittilsynetviser til forslaget i utkast til § 8b-13 tredje ledd om at avkastning av midler knyttet til premiefond årlig skal tilføres premiefondet. Kredittilsynet skriver:

«Kredittilsynet støtter forslaget om å lovfeste at premiefond skal tildeles avkastning på forvaltningen av midler knyttet til dette fondet. Det kan imidlertid reises spørsmål om avkastningsbegrepet i denne sammenheng. Det må utvilsomt legges til grunn at det er tale om avkastning etter tilleggsavsetninger og betjening av egenkapital, dvs. en «netto» avkastning, som skal tilføres premiefondet. Dette bør klargjøres, f.eks. ved at det fremgår av spesialmerknadene til bestemmelsen.»

9.1.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet har merket seg at Banklovkommisjonen mener det kan være behov for lovfesting av en del hovedregler for kommunale pensjonsordninger som svarer til bestemmelser i lov om foretakspensjon del 3 om pensjonsordningens midler. Departementet mener i utgangspunktet at det kan stilles spørsmål ved om denne typen bestemmelser hører naturlig inn i forsikringsvirksomhetsloven, og at en senere må vurdere om slike bestemmelser om kommunale pensjonsordninger bør samles i en egen lov.

Banklovkommisjonen har i utkastet § 8b-11 foreslått at en kommunal pensjonsordnings midler skal tilsvare premiereserve til sikring av opptjent pensjon til enhver tid, samt tilleggsavsetninger, kursreserve og premiefond. Departementet slutter seg til dette. Banklovkommisjonen foreslår videre at det inntas en presisering om at premiereserve til sikring av pensjonsrettigheter for fratrådte arbeidstakere og pensjoner under utbetaling, skal omfattes av pensjonsordningens midler. Etter departementets vurdering er en slik presisering unødvendig, idet det fremgår av § 8b-10 annet ledd at sikring av nevnte rettigheter skal inngå i premiereserven. Kredittilsynet har for øvrig pekt på at begrepet « premiereserve til sikring av opptjent pensjon til enhver tid» synes å samsvare dårlig med avkortingsregler som normalt vil gjelde ved fratreden før pensjonsalder i kommunale pensjonsordninger. Finansdepartementet viser her til omtale i kapittel 5.3 der bruken av begrepet «opptjent pensjon» i kommunale pensjonsordninger er omtalt. Det vises til lovforslaget § 8b-11.

Finansdepartementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om krav om separasjon mellom pensjonsordningens midler og forsikringstakers midler, jf. lovforslaget § 8b-12 første ledd. Finansdepartementet har foreslått en teknisk justering i tråd med merknad fra Kredittilsynet.

Finansdepartementet har for øvrig ikke vesentlige innvendinger mot Banklovkommisjonens utkast til § 8b-12 annet ledd som svarer til lov om foretakspensjon § 8-2 annet ledd.

Etter lovforslaget § 8b-12 tredje ledd gis lov om foretakspensjon §§ 10-2 til 10-4 om premiefond tilsvarende anvendelse for kommunale pensjonsordninger så langt de passer. Finansdepartementet har merket seg at Kredittilsynet ville se det som en fordel at det utarbeides egne bestemmelser for premiefond i kommunale pensjonsordninger. Ut fra en samlet vurdering har departementet likevel valgt å legge til grunn Banklovkommisjonens forslag. Enkelte av bestemmelsene i lov om foretakspensjon §§ 10-2 til 10-4 vil ikke kunne gis anvendelse for kommunale pensjonsordninger. Departementet vil særlig vise til § 10-2 bokstav a om at premiefondet kan tilføres tilskudd som omfattes av skatteloven § 6-46 første ledd bokstav c. Etter denne bestemmelsen i skatteloven gis arbeidsgiver inntektsfradrag for nærmere angitte tilskudd til premiefond i en foretakspensjonsordning. Denne bestemmelsen får ikke anvendelse for arbeidsgiver som har kommunal pensjonsordning i henhold til lovforslaget. Også for øvrig vil det være enkelte bestemmelser i lov om foretakspensjon §§ 10-2 til 10-4 som ikke passer for kommunale pensjonsordninger. Det vises til merknadene til § 8b-12 tredje ledd i del III i proposisjonen her.

Departementet viser til at det ved behov vil kunne utferdiges nærmere forskrifter om premiefond for kommunale pensjonsordninger, jf. lovforslaget § 8b-1 tredje ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler til utfylling og avgrensning av bestemmelsene i kapittel 8b.

I lovforslaget § 8b-13 første ledd foreslås en bestemmelse om at pensjonsordningens midler skal forvaltes i samsvar med de generelle regler for kapitalforvaltningen i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser som gjelder til enhver tid. Departementet ser at det kan stilles spørsmål ved om bestemmelsen er strengt tatt nødvendig. Etter en samlet vurdering har departementet likevel valgt å følge Banklovkommisjonens forslag.

Finansdepartementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at avkastning av midler knyttet til premiefond skal tilføres premiefondet, jf. lovforslaget § 8b-13 tredje ledd.

9.2 Investeringsvalg

9.2.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 viser Banklovkommisjonen til at lov om foretakspensjon § 11-1 gir forsikringstakeren adgang til å avtale at midler tilsvarende premiereserven knyttet til ytelsesbasert foretakspensjon skal forvaltes som en investeringsportefølje tilordnet pensjonsordningen. Avtalen skal angi hvordan porteføljen er sammensatt, hvilken adgang det er til å endre sammensetningen og hvilken avkastningsgaranti som i tilfelle er knyttet til porteføljen. Også midler i premiefond kan forvaltes i egen investeringsportefølje. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.7.2 heter det videre:

«Banklovkommisjonenlegger til grunn at også kommunale arbeidsgivere vil kunne være interessert i å gjøre bruk av tilsvarende ordninger, og mener derfor at det nå bør åpnes adgang for å knytte særskilte investeringsporteføljer til ytelsesbaserte, kommunale pensjonsordninger, se lovutkastet § 8b-15. En legger særlig vekt på at en bestemmelse tilsvarende lov om foretakspensjon § 11-1 fjerde ledd vil medføre at det er forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver som i tilfelle vil bære risikoen for resultatet av slik forvaltning, og at pensjonsleverandøren vil ha et subsidiært ansvar overfor de sikrede for at differansen mellom det avkastningsnivå som inngår i beregningsgrunnlaget, og det avkastningsresultat som oppnås, blir dekket. Arbeidstakernes pensjonsrettigheter vil således ikke bli påvirket av om avkastningsresultatet er godt eller dårlig. For øvrig minnes om at lovutkastet §§ 8a-17 til 8a-24, særlig § 8a-22, i NOU 2001: 24 er utformet med henblikk på tilfelle hvor midler knyttet til kollektive pensjonsordninger, blir forvaltet som egen investeringsportefølje.»

9.2.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet uttaler:

«Banklovkommisjonen foreslår at det skal være adgang for en pensjonsinnretning til å tilby kommunale pensjonsordninger med investeringsvalg for forsikringstakeren. Kredittilsynet ser ingen grunn til at det skal være ulike regler for private og kommunale pensjonsordninger på dette området, og støtter forslaget.

Bestemmelsen i lovutkastet § 8b - 15 første ledd er i spesialmerknadene oppgitt å svare til lov om foretakspensjon § 11 - 1. Det er imidlertid ikke benyttet samme ordlyd som i foretakspensjonsloven. Vi peker på at det er midler tilsvarende premiereserven som kan underlegges forvaltning som egen investeringsportefølje, ikke premiereserven som sådan (som er en passivapost). Paragrafens første ledd bør justeres til følgende:

(1) Forsikringstakeren kan i samsvar med bestemmelser i regelverket for pensjonsordningen avtale at midler tilsvarende pensjonsordningens premiereserve skal forvaltes som en investeringsportefølje tilordnet pensjonsordningen. Avtalen skal angi hvordan porteføljen skal sammensettes og hvilken adgang det er til å endre sammensetningen, samt den avkastningsgaranti som i tilfelle er knyttet til porteføljen.»

Kredittilsynet skriver følgende om utkast til § 8b-15 om egen investeringsportefølje:

«Slik lovutkastet § 8b - 15 er utformet, er det ikke noe til hinder for at kommunale pensjonskasser også kan benytte seg av adgangen til egen investeringsportefølje. Vi vil i det følgende peke på enkelte særskilte forhold knyttet til pensjonskasser med investeringsvalg, som atskiller seg fra «tradisjonelle» pensjonskasser.

Forsikringstakeren (normalt kommunen) kan avtale med pensjonskassen at eiendeler svarende til premiereserven skal forvaltes som egen investeringsportefølje. Forsikringstakeren, eller formelt sett styret i forsikringstakerens virksomhet (normalt kommunestyret), har ansvar for investeringsstrategien for midler svarende til premiereserven.

Pensjonskassens styre har ikke ansvar for investeringsstrategien for midler svarende til premiereserven, men har ansvar for investeringsstrategien for midler svarende til pensjonskassens ansvarlige kapital.

Forsikringstakeren kan avtale med pensjonskassen at premiefondet skal forvaltes som en egen investeringsportefølje. Vi antar at det ikke foreligger noen plikt til å gi premiefondet en viss minsteavkastning i slike tilfeller.

Er avkastningen på investeringsporteføljen lavere enn den renten som er benyttet i beregningsgrunnlaget, skal pensjonskassen kreve at differansen blir dekket ved overføring fra premiefondet eller ved tilskudd fra forsikringstakeren, med mindre differansen dekkes av en avkastningsgaranti i henhold til lov om foretakspensjon § 11 - 5 tredje ledd, som er foreslått gjort gjeldende for kommunale pensjonskasser, jf. lovutkastet § 8b - 15 fjerde ledd. Tradisjonelle pensjonskasser må i slike situasjoner belaste tilleggsavsetningene eller kjernekapitalen. Kredittilsynet antar at det er adgang til å foreta tilleggsavsetninger for kommunale pensjonskasser med investeringsvalg, ettersom dette er ytelsesordninger med garantert rente.»

De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP) uttaler om Banklovkommisjonens forslag:

«De foreslåtte endringene vil redusere forskjellen mellom pensjonskasseløsningen og en kontrakt med et livselskap.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«Selv om kommisjonen peker på at den enkelte kommune kan velge plasseringer som er mindre eksponert mot svingninger i aksjemarkedet enn det vi har sett de siste årene, legger UHO vekt på at forslaget kan føre til uheldig spekulasjon med pensjonsmidler. Forslaget vil etter vår oppfatning videre gi betydelig økte administrasjonskostnader, det vil gi større oppsplitting av det kommunale pensjonsmarked i flere fellesordninger i samme selskap og det vil sette bruttogarantien under ytterligere press.»

9.2.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet gir sin tilslutning til Banklovkommisjonens forslag om at kommunale forsikringstakere i samsvar med bestemmelser i regelverket for pensjonsordningen kan avtale at midler svarende til pensjonsordningens premiereserve skal forvaltes som en investeringsportefølje.

Bestemmelsen svarer til lov om foretakspensjon § 11-1, og innebærer blant annet at også ved kommunale pensjonsordninger er pensjonsinnretningen gitt et subsidiært ansvar i forhold til de forsikrede for eventuell differanse mellom den avkastning som er forutsatt i beregningsgrunnlaget for pensjonsordningen og oppnådd avkastning. Det vises til lovforslaget § 8b-15 som er justert i tråd med tekniske merknader fra Kredittilsynet.

9.3 Overskudd

9.3.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen legger til grunn at overskudd som tilføres en kommunal pensjonsordning, som hovedregel i sin helhet skal overføres til premiefondet for pensjonsordningen. Dette fremgår av kommisjonens utkast til § 8b-14 første ledd. Banklovkommisjonen utdyper sitt forslag i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.7.3:

«Til grunn for denne bestemmelsen ligger også prinsippet om at årets overskudd ikke skal trekkes inn i oppgjøret av forsikringstakerens ansvar for årets premier, slik dette inntil ganske nylig ble gjort i KLPs praksis (foran avsnitt 4.3.1). Ut fra konkurransehensyn er det viktig at KLP og de øvrige livselskapene følger en ensartet praksis når det gjelder disponeringen og fordeling av overskudd. KLP gjennomfører nå endringer i sin praksis som vil innebære at selskapet vil frikoble disponeringen av overskudd fra oppgjøret av premieansvaret (foran avsnitt 4.3.2). Denne ordningen vil innebære at overskudd vil bli fordelt etter at årsregnskapet er fastsatt, og at overskudd tilført pensjonsordningen vil kunne disponeres av forsikringstakeren først når kontoutskrift er utsendt.

Banklovkommisjonenantar at det - tross dette - vil være en fordel at den overskuddsordning som skal praktiseres av KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder kommunale pensjonsordninger, kommer klart til uttrykk i lovreglene for kommunale pensjonsordninger. Disponeringen av overskudd har vært et omtvistet tema i diskusjonen av konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger, og det har vært uklart om KLPs dispensasjon indirekte ga rom for unntak også fra ellers gjeldende regler om fordeling og disponering av overskudd. Det bør derfor gjennom lovgivning nå gjøres klart at lov- og forskriftsverkets regler om overskudd skal gjelde for pensjonsordninger i så vel privat som kommunal sektor.»

Banklovkommisjonen skriver videre:

«En forutsetning for at alt overskudd tilføres premiefondet, er at oppsatte (fripolise)rettigheter for fratrådte arbeidstakere og løpende pensjoner årlig blir regulert i samsvar med endringen i folketrygdens grunnbeløp. Etter Hovedtariffavtalen plikter en kommunal arbeidsgiver å sørge for at dette blir gjort og å dekke de engangspremier oppreguleringen betinger. Om overskuddet tilført pensjonsordningens premiefond i det enkelte år, eller over tid, er større eller mindre enn slike engangspremier, har da betydning bare for arbeidsgiveren og ikke - som etter lov om foretakspensjon §§ 5-10 og 4-9 - for pensjonister og fratrådte arbeidstakere med fripoliserettigheter.

En regel om at alt overskudd som godskrives pensjonsordningen skal tilføres premiefondet, kan imidlertid ikke gjelde uten unntak. Det foreligger enkelte særlige tilfelle hvor Hovedtariffavtalens regler om G-regulering av oppsatte rettigheter og pensjoner under utbetaling ikke blir fulgt opp i praksis. I så fall må det ved fordelingen av overskudd tas hensyn til dette for at premiereserve knyttet til slik pensjonsrettighet blir tilført eget overskudd.»

Banklovkommisjonen peker etter dette på følgende:

«(1) En del av de arbeidstakere som fratrer sin stilling med oppsatte rettigheter, trer senere inn i stilling som omfattes av annen pensjonsordning i offentlig sektor. Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse § 4 fører i så fall til at tidligere tjenestetid alltid skal medregnes ved fastsettelsen av rett til pensjon i den nye pensjonsordningen hvor arbeidstakeren blir medlem. Virkningen av slik «tvungen» medregning vil være at arbeidstakerens oppsatte (fripolise)rettighet da faller bort og ikke deretter blir G-regulert, jf. KLPs vedtekter for Fellesordningen § 11-5. Den tidligere arbeidsgiver har altså ikke lenger noen plikt til å sørge for G-regulering. På den annen side, den nye pensjonsordning som senere utbetaler pensjon til arbeidstakeren basert på samlet tjenestetid, vil til gjengjeld få et refusjonskrav mot tidligere pensjonsordning hvor arbeidstakeren var medlem (foran avsnitt 2.1.3).

Etter Overføringsavtalen vil refusjonskravet i omfang bli bestemt av den premiereserve som knytter seg til den oppsatte rettighet på tidspunktet for medregning, med tillegg av avkastning tilført i perioden frem til tidspunktet for refusjon. Refusjonsordningen forutsetter således at premiereserven for oppsatt rettighet som faller bort på grunn av medregning, årlig blir tilført sin andel av overskudd i samsvar med reglene om fordeling av overskudd. En annen sak er at den pensjonsinnretning som krever refusjon, reelt vil bære risikoen for størrelsen av det overskudd som faktisk er oppnådd av den pensjonsinnretning hvor arbeidstakeren opprinnelig hadde sin oppsatte rettighet.

(2) Dersom et foretak med kommunal pensjonsordning skulle gå konkurs eller opphøre på annen måte, må foretaket avvikles og pensjonsordningen derfor normalt også opphøre. I så fall vil pensjonsordningen bli avviklet og arbeidstakernes opptjente rett til pensjon sikret ved oppsatte (fripolise)rettigheter. Det vil deretter ikke være grunnlag for senere G-regulering av oppsatte rettigheter, heller ikke av rettigheter fra tiden før opphøret av pensjonsordningen. Det samme gjelder i forhold til løpende pensjoner, som i et slikt tilfelle heller ikke vil bli G-regulert. Årsaken er ganske enkelt at den kommunale arbeidsgiver som plikter å betale de premier G-reguleringen betinger, ikke lenger eksisterer (nedenfor avsnitt 7.10.3). I slike tilfelle bør imidlertid de oppsatte rettighetene og løpende pensjoner i stedet bli tilført overskudd i samsvar med gjeldende regler.

I samsvar med dette, er det i lovutkastet § 8b-14 annet ledd foreslått at premiereserve knyttet til oppsatte pensjonsrettigheter og løpende pensjoner som ikke er blitt G-regulert, i stedet skal ha rett til å få tilført overskudd.»

9.3.2 Høringsinstansenes merknader

De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP) uttaler om Banklovkommisjonens forslag om at overskudd skal godskrives forsikringstakeren og overføres til pensjonsordningens premiefond:

«Utredningen argumenter godt for den foreslåtte endringen når det gjelder anvendelse for livselskaper. Her er hensynene både å legge til rette for konkurranse og hindre utjevning mellom kundene utover det Hovedtariffavtalen krever.

