3 Kart og stedfestet informasjon

3.1 Innledning

Tilgang til kart og annen geografisk informasjon er nødvendig i alle faser av arbeidet med planer og utbygging - fra analyse av utbyggingsmuligheter - via plangjennomføring - til å skaffe kunnskap om hva som faktisk skjer med arealene over tid. Ved å etablere geografiske databaser og løsninger for å formidle data over Internett, ligger det til rette for langt mer effektiv bruk av stedfestet informasjon enn tidligere. Samtidig kan dette gjøre informasjonen lettere tilgjengelig for publikum, politikere og planleggere.

3.2 Gjeldende rett

Bygningsloven av 1924 hadde relativt detaljerte krav til kartgrunnlaget. Med bygningsloven av 1965 ble bestemmelsen overført til de tekniske forskriftene. Etter gjeldende forskrift skal kommunen påse at det blir utarbeidet kart for formål som omhandles i plan- og bygningsloven eller forskrifter, og at kartverket skal holdes à jour.

Statens og kommunenes kartarbeider danner til sammen det offentlige kartgrunnlaget. Statens rolle er ikke lovfestet.

Tidligere var det, med utgangspunkt i tradisjonell teknologi, en klar arbeidsfordeling mellom stat og kommune: Kommunene sto for det tekniske kartverket i målestokk 1:1000 tilpasset reguleringsplanlegging og byggesaksbehandling, mens staten sto for økonomisk kartverk og topografisk kartverk i målestokk 1:5000 og 1:50000 tilpasset oversiktsplanleggingen.

Innføring av digitale metoder visker ut behovet for denne type arbeidsfordeling, og setter utveksling av informasjon i fokus. En rekke kommuner, Statens kartverk og flere større kartbrukere har f.eks. funnet det mer rasjonelt å samarbeide om etablering og vedlikehold av et felles digitalt kartgrunnlag (felles kartdatabase - FKB). Samarbeidet - som går under betegnelsen Geovekst og omfatter nesten 400 kommuner - har bidratt sterkt til et bedre kartgrunnlag gjennom målrettet felles innsats. Likeledes samarbeider en rekke statlige etater, fylkene og flere kommuner om elektronisk utveksling av stedfestet areal- og miljøinformasjon under betegnelsen «Arealis». Etablering av et tidsmessig digitalt kartgrunnlag, og overgang til vedlikehold basert på moderne edb-baserte rutiner, er likevel bare delvis gjennomført landet sett under ett. Ved utgangen av 2001 var 29 % av aktuelt areal dekket (fjellområdene ikke medregnet).

Opplysninger om eiendomsforhold er viktig for all plan- og byggesaksbehandling. Regler for eiendomsoppmåling, føring av eiendomskart og føring av grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret (GAB) er gitt i lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven). Eiendomskartet og en rekke opplysninger fra GAB er en integrert del av det offentlige kartgrunnlaget.

Plan- og byggesaksdokumenter er offentlige dokumenter etter reglene i offentlighetsloven. Det gjelder også de enkelte plankart, situasjonskart og tegninger.

Det offentlige kartgrunnlaget har derimot ikke vært betraktet som dokument i offentlighetslovens forstand. Det betyr ikke at opplysningene på noen som helst måte har vært holdt tilbake - som navnet tilsier er opplysningene fullt ut offentlige. Derimot har dette gitt grunnlag for at kommune og stat som kartframbringere og databaseeiere har hevdet immaterielle rettigheter til kartgrunnlaget som rettighetshavere etter åndsverkloven, og tatt betalt for kartbruk på mer eller mindre kommersielle vilkår.

Heller ikke begjæring om utskrift eller kopi fra samlede eiendomskartverk eller plankartverk har vært ansett å falle inn under offentlighetslovens regler om vederlagsfri innsynsrett «i en bestemt sak».

Gjeldende regelverk er i liten grad tilpasset lagring, bruk og utveksling av plan- og kartinformasjon i digital form:

• Overordnet myndighet har i dag ingen klar hjemmel for å pålegge kommunen å utarbeide plankart i digital form og på et standardisert format. Dette gjør at mulighetene for å sammenstille planer på tvers av kommunegrenser blir vanskeliggjort, og at overordnet planmyndighet ikke kan utnytte slik planinformasjonen til å følge med på plan- og arealpolitikken.

