4 Styrking av sanksjonsmidla ved brot på god inkassoskikk
4.1 Forslaget i høyringsbrevet
Vi siterer følgjande frå høyringsbrevet:
«I Ot. prp. nr. 26 (2000-2001) Om lov om endringer i inkassoloven pkt. 6.2. heter det at det bør vurderes om opprettelsen av en egen klagenemnd bør kombineres med en styrking av sanksjonsmidlene ved brudd på god inkassoskikk, og at departementet vil sende dette spørsmålet på høring.
Etter dagens regler resulterer brudd på inkassoloven § 8 i at retten til inkassosalær faller bort, jf. inkassoloven § 17 fjerde ledd. Videre kan brudd på inkassoloven medføre inndragning av inkassobevillingen, jf. inkassoloven § 25. Gjentatte eller grove overtredelser av § 8 kan også medføre straffansvar, jf. inkassoloven § 26 første ledd bokstav b.
En mulighet er at disse sanksjonsmidlene suppleres med en regel om helt eller delvis bortfall av betalingsplikten ved grove brudd på § 8. En slik avkortingsrett måtte i tilfelle også medføre en plikt for inkassoforetaket til å dekke det tap som oppstår for en fordringshaver som ikke kan klandres. Ulempen ved en slik regel er at en kan risikere at det blir vanskeligere å få kurante gjeldssaker gjennom rettssystemet fordi skyldneren uberettiget pretenderer å ha blitt utsatt for harde inkassometoder. Det kan også anføres at betalingsplikten for hovedkravet prinsipielt bør holdes adskilt fra forhold knyttet til selve innkrevingen. Man kan tenke seg at hovedkravet er et erstatningskrav som det ville virke støtende om ikke ble betalt, fordi kravet blant annet er begrunnet med prevensjonshensyn. Et slikt system ville dessuten legge risikoen på fordringshaveren i tilfeller der inkassoforetaket ikke er i stand til å dekke det tapet som oppstår ved at kravet avkortes, f.eks. fordi inkassoforetaket blir insolvent. Departementet vil derfor ikke foreslå at bortfall av betalingsplikten gjøres til sanksjon for brudd på § 8.
Et alternativ er at inkassatoren ved grove overtredelser kan pålegges å betale nemndas saksomkostninger i den aktuelle saken. Inkassoforetakene vil uansett ha et finansieringsansvar for nemnda, men etter det departementet forstår tenker man seg at dette skal gå ut på en generell «abonnementsavgift» utmålt etter foretakets omsetning. Sanksjonen kan være et særlig omkostningsansvar som kommer i tillegg til denne avgiften. Til fordel for en slik løsning kan det anføres at det er mindre rimelig at de foretakene som sjelden overtrer inkassoloven, gjennom abonnementsordningen skal bidra til å dekke saksomkostningene for foretak med hyppigere overtredelser, som antakelig vil oppta en forholdsvis større del av nemndas kapasitet.
En viss sanksjonseffekt kan også oppnås dersom nemnda rutinemessig, eller utfra et særlig utvalg, oversender uttalelser som går mot inkassoforetakene til Kredittilsynet. Kredittilsynet vil deretter kunne iverksette sanksjoner, der det er grunnlag for det. En slik ordning praktiseres for den tilsvarende klagenemnda for eiendomsmeglere, og fungerer etter tilsynets oppfatning godt.
Departementet ber om høringsinstansenes syn på forslagene om særskilt ansvar for saksomkostninger og rutinemessig oversending av uttalelser til Kredittilsynet.»
4.2 Høyringsfråsegnene
Alle høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet, er positive til ei styrking av sanksjonsmidla ved brot på kravet til «god inkassoskikk» i inkassolova § 8. Dei fleste instansane støttar også dei konkrete forslaga i høyringsbrevet til skjerping av sanksjonssystemet i inkassolova.
Ingen av høyringsinstansane har innvendingar mot forslaget om å innføre ein regel om at inkassator ved grove brot kan påleggjast å betale klagenemnda sine kostnader i den aktuelle saka. I Forbrukarrådet si høyringsfråsegn heiter det:
«I avtalen mellom Forbrukerrådet og Norske Inkassobyråers Forening om opprettelsen av en klagenemnd for inkassosaker legges det opp til at foretak som blir klaget inn for nemnda betaler et saksbehandlingsgebyr. Det legges videre opp til at nemnda ved grove eller gjentatte brudd på god inkassoskikk kan ilegge foretaket et forhøyet saksbehandlingsgebyr. Forbrukerrådet ser dette som en markering overfor foretak som utpeker seg i negativ retning. Etter vårt syn vil den preventive effekten av at foretaket blir ilagt et forhøyet saksbehandlingsgebyr ligge i den markeringen nemnda gjør av bruddet på god inkassoskikk, og ikke i gebyrets størrelse som vil være beskjedent i forhold til selskapets fortjeneste og omsetning.»
Finansnæringens Hovedorganisasjonog Sparebankforeningen i Norgeuttaler følgjande om kostnadsansvar som sanksjonsmiddel i si felles høyringsfråsegn:
«FNH og Sparebankforeningen stiller seg positive til forslaget om at inkassatoren ved grove overtredelser skal kunne pålegges å betale klagenemndas saksomkostninger i den aktuelle saken. Selv om nemnda tenkes finansiert gjennom en generell abonnementsavgift, vil innbetalinger av slike saksomkostninger kunne gå til fradrag ved beregningen av neste års abonnementsavgift og dermed redusere betalingsplikten for foretak som ikke får slike avgjørelser mot seg i klagenemnda.»