For kommunale pensjonskasser er situasjonen annerledes ved at kommunen både forsikringstaker og sponsor for pensjonskassen (stiller egenkapital). For kommuner med pensjonsordningen organisert som en pensjonskasse kan det i år med god avsetning være ønskelig å dekke reguleringspremien med inneværende års overskudd. Bakgrunnen kan være å redusere likviditetsoverføring til pensjonskassen og utsette betaling av arbeidsgiveravgift. Det vil selvfølgelig bli tilsvarende mindre tilført premiefond som kan brukes til å dekke neste års premie, men det kan likevel være ønskelig fra kommunens side med en slik utsettelse av likviditetsbelastningen. Etter DSKP's mening er det gode grunner for at de kommunale pensjonskassene skal få opprettholde muligheten og at dette heller ikke vil virke konkurransevridende overfor livselskapene.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) uttaler:

«Kommisjonen foreslår som hovedregel at overskudd ikke skal kunne brukes til oppgjør av årets premie. Det skal heller ikke kunne brukes til oppsatte rettigheter. Dette avviker fra den praksis som KLP har benyttet.

Bestemmelsen sier imidlertid at ved konkurs/avvikling eller der forsikringstakerne av forskjellige årsaker ikke betaler reguleringspremien, vil det være rimelig at evt overskudd tilføres premiereserven knyttet til fratrådte arbeidstakere og pensjonister. Lovforslaget sier at tilsvarende også vil gjelde dersom G-reguleringen har opphørt som følge av tvungen medregning i annen kommunal pensjonsordning.

Også på dette punktet ser lovforslaget ut til å få direkte betydning for overføringsavtalen hva gjelder de som har tvungen medregning. UHO støtter ikke forslag som endrer på eller reduserer verdien av dagens overføringsavtale, med reduserte rettigheter som konsekvens.»

Sparebankforeningenuttaler:

«I forhold til overskuddsfordeling mener vi at med bakgrunn i analysen bør tas inn et nytt første ledd i § 8b-14 hvor en fastslås at overskudd skal fordeles det alminnelige prinsipp innen kollektiv livsforsikring (bidragsprinsippet).»

Kredittilsynet uttaler om Banklovkommisjonens utkast til forsikringsvirksomhetsloven § 8b-14:

«Det foreslås i lovutkastet § 8b - 14 første ledd at det overskudd som hvert år skal tilføres en pensjonsordning godskrives forsikringstakeren ved at midlene overføres til pensjonsordningens premiefond. Hovedregelen skal være at overskuddet fordeles etter bidragsprinsippet. Det vil etter dette ikke være mulig å trekke årets overskudd inn i avregningen av årets premie, jf. likevel kommentarene foran til § 8b - 6 tredje og fjerde ledd. Kredittilsynet støtter det foreslåtte prinsipp, som vil føre til ensartete prinsipper for overskuddstildeling blant pensjonsinnretningene.»

Kredittilsynet skriver videre om utkast til § 8b-14 annet ledd:

«For å ivareta de situasjoner hvor arbeidsgiver ikke lenger eksisterer eller av andre grunner ikke forsetter å innbetale premie til pensjonsordningen, foreslås det i § 8b - 14 annet ledd at overskuddet skal overføres direkte til premiereserven for hver enkelt person som var tilknyttet pensjonsordningen. Dette er i lovteksten angitt som at «Overskudd på premiereserve knyttet til pensjon under utbetaling eller knyttet til oppsatt pensjonsrettighet til fratrådt arbeidstaker skal likevel tilføres premiereserven».Betingelsen for at slik tildeling av overskudd skal foretas er angitt i lovteksten som «dersom pensjonsytelsen eller pensjonsrettigheten ikke er blitt regulert i samsvar med årlig endring av grunnbeløpet i folketrygden».

Kredittilsynet støtter forslaget om at overskuddet i de aktuelle situasjoner skal tildeles de enkelte medlemmer i pensjonsordningen, og dermed at overskuddet skal tildeles uavhengig av eventuell grunnbeløpsregulering.

Det skal imidlertid bemerkes at lovteksten kan være vanskelig tilgjengelig for brukere uten spesiell kompetanse innen området kommunale pensjonsordninger. Det er derfor av stor betydning at det gis en grundig beskrivelse av bakgrunnen for bestemmelsen og hvilke persongrupper det er tale om. Dette bør komme klart frem i spesialmerknader og motiver i det videre arbeid med loven. Det vises til kommentarene i lovutredningen på side 101 og 107.

Kredittilsynet peker på at det bør presiseres i spesialmerknadene at det skal avsettes midler knyttet til fratrådte arbeidstakere med tjenestetid mindre enn tre år, jf. merknaden til §§ 8c - 11 og 8c - 14. Det må avklares hvilke regler for overskuddstildeling som skal gjelde for disse.»

9.3.3 Departementets vurdering

Banklovkommisjonens forslag om at overskudd skal godskrives forsikringstakeren og overføres til pensjonsordningens premiefond, vil etter Finansdepartementets syn innebære en opprydding og klargjøring av forholdet mellom pensjonsinnretning og forsikringstaker på dette området. Finansdepartementet viser til at DSKP har gitt uttrykk for at enkelte kommunale pensjonskasser kan ønske å benytte overskudd til å dekke inn årets premie. Hensynet bak reglene gjør seg etter departementets vurdering i like stor grad gjeldende for pensjonskasser som for livsforsikringsselskaper. Også hensynet til likebehandling tilsier at både livsforsikringsselskap og pensjonskasser her omfattes av like regler.

Finansdepartementet støtter også Banklovkommisjonens forslag om at det gis unntak fra hovedregelen over, i tilfeller der pensjonsytelser under utbetaling eller pensjonsrettighetene ikke er blitt regulert i samsvar med årlig endring av grunnbeløpet i folketrygden. Overskuddet skal i så fall tilføres premiereserven. Det vises til lovforslaget § 8b-14.

Når det gjelder forholdet til fratrådte arbeidstakere med tjenestetid mindre enn tre år, vises det til omtale ovenfor i avsnitt 6.2.3.

10 Øvrige bestemmelser

10.1 Kommunale pensjonsordninger som egen bransje

10.1.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen viser i NOU 2003: 11 del I kapittel 7.8 til at utviklingen i kollektivmarkedet må antas å medføre at de aller fleste leverandører av kommunale pensjonsordninger også vil ha en betydelig del av sin virksomhet knyttet til pensjonsordninger i privat sektor og til individuell livsforsikring. Kommisjonen skriver videre:

«Som følge av at kommunale pensjonsordninger - selv om lovutkastet blir gjennomført - fortsatt vil stå i en viss særstilling, foreligger det likevel et visst behov for regler som i det enkelte livselskap etablerer nødvendige økonomiske skiller mellom virksomheten i den kommunale og i den private del av kollektivmarkedet. Ulikhetene både når det gjelder ytelsesspekteret og premieberegningen, er så vidt betydelige at det av hensyn til ryddig konkurranse her må antas å være et behov for økonomiske skiller.

Banklovkommisjonener derfor kommet til at de kommunale pensjonsordningene bør behandles som egen bransje og at det bør kreves at det føres eget regnskap for bransjen, se lovutkastet § 8b-3. En legger til grunn at dette vil bidra til å legge forholdene til rette for tilfredsstillende tilsyn med virksomheten i kommunal sektor. Det legges også til grunn at en slik ordning ikke vil få betydning for inndelingen av forsikringsklasser som grunnlag for tildeling av konsesjon.»

10.1.2 Høringsinstansenes merknader

De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP) uttaler om Banklovkommisjonens forslag:

«... kommisjonen foreslår at kommunale pensjonsordninger skal være en forsikringsbransje, hvilket innebærer at livselskapene oppretter eget delregnskap for denne delen av kundemassen. Dette vil sannsynligvis gjøre konkurranseforholdene mer ryddige ved at det går en klar grense mot private pensjonsordninger. Livselskapene har hatt ulik praksis når det gjelder skille mellom private og offentlige kontrakter, både ved premieberegning og fordelig av risikoresultat. Dette har endret seg over tid, noe som har gjort det vanskeligere å vurdere de ulike leverandørene.»

Kredittilsynet skriver i sin høringsuttalelse:

«Kredittilsynet viser til årsregnskapsforskriften for livsforsikringsselskaper av 16. desember 1998. Forskriftens § 5 - 31 har en opplistning av i alt fem bransjer i livsforsikring, hvorav kollektiv rente - og pensjonsforsikring er én. Vi antar at kommisjonen ikke har ment å innføre en ny bransje i relasjon til nevnte opplistning, men at kommunal pensjon skal utgjør en egen delbransje innen kollektiv pensjon, og dermed ha separat regnskapsføring. Kredittilsynet støtter i så fall kommisjonens forslag. Et slikt opplegg vil for øvrig være i samsvar med rapporteringen fra selskapenes aktuarer, med virkning fra og med regnskapsåret 2002.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler:

«I forslag til § 8b-3 foreslås det at kommunale pensjonsordninger skal behandles som egen bransje, og at det skal føres eget regnskap for bransjen. «Bransjer» ikke et veldefinert begrep i forsikringsvirksomhetsloven. Begrepet bør klargjøres og ses i sammenheng med resten av lovgivningen. FNH antar at det i forslaget til lovtekst menes bransjer tilsvarende som i forskrift om overskudd i livsforsikring.

FNH forutsetter at selskapene må stå fritt til å dele opp i forskjellige «porteføljer» med gjennomsnittspremie. Ut fra forskrift om overskudd i livsforsikring vil overskudd innen hver bransje fordeles etter den enkelte kontrakts bidrag til dannelsen av overskuddet og på grunnlag av premietariffen for den enkelte kontrakt. Overskuddsdelingen vil dermed gå på tvers av fellesordninger innen et livselskap.»

Statistisk sentralbyrå (SSB) uttaler:

«Av hensyn til forsikringsstatistikk støtter vi Banklovkommisjonens forslag om at de kommunale pensjonsordningene bør behandles som en egen bransje, og at det bør kreves at det føres eget regnskap for bransjen, jf. lovutkast § 8b-3.»

10.1.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet er i prinsippet enig med Banklovkommisjonen i at det er viktig å skille forsikringsselskapenes virksomhet knyttet til pensjonsordninger med utjevning i fellesordning fra annen type virksomhet. Departementet tar videre til etterretning at begrepet «bransje» ikke er klart definert i lovgivningen, jf. for øvrig også høringsmerknader fra Kredittilsynet og FNH. Etter departementets vurdering er det av særlig betydning å skille mellom kommunale pensjonsordninger med fellesordninger og andre typer virksomhet i forhold til reglene om regnskapsføring og overskuddsdeling. Departementet regner det som sentralt at det føres eget regnskap for kommunale pensjonsordninger. Videre bør det foretas en egen overskuddsdeling innen kommunale pensjonsordninger, og ikke på tvers av kommunale og private tjenestepensjonsordninger. Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse vist til at det i forhold til regnskapsreglene vil være krav om separat regnskapsføring for kommunale pensjonsordninger, selv om kommunale ordninger ikke anses som egen bransje i forhold til årsregnskapsforskriften for livsforsikringsselskaper § 5-31. Departementet vil likevel vise til at i forhold til overskuddsreglene, jf. blant annet forskrift 1. juni 1990 nr. 430 om overskudd i livsforsikring, skal overskudd fordeles innen den enkelte bransje. Særlig av hensyn til reglene om overskuddsdeling finner departementet det derfor hensiktsmessig å følge Banklovkommisjonens forslag om at kommunale pensjonsordninger skal utgjøre en egen bransje. Det vises til lovforslaget § 8b-3.

10.2 Opplysningsplikt

10.2.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 del I kapittel 9 heter det om utkast til forsikringsvirksomhetsloven § 8b-16 om opplysningsplikt:

«Første ledd fastsetter en plikt for pensjonsinnretningen til å føre egen konto for hver pensjonsordning. Denne plikten gjelder uansett om en pensjonsordning inngår i en fellesordning i medhold av § 8b-6 eller ikke. Utover regnskap og status pr. 31. desember for det enkelte år, er det overlatt til Kredittilsynet å fastsette nærmere regler for føring av kontoen. Det vises for øvrig til gjeldende bestemmelse i forsikringsvirksomhetsloven § 8-10.

Annet ledd fastsetter en plikt for pensjonsinnretningen til hvert år å sende ut en kontoutskrift for den enkelte pensjonsordningen. Kontoutskriften skal gjelde for den enkelte pensjonsordning. Det kan således ikke utstedes en felles utskrift for samtlige pensjonsordninger som inngår i en fellesordning. Kontoutskriften skal inneholde «opplysninger som vil være av vesentlig betydning for forsikringstakerens vurdering av forsikringsforholdet». Dette vil for eksempel være opplysninger om samlet avkastning tilført pensjonsordningens premiefond, total premie belastet forsikringstakeren og forsikringsmessige avsetninger knyttet til pensjonsordningen. Det foreslås overlatt til Kredittilsynet å gi nærmere regler om dette.

Banklovkommisjonen har vurdert det slik at det ikke er grunnlag for å kreve at det skal utstedes kontoutskrift til fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter knyttet til opptjent pensjon selv om disse i utgangspunktet er ansett som særskilte kontrakter. På bakgrunn av bestemmelsene om tvungen medregning i Overføringsavtalen, vil det være vanskelig for pensjonsinnretningene å ha kontroll på hvilke rettigheter som er bortfalt som følge av medregning. I stedet er det i tredje ledd fastsatt en plikt for pensjonsinnretningen å utstede et pensjonsbevis til arbeidstakere som fratrer sin stilling uten rett til straks begynnende pensjon. Dette beviset vil utgjøre en bekreftelse på vedkommendes oppsatte rettigheter. Beviset skal i henhold til annet punktum inneholde opplysninger om størrelsen av de opptjente rettigheter på fratredelsestidspunktet. På forespørsel fra rettighetshaverens side vil pensjonsinnretningen videre ha en plikt til å oppdatere disse opplysningene på forespørsel. Avgivende pensjonsinnretning vil ha en informasjonsplikt i de tilfelle pensjonsordningen flyttes til en annen pensjonsinnretning og de oppsatte rettigheter i henhold til lovforslaget i Del II § 8c-11 første ledd omfattes av flyttingen.»

10.2.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet uttaler:

«I § 8b - 16 tredje ledd foreslås at det skal utstedes pensjonsbevis til arbeidstakere som fratrer uten rett til straks begynnende pensjon. Det bør avklares om pensjonsbevis skal utstedes til arbeidstakere med kortere tjenestetid enn tre år.

Kredittilsynet foreslår videre følgende omformulering av § 8b - 16 tredje ledd tredje punktum:

Pensjonsinnretningen skal senere gi innehaveren av pensjonsbeviset oppdatert informasjon på forespørsel.

For øvrig vil vi minne om at forsikringsavtaleloven § 19 - 3 inneholder regler om opplysningsplikt overfor den forsikrede så lenge vedkommende er medlem av pensjonsordningen.

Kapittel 8b skal også gjelde for pensjonskasser. Det påpekes at EU - Parlamentet 13. mars 2003 ved annen gangs behandling ga sin godkjennelse av forslag til direktiv om virksomheten til og tilsyn med institusjoner som forvalter tjenestepensjonsordninger. Direktivet inneholder ganske omfattende krav til pensjonskassenes informasjon til medlemmene.

Direktivet vil i utgangspunktet få anvendelse på pensjonskasser. Store deler av direktivet kan på gitte vilkår også gjøres gjeldende for livsforsikringsselskaper som driver virksomhet innen kollektiv pensjonsforsikring. Direktivet vil kunne få betydelig innvirkning på den norske lovgivning på pensjonsforsikringsområdet, avhengig av hvordan direktivet implementeres i norsk rett. Frist for å implementere direktivet er i løpet av 2005.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler om Banklovkommisjonens utkast til § 8b-16:

«Paragrafen inneholder bestemmelser om pensjonsinnretningens opplysningsplikt både overfor forsikringstakere og forsikrede.

FNH mener det er en god ide at pensjonsinnretningen skal utstede et pensjonsbevis for arbeidstakere som fratrer sin stilling uten rett til straks begynnende pensjon. Det er foreslått at det da skal det opplyses om hvilke pensjonsrettigheter vedkommende har opptjent på fratredelsestidspunktet.

Personer som har fratrådt en privat, kollektiv pensjonsordning får tilsvarende utstedt en fripolise eller et pensjonskapitalbevis. Det skal årlig gis kontoutskrift for disse forsikringene, og på den måten vil det fratrådte medlemmet til enhver tid vite hvilken pensjon som er sikret gjennom fripolisen eller pensjonskapitalbeviset.

Banklovkommisjonen har vurdert det slik at det ikke er grunnlag for å kreve at det skal utstedes kontoutskrift til fratrådte arbeidstakere i denne sammenheng. Samtidig er det i forslag til nye flytteregler, § 8c-12 angitt at dersom en arbeidstaker blir medlem av en kommunal pensjonsordning (osv), skal pensjonsrettighetene fra det tidligere medlemskap bortfalle og de midler som er knyttet til pensjonsrettighetene overføres til den pensjonsordningen arbeidstakeren blir medlem av. Ut fra dette må pensjonsinnretningen der vedkommende har sin rettighet til enhver tid ha oversikt både over opptjente rettigheter og premiereserve for disse til enhver tid.

Videre skal den enkelte på forespørsel få oppdatert informasjon fra den pensjonsinnretningen de opptjente rettighetene ligger hos.

Informasjon til tidligere medlemmer kan være fordyrende, men FNH mener det bør vurderes hvorvidt det i stedet for de foreslåtte reglene kunne være hensiktsmessig at det gis en årlig oppgave over opptjent pensjon til fratrådte personer som ikke er medlem av offentlig ordning og som har rett på opptjent pensjon. FNH har registrert etterspørsel etter slik informasjon.

Alternativt bør det være krav om informasjon til fratrådt arbeidstaker dersom det skjer en flytting av premiereserve i forbindelse med medregning, jf. § 8c-12 (1).»

10.2.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet støtter Banklovkommisjonens forslag om at pensjonsinnretningen skal opprette og føre egen konto for hver pensjonsordning, og at kontoen skal inneholde regnskap og status pr. 31. desember. Finansdepartementet finner det videre hensiktsmessig at Kredittilsynet fastsetter nærmere regler om dette. Det vises til lovforslaget § 8b-16 første ledd.

Finansdepartementet har heller ikke innvendinger mot Banklovkommisjonens forslag om at pensjonsinnretningen hvert år skal sende forsikringstakeren utskrift av kontoen for pensjonsordningen sammen med opplysninger som vil være av vesentlig betydning for forsikringstakerens vurdering av forsikringsforholdet. Finansdepartementet legger til grunn at opplysninger om i hvilken grad forsikringstaker har betalt premie som avviker fra den premie som er tilført vedkommendes pensjonsordning typisk vil kunne være relevante. Finansdepartementet støtter for øvrig Banklovkommisjonens forslag om at Kredittilsynet gir nærmere regler. Det vises til lovforslaget § 8b-16 annet ledd.