• Kommunen har på sin side heller ikke hjemmel for å stille tilsvarende krav til private planforslag. Selv om mange private planer utarbeides digitalt, er det ikke tatt i bruk et standardisert opplegg mellom planleggere og kommunen. Dette skaper unødige problemer for framdriften i planprosessene.

• Det er uklart hvilke faktiske forhold kommunen kan pålegge at søkeren stedfester og kartlegger, for eksempel om kommunen kan kreve at søkeren rekvirerer kartforretning for eiendomsgrensene, når klare grenser er et vilkår for å kunne behandle saken.

• Rapportering mellom kommunene og nasjonale geografiske databaser beror i mange sammenhenger på interessen for samarbeid etatene i mellom.

3.3 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget understreket at tilgang til, og bruk av, gode kart og ajourført stedfestet informasjon er nødvendig for å sikre tilfredsstillende kvalitet i arbeidet med planer og byggesaker. Etter utvalgets mening bør ansvaret for informasjonsgrunnlaget fortsatt ligge hos kommunen. Utvalget mente at gode prinsipielle grunner taler for at statlige pålegg til kommunene formuleres eksplisitt i lovs form. Utvalget valgte derfor å legge fram forslag til bestemmelser om kartgrunnlaget allerede i sin første delutredning.

Utvalget understreket at kommunens ansvar for kartgrunnlaget etter loven og statens kartoppgaver griper over i hverandre. Alle kommuner er i større eller mindre grad avhengige av å legge til grunn statens kartarbeider for å kunne få et tilfredsstillende kartgrunnlag. På den annen side er det gjennom den kommunale saksbehandlingen, og da særlig byggesaksbehandlingen, nøkkelen til rasjonell oppdatering av hele det offentlige kartgrunnlaget finnes. Det er avgjørende at staten og kommunene har et tett og godt samarbeid om det offentlige kartgrunnlaget. Utvalget understreket betydningen av at staten også i framtiden finansierer størstedelen av arbeidet med et felles kartgrunnlag for oversiktsplanlegging etter loven. Utvalget har imidlertid ikke valgt å foreslå lovfesting av den statlige innsatsen.

Etter utvalgets syn bør kommunen bare ha ansvar for å utarbeide de kart som kreves for kommunens egen virksomhet, først og fremst kommuneplaner, egne reguleringsplaner og egne utbyggingstiltak. Kommunen skal ikke ha plikt til å utarbeide detaljerte kart for private når kommunen ikke har behov for å utarbeide slike kart selv. Kommunen må i slike tilfeller kunne kreve at søker utarbeider de kart som kreves for å behandle saken. Utvalget foreslår at kommunen i den forbindelse kan kreve at søker avholder kartforretning for å fastsette eiendomsgrensene i området som saken gjelder, og at søker redegjør for de eksisterende eiendomsrettslige forholdene, og for de endringene i eiendoms- og rettighetsforholdene som gjennomføring av tiltaket medfører. Utvalget peker imidlertid på at søker som oftest vil kunne få de kartdata de trenger fra kommunen, både fordi kommunen vil måtte utarbeide kart for en rekke andre kommunale formål, og fordi kommunen vil se på kart som et nødvendig grunnlag for å legge til rette for utvikling i kommunen.

Utvalget mener det er nødvendig med nasjonale regler for utveksling og lagring av digital plan- og byggesaksinformasjon, herunder regler vedrørende innhold og utforming av digitale plandokumenter. Utvalget peker på at slike regler også er nødvendige for at kommunen skal kunne sette krav til planer og søknader fra private. Utvalget foreslår at det gis hjemmel i loven for å iverksette avgrensete prosjekter for å hente inn eller supplere bestemte dataelementer til felles bruk over administrative skiller.

3.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene ga bred støtte til utvalgets forslag til ny kartbestemmelse. En rekke høringsinstanser understreket, i likhet med utvalget, betydningen av et godt kart- og datagrunnlag, herunder behovet for standarder og regler for effektiv utveksling av plan- og byggesaksinformasjon.

Drammen kommune uttalte i den forbindelse at kart og stedfestet informasjon vil være et av de viktigste styringsverktøy i en framtidsrettet planlegging.

Songdalen kommune understreket behovet for enhetlig kart- og datagrunnlag for alt planarbeid i hele landet.