Banklovkommisjonen har foreslått at pensjonsinnretningen skal utstede pensjonsbevis til arbeidstakere som fratrer sin stilling uten rett til straks begynnende pensjon. Pensjonsinnretningen skal senere gi oppdatert informasjon på forespørsel fra innehaveren av pensjonsbeviset. Finansdepartementet har merket seg at FNH mener det bør vurderes hvorvidt det i stedet for de foreslåtte reglene kunne være hensiktsmessig at det gis en årlig oppgave over opptjent pensjon til fratrådte personer som ikke er medlem av offentlig ordning og som har rett på opptjent pensjon. Finansdepartementet antar at en slik løsning også kan ha gode grunner for seg, men har etter en samlet vurdering valgt å følge Banklovkommisjonens forslag. Det vises til lovforslaget 8b-16 tredje ledd.

Kredittilsynet peker på at det nylig vedtatte EU-direktiv om virksomheten til og tilsyn med institusjoner som forvalter tjenestepensjonsordninger inneholder ganske omfattende krav til pensjonskassenes informasjon til medlemmene, og at direktivet vil kunne få betydelig innvirkning på den norske lovgivning på pensjonsforsikringsområdet. Finansdepartementet tar Kredittilsynets vurderinger til etterretning. Finansdepartementet finner det mest hensiktsmessig at bestemmelsene om kommunale pensjonsordninger blir vurdert i forhold til det nye EU-direktivet først etter at dette er innarbeidet i EØS-avtalen, og i forbindelse med gjennomføringen av direktivet i norsk rett.

10.3 Opphør av pensjonsordning

10.3.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I NOU 2003: 11 del I kapittel 9 er utkast til § 8b-18 om opphør av kommunal pensjonsordning omtalt. Banklovkommisjonen skriver at utkastet bygger på bestemmelsene i lov om foretakspensjon kapittel 15. Videre heter det:

«Blant annet som følge av at en kommunal pensjonsordning vil være obligatorisk i de fleste tilfelle, vil imidlertid opphørsgrunnene avvike fra foretakspensjonsordninger. En kommune vil blant annet som følge av dette ikke kunne beslutte avvikling av en pensjonsordning.

Første ledd fastsetter når en kommunal pensjonsordning skal opphøre. Annet ledd fastsetter hva som skal skje med pensjonsordningens midler når pensjonsordningen opphører. Midlene skal fordeles mellom de aktive medlemmene, pensjonister og arbeidstakere som har fratrådt sin stilling uten rett til straks begynnende pensjon på grunnlag av premiereserven. Midlene fordelt på den enkelte rettighetshaver skal anvendes til sikring av deres rett til pensjon i pensjonsinnretningen i form av oppsatte rettigheter. Det vises i denne sammenheng til § 8b-14 annet ledd. Opphør av en fellesordning er ikke regulert her. I slike tilfelle vil det bli et spørsmål om refundering av innbetalt premie.»

10.3.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet støtter Banklovkommisjonens utkast til § 8b-18, og uttaler:

«Kredittilsynet støtter forslaget til bestemmelser i § 8b - 18, som fastsetter at en pensjonsordning skal gå til opphør dersom et foretakmed kommunal pensjonsording går konkurs eller avvikles på annen måte. Lovutkastet baserer seg på at det i slike situasjoner etableres individuelle rettigheter med rett til eget overskudd.

Kredittilsynet vil peke på at det bør avklares om fordeling av midler etter § 8b - 18 annet ledd skal inkludere arbeidstakere med kortere tjenestetid enn tre år, jf. kommentarer foran til §§ 8c - 11 og 8c - 14.»

Statens Pensjonskasse (SPK) uttaler:

«Banklovkommisjonen foreslår (lovforslaget § 8b-18) en bestemmelse om at en pensjonsordning skal gå til opphør dersom et foretak med en kommunal pensjonsording går konkurs eller avvikles på annen måte. Lovforslaget baserer seg på at det i slike situasjoner utstedes fripoliser med rett til eget overskudd.

Overføringsavtaleutvalget anbefalte i sin utredning - av hensyn til arbeidstakernes interesser - at en fremtidig overføringsavtale primært ble basert på en offentlig garanti eller en garantiforsikring for foretakene. Utvalget anbefaling gikk også ut på at det vil være ønskelig eller nødvendig å akseptere en overføringsavtale som inkluderte betingede ytelser som en del av overføringsavtalesystemet for foretakene. Etter Statens Pensjonskasses vurdering synes Banklovkommisjonens forslag å passe godt med innføring av et slikt system i Overføringsavtalen.»

10.3.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet har merket seg at høringsinstansene ikke har hatt vesentlige innvendinger mot Banklovkommisjonens utkast til bestemmelse om opphør av pensjonsordning. Departementet antar videre at bestemmelsen vil innebære en klargjøring av hvilke regler som skal gjelde dersom et foretak med kommunal pensjonsordning slutter å betale premie til pensjonsordningen, går konkurs eller på annen måte avvikles. Det vises til lovforslaget § 8b-18.

Når det gjelder arbeidstakere med tjenestetid mindre enn tre år, jf. Kredittilsynets høringsuttalelse, vises det til avsnitt 6.2.3 ovenfor.

10.4 Flytting av kommunale pensjonsordninger

10.4.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonen omtaler flytting av kommunale pensjonsordninger kun kort i første del av NOU 2003: 11. I del I avsnitt 7.7.4 heter det:

«Reglene om flytting av pensjonsordninger er av vesentlig betydning for konkurransen i kollektivmarkedet sett under ett. I Del 2 av denne utredningen legger Banklovkommisjonen frem forslag til nye lovregler på dette området. Som nevnt foran avsnitt 2.4, vil spørsmålet om det fortsatt vil være behov for særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger bli vurdert i forbindelse med, og på bakgrunn av utkastet til ny lovgivning på dette området. Lovutkastet § 8b-17 viser derfor til utkastet til et nytt kapittel 8c om flytting.»

10.4.2 Høringsinstansenes merknader

Enkelte høringsinstanser har hatt merknader til Banklovkommisjonens materielle bestemmelser om flytting av kommunale pensjonsordninger, jf. utkast til kapittel 8c i forsikringsvirksomhetsloven. Det vises til omtale i denne proposisjonen del II.

10.4.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast til § 8b-17, der det heter at pensjonsordningen og dens midler kan flyttes til annen pensjonsinnretning etter reglene i kapittel 8c. Det vises for øvrig til drøftingen av de materielle bestemmelser om flytting av kommunale pensjonsordninger i proposisjonens del II.

11 Særlige konkurranseforhold utenfor Banklovkommisjonens mandat

I NOU 2003: 11 avsnitt 0.1.3 siste avsnitt heter det:

«I utredningens Del I kapittel 7 peker Banklovkommisjonen også på enkelte forhold av konkurransemessig betydning i det kommunale pensjonsmarkedet som ligger utenfor Banklovkommisjonens mandat å ta stilling til. Dette gjelder enkelte interne organisatoriske forhold i KLP samt pensjonsleverandørenes forhold til Overføringsavtalen.»

11.1 Flytting av pensjonsordning til KLP i lys av selskapsform

11.1.1 Banklovkommisjonens vurderinger

I NOU 2003: 11 skriver Banklovkommisjonen at et hovedformål med kommisjonens arbeid har vært å sikre like rammebetingelser for alle pensjonsleverandører, samt ryddige konkurranseforhold i markedet for kommunale pensjonsordninger. Banklovkommisjonen gir uttrykk for at dette alene ikke er tilstrekkelig til å sikre balanserte konkurranseforhold, og at organisatoriske forhold i KLP som gjensidig forsikringsselskap vil innebære at selskapet likevel vil ha vanskelig for fullt ut å kunne gjøre seg gjeldende i markedskonkurransen. Hovedårsaken til dette, mener kommisjonen, er at det i KLPs regelverk ikke er trukket noe klart skille mellom en forsikringstakers ansvar i forsikringsforholdet og det eieransvar forsikringstakeren har som selskapsmedlem. Det er en forutsetning for ryddig konkurranse at en kommunal pensjonsordning forsikringsrettslig kan opprettes eller flyttes ut fra rådende markedsforhold uten direkte virkninger for eieransvaret. Videre heter det i utredningens del I kapittel 7.9:

«Konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger har hittil først og fremst dreiet seg om flytting av pensjonsordninger fra KLP til de øvrige livselskapene (foran avsnitt 2.3.1). Sett fra KLPs side har det vesentlige derfor vært å legge forholdene til rette for å beholde mest mulig av eksisterende portefølje. Å søke å få tilbake fraflyttede pensjonsordninger vil praktisk sett være meget vanskelig for KLP. Spørsmålet om tilbakeflytting kan således ikke vurderes alene ut fra de forsikringsmessige forhold. En kommunal arbeidsgiver må nå også ta i betraktning at KLP som gjensidig selskap vil ha behov for egenkapitalinnskudd for å kunne oppfylle økte krav til solvensmarginkapital og ansvarlig kapital, beregnet ut fra premiereserven knyttet til pensjonsordningen (foran avsnitt 3.1). Praktisk sett vil imidlertid plikten etter gjeldende regelverk til å foreta egenkapitalinnskudd - sett fra KLPs side - virke som et hinder for konkurranse om etablerte kommunale pensjonsordninger. Ved nyetablering av pensjonsordning, f.eks. for et nytt kommunalt foretak, vil derimot valget av pensjonsleverandør som regel bli bestemt ut fra en vurdering av forsikringsmessige forhold.

Omvendt kan det også få vesentlig betydning for markedskonkurransen at en kommunal pensjonsordning som flytter fra KLP - i tillegg til pensjonsordningens midler - også vil få utbetalt sin andel av KLPs egenkapital på flyttetidspunktet. Som nevnt foran avsnitt 3.3, skilles det i KLPs balanse mellom medlemmenes andel av selskapets egenkapital og selskapets egen del av egenkapitalen (grunnkapitalen). Det gis ikke utbytte, men medlemmenes egenkapital tilføres avkastning i samsvar med årsresultatet. Et medlem kan likevel få frigjort sin del av egenkapitalen ved å avslutte forsikringsforholdet og flytte pensjonsordningen til annen pensjonsinnretning som er aksjeselskap uten plikt til kapitalinnskudd. Dette kan gi en kommunal arbeidsgiver insentiv til å flytte pensjonsordningen til annet selskap, selv om markedsforholdene isolert sett ikke gir grunnlag for det.

KLPs regelverk om medlemmenes eieransvar og andel av selskapets egenkapital bidrar således vesentlig til å skape en ubalanse i annenhåndsmarkedet for kommunale pensjonsordninger. Selskapets konkurransekraft i markedet ville endres vesentlig dersom selskapets stilling som pensjonsleverandør ble frikoblet fra forsikringstakernes eierkapital og eieransvar. En forutsetning for dette er at flytting av pensjonsordninger til eller fra KLP ikke automatisk vil innvirke på størrelsen av den egenkapital selskapet har til enhver tid. Slike variasjoner i egenkapitalen er imidlertid ingen nødvendig konsekvens av den gjensidige selskapsform. Også et gjensidig selskap vil kunne la medlemmenes egenkapitalandel komme til uttrykk i egenkapitalinstrumenter i stedet for å la den fremtre som en rett til andel av selskapets faktiske kapital til enhver tid.

Det vil selvsagt i første omgang være opp til selskapet selv å vurdere om den nåværende situasjon foranlediger særlige tiltak fra selskapets side for å oppnå dette. Spørsmålet har imidlertid også en samfunnsmessig side, i den utstrekning en vektlegger hensynet til ryddig konkurranse i så vidt stor del av kollektivmarkedet som markedet for kommunale pensjonsordninger utgjør. Et aktuelt lovtiltak vil således kunne være å kreve - uavhengig av selve medlemsansvaret - at et gjensidig selskap skal utstede grunnfondsbevis for den kapital medlemmene faktisk skyter inn i selskapet. Dette vil bidra til en høyere grad av stabilitet i selskapets kapitalsituasjon enn det någjeldende regelverk i KLP gjør. Vurderingen av dette bør imidlertid utstå til man har et bedre overblikk over resultatet av den omstillingsprosess som for tiden pågår i KLP.»

11.1.2 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til Banklovkommisjonens omtale.

11.1.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet viser til Banklovkommisjonens drøfting. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å legge føringer i lov på hvordan ulike selskaper velger å organisere seg på eiersiden.

11.2 Overføringsavtalen

11.2.1 Banklovkommisjonens vurderinger

11.2.1.1 Begrenser Overføringsavtalen flytteretten?

I NOU 2003: 11 heter det at kommunale foretak i meget stor grad er omfattet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. Banklovkommisjonen peker imidlertid på at en del av de foretakene som har kommunale eierinteresser eller for øvrig nær tilknytning til kommuner, er medlemmer av NHO, og således ikke bundet av Hovedtariffavtalen. Mange av disse foretakene kan likevel ha vanlig kommunal pensjonsordning i KLP. Videre heter det i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.10.1:

«Det synes å være en utbredt oppfatning at pensjonsordningene for kommunale foretak står i en viss særstilling når det gjelder konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger. Det anføres at slike pensjonsordninger i praksis vanskelig lar seg flytte. En særlig grunn til dette er at pensjonsordninger for kommunale foretak som er etablert i KLPs Fellesordning, omfattes av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, som er utførlig omtalt foran avsnitt 2.1.3. Det samme vil ikke være tilfelle dersom slike pensjonsordninger flyttes fra KLP og etableres i andre livselskaper. Den vanlige oppfatning har vært at gjeldende lov- og forskriftsverk er til hinder for at disse selskapene slutter seg til Overføringsavtalen og påtar seg de forpliktelser avtalen medfører.

Denne oppfatningen fremgår klart både av Kredittilsynets brev 16. desember 1998 til Statens Pensjonskasse (foran avsnitt 5.3), og av redegjørelsen i NOU 2000: 28 s. 185 flg., jf. s. 28-29. Hovedsynspunktet er at en pensjonsordning bare kan være med i Overføringsavtalen dersom den gir, og forsikringsmessig dekker, ytelser som er likeverdige med ytelsene i Statens Pensjonskasse. Dette omfatter også ytelser basert på den bruttogaranti og G-regulering som det har vært vanlig å forbinde med pensjonsordninger i Statens Pensjonskasse og Fellesordningen i KLP (foran avsnitt 5.3). I samsvar med dette synet anføres det at dette kravet vil være oppfylt av pensjonsordninger i KLP, og - samtidig - at kravet derimot ikke kan oppfylles av kommunale pensjonsordninger i andre livselskaper (NOU 2000: 28 s. 28). Bakgrunnen for den oppfatningen er i hovedsak at:

• en kommunal pensjonsordning bare vil være likeverdig med Statens Pensjonskasse dersom hele ytelsesspekteret i pensjonsordningen, basert på bruttogaranti, G-regulering av oppsatte rettigheter og oppsatte pensjoner, og fleksibel pensjoneringsalder, til enhver tid er fullt forsikringsmessig dekket i pensjonsinnretningen,

• en pensjonsinnretning som slutter seg til Overføringsavtalen får ansvar for bruttogaranti, G-regulering og andre ikke forsikringsbare ytelser tilsvarende Statens Pensjonskasses ansvar,

• KLPs dispensasjon fra lov om forsikringsvirksomhet §§ 7-6 og 7-5 gjør det mulig for selskapet å påta seg de forpliktelser og risiki dette medfører, og KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 om etterutligning av premier og medlemsansvar gir også tilfredsstillende sikkerhet for at selskapets pensjonsforpliktelser vil bli oppfylt, og

• gjeldende lov- og forskriftsverk medfører at andre livselskaper enn KLP ikke kan påta seg forpliktelser som innebærer at hele ytelsesspekteret etter kommunale pensjonsordninger til enhver tid er fullt forsikringsmessig dekket. Disse selskapene må derfor utforme sine kommunale pensjonsprodukter slik at de ikke omfatter bruttogaranti og G-regulering slik som i KLP, og de kan heller ikke påta seg tilsvarende forpliktelser ved å slutte seg til Overføringsavtalen.»

Banklovkommisjonen gir uttrykk for at ovenstående synspunktene er holdbare bare under forutsetning av at (1) KLP faktisk har et så vidtgående forsikringsrettslig ansvar som forutsatt, og (2) tilslutning til Overføringsavtalen krever eller medfører at en pensjonsinnretning har et så vidtgående forsikringsrettslig ansvar som KLP antas å ha. Banklovkommisjonen mener at verken KLPs gjeldende regelverk eller Overføringsavtalen rettslig kan forstås på denne måten.

11.2.1.2 Er det forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene?

Banklovkommisjonen viser til at KLP og de øvrige livselskapene i virkeligheten har utformet sine kommunale pensjonsprodukter i hovedsak på samme måte, både når det gjelder selve ytelsesspekteret og i hvilken utstrekning ytelsene til enhver tid er forsikringsmessig dekket. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.10.2 heter det:

«Videre fremgår det at de forpliktelser og risiki kommunale pensjonsordninger medfører, for så vel KLP som de andre livselskapene, gjør at pensjonsordningene - i forholdet mellom selskapet og forsikringstakeren - verken har eller kan gis karakter av bruttoordning, med risiko for selskapet for at ytelsene fra folketrygden blir mindre enn beregnet. Selskapenes håndtering av forhold knyttet til fremtidig G-regulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser er også i hovedsak den samme, dvs. alle selskaper krever engangspremier til dekning av slike rettigheter etter hvert som de oppstår.

Det fremgår foran avsnitt 4.1, jf. avsnitt 3.3, at etterutligningsansvaret i Fellesordningen etter KLPs vedtekter § 2-2 bare er et pro rata ansvar uten subsidiært solidarisk ansvar og - i samsvar med dette - at manglende premiebetaling for en pensjonsordning fører til motsvarende avkortning av ytelsene til de forsikrede i denne ordningen. Dette har lenge vært den rettslige situasjon i KLP, jf. blant annet Vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning (januar 1997) § 12B pkt. 10 hvor det heter: «Hvis premie ikke blir betalt, tar KLP dekning for skyldig premie i de opparbeidede rettigheter», dvs. ved å trekke på premiereserven knyttet til pensjonsrettighetene. Regelen i så vel tidligere som någjeldende regelverk er således at ikke-innbetalt premie for en pensjonsordning ikke kan etterutlignes på de øvrige medlemmer av Fellesordningen. Også på dette punkt er forholdet tilsvarende når det gjelder andre livselskaper enn KLP (foran avsnitt 5.2).

Banklovkommisjonen må derfor - uavhengig av hva som i sin tid måtte ha vært vanlig oppfatning - ut fra gjeldende regelverk legge til grunn at verken KLP eller forsikringstakerne som medlemmer av Fellesordningen eller av selskapet, har et særlig ansvar knyttet til bruttogaranti og G-regulering slik som beskrevet i NOU 2000: 28. En annen sak er at den gode betalingsevnen til forsikringstakerne i KLP og KLPs egen interne bruk av årets overskudd til å dekke deler av premieansvaret har medført at de rettslige spørsmål sjelden har kommet på spissen.»

Banklovkommisjonen gir uttrykk for at det er vanskelig å se at den beskrivelse av ansvarsforholdene i KLP som gis i NOU 2000: 28 som grunnlag for et skille i forhold til Overføringsavtalen mellom KLP og de øvrige livselskapene, gir et dekkende bilde av forholdene i dag. Kommisjonen mener at i virkeligheten er forholdet at forpliktelser og risiko knyttet til kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene, i hovedsak er de samme, særlig når det gjelder bruttogaranti og G-regulering. Selskapenes forsikringsmessige avsetninger er således også bestemt ut fra den rett til pensjon som er opptjent til enhver tid. Videre heter det i Banklovkommisjonens utredning:

«Det er derfor klart nok at forpliktelsene til KLP og de øvrige livselskapene atskiller seg vesentlig fra pensjonsforpliktelsene til Statens Pensjonskasse. Forklaringen på dette er at den statlige pensjonsordning i hovedsak ikke er premiefinansiert, og at den derfor heller ikke er fondsbasert. Den «forsikringsmessige dekning» av pensjonsrettighetene i Statens Pensjonskasse sikres gjennom statens alminnelige ansvar for oppfyllelsen av pensjonsforpliktelsene etter hvert som utbetaling skal foretas. Et skille i tid mellom forsikringsmessig fondssikring av opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid og ansvaret ved utbetaling av pensjonsytelser er derfor ikke relevant for Statens Pensjonskasse.

Selv om det er et vilkår for at en pensjonsordning skal omfattes av Overføringsavtalen at den i hovedsak gir ytelser som er likeverdige med Statens Pensjonskasse, kan det derfor ikke - som anført i NOU 2000: 28 s. 28 - legges til grunn at de ytelser som må antas å komme til utbetaling i pensjonsordninger i KLP eller annet livselskap, til enhver tid også skal være fullt ut forsikringsmessig sikret i selskapet slik som i Statens Pensjonskasse. Kravet til premiefinansierte og fondsbaserte kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene vil tvert imot måtte begrenses til et krav om forsikringsmessig dekning av de pensjonsrettigheter som er opptjent til enhver tid, se foran avsnitt 2.1.4 og avsnitt 4.1.7. Ingen av disse selskapene har økonomisk styrke til - uavhengig av motsvarende premieinnbetaling fra forsikringstakeren/arbeidsgiveren - å bære ansvar for pensjonsrettigheter som vil opptjenes eller oppstå i fremtiden, f.eks. som følge av G-regulering av pensjonsrettighetene. Som nevnt pålegger heller ikke KLPs vedtekter § 2-2 om etterutligning medlemmene av Fellesordningen noe solidarisk ansvar som kan gi sikkerhet i så måte.»

Banklovkommisjonen viser til at Overføringsavtalen i hovedsak inneholder et regelverk for samordning av pensjonsutbetalinger basert på prinsippet om tvungen medregning av tjenestetid fra tidligere ansettelsesforhold i stat og kommunesektoren. Avtalen inneholder således etter kommisjonens vurdering overhodet ikke bestemmelser som medfører at KLPs eget - forsikringsrettslige - ansvar øker i forhold til de pensjonsordninger som KLPs tilslutning til avtalen omfatter. Videre heter det i NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.10.2:

«Tvert imot forutsetter avtalen at det ved utbetaling av pensjoner fra KLP er KLPs regelverk som skal legges til grunn, se Overføringsavtalens § 5 første ledd. På samme måte skal det refusjonskrav en utbetalende pensjonsinnretning har mot den pensjonsordning hvor den tidligere tjenestetid er opptjent, bestemmes ut fra de bestemmelser som gjelder for den pensjonsrett som er opptjent i den refunderende ordning, se Overføringsavtalen § 6 første ledd.

En annen sak er at de rettslige begrensninger i KLPs ansvar i forsikringsforholdet som regelverket inneholder, neppe vil få praktisk betydning i forhold til kommunenes pensjonsordninger, ganske enkelt fordi kommunene fortløpende oppfyller sine forpliktelser til å betale premier til KLP for dekning av G-regulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser etter hvert som selskapets forpliktelser oppstår. Har en kommune sin pensjonsordning i et annet livselskap blir forholdet tilsvarende, uavhengig av hvilket særlig ansvar kommunen - i samsvar med etablert praksis - i så fall måtte påta seg ved egen tilslutning til Overføringsavtalen. Risikoen knyttet til en kommunes betalingsevne og -vilje er den samme, enten det er KLP eller et annet selskap som er pensjonsleverandør. Den samme risiko knytter seg for øvrig også til den forpliktelse en kommune har påtatt seg i forhold til Statens Pensjonskasse gjennom egen tilslutning til Overføringsavtalen når pensjonsordningen er flyttet fra KLP.

Sett fra Statens Pensjonskasses side blir derfor den eneste forskjell mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder tilslutning til Overføringsavtalen, at KLPs vedtekter § 2-3 gir selskapet - som gjensidig forsikringsselskap - rett til å innkalle egenkapitaltilskudd fra sine medlemmer dersom selskapets soliditet er truet. Egenkapitalinnskudd kan imidlertid bare innkreves til dekning av det ansvar som selskapet rettslig har påtatt seg. Begrensningene i KLPs forsikringsrettslige ansvar knyttet til kommunale pensjonsordninger kommer således til anvendelse uavhengig av om adgangen til å innkalle egenkapitaltilskudd benyttes eller ikke.

Banklovkommisjonen kan etter dette ikke se at det - i forhold til kommunale pensjonsordninger utformet i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen stiller - er forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige selskapene når det gjelder adgangen til å slutte seg til Overføringsavtalen, eller i forhold til kravet om at en kommune selv må slutte seg til Overføringsavtalen.

Banklovkommisjonen kan for øvrig heller ikke se at det lovutkast som nå fremlegges, medfører endringer i de forsikringsrettslige ansvarsforhold slik de er i dag. En viser særlig til lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd som vil innebære en lovfesting av prinsippet om at manglende premiebetaling medfører bortfall av den økning av forsikringsforpliktelsene som den ikke innbetalte premie skulle dekke. Som det fremgår ovenfor, er en slik regel allerede bygget inn både i KLPs någjeldende regelverk og i de forsikringsvilkår som er benyttet av de øvrige livselskapene (se også foran avsnitt 4.1.2).»

11.2.1.3 Opphør av pensjonsordning for kommunale foretak

Pensjonsordninger for kommunale foretak står etter Banklovkommisjonens vurdering i en viss særstilling i forhold til Overføringsavtalen fordi slike foretak kan gå konkurs eller opphøre på annen måte. Etter opphøret vil det ikke lenger finnes noen arbeidsgiver som kan betale nødvendig premie til sikring av en økning av pensjonsforpliktelsene etter at foretaket er opphørt. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.10.3 heter det videre:

«Når foretaket opphører, må også pensjonsordningen avvikles på en slik måte at den rett til pensjon arbeidstakerne har opptjent ved avslutningen av arbeidsforholdet, sikres ved oppsatte (fripolise)rettigheter, og at utbetalingen av løpende pensjoner kan fortsette ut fra det grunnlag som foreligger når foretaket opphører. Banklovkommisjonen antar at det er behov for å lovfeste disse hovedreglene, se lovutkastet § 8b-18.

Et viktig spørsmål etter at foretaket og pensjonsordningen er avviklet, er om de oppsatte rettigheter og løpende pensjoner fortsatt skal G-reguleres, og i tilfelle hvordan kostnadene skal dekkes. Et helt tilsvarende spørsmål oppstår dersom ytelsene fra folketrygden viser seg å bli mindre enn beregnet, eller en arbeidstaker gjør bruk av adgang til å fratre med rett til utbetaling av pensjon før nådd pensjonsalder. Spørsmålet om G-regulering er her det praktisk viktigste, og redegjørelsen nedenfor er derfor begrenset til dette.

I KLP er alle pensjonsordninger i Felles kommunal pensjonsordning omfattet av Overføringsavtalen som følge av at KLP er tilsluttet Overføringsavtalen. Dette gjelder pensjonsordninger for så vel kommuner som for foretak med kommunale eierinteresser eller annen kommunal tilknytning. Mange av disse foretakene vil være egne rettssubjekter som er atskilt rettslig og økonomisk fra de kommuner de har tilknytning til, og som derfor kan gå konkurs eller bli avviklet på annen måte uten ansvar for kommunen. I NOU 2000: 28 s. 188 antas at dette ikke vil skape noe problem i forholdet mellom KLP og Statens Pensjonskasse, fordi nødvendig premie til sikring av økning i pensjonsrettighetene etter opphøret, f.eks. ved G-regulering, vil bli dekket ved etterutligning på Fellesordningens medlemmer i KLP:

«Medlemmer [de forsikrede] av Felles kommunal pensjonsordning i KLP må kunne anses å være sikret bruttogaranterte ytelser som i hovedsak tilsvarer de ytelsene som medlemmene av Statens Pensjonskasse har rett til, herunder regulering av oppsatte og løpende ytelser. Tilsvarende gjelder for andre fellesordninger i KLP.

Dette gjelder også medlemmer i fellesordningen(e) som er eller har vært ansatt i kommunale foretak som har opphørt. Deres pensjonsrettigheter blir med andre ord regulert på linje med de øvrige, selv om vedkommende foretak/ arbeidsgiver ikke lenger innbetaler premie til Fellesordningen. Det er de øvrige forsikringstakere i Fellesordningen som i disse tilfeller står ansvarlig for finansieringen av regulering av de oppsatte rettigheter og løpende pensjoner for disse medlemmer av Fellesordningen, i den grad reguleringen ikke finansieres gjennom avkastning på premiereserven knyttet til disse medlemmers rettigheter. Dette må antas til tross for at KLP»s ansvar er betinget av at de enkelte forsikringstakerne innbetaler tilleggspremier dersom dette er nødvendig for å dekke utbetalinger av bruttogaranterte ytelser på linje med ytelsene i Statens Pensjonskasse.

Bakgrunnen for dette er dels den implisitte kommunale garantien som ligger i etterutligningsordningen. . . .

Vilkårene i Fellesordningen innebærer for øvrig at KLP i motsetning til andre livsforsikringsselskaper har forpliktet seg til å anvende avkastningen av forsikringsmidlene til regulering av pensjonene. Det vil derfor bare helt unntaksvis være nødvendig å dekke reguleringen med tilleggspremie (eventuelt ved etterutligning) fra de andre forsikringstakere i Fellesordningen.»

Det legges altså til grunn i NOU 2000: 28 at oppsatte rettigheter og løpende pensjoner til medlemmer av pensjonsordningen til det foretak som er opphørt, skal G-reguleres også etter opphøret av foretaket, og at premiekostnadene for slik G-regulering skal etterutlignes på de øvrige pensjonsordningene i Fellesordningen. Hensett til de tidsperspektiver en står overfor i pensjonssammenheng, vil det i så fall kunne dreie seg om et både betydelig og langvarig ansvar. Det er imidlertid da neppe noen rimelighet i at de øvrige kommunale forsikringstakere skal dekke et slikt ansvar når heller ikke den kommune det opphørte foretaket har hatt tilknytning til, selv gjør det. En slik løsning er heller ikke forenlig med det pro rata ansvar uten subsidiær solidaritet som KLPs vedtekter § 2-2 nå inneholder. Fellesordningen i KLP er en premieberegningspool som skal sikre kjønns- og aldersnøytrale premier, ikke en selskapslignende konstruksjon med varig fellesansvar dersom noen av medlemmene ikke dekker sitt ordinære premieansvar.

Overføringsavtalen endrer ikke dette. Avtalens § 11, jf. § 10 forutsetter derimot ganske enkelt at en pensjonsordning som må opphøre, trer ut av avtalen senest tre måneder etter opphøret. Overføringsavtalen har overhodet ingen bestemmelser som krever fremtidig G-regulering av oppsatte rettigheter i de tilfelle hvor medregning av tjenestetid finner sted. Den forutsetter kun at utbetalende pensjonsinnretning har et refusjonskrav mot den pensjonsordning hvor arbeidstakeren tidligere var medlem, beregnet etter den rett til pensjon som var opptjent etter regelverket i denne pensjonsordningen (nedenfor avsnitt 7.10.5). For øvrig medfører også opphør av tilknytningen til Overføringsavtalen at heller ikke avtalens regler om tvungen medregning av tjenestetid deretter skal anvendes i forhold til tjenestetid opptjent i en pensjonsordning som ikke lenger er tilsluttet Overføringsavtalen.»

11.2.1.4 Pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP

Banklovkommisjonen viser til at andre livselskaper enn KLP ikke har sluttet seg til Overføringsavtalen. Kommisjonen viser til at etter vanlig oppfatning kan de heller ikke påta seg de forpliktelser Overføringsavtalen antas å medføre, uten å handle i strid med gjeldende lov- og forskriftsverk. I utredningen heter det videre i del I avsnitt 7.10.4:

«Når det gjelder kommunenes egne pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP, er som nevnt det problem dette antas å reise, i praksis blitt løst ved at den enkelte kommune i stedet slutter seg til Overføringsavtalen. Det fremgår foran avsnitt 7.10.2 at dette først og fremst har betydning rent formelt. Uavhengig av dette kan denne fremgangsmåten imidlertid ikke benyttes for pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning. Kommuneloven § 51 første ledd om kommunale garantier er til hinder for at den kommune et kommunalt foretak har tilknytning til, påtar seg et tilsvarende ansvar hva angår pensjonsordningen for foretak som driver næringsvirksomhet.

I NOU 2000: 28 s. 28 legges det ut fra dette til grunn at et annet livselskap enn KLP vil være avskåret fra å ha pensjonsordninger for kommunale foretak, med mindre det ansvar som der antas å følge av Overføringsavtalen, sikres ved kredittforsikring eller annen garanti fra tredjemann:

«Dersom et kommunalt foretak opphører, vil nåværende og tidligere ansatte i foretaket som har rettigheter til pensjon som ikke har begynt å løpe, imidlertid ikke lenger ha en forsikringstaker som kan betale eventuell nødvendig tilleggspremie for bruttogarantien. Utvalget mener at det bør kunne gis en tilfredsstillende sikkerhet for varig dekning av bruttogarantien dersom det stilles en kommunal garanti eller en kredittforsikring . . . .

Utvalget mener videre at det bør kunne gis tilfredsstillende sikkerhet for varig regulering av løpende og oppsatte rettigheter, dersom det stilles en kommunal garanti eller kredittforsikring, . . .» (Uthevet her).

Banklovkommisjonen viser til at etter gjeldende regelverk er heller ikke pensjonsrettigheter i pensjonsordninger i KLP sikret varig G-regulering dersom pensjonsordningen opphører fordi foretaket går konkurs eller opphører av annen grunn (foran avsnitt 7.10.2), og til at pensjonsordningen i så fall må utgå av Overføringsavtalen med de virkninger dette har i forhold til øvrige parter (foran avsnitt 7.10.3). Synspunktene i NOU 2000: 28 må være bygget på den oppfatning at det skal være fullt samsvar mellom arbeidsgiverens forpliktelse etter Hovedtariffavtalen og den forsikringsmessige dekning til enhver tid av disse forpliktelsene i form av ansvar for pensjonsinnretningen (jf. foran avsnitt 2.1.4 og 4.1.7). Som nevnt foran 7.10.2, kan imidlertid verken KLP eller de øvrige livselskapene gi fondsbasert forsikringsmessig dekning for annet enn de pensjonsrettigheter som til enhver tid er opptjent i pensjonsordningen. Det er heller ikke livselskapenes oppgave å innestå for at de arbeidsgivere som er bundet av Hovedtariffavtalen, også fortløpende sørger for forsikringsmessig dekning av de pensjonsrettigheter arbeidstakerne etter hvert vil opptjene ved fremtidig arbeid, eller for at arbeidsgiverne oppfyller sin tariffestede plikt til fortsatt å ha pensjonsordning.

Når et foretak med kommunal tilknytning går konkurs eller opphører på annen måte, foreligger ikke lenger noe rettssubjekt som kan holdes ansvarlig, verken arbeidsrettslig eller forsikringsrettslig, for fremtidige lønns- og pensjonsforpliktelser, uavhengig av om forpliktelsene er kommet til uttrykk i Hovedtariffavtalen eller i de enkelte arbeidsavtaler. De pensjonsrettigheter som er opptjent på opphørstidspunktet, er derimot fondssikret i pensjonsinnretningen. I samsvar med dette bestemmer også Overføringsavtalen § 11 jf. § 10, at en pensjonsordning som opphører, trer ut av Overføringsavtalen innen den vanlige oppsigelsesfrist på tre måneder. Dette betyr at avtalens bestemmelser om tvungen medregning og samordning av pensjonsutbetaling trer ut av kraft i forhold til den pensjonsordning det gjelder. Dette vil forhindre at de øvrige parter i Overføringsavtalen senere vil bli påført tap som følge av at pensjonsordningen for foretaket er avviklet.»