Fylkesmannen i Hedmark viste til at det er en nær sammenheng mellom bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og kvalitet i planleggingen, men minner om at en stor del av kartgrunnlaget mangler nødvendig oppdatering:

Materialet kan være mer enn 30 år gammelt uten at ting er rettet og/eller kontrollert. Overføring til digital form alene endrer ikke feil, men gjør det enklere å synliggjøre noen av dem. Oppgaven med å kvalitetsikre herunder rette feil i eksisterende kart er en svært stor jobb, særlig gjelder dette i større målestokker.

Sola kommune mente at det er viktig at kart og datagrunnlaget er oppdatert til en hver tid. Dette er som kjent et økonomisk spørsmål og utvalget bør ikke lovpålegge kommunene noe som de ikke har økonomi til å gjennomføre.

Husbanken uttalte at dårlig kartgrunnlag er et stort problem ved behandling av boligprosjekter både med hensyn til kvalitet og eiendomsforhold.

Fylkesmannen i Hordaland uttalte at saker med dårlige prosesser, dårlig kartmateriale og mangelfulle saksutredninger er økende.

Statens landbruksforvaltning påpekte at stedfestet informasjon om blant annet arealbruk, natur- og miljøforhold og eiendomsgrenser er nødvendig i alle faser i arbeid med planer og utbygging.

Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Naturvernforbund, Oslo og omland friluftsråd, Norges jeger- og fiskerforbund og Høgskolen i Ålesund understreket at korrekte kartdata må være tilgjengelig for alle, skal alle brukere kunne delta på likt grunnlag i planprosessen.

Flere høringsinstanser tok opp statens rolle, blant annet Kragerø kommune som uttalte at staten må bidra til at kommunene får et tilfredsstillende kartverk.

Oppland fylkeskommune uttalte at det bør være en statlig oppgave å sørge for et oppdatert, digitalt økonomisk kartverk, og at framdriften i dag er for dårlig, noe som hemmer både kommunal og regional planlegging.

Tromsø kommune mente i likhet med utvalget at det er viktig at staten også i framtiden finansierer størstedelen av arbeidet med et felles kartgrunnlag for oversiktsplanlegging.

GeoForum mente at forslaget vil styrke kommunens geodatavirksomhet, men at bestemmelsene også må definere et klart ansvar for staten.

Landssamanslutninga av vasskraftkommuner, Utmarkkommunenes sammenslutning og Norges geologiske undersøkelse mente at også statens ansvar bør lovfestes.

Samarbeidsrådet for biologisk mangfold mente ansvaret for kart- og datagrunnlag bør være statlig helt og holdent.

Finnmark fylkeskommune var skeptisk til at staten gjennom Statens kartverk selger sine tjenester så dyrt at en rekke kommuner ikke ser seg i stand til å skaffe seg nødvendige kart.

Sogn og Fjordane fylkeskommune og Oppland fylkeskommune viste til at oppdaterte digitale kart er en viktig infrastruktur for offentlig planlegging og forvaltning, og at det derfor er svært uheldig at kostnadene for bruk av kart og kartdata i dag utgjør en vesentlig kostnad for kommunal og regional planlegging.

Fylkesmannen i Telemark og Fylkesmannen i Vest-Agder mente det er viktig å sikre kartgrunnlaget som et felles offentlig eie, og at det må det legges til rette for «fri flyt» av informasjon mellom stat, kommune og andre offentlige organer.

Statnett SF uttalte:

Det er spesielt grunn til å se nærmere på prising av generelle kartdata, samt manglende digitale data for kulturminner. Av data som er spesielt viktige for rettssikkerheten i planprosessen nevnes DEK (Digitalt eiendomskartverk ) og EDR (Det statlige eiendomsregisteret). Det er spesielt grunn til bekymring for den dårlige framdriften i arbeidet med et landsdekkende digitalt eiendomskartverk. (...) Samordning og presentasjon av nåværende og planlagt arealbruk innen ett standardisert system ønskes velkommen. Det er her viktig at planer og registreringer fra alle nivåer kan hentes inn og kombineres. Det er videre viktig at kommunene settes i stand til å koordinere dette slik at de til enhver tid har oversikt over hvor det foreligger data og planer for kommunen.

Bergen kommune, Oslo kommune og Ullensaker kommune etterlyste avklaring av rettighetene til kartgrunnlaget.