11.2.1.5 Refusjonsordningen i Overføringsavtalen

Banklovkommisjonen peker på at spørsmålene knyttet til G-regulering av pensjonsrettigheter etter at et foretak med kommunal pensjonsordning er opphørt, må sees i sammenheng med den refusjonsordning Overføringsavtalen § 6 etablerer. Kommisjonen utdyper dette i del I avsnitt 7.10.5:

«Denne ordningen har sin bakgrunn i reglene om tvungen medregning av tidligere tjenestetid i annen pensjonsordning i offentlig sektor, se avtalens § 4 (foran avsnitt 2.1.3). Virkningen av slik medregning er at den oppsatte (fripolise)rettighet arbeidstakeren har fra sitt tidligere tjenesteforhold, må anses bortfalt slik det er sagt uttrykkelig i KLPs vedtekter for Fellesordningen § 11-5 første ledd. Deretter skal rett til pensjon beregnes ut fra samlet tjenestetid og ved nådd pensjonsalder utbetales av den pensjonsordning hvor arbeidstakeren sist var medlem (Overføringsavtalen § 5). Til gjengjeld får utbetalende pensjonsordning rett til refusjon fra den tidligere pensjonsordningen, beregnet ut fra de bestemmelser som gjelder for den pensjonsrett som er opptjent i den refunderende pensjonsordning (Overføringsavtalen § 6). Refusjonskravet vil i omfang bli bestemt ut fra den premiereserve som knyttet seg til den oppsatte (fripolise)rettighet på tidspunktet for medregning, med tillegg av tilført overskudd i perioden frem til tidspunktet for refusjon (foran avsnitt 7.7.3). Alt dette betyr at G-reguleringen av den oppsatte rettighet opphører på medregningstidspunktet.

Dersom et foretak med kommunal pensjonsordning opphører, vil arbeidstakernes rett til pensjon opptjent på opphørstidspunket, bli sikret ved oppsatte pensjonsrettigheter for hver enkelt arbeidstaker. Som følge av at foretaket er opphørt, vil G-regulering av den oppsatte rettighet ikke finne sted. Har arbeidstakeren hele sin tjenestetid fra denne pensjonsordningen, vil arbeidstakeren ved nådd pensjonsalder motta pensjon beregnet ut fra den oppsatte rettighet og det overskudd premiereserven knyttet til pensjonsrettigheten i mellomtiden er blitt tilført (foran avsnitt 7.7.3).

Har arbeidstakeren fått medregnet tjenestetid fra annen offentlig pensjonsordning omfattet av Overføringsavtalen, vil den oppsatte pensjonsrettighet på det tidspunkt pensjonsordningen avvikles, bli beregnet ut fra samlet tjenestetid. For øvrig blir forholdet det samme. Den pensjonsinnretning hvor det opphørte foretaket hadde sin pensjonsordning, vil ved nådd pensjonsalder utbetale slik pensjon som den oppsatte rettighet på avviklingstidspunktet med tilført overskudd gir grunnlag for. Medregningen av tidligere tjenestetid har medført at den oppsatte pensjonsrettighet fra det tidligere tjenesteforhold er bortfalt på medregningstidspunktet, blant annet med den virkning at G-regulering opphørte. At oppsatt pensjonsrettighet beregnet ut fra samlet tjenestetid ikke blir G-regulert etter at foretaket er opphørt, gir således ikke arbeidstakeren noen rett til å vekke den oppsatte pensjonsrettighet fra det tidligere tjenesteforhold til live igjen med henblikk på særskilt fremtidig G-regulering.

I den situasjon som foreligger etter at foretaket er opphørt, vil derfor den tidligere oppsatte pensjonsrettighet bare ha betydning for utbetalende pensjonsordnings refusjonskrav etter Overføringsavtalens § 6. Dette vil som nevnt foran, bli beregnet ut fra den premiereserve som på medregningstidspunktet knytter seg til den oppsatte pensjonsrettighet i den tidligere pensjonsordningen, med tillegg av det overskudd som senere er tilført premiereserven. Noe spørsmål om G-regulering oppstår således heller ikke i forhold til refusjonsordningen. Dersom en arbeidstaker fra det opphørte foretaket senere skulle bli medlem av en annen pensjonsordning i offentlig sektor, vil bestemmelsene om medregning av tidligere tjenestetid i prinsippet ikke komme til anvendelse fordi den pensjonsordning tjenestetiden skriver seg fra, ikke lenger er tilsluttet Overføringsavtalen. Det er derfor også av denne grunn uten betydning for de øvrige parter i Overføringsavtalen om opptjent rett til pensjon for medlemmene av den opphørte ordningen senere er blitt G-regulert eller ikke.

Banklovkommisjonen kan etter dette ikke se at det av hensyn til refusjonsordningen i Overføringsavtalen skulle være påkrevd å sikre at oppsatte rettigheter i pensjonsordningen for et foretak som er gått konkurs eller for øvrig opphørt, blir G-regulert etter opphøret.»

11.2.1.6 Forsikringsrettslige konklusjoner

Banklovkommisjonen antar etter dette at det i forhold til Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse ikke foreligger forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder adgang til å slutte seg til avtalen for pensjonsordninger som er utformet i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Dette innebærer etter kommisjonens vurdering at (del I avsnitt 7.10.6):

• «det for kommuners pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP ikke er grunnlag for å stille krav om at en kommune selv må slutte seg til Overføringsavtalen når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for kommuners pensjonsordninger i KLP,

• det for pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning i andre livselskaper enn KLP, ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring, når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for slike foretaks pensjonsordninger i KLP,

• det av hensyn til refusjonsordningen i Overføringsavtalen ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring verken fra KLP eller de øvrige livselskapene, for å sikre G-regulering av oppsatte rettigheter i kommunal pensjonsordning for foretak som har gått konkurs eller opphørt på annen måte.»

Banklovkommisjonen legger til grunn at endringer i praktiseringen av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse i samsvar med ovenstående konklusjoner, vil legge forholdene til rette for markedskonkurranse også når det gjelder kommunale pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 7.10.6 heter det avslutningsvis:

«Banklovkommisjonen kan ikke utelukke at for eksempel Statens Pensjonskasse ved sin utforming eller praktisering av Overføringsavtalen kan tenkes å ha bygget på en oppfatning av hvilket rettslig ansvar KLP har etter någjeldende og tilsvarende tidligere regelverk, som avviker fra konklusjonene foran avsnitt 7.10.2. Det vil i tilfelle være opp til Statens Pensjonskasse selv å vurdere betydningen i forhold til Overføringsavtalen av at virksomheten i så vel KLP som i de øvrige livselskapene er - og må være - basert på de prinsipper som ligger til grunn for fondsbaserte pensjonsordninger. Det samme gjelder i forhold til betydningen av at en tilslutning til Overføringsavtalen ikke medfører endring i selskapenes forsikringsrettslige ansvar i henhold til det regelverk som gjelder for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 7.10.3 og 7.10.4). Det fremgår imidlertid foran avsnitt 7.10.3 til 7.10.5 at Overføringsavtalen selv har bestemmelser som forhindrer at partene påføres særlig tap som følge av disse forholdene, eller av at en pensjonsordning må avvikles og utgå av ordningen.»

11.2.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet uttaler:

«Banklovkommisjonen kommer til at det ikke foreligger forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder adgangen til å slutte seg til Overføringsavtalen. Kommisjonen har i den sammenheng truffet følgende konklusjoner:

1. Overføringsavtalen stiller ikke krav om at det må foreligge «garanti» for at eventuelle tilleggspremier dekkes dersom foretaket senere blir avviklet, og

2. KLP har ikke og kan heller ikke ha et forsikringsrettslig ansvar for å dekke slike tilleggspremier.

Når det gjelder fortolkning av Overføringsavtalen vil Kredittilsynet begrense seg til å påpeke at partene i Overføringsavtalen var representert i utvalget som la frem utredningen NOU 2000: 28 «Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor». Dette er for øvrig en gjensidig bebyrdende avtale hvor refusjonsordningen er avgjørende for fordelingen av pensjonskostnadene mellom partene.

Når det gjelder spørsmålet om KLPs forsikringsrettslige ansvar (garanti) overfor partene i Overføringsavtalen baserer Banklovkommisjonen sin konklusjon på at de forsikringsvilkår som gjelder for fellesordningene ikke gir grunnlag for å avkreve tilleggspremier (om nødvendig) til dekning av ikke - forsikringsbare ytelser for ansatte og andre med rettigheter opptjent i foretak som ikke lenger eksisterer. Videre synes kommisjonen å basere seg på at KLP som selskap ikke kan garantere betaling av tilleggspremier for pensjonsordninger knyttet til opphørte foretak. Det vises til uttalelser i utredningens avsnitt 7.10.2 om hvorvidt det er forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene og avsnitt 7.10.3 om opphør av pensjonsordning for kommunalt foretak.

Formålet med Kredittilsynets brev av 16. desember 1998 til Statens Pensjonskasse var å redegjøre for om foretak kunne etablere kommunal pensjonsordning i annet livsforsikringsselskap enn KLP og samtidig oppfylle Overføringsavtalens forutsetninger om blant annet G - regulering og bruttogaranti. Kredittilsynet fant det i den sammenheng både nødvendig og formålstjenlig å redegjøre generelt for hvordan en kommunal pensjonsordning kunne sikres i et privat selskap. Kredittilsynet konkluderte med at det var mulig å sikre en kommunal pensjonsordning i et privat livselskap, men at det for kommunale foretak ikke var mulig å oppfylle Overføringsavtalens krav etter at foretaket er opphørt i andre livsforsikringsselskap enn KLP og heller ikke i kommunal pensjonsordning etablert i egen pensjonskasse. Kredittilsynets begrunnelse var at de individuelle pensjonsavtalene til arbeidstakere, fratrådte og pensjonister, ikke tilfredsstiller kravene til fortsatt tilslutning til Overføringsavtalen når foretaket ikke lenger eksisterer.

Kredittilsynet gjør oppmerksom på at brevet av 16. desember 1998 til Statens Pensjonskasse baserte seg på den praksis som ble fulgt av KLP om ikke å anvende fellesordningens adgang til å redusere ytelsene for medlemmer tilknyttet foretak som var avviklet. (KLP innførte en ny praksis her med virkning fra 2002). Den tidligere praksis ble fulgt fordi Overføringsavtalen forutsetter dekning av ikke - forsikringsbare ytelser for ansatte og andre med rettigheter opptjent i foretak som ikke lenger eksisterer. Utvalget som la frem utredningen i NOU 2000: 28 baserte seg på Kredittilsynets brev til Statens Pensjonskasse hva angikk begrensningene på etablering av kommunal pensjonsordning som tilfredsstiller vilkårene i overføringsavtalen i andre selskaper enn KLP. Partene i Overføringsavtalen var som nevnt representert i utvalget.

Det er derimot ikke slik at Kredittilsynet har gitt utrykk for at kravet til fondsbasering av kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene er eller kan gå utover et krav om forsikringsmessig dekning av de pensjonsrettigheter som er opptjent til enhver tid. Det gjelder også kommunale pensjonsordninger for kommunale foretak.

Banklovkommisjonen må bygge på gjeldende vilkår og vedtekter for fellesordningen(e) og KLPs selskapsvedtekter. På bakgrunn av at Kredittilsynet slutter seg til lovutkastet § 8b - 14 og den omstendighet at KLP skal omdannes til aksjeselskap, ser tilsynet det ikke som nødvendig å ta stilling til om KLP som gjensidig livsforsikringsselskap kan gi slike garantier basert på bruk av etterutligningsadgangen. Kredittilsynet kan imidlertid ikke slutte seg ubetinget til at KLPs garanti kan sammenlignes med tilsvarende garantier fra de andre livselskapene. Dels er KLP et gjensidig selskap som innenfor gitte rammer har anledning til å utligne sine kostnader på medlemmene og dels er garantiene meget nært knyttet til de pensjonsordninger KLP forvalter. De foretak garantiene vil gjelde for har nær tilknytning til de kommuner som inngår i fellesordningen.

KLP er den dominerende part i Overføringsavtalen ved siden av Statens Pensjonskasse, og mye kan derfor tale for at KLPs garanti ville kunne bringes til opphør hvis situasjonen skulle være slik som beskrevet i oppsigelsesklausulen i forsikringsvilkårene som gjelder for fellesordningen. KLP har i vilkårene betinget seg en rett til å si opp avtalen med ett års frist dersom grunnlaget for det økonomiske opplegg ikke lenger er forsvarlig. KLP kan, etter Kredittilsynets vurdering, til tross for de begrensninger i selskapsvedtektene som Banklovkommisjonen har påpekt ikke helt sammenlignes med de øvrige livsforsikringsselskapene.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler bl.a. at Overføringsavtalen har stor betydning innenfor det offentlige arbeidsmarkedet:

«Kommisjonens forslag bygger på en videreføring av overføringsavtalen, uten å ta opp nye problemer som vil kunne dukke opp pga. nye aktører.

LO vil understreke den betydningen denne avtalen har for det offentlige arbeidsmarkedet og for å sikre fleksibilitet parret med full medregning av pensjonsrettigheter. Det er derfor viktig at regjeringen i den videre prosess sikrer at alle aktører/ordninger også i framtida følger overføringsavtalen.»

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) mener Banklovkommisjonens forslag kan få store konsekvenser for Overføringsavtalen. UHO uttaler i den forbindelse:

«Generelt ser Banklovkommisjonens forslag ut til å få store konsekvenser for overføringsavtalen, noe som ikke er vurdert nærmere av kommisjonen. En forutsetning for overføringsavtalen er at pensjonistene i de ulike ordningene har tilnærmet like rettigheter. Det forutsettes bl.a. samme regulering av løpende og oppsatte pensjoner. Det blir ikke resultatet dersom Banklovkommisjonens forslag vedtas.

UHO er bekymret for konsekvensene for overføringsavtalen, og mener Banklovkommisjonen ikke har utredet spørsmålet i forhold til dette grundig nok.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) viser også til at Banklovkommisjonens forslag får betydning i forhold til Overføringsavtalen:

«Størst betydning får Banklovkommisjonens forslag vedrørende regler knyttet til Overføringsavtalen. YS kan ikke gi sin tilslutning til forslaget slik det nå foreligger, jf. spesielt § 8c-12 punkt (1). [...]

Vi viser også til den store divergens det er mellom denne utredningen og de vurderinger og forslag som ble fremmet gjennom NOU 2000:28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor.»

Sosialdepartementet viser til NOU 2000: 28 («Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor») og skriver i sin høringsuttalelse:

«I motsetning til Overføringsavtaleutvalget (NOU 2000: 28) legger Banklovkommisjonen til grunn at Felles kommunal pensjonsordning i KLP ikke kan sikre bruttogaranterte ytelser for medlemmer fra kommunale foretak som har vært tilsluttet ordningen, men som er opphørt. Sosialdepartementet tar dette syn til etterretning.

Departementet vil imidlertid peke på at forholdet er annerledes i den lovfestede pensjonsordningen for sykepleiere, se lov 22. juni 1962 nr. 12. Dette er en pliktig ordning for sykepleiere ansatt i privat eller offentlig virksomhet. Da ordningen ble etablert, gav Sosialdepartementet unntak fra medlemskapet for sykepleiere som hadde likeverdig pensjon omfattet av Oslo kommunale pensjonskasse og Akershus fylkeskommunale pensjonskasse. Det er ellers ikke gitt unntak fra den pliktige pensjonsordningen.

Pensjonsordningen for sykepleiere gir bruttogaranterte pensjoner etter samme regler som pensjonsordningene i stat og kommune. Den omfattes av overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse. Pensjonsordningen er forsikringsteknisk oppbygd og finansieres ved innskudd fra sykepleierne og tilskudd fra deres arbeidsgivere. Det er ikke noe vilkår for å få bruttogarantert pensjon at tjenestetiden er opptjent hos en arbeidsgiver som fortsatt eksisterer og betaler tilskudd til ordningen mens pensjonen utbetales.»

Statens Pensjonskasse (SPK) har innledningsvis i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at SPK er usikker på en del av de vurderingene som Banklovkommisjonen har gjort rundt Overføringsavtalen. SPK uttaler videre:

«Statens Pensjonskasse konstaterer at kommisjonen har et annet syn på blant annet spørsmålene om Overføringsavtalen krever en garanti for eventuelle tilleggspremier og om Kommunal Landspensjonskasse (KLP) har et forsikringsrettslig ansvar for å dekke slike premier, enn det synet som så langt har vært rådende på disse spørsmålene blant partene i Overføringsavtalen. Avtalepartene har bygget på vurderinger som kom til uttrykk i Kredittilsynets brev av 16. desember 1998 og i NOU 2000: 28. Pensjonskassen forutsetter ut fra dette at forhold som berører Pensjonskassen og partene i Overføringsavtalen, blir tatt opp med Pensjonskassen og vårt fagdepartement, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, i det videre arbeidet med saken.

Når det gjelder forholdet til Overføringsavtaleutvalgets utredning - trykt som NOU 2000: 28 - finner vi grunn til å peke på ulikheten i mandatet for arbeidet i denne utredningen og i NOU 2003: 11, hvor hensynet til konkurranse i det kommunale pensjonsmarkedet er det sentrale spørsmål. Likevel ligner forslaget om betingede rettigheter i Overføringsavtaleutvalgets utredning kapittel 20 på Banklovkommisjonens vurdering av at retten blant annet til regulering av oppsatte rettigheter er betinget av arbeidsgivers løpende premiebetaling.

[...]

Etter Banklovkommisjonens vurdering er det ikke forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de andre livselskapene i spørsmålet om adgangen til å slutte seg til Overføringsavtalen. Kommisjonen trekker i den sammenhengen følgende to konklusjoner:

1. Overføringsavtalen krever ikke at det må foreligge «garanti» for at eventuelle tilleggspremier dekkes dersom foretaket senere blir avviklet, og

2. KLP har ikke og kan heller ikke ha et forsikringsrettslig ansvar for å dekke slike tilleggspremier.

Til konklusjon nr. 1 - Overføringsavtalen krever ikke garanti for tilleggspremier - skal Statens Pensjonskasse bemerke at Overføringsavtaleutvalget konkluderte på en annen måte. I dette utvalget var partene i Overføringsavtalen representert, og disse partene har utvilsomt forstått avtalen slik at det må foreligge garantier for at eventuelle tilleggspremier blir dekket dersom foretaket blir avviklet. I en gjensidig bebyrdende avtale som Overføringsavtalen er - hvor refusjonsordningen er avgjørende for fordelingen av pensjonskostandene mellom partene - er det etter Pensjonskassen syn nærliggende å legge partenes forståelse av avtalen til grunn i den grad det er motstrid mellom avtalens ordlyd og den praksis som har vært fulgt.

Til konklusjon nr. 2 - KLP har under Overføringsavtalen ikke noe forsikringsrettslig ansvar for å dekke tilleggspremier for foretak som blir avviklet - baserer Banklovkommisjonen sin vurdering på at de forsikringsvilkårene som gjelder for KLPs fellesordninger, ikke gir grunnlag for å avkreve eventuelle tilleggspremier til dekning av ikke-forsikringsbare ytelser for ansatte og andre med rettigheter opptjent i foretak som ikke lenger eksisterer. Videre forstår Pensjonskassen kommisjonen slik at den basere seg på at KLP som selskap ikke kan garantere betaling av tilleggspremier for pensjonsordninger knyttet til opphørte foretak. Det vises her til uttalelser under avsnitt 7.10.2 om hvorvidt det er forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene og kommisjonens uttalelser under avsnitt 7.10.3 om opphør av pensjonsordning for kommunalt foretak.

Statens Pensjonskasse skal til dette bemerke at praksis og forståelsen blant Overføringsavtalens parter har vært at KLP står i en annen stilling enn de andre livselskapene:

Statens Pensjonskasse inngikk i 1974 en overføringavtale med KLP om overføring av pensjonsrettigheter for personer med medlemsskap i begge pensjonsinnretninger. I den etterfølgende tid ble det inngått tilsvarende avtaler med en rekke frittstående kommunale pensjonskasser. Foranledningen til avtalen var blant annet at den lovfestede pensjonsordningen for sykepleiere var administrert av KLP.

Overføringsavtalen bygger på at pensjonsmidlene ved stillingsskifte forblir i den tidligere pensjonsordningen. Ved pensjonering mottar en arbeidstaker pensjon for hele sin ansiennitet innen det offentlige system fra den siste pensjonsordning han eller hun var medlem i, som om all pensjonsopptjening hadde skjedd i den siste ordningen. De tidligere pensjonsordninger vedkommende har vært knyttet til, refunderer løpende sin andel av pensjonen til den utbetalende ordningen.

Som nevnt over er det altså KLP som institusjon som er avtalepart og som derigjennom forplikter seg til å utbetale til pensjonisten, eventuelt refundere til andre pensjonsinnretninger, i samsvar med avtalens regler. Det var derfor naturlig for Statens Pensjonskasse å legge til grunn for avtalen at den gjensidige livsforsikringsvirksomheten KLP, med en vedtektsfestet rett til å etterutligne premier på norske kommuner og fylkeskommuner, til enhver tid måtte kunne tilfredsstille Overføringsavtalen. Dette gjelder ikke minst for den store gruppen av fratrådte medlemmer med oppsatte pensjonsrettigheter fra tidligere arbeidsforhold, og som altså ikke lenger er knyttet til noen arbeidsgiver.

Man kan innvende at Statens Pensjonskasse burde vurdert at en del av KLPs forsikringsbestand formelt sett består av private foretak som kan avvikles, i motsetning til kommunene som er ansett som «evige» virksomheter.

Til dette er for det første å bemerke at de private foretakene i henhold til KLPs vedtekter bare skal kunne utgjøre en begrenset del av medlemsbestanden. I 5. utgave av vedtektene (1991) heter det for eksempel at pensjonsordning for private foretak kun kan overtas «når disse driver virksomhet som naturlig ligger under det offentliges virkeområde og som det offentlige hadde måttet drive om bedriften ikke hadde eksistert». Dette ble forstått slik at den aktiviteten virksomheten bedrev og dermed de ansattes pensjonsdekning normalt ville bli opprettholdt, selv om en konkret virksomhet skulle avvikles.

Statens Pensjonskasse har forstått det slik at KLPs vedtekter på dette punktet siden er endret, men legger til grunn at gjeldende § 1-3 i vedtektene fortsatt er ment å omfatte slike situasjoner. Det er derfor Pensjonskassens vurdering at en slik situasjon ikke bør kunne påvirke KLPs evne til å refundere pensjoner i henhold til avtalens bestemmelser i særlig grad.

For det andre er å bemerke at bestemmelsene i forsikringsvilkår/vedtekter med hensyn til KLPs rett til å skille ut pensjonsreservene for utgåtte medlemmer i en egen bonusgruppe med et begrenset ansvar for KLP (KLPs forsikringsvilkår § 16) - etter hva Statens Pensjonskasse kjenner til - ikke har vært praktisert i de 30 årene Overføringsavtalen har eksistert. Dette til tross for at det har gått mange virksomheter ut av KLP i disse årene. I KLP sikres dessuten det betydelige antall personer med oppsatte pensjonsrettigheter på den samme måten som øvrige medlemmer uavhengig av deres siste arbeidsgivers skjebne.

Det er denne faktiske tilstand Statens Pensjonskasse og de andre partene i Overføringsavtalen har lagt til grunn for forståelsen av KLPs evne til å tilfredsstille Overføringsavtalen. I denne forbindelse må det etter Pensjonskassens vurdering også legges vekt på den analysen Kredittilsynet har gjort av kommunale pensjonsordninger i brev av 16. desember 1998. Denne analysen bekrefter de forutsetningene som Pensjonskassen og partene i Overføringsavtalen har lagt til grunn. Analysen ble lagt til grunn av Overføringsavtaleutvalget. I dette utvalget var også KLP representert. Pensjonskassen antar etter dette at det fortsatt er grunn til å gjøre gjeldende at KLP står i en annen stilling enn de andre livselskapene med hensyn til sikkerhet for å overholde Overføringsavtalen. Vi legger derfor til grunn at KLP fortsatt har et ansvar etter Overføringsavtalen som er i tråd med den oppfatningen som så langt har vært gjeldende.

Banklovkommisjonens forslag vil medføre behov for en endring av dagens overføringsavtale. Det er imidlertid vanskelig å si noe konkret om hvordan en ny avtale vil se ut, og den vil uansett være et resultat av forhandlinger mellom de berørte partene. I den forbindelse skal det videre bemerkes at avtalepartene vil ha begrensede fullmakter til å avtale nye vilkår. Etter lov om Statens Pensjonskasse § 46 første ledd krever slike avtaler Arbeids- og administrasjonsdepartementets samtykke.

Som nevnt over ble det av Overføringsavtaleutvalget foreslått endringer i Overføringsavtalen knyttet til medlemskap for ansatte i virksomheter som er egne juridiske personer uten en offentlig garanti for sin virksomhet. Utvalget anbefalte av hensyn til arbeidstakernes interesser at en fremtidig overføringsavtale primært ble basert på en offentlig garanti eller en garantiforsikring for foretakene. Utvalgets anbefaling gikk også ut på at det vil være ønskelig eller nødvendig å akseptere en overføringsavtale som inkluderte betingede ytelser som en del av overføringsavtalesystemet for foretakene. Etter Statens Pensjonskasses vurdering synes Banklovkommisjonens forslag å passe godt med innføring av et slikt system i Overføringsavtalen, men da for alle foretak med pensjonsordning som slutter seg til avtalen. Dette kan derfor være en mulig løsning på ny Overføringsavtale for de foretakene som i dag er med i avtalen.

Overføringsavtaleutvalgets forslag er fortsatt til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Et annet forhold som kan få betydning for en framtidig Overføringsavtale, er KLPs pågående arbeid med en omdanning til et aksjeselskap og/eller innfusjonering/sammenslåing med et annet selskap. En slik utvikling vil klarere skille KLPs og kommunenes roller. Kommunene vil ikke lenger være eiere på grunn av at de er kunder i KLP, og KLP vil bare være en pensjonsleverandør. I denne situasjonen vil Statens Pensjonskasse kunne bidra til å tilpasse avtalen til Banklovkommisjonens forslag om at KLP ikke skal ha ansvar for de ikke forsikringsbare ytelser (G-regulering, bruttogaranti og tidligpensjonering). Det får også den praktiske konsekvens at overføringsavtalens part bør være KLPs kunder (kommuner ol) og ikke KLP selv.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) uttaler:

«AAD og SPK har ved sin utforming og praktisering av Overføringsavtalen bygget på at KLP har et annet forsikringsrettslig ansvar. AAD må etter dette ta opp med SPK og KLP spørsmålet om det er grunnlag for endring av praktiseringen av Overføringsavtalen etter de linjer som er trukket opp av Banklovkommisjonen. En må da også vurdere om slike endringer i praktiseringen av avtalen vil føre til en mer uoversiktlig og usikker refusjonsordning.

Det vises for øvrig også til at NOU 2000: 28 fortsatt ligger til behandling i AAD.

På sikt må en vurdere en omlegging av hele systemet med mobilitet. Vi viser til Pensjonskommisjonens foreløpige rapport der kommisjonen tilrår at Statens pensjonskasse fonderes. Med en fondert pensjonsordning kan en gå over til et system med fripoliser likt privat sektor der den enkelte arbeidstaker kan ta med seg opparbeidede rettigheter i Pensjonskassen og får disse medregnet i en ny pensjonsordning. Overføringsavtalen kan da bortfalle.»

Sosialdepartementet uttaler:

«For Pensjonsordningen for sykepleiere kommer overføringsavtalen vesentlig til anvendelse i forhold til Oslo Pensjonsforsikring AS (tidligere Oslo kommunale pensjonskasse) og Akershus fylkeskommunale pensjonskasse, som har sykepleiere som medlemmer. Sosialdepartementet tar sikte på å foreslå lovendring for legge til rette for økt konkurranse ved at det åpnes for en mer liberal praksis for å dispensere fra det pliktige medlemskapet i sykepleierpensjonsordningen. Dermed vil antall tilfeller som kommer inn under overføringsavtalen kunne øke. Sosialdepartementet vil sende ut en høringssak om dette.»

Statens Pensjonskasse (SPK) uttaler for øvrig følgende om oppsigelse av Overføringsavtalen:

«I punkt 7.10.3 uttales det:

«Avtalens § 11, jf § 10 forutsetter derimot ganske enkelt at en pensjonsordning som må opphøre, trer ut av avtalen senest tre måneder etter opphøret.»

Overføringsavtalen er her ikke tilpasset den situasjon at det ikke er pensjonsordningen som er avtalepart. Hvis det er en annen avtalepart, for eksempel en kommune, kommer ikke § 11 til anvendelse på samme måte. I dag er det de lovfestede pensjonsordninger, Statens Pensjonskasse, sykepleierordningen og Pensjonsordning for apoteketaten som er direkte avtaleparter. I kommunal sektor er det ellers KLP, kommunale pensjonskasser eller kommuner som er avtaleparter. Det er lagt til grunn at kommuner som avtaleparter ikke vil opphøre, men at ansvaret vil bli videreført etter en eventuell omorganisering.

I en konkret sak har Statens Pensjonskasse i 2002 sagt opp avtalen delvis overfor en avtalepart, jf avtalens § 9 andre ledd, som følge av at pensjonene ikke ble regulert.»

Statens Pensjonskasse (SPK) uttaler seg også om refusjonsordningen under Overføringsavtalen, og ansvaret for regulering av oppsatte pensjoner:

«Den analyse av refusjonsordningen under Overføringsavtalen som er gjort i punkt 7.10.5 bryter med forutsetningene i et brev av 13. juli 1988 fra Forbruker- og administrasjonsdepartementet, hvor det avslutningsvis er lagt til grunn at «3. Pensjonen må reguleres på samme måte som i Statens Pensjonskasse», og «4. Oppsatte pensjoner beregnes på samme måte som i Statens Pensjonskasse.» Se omtalen av brevet i NOU 2000: 28 under punkt 4.3 på side 67. Dette var bakgrunnen for at Tromsø kommune ble avtalepart da den første kommunale pensjonsordning i et livselskap ble omfattet av Overføringsavtalen. Kommunen innestår for sikringen av de ikke forsikringsbare deler av pensjonsansvaret. De krav som ble stillet i departementets brev fra 1988 bør komme direkte til uttrykk i avtaleteksten.

Banklovkommisjonen påpeker at disse forutsetninger ikke kan bli oppfylt hvis et foretak opphører uten at noen utenfor foretaket tar ansvaret for fremtidig regulering av pensjonene. I en slik situasjon er det i dagens avtale heller ikke klarlagt om den utbetalende ordning skal fortsette å utbetale full pensjon hvis refusjonen opphører eller blir mindre enn avtalen bestemmer, for eksempel som følge av manglende regulering av pensjonene. Dette kan imidlertid ikke bety at avtalen ikke gjelder så langt den kan oppfylles av partene.»

11.2.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at lovforslaget ikke griper inn i partenes rettigheter eller plikter etter bestemmelsen i Overføringsavtalen. Det vises for øvrig til omtalen i avsnitt 2.4.5. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opplyst at arbeidet med de spørsmål som er knyttet til Overføringsavtalen og som Overføringsavtaleutvalget i sin utredning NOU 2000: 28 og Banklovkommisjonen i sin utredning nr. 10 (NOU 2003: 11) tar opp, er i gang. Pensjonskommisjonens konklusjoner i utredningen som blir avgitt i desember 2003, vil også kunne få betydning for arbeidet. Forhold knyttet til Overføringsavtalen kan etter omstendighetene tenkes å innvirke på konkurransen i pensjonsmarkedet.

12 Markedet for kommunale pensjonsordninger - avsluttende kommentarer

12.1 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Som omtalt tidligere har Banklovkommisjonen i sitt utkast vektlagt at det skal være virksom konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. I NOU 2003: 11 avsnitt 0.1.3 er dette oppsummert som følger:

«Banklovkommisjonen har lagt til grunn at effektiv konkurranse forutsetter både markedsadgang og adgang til å konkurrere om kunder på grunnlag av produktmangfold, priser, finansieringsopplegg, valg av selskapsform mv. Fra et konkurransesynspunkt er det ikke ønskelig å oppnå like konkurransevilkår ved lovkrav som fører til standardisert produktutforming og virksomhetsopplegg. Det er vesentlig at reguleringen av virksomheten i lov- og forskriftsverket ikke medfører rammer for enkelte av pensjonsleverandørene som reelt medfører bånd og begrensninger av konkurransemessig betydning. For Banklovkommisjonen har det vært et mål å etablere virksomhetsregler som er felles for samtlige leverandører av kommunale pensjonsprodukter, og som gjør det mulig for alle å markedsføre pensjonsprodukter som imøtekommer de krav som følger av gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor slik disse er fastlagt av Arbeidsretten.»

Banklovkommisjonen utdyper forholdet mellom regelverk og konkurranse i NOU 2003: 11 del I avsnitt 2.3.1. Det heter innledningsvis:

«Konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger har hittil stort sett vært konsentrert om det som kan kalles annenhåndsmarkedet. Det er derfor spørsmål knyttet til flytting av kommunale pensjonsordninger mellom KLP og andre livselskaper som har stått i sentrum. Det har vært lagt liten vekt på at kollektivmarkedet er delt opp i en kommunal og en privat sektor, og at alle selskapene unntatt KLP, fortsatt har det meste av sin kollektivvirksomhet knyttet til privat sektor. Årsaken er nok at det hittil har vært liten innbyrdes konkurranse mellom kommunale og private pensjonsprodukter. Økende fristilling av kommunale foretak kan endre på dette».

Banklovkommisjonen trekker frem ulike momenter ved det kommunale pensjonsmarkedet. For det første viser kommisjonen til at den alminnelige oppfatning synes å ha vært at særtrekk ved KLPs produktutforming, premieberegning og finansieringsordning nødvendiggjør særlige flytteregler som innebærer at oppsigelse og flytting fra KLP bare kan foretas med virkning fra et årsskifte. Kommisjonen peker på at det er hevdet at reglene om flytting av kommunale pensjonsordninger i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 7-8 med tilhørende forskrift (flytteforskriften), fører til stivhet i systemet og til særlige oppgjørsproblemer ved flytting, blant annet fordi de oppgjørsfristene som er fastsatt i flytteforskriften, skaper et behov for likviditetsberedskap ved et årsskifte. Kommisjonen diskuterer imidlertid først eventuelle endringer i flyttebestemmelsene i NOU 2003: 11 Del II. Det heter i del I avsnitt 2.3.1:

«I hvilken utstrekning flyttereglene for kommunale pensjonsordninger bør foreslås endret, kan imidlertid best vurderes i forbindelse med den samlede gjennomgang av regelverket om flytting av kollektive pensjonsordninger som Banklovkommisjonen foretar i Del II av denne utredningen.»

For det andre trekker Banklovkommisjonen frem at ulikheter i regelverk og produktutforming i seg selv kan gi motiv for flytting, såkalt regelarbitrage. Kommisjonen mener at særlige regler om kommunale pensjonsordningers egenkapitaltilskudd til KLP og KLPs regler om utbetaling av egenkapital ved flytting illustrerer dette.

For det tredje peker Banklovkommisjonen på at det ikke foreligger regler om omdanning av kommunale pensjonsordninger til foretakspensjon eller omvendt, og at Hovedtariffavtalen i kommunal sektor krever at kommuneansattes pensjonsordninger skal omfattes av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse. Dette har i tilfelle av flytting fra KLP til annet livselskap gjort det påkrevd at den kommune det gjelder selv må slutte seg til Overføringsavtalen med SPK og påta seg de forpliktelser avtalen medfører.

For det fjerde peker Banklovkommisjonen på at KLPs tradisjonelt sterke stilling i markedet for kommunale pensjonsordninger til dels synes å ha sammenheng med de særlige regler som i praksis gjelder for KLPs virksomhet.»

Banklovkommisjonen uttaler imidlertid videre i del I avsnitt 2.3.1 at:

«når pensjonsprodukter av den type KLP nå tilbyr, etterspørres av parter i arbeidslivet og - som følge av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor - fortsatt vil bli etterspurt, vil både dette forhold og hensynet til KLP tale vesentlig mot uten videre å oppheve slike særregler og for øvrig innføre lovkrav som stenger for produkter med slike særtrekk. Dette ville i tilfelle også aktualisere spørsmål om forholdet mellom lovgivning og tariffavtaler på dette området.»