Fylkesmannen i Hedmark etterlyste det samme og uttalte:

Både grunnkart og fagdata er viet oppmerksomhet, men et gjennomgående punkt er utelatt - de immaterielle rettighetene knyttet til disse. Dagens kartpolitikk krever at den enkelte bruker av digital kartinformasjon har tilstrekkelige rettigheter for legalt å benytte dem. Regelverket og dermed de økonomiske forhold, er et hinder for rasjonell bruk [av] denne type informasjon. Dette gjelder alle brukere, inkludert de offentlige forvaltningsnivåene.

Sarpsborg kommune understreket at det er viktig for kommunene å få en klar og utvetydig hjemmel for å stille krav om å levere planer i digital form.

Det samme poengterte Oppland fylkeskommune og Fræna kommune.

Norges geologiske undersøkelser ønsket rapporteringsplikt for grunnundersøkelser som er knyttet til skred og skredfare.

Riksantikvaren ønsket en presisering av at kulturminnedata som registreres i forbindelse med konsekvensutredninger, også skal foreligge på digitalt standardformat, og at slike data i ettertid skal kunne disponeres fritt av kommunene og kulturminneforvaltningen.

Etter Direktoratet for naturforvaltnings oppfatning bør det forutsettes at kommunen kan levere digitale grunnlagsdata for planleggingen, for å kunne kreve at en privat tiltakshaver skal levere digitale planer. Når kommunen ikke har plikt til å ha digitalt kartgrunnlag som grunnlag for planlegging, bør man redusere kravet til den private utbygger tilsvarende.

Norsk Almenningsforbund mente det er viktig at plan- og bygningsloven oppfordrer til og ivaretar privat initiativ, og at det derfor bør være kommunens ansvar å utarbeide nødvendig kartgrunnlag.

Justisdepartementet var av den mening at kartgrunnlaget må regnes som et dokument som faller inn under offentlighetslovens dokumentbegrep, og ønsker at dette kommer bedre frem i lovforslaget, for eksempel ved at første ledd annet punktum formuleres slik:

Kartgrunnlaget er offentlig etter reglene i offentlighetsloven.

Dette vil medføre at eventuell betaling for utskrifter eller kopier av kartgrunnlaget, må skje på grunnlag av en forskrift etter offentlighetsloven.

Justisdepartementet var enig i at de nye bestemmelser skal legge til rette for elektronisk kommunikasjon, men er ikke enig i at kommunen ensidig kan kreve at en forslagsstiller eller søker må kommunisere elektronisk. Justisdepartementet ba også om at det vurderes nærmere hvor i loven kartbestemmelsen best kan plasseres. Justisdepartementet hadde flere merknader til utvalgets forslag om at kommune skal kunne kreve at eiendomsrettslige forhold klarlegges.

3.5 Departementets vurdering

Planlovutvalgets forslag gir regler både om kartgrunnlaget som sådan, den tekniske utformingen av plankartet og utveksling av digital kart-, plan- og byggesaksinformasjon. Departementet foreslår at dette gjenspeiles noe bedre i overskriften ved å benytte den mer generelle betegnelsen kart og stedfestet informasjon. Departementet er enig med utvalget i at reglene bør knyttes til en klar lovhjemmel. Effektiv og rasjonell utnytting av moderne edb-basert informasjonsforvaltning er avhengig av gode og hensiktsmessige standarder og regelverk. Departementet legger vekt på at bestemmelsen vil gjelde både bruk av stedfestet (kartbasert) informasjon i plansaksbehandlingen og i byggesaksbehandlingen, og har blitt stående ved at bestemmelsen best passer inn i lovens kapittel I, i nær tilknytning til lovens øvrige fellesbestemmelser vedrørende vedtekter og forskrifter. Departementets forslag er i hovedsak i samsvar med utvalgets forslag.

Departementet foreslår å synliggjøre statens ansvar for å bidra med nasjonale kartdata til det offentlige kartgrunnlaget i bestemmelsen. Dette gjelder dels lovregulerte databaser som for eksempel elektronisk grunnbok og GAB-registeret (grunneiendom-, adresse- og bygningsregisteret), og dels som en videreføring av statens tradisjonelle ansvar for et felles geodetisk grunnlag, nasjonale sjøkart og topografiske kart og felles kartgrunnlag for oversiktsplanlegging, herunder oversikt over det offentlige kartgrunnlaget (geodatakatalog for Norge). Kommunene skal ikke betale for bruk av statens kartgrunnlag i sin plan- og byggesaksbehandling unntatt der slik betaling er forutsatt i lov eller forskrift. Etablering og oppdatering av felles kartdatabaser forutsettes fortsatt finansiert i fellesskap mellom stat og kommune.