Etter dette har Banklovkommisjonen valgt en tilnærmingsmåte der det vurderes mulige endringer i lov- og forskriftsverket som vil gi både KLP og andre livselskaper adgang til å tilby tilsvarende pensjonsprodukter på i hovedsak likeverdige vilkår. Kommisjonen mener at dette vil åpne for konkurranse i markedet, basert på kommunale pensjonsprodukter i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller. I NOU 2003: 11 del I avsnitt 2.3.1 heter det om lovarbeidet:

«Hovedoppgaven vil være å vurdere hvordan reguleringen av kollektivvirksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger bør utformes for å virke på en egnet måte i forhold til alle pensjonsleverandører av kommunale pensjonsordninger. Dette vil være en forutsetning for at regelverket kan virke konkurransenøytralt.

En annen sak er imidlertid i hvilken grad det i årene som kommer, faktisk vil foreligge effektiv konkurranse i markedet for kommunale - og private - pensjonsordninger. Dette vil nødvendigvis også måtte bero på en rekke andre forhold enn hvordan regelverket er utformet fra myndighetenes side.»

Banklovkommisjonen viser til at kommisjonen i sin sjuende utredning fremhevet som en forutsetning for effektiv konkurranse i kollektivmarkedet at det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktighet når det gjelder produktutforming, priser og andre forhold av betydning for markedsaktørenes vurderinger og handlemåte. Banklovkommisjonen mener at disse synspunktene bør kunne være retningsgivende også for tilnærmingsmåten når det gjelder konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger. Videre heter det i NOU 2003: 11 del I avsnitt 2.3.2:

«Produktutforming, prissetting, finansieringsopplegg mv. når det gjelder kommunale pensjonsordninger, synes hittil å være preget av de tradisjoner som over tid har utviklet seg innenfor KLP, og som kan forklares blant annet ut fra eier- og organisasjonsforhold i selskapet og organisatoriske forhold i den del av arbeidslivet som betegnes som kommunal sektor. Det er derfor en krevende oppgave å få klarlagt de pensjonsrettslige og økonomiske realiteter i de ulike elementer som inngår i de pensjonsprodukter som tilbys av KLP. Tilsvarende kan det være vanskelig å få nødvendig oversikt over de kommunale pensjonsprodukter som i de senere år er tilbudt av de øvrige selskapene, og i tillegg vurdere den pensjonsrettslige og økonomiske betydning av ulikheter i forhold til KLP når det gjelder produktutforming, prissetting, finansieringsopplegg mv. Et forhold av betydning kan her være at enkelte deler av ytelsesspekteret unntas ved forsikringsteknisk beregning av årspremien og i stedet forutsettes dekket av engangspremier etter hvert som slike forsikringsforpliktelser oppstår.

I tillegg til virkninger av enkelte ulikheter i lov- og forskriftsverket, preges således konkurransen på markedet for kommunale pensjonsordninger av betydelig mangel på gjennomsiktighet når det gjelder forhold av vesentlig betydning både for konkurransen mellom leverandørene av pensjonsprodukter og for de kommunale arbeidsgiveres valg av pensjonsprodukter og leverandør. Produkter og priser er vanskelig sammenlignbare. Banklovkommisjonen viser her til sin utredning i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning. Utredningen inneholder utkast til nye lovbestemmelser og tiltak som nettopp skal motvirke slike forhold og legge forholdene til rette for effektiv konkurranse i kollektivmarkedet. Før det kan vurderes om det i tillegg vil være behov for særlige lovtiltak for å legge forholdene bedre til rette for konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger, vil det imidlertid være nødvendig så vidt mulig å klarlegge de ulike særtrekk ved de pensjonsprodukter som i dag markedsføres. Det vil bli gjort nedenfor i kapitlene 3 til 5.»

Om markedsutviklingen skriver Banklovkommisjonen i NOU 2003: 11 del I avsnitt 2.3.3:

«Utviklingen kan tyde på at det i kommende år også vil kunne etablere seg et førstehåndsmarked for pensjonsordninger i kommunal sektor, det vil si et marked hvor kommunaleide - utskilte eller nye - foretak kan etablere ny pensjonsordning. Allerede i dag er det en god del foretak med kommunale pensjonsordninger som er medlemmer av NHO eller NAVO, og således ikke bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. I den utstrekning foretaket har skatteplikt, er det av konkurransehensyn, vesentlig at foretaket får skattefradrag for kostnadene, uten hensyn til om pensjonsordningen etableres i KLP eller i et av de øvrige livselskapene i samsvar med de nye pensjonslovene. Konkurransegrunnlaget vil for så vidt være ensartet.

Det har her betydning at lov om foretakspensjon ikke gjelder for fristilte kommunale foretak med skatteplikt, herunder datterselskaper av kommunaleide foretak, dersom foretaket har valgt å etablere eller opprettholde en kommunal pensjonsordning. Foretakets kostnader ved kommunal pensjonsordning gir i så fall inntektsfradrag etter forskrift 19. november 1999 nr. 1158, endret ved forskrift 5. juli 2002 nr. 788, som utfyller skatteloven § 6-45 annet ledd. Bestemmelsen i skatteloven gjelder foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel eller som har nær tilknytning til kommune, f.eks. kraftselskaper.

Slike foretak vil således kunne etablere kommunal pensjonsordning i KLP uten å miste rett til inntektsfradrag etter skatteloven. Som følge av at KLPs fellesordninger er tilsluttet Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, vil slike pensjonsordninger også være omfattet av denne avtalen. Dette vil som regel ikke være tilfelle hvis foretaket etablerte tilsvarende ordning i annet livselskap. De øvrige livselskapene har ikke tilsvarende avtale med Statens Pensjonskasse, og det er antatt at gjeldende regelverk også er til hinder for at disse selskapene påtar seg de forpliktelser Overføringsavtalen medfører. Heller ikke den kommune foretaket har tilknytning til, kan påta seg tilsvarende forpliktelse overfor Statens Pensjonskasse dersom foretaket driver næringsvirksomhet, jf. kommuneloven § 51 annet ledd. Kommunale foretak som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, vil derfor kunne ha vanskelig for å oppfylle kravet om at pensjonsordningen skal være omfattet av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse med mindre pensjonsordningen etableres i KLP, se NOU 2000: 28 s. 185 flg. Det samme gjelder for «fristilte» kommunale foretak som foretrekker å ha kommunal pensjonsordning, noe som i praksis begrenser foretakets adgang til å flytte pensjonsordningen fra KLP til annet livselskap.

Et annet spørsmål vil være om det forhold at foretaket er kommunaleid, fører til komplikasjoner i forbindelse med utskillelse eller nyetablering dersom foretaket skal overta arbeidstakere som tidligere har vært omfattet av kommunal pensjonsordning. En må også ta i betraktning at kommuner og kommunale foretak som i dag omfattes av tariffavtaler i kommunal sektor, vil kunne ha behov for senere å kunne utforme sin pensjonsordning uten nødvendigvis å følge det standardprodukt KLP har utviklet. Det må i tilfelle skje ved regelverksendring, eventuelt omdanning av pensjonsordning. Slike forhold kan begrunne et behov for reglene om kommunale ordninger som gir større fleksibilitet og valgfrihet ved utformingen.

Det må for øvrig her tas i betraktning at også KLP kan tenkes med årene å ville engasjere seg i pensjonsmarkedet i privat sektor eller i deler av dette. I så fall vil KLP få innslag i og en profil på sin virksomhet som prinsipielt ikke avviker så meget fra de øvrige livselskaper. Uavhengig av slike forhold kan for øvrig selve markedsutviklingen medføre at forskjellen mellom privat og kommunal sektor og mellom virksomheten til KLP og andre livselskaper gradvis vil bli mindre.»

12.2 Høringsinstansenes merknader

Som det framgår av avsnitt 3.1.2 har høringsinstansene i hovedsak uttrykt støtte til Banklovkommisjonens målsetning om å skape konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger, og for en tilnærming der pensjonsinnretninger som tilbyr kommunale pensjonsordninger skal ha de samme rammebetingelser i betydningen av at de samme lovregler om premieutjevning mv. gjøres gjeldende for samtlige tilbydere. Blant høringsinstansene som mener Banklovkommisjonens forslag vil bedre konkurransesituasjonen i markedet for kommunale tjenestepensjoner er Arbeids- og administrasjonsdepartementet ( AAD) og Norges Bank.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) uttaler:

«AAD støtter Banklovkommisjonens forslag til endringer. Forslaget antas å føre til flere tilbydere og dermed økt konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger.»

Norges Bank uttaler:

«Norges Bank anser at lovforslaget legger forholdene til rette for økt konkurranse i kollektiv livsforsikring. Vi antar at konkurransen mellom livsforsikringsselskapene kan ivaretas innenfor et system med gjennomsnittspremier. I andre bransjer er det relativt vanlig at prisen på for eksempel en tjeneste innbefatter både varer og andre tjenester uten at disse er særskilt priset. Det er likevel konkurranse i disse markedene. Et tilleggsmoment vil være at de fleste kommunene må regnes som profesjonelle innkjøpere, og derfor burde ha bedre forutsetninger for å bedømme ulike forsikringsselskapers vilkår enn vanlige husholdninger. Samfunnsøkonomisk sett er det ønskelig å legge forholdene til rette for økt konkurranse for å øke valgmulighetene og effektivisere ressursbruken til beste for kundene.»

Finansdepartementet har i høringsbrev av 5. mars 2003 bedt høringsinstansene gi merknader til om virksom konkurranse mellom ulike livsforsikringsselskaper vil kunne ivaretas innenfor et system med gjennomsnittspremier.

Om konkurranse i et marked med fellesordninger uttaler Kredittilsynet følgende:

«Finansdepartementet legger til grunn at konkurranse normalt vil innebære at premien settes nær reell forsikringskostnad (pris lik kostnad), og være til hinder for utstrakt grad av kryssubsidiering mellom kunder. Det bes om høringsinstansenes merknader til om virksom konkurranse mellom ulike livsforsikringsselskaper vil kunne ivaretas innenfor et system med gjennomsnittspremier.

Kredittilsynet vil, som nevnt i punkt 1, minne om at formålet med å etablere fellesordninger for premieberegning nettopp er å åpne for kryssubsidiering mellom forsikringstakere med sikte på å oppnå alders - og kjønnsnøytrale premier.

Lovutkastet vil etter Kredittilsynets oppfatning legge forholdene til rette for konkurranse om kommunale pensjonsordninger innen rammen av Hovedtariffavtalens krav, slik de er fortolket av Arbeidsretten. Det vil formodentlig være mulig å oppnå reell konkurranse mellom pensjonsinnretningene innenfor det foreslåtte system for fellesordninger med premieutjevning.

Kredittilsynet har for øvrig alltid vært av den oppfatning at de sentralekonkurranseparametrene innen kollektiv pensjon er og bør være avkastningsnivå og kostnadsnivå (dvs. administrative kostnader). For kommunale pensjonsordninger vil også andre parametere, som faglig kompetanse og servicenivå i pensjonsinnretningene, kunne spille en ikke ubetydelig rolle, da pensjonsordningene er underlagt et svært komplisert regelverk og avtaleverk. Dette er vanskelig kvantifiserbare størrelser, som må antas å virke helt uavhengig av om pensjonsinnretningene tilbyr fellesordning eller ikke, og om forsikringstakeren velger å inngå i en fellesordning eller ikke.»

Selv om høringsinstansene i hovedsak støtter Banklovkommisjonens målsetning om like rammebetingelser, er enkelte høringsinstanser noe skeptiske til om Banklovkommisjonens lovutkast vil innebære tilstrekkelig konkurranse i det kommunale tjenestepensjonsmarkedet. De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP) uttaler:

«Vi vil for vår del legge til at det foreliggende lovforslaget med gjeldende tariffavtale vil sterkt begrense muligheten for nye aktører å etablere seg på det kommunale pensjonsmarkedet pga. kravet om fellesordning med fellespremie for flere enn en arbeidsgiver. Når vi også observerer at flere av de eksisterende livselskapene vurderer sammenslåing, kan vi fort havne i en situasjon med to eller tre aktører på dette store markedet. Dette gjør det ekstra viktig at man legger forholdene til rette for pensjonskasseløsningen.»

DSKP uttaler videre:

«Å legge til rette for konkurranse blir fremhevet som et hovedhensyn ved utarbeidelse av nytt lovverk. Etter DSKP»s mening er det fare for at den reelle konkurransen på det kommunale pensjonsområdet kan bli svært begrenset når vi ser lovutkastet, gjeldende Hovedtariffavtale (HTA) og nåværende leverandørstruktur samlet.

En pensjonsleverandør på det kommunale området må tilby en fellesordning med minst to arbeidsgivere (kanskje flere) for å tilfredsstille kravet til kjønns- og aldersnøytrale premie. Dette betyr at en ny leverandør uten eksisterende kunder innenfor dette markedssegment, må skaffe seg flere nye kunder samtidig for å få lov til å starte opp. Dette vil sannsynligvis være en effektiv barriere mot etablering av flere leverandører.

[...]

Etter vår mening kunne utredningen hatt en mer omfattende behandling av kommunale/fylkeskommunale pensjonskasser. Lovutkastet omfatter både pensjonskasser og livsforsikringskasser, men det kan virke som fokus for utredningen har vært at både KLP og de andre livselskapene skal kunne levere et pensjonsprodukt i henhold til HTA og at det legges til rette for god konkurranse mellom disse selskapene.»

Lørenskog kommune/Referansegruppen uttaler:

«Referansegruppen slutter seg til Banklovkommisjonens merknader under punkt 0.1.3 (2), hvor det blant annet heter:

«... effektiv konkurranse forutsetter både markedsadgang og adgang til å konkurrere om kunder på grunnlag av produktmangfold, priser, finansieringsopplegg, valg av selskapsform mv. Fra et konkurransesynspunkt er det ikke ønskelig å oppnå like konkurransevilkår ved lovkrav som fører til standardisert produktutforming og virksomhetsopplegg.»

Referansegruppen er tilfreds med at lovforslaget i seg selv ikke er til hinder verken for pensjonskasser eller for en individuell beregnet premie.»

Lørenskog kommune/Referansegruppen og Norske Forsikringsmegleres Forening gir begge uttalelser der det pekes på risikoen for at Hovedtariffavtalen kan ha uheldig effekt på konkurransen:

Norske Forsikringsmegleres Forening uttaler:

«Meglerforeningen merker seg Inst. S nr 136 (2001-2002):

«Stortinget ber Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger.»

Det anses å være en betydelig risiko for at Stortingets intensjon om valgfrihet både hva angår produkt og leverandør ikke reelt vil la seg oppfylle.

Tariffpartene kan gjennom forhandlinger begrense denne valgfriheten i sterk grad. I dag er kommunene organisert i samme arbeidsgiverorganisasjon (KS) - som har tariffavtalt sterke føringer innen pensjonsområdet. Hvis loven trer i kraft innenfor gjeldene tariffperiode, dvs. før 1.5.2004, vil konkurransen fra lovens ikrafttreden i praksis være begrenset til et av finansieringsalternativene, den såkalte fellesordningen, regulerer i lovutkastet § 8(b)-6.

Dersom den politiske målsettingen om fri konkurranse ikke oppfylles ved at partene bringer reell valgfrihet inn i tariffavtalen, kan dette etter Meglerforeningens oppfatning lede til en utvikling hvor arbeidsgiversidens organisering fragmenters i forhold til dagens situasjon.»

Sparebankforeningen uttaler:

«I enkelte tilfeller virker også avtaler som er gjort mellom arbeidslivets parter, hemmende på konkurransen. Markedet for kollektiv livsforsikring er et eksempel på det.»

Sparebankforeningen uttaler videre:

«Hovedavtalens bestemmelser om finansieringssystem (kjønn og alder) har uheldige konsekvenser for pensjonsmarkedets funksjonsmåte. Foreningen vil ikke gå inn for endringer i avtaler som ligger utenfor vårt virkeområde. Foreningen ønsker likevel å framheve at reguleringsmyndighetene og store kundegrupper som arbeidslivets parter må sørge for at kostnadene ved reguleringer ikke blir større enn de verdiene forbedringene representerer.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) skriver:

«Vi mener imidlertid at forholdet til konkurransen i markedet ikke er godt nok utredet. Av hensyn til å kunne sikre at nystartede livselskaper og pensjonskasser skal kunne konkurrere på markedet anmoder FNH departementet om å rette en henvendelse til tariffpartene for å be dem foreta en fornyet vurdering av finansieringsformen for kommunale pensjonsordninger.»

Om konkurranseforholdene skriver FNH følgende:

«FNH mener at Hovedtariffavtalen i praksis vil gjøre det svært vanskelig for nye aktører å komme inn på markedet for kommunale pensjonsordninger. For å få til den tilstrekkelige utjevning av premiene må, ifølge Arbeidsretten, et minstekrav være at flere enn én kommune inngår i fellesordningen. Dette vil i realiteten hindre nye potensielle aktører i å komme inn på markedet.

Banklovkommisjonens arbeid har etter FNHs oppfatning vist at Hovedtariffavtalen legger konkurransehemmende føringer for hvem som kan tilby kommunal tjenestepensjon. FNH merker seg at Banklovkommisjonen ikke har vurdert nærmere i hvilken grad en tariffavtale kan fastsette krav til en pensjonsordning som går på bekostning av konkurransen i markedet.

FNH mener Finansdepartementet i lys av ønsket om virksom konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger, bør rette en henvendelse til partene i tariffoppgjøret før neste hovedtariffoppgjør hvor det bes om at kravene til finansieringsordningen for pensjonsavtalene vurderes i lys av muligheten for nye forsikringsselskap/pensjonskasser til å bli med i markedet for kommunal tjenestepensjon.»

FNH uttaler videre:

«FNH har i punkt 2.1 drøftet forholdet til konkurransen i markedet, herunder forholdet knyttet til nye leverandører av produktet, samt pensjonskasser. FNH mener generelt at tariffavtalen begrenser mulighetene for denne type leverandører til å operere i markedet, og at konkurransen derfor blir unødvendig svekket. Forslag til fellesordninger i utredningen er, etter FNHs oppfatning, først og fremt laget for å tilfredsstille tariffavtalen, ikke for å sikre at det er virksom konkurranse i markedet.

[...]

FNH mener at virksom konkurranse for kommunale pensjonsordninger mellom ulike livsforsikringsselskaper i prinsippet vil kunne ivaretas innenfor et system med gjennomsnittspremier, men viser til våre kommentarer knyttet til de begrensinger for konkurransen som Hovedtariffavtalen setter.»

I forhold til konkurranse mellom flere mulige leverandører i markedet for kommunale tjenestepensjoner skriver Landsorganisasjonen i Norge (LO):

«Kommisjonen fikk i oppdrag å legge til rett for konkurranse om kommunale tjenestepensjoner. Innenfor dette mandat har Kommisjonen gått inn for at konkurransen mellom leverandørene skal foregå på tariffavtalens premisser. Dette er avgjørende for at LO kan støtte forslaget.

LO har hele tiden klargjort at vi ikke ønsker å hindre konkurranse. LO aksepterer konkurranse om ordningene, men ikke slik at tariffpartenes innflytelse over innholdet i pensjonsordningen undergraves. Konkurransen må imidlertid bygge på det som er særegent for forsikringsmarkedet, nemlig spredningen av risiko. Dette er selve hensikten med pensjonsforsikring, ellers kunne en like gjerne ha rene spareordninger. Derfor er det svært viktig at det klargjøres at kjønn eller alder ikke er kostnadselementer som leverandørene skal bruke i konkurransen. Arbeidsretten slo fast at en slik konkurranse er tariffstridig, og de som brøt spillereglene er dømt til å rett opp sin praksis. Hvis denne praksisen hadde fått fortsette ville det virke ødeleggende på arbeidsmarkedet i offentlig sektor. Dette vil etter Kommisjonens forslag bli ulovlig.

LO har merket seg at Stortinget etter behandlingen av Kvidalutvalget nå har bedt om at også private tjenestepensjoner tilrettelegges for et kjønns- og aldersnøytralt premiesystem. Vi antar at Stortinget dermed ønsker et liknende produkt som det KLP tilbyr, også i privat sektor. Dette er gledelig og vil kunne føre til at også konkurransen i det private pensjonsmarkedet blir mer i tråd med det brede ønsket om minst mulig diskriminering i hele arbeidsmarkedet. LO ser fram til det forslaget Kommisjonen skal legge fram.

Konkurranse som frambringer mer kostnadseffektive leverandører er et samfunnsgode. Imidlertid er det mange elementer ved konkurransen i forsikrings- og pensjonsmarkedet som bidrar til høyere kostnader. Administrasjons- og markedsføringskostnader blir høyere jo flere leverandører vi har i markedet. Dette vises ved at KLP har et kostnadsnivå som ligger rundt halvparten av konkurrentenes. Ideelt sett burde derfor konkurransen vært om oppdrag innenfor store kollektive forsikringsordninger, slik for eksempel Petroleumsfondet er organisert. Dermed unngås markedsføringskostnader, og stordriftsfordeler utnyttes bedre. Det er derfor samfunnsmessig uheldig at den kommunale fellesordningen nå er splittet opp i flere selskaper. I den videre konkurranse er det derfor viktig at det legges til rett for at den samfunnsmessig beste løsningen ikke hindres i å realiseres.»

Konkurransetilsynet uttaler:

«Konkurransetilsynet ønsker å bemerke at det, på tross at de foreslåtte regelverksendringene, kun er ett segment som alle pensjonsleverandørene i Norge kan konkurrere innenfor, nemlig segmentet som omfatter fristilte statlige virksomheter, herunder stataksjeselskap, statsforetak, helseforetak og særlovselskap, samt stiftelser som kan velge pensjonsordning i SPK. Forslaget til nytt regelverk ser heller ikke ut til å endre SPKs monopolstilling overfor apotekansatte, ansatte i statsforvaltningen og lærere i grunn- og videregående skole.

Banklovkommisjonen tar altså i stor grad for seg bare deler av markedet for kollektiv livsforsikring, nemlig kollektiv livsforsikring i kommunal sektor. Utredningens tittel «Konkurranse i kollektiv livsforsikring» kan derfor være litt misvisende.»

12.3 Departementets vurdering

Finansdepartementet vil innledningsvis peke på at konkurranse ikke er et selvstendig mål, men er et mål i den forstand at konkurranse er et middel for å sikre effektiv bruk av ressurser. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens målsetning om å bedre konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger. Gjennom tiltak som har som siktemål å påvirke konkurranseforholdene og markedsdeltakernes atferd, vil effektiv ressursbruk kunne bli fremmet i dette markedet.

Banklovkommisjonen legger vekt på at samtlige tilbydere av kommunale pensjonsordninger skal sikres markedsadgang. Videre legger kommisjonen til grunn at etter Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002, vil dette innebære at samtlige pensjonsinnretninger får anledning til å tilby pensjonsordninger i tråd med Hovedtariffavtalens krav.

Finansdepartementet er enig i at pensjonstilbydere i det kommunale pensjonsmarkedet bør stilles overfor det samme regelverk, og at det ikke bør velges løsninger der enkelte tilbydere har særskilte dispensasjoner fra forsikringsvirksomhetsloven.

Finansdepartementet antar at forslaget til endringer i forsikringsvirksomhetsloven legger til rette for konkurranse mellom pensjonsinnretningene som tilbyr kommunale pensjonsordninger idet de vil ha de samme lovregler å forholde seg til. Imidlertid vil det være et åpent spørsmål om det faktisk vil opprettes effektiv konkurranse i markedet. Dette vil være avhengig av en rekke forhold utenfor Finansdepartementets nedslagsfelt. Banklovkommisjonen uttrykker det samme forbehold i NOU 2003: 11 del I avsnitt 2.3.1 (gjengitt over):

«En annen sak er imidlertid i hvilken grad det i årene som kommer, faktisk vil foreligge effektiv konkurranse i markedet for kommunale - og private - pensjonsordninger. Dette vil nødvendigvis også måtte bero på en rekke andre forhold enn hvordan regelverket er utformet fra myndighetenes side.»

Finansdepartementet mener at det er svært viktig at forsikringsvirksomhetsloven ikke begrenser produktspekteret innen kommunale pensjonsordninger ved å kreve at denne typen pensjonsordninger skal ha et finansieringssystem som innebærer utjevning av premier i fellesordninger. Etter departementets vurdering er det vesentlig at pensjonsinnretningene etter forsikringsvirksomhetsloven også (fortsatt) skal kunne tilby kommunale pensjonsordninger med premier beregnet etter vanlige forsikringstekniske prinsipper

Finansdepartementet ser det også som ønskelig at kommunale arbeidsgivere selv skal kunne bestemme hvilken pensjonsinnretning som skal forvalte arbeidsgiverens pensjonsordning. Videre mener departementet at det kan være uheldig dersom kommuner som ønsker å kjøpe pensjonsordninger med premier beregnet etter vanlige forsikringstekniske prinsipper, blir hindret i dette. Etter Banklovkommisjonens forslag vil ikke forsikringsvirksomhetsloven begrense adgangen for pensjonsinnretningene til å tilby produkter med slike premier, men flere høringsinstanser har pekt på at Hovedtariffavtalen for kommuner mv. vil legge føringer slik at kommunene må etterspørre pensjonsordninger der premien utjevnes over et kollektiv av kommuner.

Andre høringsinstanser påpeker at Banklovkommisjonens forslag ikke forhindrer en eventuell situasjon der krav i Hovedtariffavtalen vil innebære etableringshindre. Bakgrunnen er at det for et nytt selskap kan være vanskelig å opprette en fellesordning som omfatter flere kommunale arbeidsgivere, særlig dersom det legges til grunn at utjevningsordningen må være relativt stor.

Finansdepartementet tar til etterretning at det i forhold til Hovedtariffavtalen ikke er avklart hvor stor en fellesordning må være. Videre kan det stilles spørsmål ved muligheten for å opprette nye pensjonskasser for en enkelt kommune. Finansdepartementet har merket seg at Hovedtariffavtalens krav til at pensjonsordninger skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere, i henhold til domspremiss nr. 19 kun gjelder ved flytting av pensjonsordning. Finansdepartementet legger for øvrig til grunn at tilstanden som her vil gjøres gjeldende vil bygge på tolkninger av Hovedtariffavtalen. Det vises for så vidt også til Banklovkommisjonens uttalelse i NOU 2003: 11 s. 70 hvor det vises til at kommuner med egne pensjonskasser ikke var trukket inn i saken for Arbeidsretten, og at det et åpent spørsmål om Hovedtariffavtalen stenger for videreføring av pensjonsordning i egen pensjonskasse.

I høringsbrev av 5. mars 2003 har Finansdepartementet lagt til grunn at det er viktig at man ved utformingen av lovforslaget om kommunale pensjonsordninger avveier fordeler og ulemper ved et system med utjevning av premie mellom ulike forsikringskunder. På denne bakgrunn stilte departementet høringsinstansene enkelte spørsmål knyttet til forsikringsmarkedets funksjonsmåte og om Banklovkommisjonens forslag om utjevning av premie var forenlig med virksom konkurranse. Finansdepartementet tar til etterretning at de fleste høringsinstanser mener at et marked med utjevning av premie vil kunne være i samsvar med god og virksom konkurranse.

Finansdepartementet vil likevel peke på at man ikke har erfaring med et system der flere selskaper utjevner premie over forsikringstakere, og at man vil kunne få en situasjon der selskapenes pristilbud til kommunale kunder i mindre grad avhenger av marginalkostnadene ved å tilby kunden en pensjonsordning, og der kostnadssammenhenger vil kunne bli tilslørt. Departementet viser i denne sammenheng til at reglene vil bli evaluert på et senere tidspunkt, jf. omtale i avsnitt 2.4.6.

I forhold til flyttebestemmelsenes betydning vises til drøfting i Del II.

13 Skatt og kommunale pensjonsordninger

13.1 Virkeområde

Lovforslaget regulerer hvem som kan opprette kommunal pensjonsordning slik den er definert i forslaget. Når det gjelder retten til fradrag i skattepliktig inntekt for kostnad til sikring av pensjon følger den av skattelovens regler. Ordlyden i bestemmelsene om fradragsrett omfatter ikke «statlige helseforetak og andre statlige foretak». Departementet antar derfor at det er hensiktsmessig med en kort omtale av fradragsrett knyttet til kommunale pensjonsordninger i de nevnte foretakene.

Etter skatteloven § 6-45 annet punktum gis det fradrag for kostnad til sikring av pensjon i offentlig pensjonsordning. Departementet har fastsatt vilkår for arbeidsgivers fradragsrett i forskrift av 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 6-45. Regelverket åpner for fradragsrett for tariffestet pensjonsordning i såkalt fristilt kommunal virksomhet mv. Det forutsettes at arbeidsgiver må ha eller har hatt en kommunal, herunder fylkeskommunal eierandel. Det antas å være tilfelle for statlige helseforetak. Departementet viser her til begrunnelsen for at statlige helseforetak er tatt med i lovforslaget § 8b-1. Spørsmålet om inntektsfradrag for helseforetak er ikke aktuelt siden offentlige bedrifter som regionale helseforetak og helseforetak har fritak for skatteplikt, jf. skatteloven § 2-30 første ledd bokstav g. Spørsmålet er likevel av betydning for de ansattes rett til inntekstfradrag for pensjonspremie.

Arbeidstakere som ikke er ansatt i offentlig forvaltning og som heller ikke er medlemmer i en lovpålagt ordning, har bare fradragsrett etter skatteloven § 6-47 bokstav a dersom ordningen fyller lovens vilkår til å være offentlig. Bestemmelsen må sees i sammenheng med skatteloven § 6-45 annet punktum og Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 6-45. Arbeidstaker har således bare rett til fradrag når arbeidsgiver fyller vilkårene i forskriften. Hvis arbeidsgiver ikke er skattepliktig eller ikke har skattepliktig virksomhet, må det foretas en vurdering av om vilkårene ville ha vært oppfylt dersom det forelå skatteplikt. Departementet legger til grunn at vilkårene ville ha vært oppfylt for et statlig helseforetak hvis det var skattepliktig. Dette tilsier med andre ord at det vil være fradragsrett for ansatte til kommunal pensjonsordning i statlige helseforetak.

For andre statlige foretak må det foretas en konkret vurdering av om det foreligger fradragsrett.

13.2 Premiefond

Etter hovedregelen i lovforslaget § 8b-14 skal overskudd tilført pensjonsordningen godskrives forsikringstakeren og overføres til pensjonsordningens premiefond. Forslaget forutsetter at det opprettes et premiefond for hver pensjonsordning. Premiefondet er i henhold til lovforslaget § 8b-11 definert som en del av pensjonsordningens midler.

Forslaget om å opprette et premiefond begrunnes i all hovedsak med at overskuddet skal fordeles etter bidragsprinsippet og tilføres den enkelte pensjonsordning. Overskuddet skal ikke trekkes inn i oppgjøret av årets premieansvar. Begrunnelsen for å opprette premiefond er dermed langt snevrere enn for premie- eller innskuddsfond etter henholdsvis lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven. Det åpnes ikke for at arbeidsgiver skal kunne innbetale midler direkte til fondet. På denne bakgrunn er det ikke aktuelt å foreslå en fradragshjemmel.

Det følger av lovforslaget § 8b - 12 tredje ledd at lov om foretakspensjon § 10 - 2 til § 10-4 gjelder så langt de passer. Henvisningen innebærer at det kan være aktuelt å overføre midler fra premiefondet til foretaket. Det foreslås en særskilt hjemmel for å skattlegge hele beløpet i det inntektsåret midlene overføres til foretak med skattepliktig virksomhet. Det vises til forslaget til endring av skatteloven § 5-30 fjerde ledd.

Premiefond er skattemessig favorisert ved at avkastningen av midlene på fondet er fritatt for inntektsskatt. Det er vanskelig å anslå hvor stort provenytapet av å opprette premiefond i kommunale tjenestepensjonsordninger vil bli siden dette vil avhenge av størrelsen og avkastningen på disse fondene. De skattepliktige forsikringstakerne vil imidlertid isolert sett ha incentiver til å la fondet bli størst mulig, opp til den maksimale grensen på fondet, siden premiefondet vil framstå som en «skattefri sparebøsse». På svært usikkert grunnlag anslås provenytapet av å opprette premiefond i kommunale pensjonsordninger til inntil 5 mill. kroner i 2004. Over tid vil imidlertid provenytapet kunne bli noe høyere. Dette kan skyldes at det innestående beløpet på fondet kan øke blant annet fordi de framtidige konkurranseforholdene i sektoren kan ha positiv effekt på livselskapenes avkastning. I tillegg kan det i tiden fremover trolig bli flere skattepliktige foretak ved at virksomhet skilles ut fra den kommunale forvaltningen.

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

Departementet foreslår et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger i lov om forsikringsvirksomhet. Forslaget legger til rette for at livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kommunale pensjonsprodukter med premieutjevning. Forslaget innebærer at alle selskaper og pensjonskasser reguleres av et felles sett av pensjonsrettslige regler, og departementet legger til grunn antar at forslaget vil bidra positivt hva gjelder konkurransen i dette markedet.

Forslaget innholder regler om premieberegningen. Det er blant annet gitt regler om bruk av fellesordninger for premieutjevning for kommunale pensjonskasser. Departementet foreslår videre regler om krav til forsikringsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene og om forvaltning og disponering av midler knyttet til slike pensjonsordninger. Midlene skal kunne forvaltes som egen investeringsportefølje etter samme regler som i lov om foretakspensjon.

Lovforslaget regulerer markedet for kommunale pensjonsprodukter. Hittil har kommunale pensjonsordninger vært underlagt de generelle reglene i forsikringsvirksomhetsloven, men enkelte forsikringsselskaper er også gitt unntak fra reglene blant annet om premieberegning. Når særskilte regler for kommunale pensjonsordninger plasseres i et eget kapittel i forsikringsvirksomhetsloven, vil dette føre til synliggjøring av reglene og økt oversikt.

14.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Departementet antar at forslaget til nye regler i liten grad vil medføre ekstra kostnader eller nye arbeidsoppgaver av betydning for myndighetene. Aktuelle tilbydere innenfor det kommunale pensjonsmarkedet, herunder livsforsikringsselskaper, er i hovedsak allerede undergitt myndighetstilsyn.

Myndighetene presenterer et samlet lovverk på et område hvor det har vært en del uklarhet og hvor praksis ikke alltid har vært lett tilgjengelig. Ved å klargjøre rettstilstanden, og gjøre reglene mer tilgjengelige, vil man kunne bidra til noe enklere kontroll av markedssegmentet for tilsynsmyndighetene. Over tid vil det kunne vise seg behov for visse utfyllende regler, men departementet antar at dette vil være i et begrenset omfang.

Selskapene som ønsker å etablere ordninger i henhold til lovforslaget vil på vanlig måte måtte sende produktmeldinger til godkjenningsmyndighetene. Departementet legger imidlertid til grunn at antallet markedsaktører neppe vil øke vesentlig i forhold til dagens situasjon. Lovforslaget legger til rette for at behovet for særskilte dispensasjoner, for aktører og produkter innenfor dette segmentet, vil reduseres. Dette vil være en forenkling både for myndighetene og for livsforsikringsselskapene.

14.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Departementet legger til grunn at lovforslaget vil bidra til avklaring av rettstilstanden og klargjøring av de rammer som vil gjelde for de ulike markedsaktørers produkter. Dette antas å være en fordel for forsikringskundene, herunder kommuner, fylkeskommuner, kommunale foretak mv. Kostnadskrevende tvister og rettsprosesser vil således kunne reduseres. Gjennomsiktigheten i markedet vil kunne øke og således skape mer ryddige og oversiktlige markeds- og konkurranseforhold. Et mer gjennomsiktig marked vil være til fordel både for forsikringskundene og for de forsikrede.

Aktører i dette markedet vil måtte sette seg inn i det nye regelverket, og til dette vil medgå noe ressurser. Tilpasninger, i form av blant annet datasystemer for premieberegning og produkter, vil også kunne generere noe økte kostnader for tilbydere i dette markedssegmentet.

Lovforslaget legger til rette for økt konkurranse. Både eksisterende og nye tilbydere vil kunne øke innsatsen for å få nye kunder. Markedsføringskostnadene samlet sett vil således kunne øke, men dette vil avhenge av flere forhold, blant annet på det enkelte selskaps egen strategi. En kostnadsøkning fremstår i alle tilfelle som begrenset i forhold til de fordeler lovforslaget antas å gi ved å etablere et grunnlag for ryddig konkurranse innenfor dette markedssegmentet.