Departementet legger til grunn at kartdatabaser, planregistre o.l. ikke omfattes av offentlighetslovens dokumentbegrep. Forslaget til Justisdepartementet om å presisere det motsatte, ville innebære at kommune og stat ikke lenger kunne hevde immaterielle rettigheter til slike databaser. Det ville innebære at tredjeperson fritt kunne distribuere og selge slike data uten å måtte betale for slik utnyttelse av datagrunnlaget. Selv om førstehåndsutlevering ble gebyrbelagt, vil tapet av inntekter fra annenhånds utnyttelse trolig få betydelige økonomiske konsekvenser for vedkommende etater.

Departementet legger til grunn at kommunen og staten, sammen eller hver for seg, avhengig av datasett og hvordan de er etablert i ulike områder, har de fulle rettighetene til det offentlige kartgrunnlaget. Dette gjelder også når private har levert data i forbindelse med planforslag, søknad eller liknende, når det er en klar forutsetning at data skal benyttes i det offentlige kartverket. I noen tilfeller har staten og kommuner inngått avtaler med andre, først og fremst gjennom Geovekst, som kan begrense statens og vedkommende kommuners adgang til på egen hånd å fastsette salgspris for bestemte data.

Departementet er enig med planlovutvalget i at kommunen må kunne kreve at utbygger utarbeider de kart som kreves for å behandle forslag til arealplan eller søknad om tiltak. Departementet er enig i at kommunen må kunne kreve data på digital form der det ligger til rette for dette, men understreker at det bare er aktuelt å kreve slike data i forbindelse med større saker. Kommunen kan således ikke sette krav om elektronisk behandling i mindre saker, herunder søknad om oppføring av en enkeltstående enebolig eller fritidsbolig. Motsatt utarbeides allerede i dag så godt som alle reguleringsplaner ved hjelp av digitale metoder. Det er i slike saker både i utbyggers og kommunens interesse å kunne utveksle informasjon i digital form etter standardiserte metoder. Dette kan også gjelde behandling av konsekvensutredninger. Krav om digitale data gjelder ikke bare rene kartdata, men kan også gjelde andre typer data som ligger til grunn for nødvendige undersøkelser, jf. uttalelse fra Norges geologiske undersøkelser og Riksantikvaren. Kommunen kan ikke uten videre kreve elektronisk behandling hvis kommunen selv mangler digitalt kartgrunnlag. Departementet legger til grunn at kommunen ut i fra teknisk-økonomiske forhold i så fall heller ikke vil ønske elektronisk behandling, men holder muligheten likevel åpen for at dette kan være aktuelt i forbindelse med særlig store tiltak, f.eks. samferdselstiltak og store industriutbygginger.

Departementet har tatt ut forslaget om at kommunen skal kunne kreve at søker klarlegger eiendomsforholdene dersom dette er nødvendig. Departementet vil følge opp dette forslaget i forbindelse med arbeidet med ny lov om eiendomsregistrering. Departementet har ellers endret ordlyden i forhold til utvalgets forslag på noen steder for å klargjøre bestemmelsen, bl.a. etter innspill fra høringsinstanser. Bestemmelsen er av samme grunn gitt en litt annen struktur.

3.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ingen administrative konsekvenser. Forslaget innebære ingen skjerpede tekniske krav i forhold til gjeldende rett og hva som har vært ansett som god faglig praksis. Forslaget innebærer i så måte ingen økonomiske konsekvenser for staten, kommunene eller private.

Etablering av oppdaterte digitale kart gir grunnlag for bedre og mer effektiv plan- og byggesaksbehandling. Kommuner som har investert i og tatt i bruk edb-baserte system for plan- og byggesaksbehandling basert på et oppdatert digitalt kartgrunnlag, kan vise til effektivisert saksbehandling og bedre service overfor utbyggere, publikum og politiske organer.

Forslaget innebærer at kommunen i enkelte saker kan sette krav til forslagsstiller om å utarbeide kart, når dette er nødvendig for å ta stilling til forslag eller søknad. Dette kan innebære at kostnader som før har vært dekket av kommunen, må dekkes av vedkommende utbygger.