Jamvel høyringsframlegget om å innføre ei ordning med rapportering til Kredittilsynet frå nemnda får tilslutning frå dei fleste som har uttalt seg om dette. Kredittilsynetuttaler seg slik:
«Departementet antar det vil ha en viss sanksjonseffekt dersom nemnda rutinemessig eller ut fra særlige utvelgelseskriterier oversender uttalelser til Kredittilsynet. Det vises i høringsbrevet til den ordning Klagenemnda for Eiendomsmeglingstjenester har. Kredittilsynet vil i denne forbindelse bemerke at uttalelsene oversendes i anonymisert form fra Klagenemnda for Eiendomsmeglingstjenester. Anonymiseringen gjelder både kjøper, selger og eiendomsmegler. Tilslutning til nemnda er frivillig, og begrunnelsen for at uttalelsene anonymiseres før de oversendes Kredittilsynet er at Klagenemnda frykter at flere vil trekke seg fra nemndsbehandling dersom det fremgår av oversendelsene til Kredittilsynet hvilket foretak klagen gjelder. I og med at uttalelsene er anonymisert, er det lite Kredittilsynet kan gjøre i tilsynsmessig sammenheng. Dersom en inkassoklagenemnd får offentlig godkjenning, og tilslutning til den stilles som vilkår for tildeling av bevilling til å drive inkassovirksomhet, vil det ikke være en risiko at foretak trekker seg fra nemndstilslutning selv om avgjørelsene oversendes uanonymisert.
Kredittilsynet vil anbefale at de avgjørelsene som oversendes, ikke oversendes i anonymisert form. Dette innebærer at også klagers navn bør fremkomme av oversendelsen, da Kredittilsynet vil kunne ha behov for å innhente opplysninger fra denne ved en videre behandling av saken i tilsynsmessig sammenheng. Oversendelsene må være unntatt fra offentlighet og underlagt Kredittilsynets taushetsplikt.»
Finansforbundet, Finansnæringens Hovedorganisasjonog Sparebankforeningen er skeptiske til å innføre ei rapporteringsplikt. I si felles høyringsfråsegn uttaler dei to sistnemnde:
«Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt klagenemnda rutinemessig eller ut fra et særlig utvalg bør oversende uttalelser som går mot inkassoforetakene til Kredittilsynet, vil vi påpeke at Kredittilsynet som tilsynsmyndighet uansett vil være berettiget til å få innsyn i virksomheten til det enkelte inkassoforetak. Kredittilsynet vil også på anmodning kunne få tilgang til klagenemndas avgjørelser der man blir oppmerksom på disse. FNH og Sparebankforeningen er skeptiske til innføringen av en forpliktelse for klagenemnda til å oversende uttalelser til Kredittilsynet. En slik plikt vil gi nemnda en oppgave som er knyttet opp til myndighetens tilsyn med inkassovirksomheten og som harmonerer dårlig med statusen som et nøytralt og uavhengig tvisteløsningsorgan. Dersom man skal vurdere å innføre en slik plikt, bør dette uansett være et spørsmål som klagenemnda og dets medlemmer selv tar stilling til.»
I høyringsbrevet vart det reist spørsmål om det bør innførast ein regel om heilt eller delvis bortfall av betalingsplikta ved grove brot på kravet til «god inkassoskikk». Berre Juss-Buss og Regional støtte for behandling av gjeldsordningssakergår inn for dette. I høyringsfråsegna frå Juss-Bussheiter det m.a.:
«Juss-Buss mener ... at det beste sanksjonsmidlet ved brudd på god inkassoskikk, vil være helt eller delvis bortfall av debitors betalingsplikt. Dette vil ha den beste preventive effekt overfor bransjen og vil kunne ha en reparerende effekt overfor den enkelte debitor som utsettes for brudd på god inkassoskikk.»
KredittPartner AS, Gjeldsoffer-Alliansen, Forbrukarombodet og Forbrukarrådet sette alle fram alternative forslag til nye sanksjonsmiddel. Desse instansane går inn for å gi Kredittilsynet høve til å bøtleggje inkassoforetak ved gjentatte og grove brot på god inkassoskikk. Frå KredittPartner AS si høyringsfråsegn siterer vi følgjande:
«Det er positivt for bransjen at det innføres sanksjoner mot grove brudd på god inkassoskikk. Dette kan eksempelvis være at KreditTilsynet i første omgang avkrever en forklaring, i henhold til dagens praksis, og om dette ikke er tilfredstillende ilegger selskapet bot med påfølgende advarsel. Ved gjentagelse fratas selskapet bevilling til å bedrive inkassovirksomhet.»
Gjeldsoffer-Alliansengår lengst i retning av å tilrå at det vert innført bøter:
«GOA støtter departementets utspill om at sanksjonsmidlene må styrkes ved brudd på god inkassoskikk. Vi er av den oppfatning at det beste alternativ er en solid avgift/bot, avpasset etter byråets omsetning. Det siste mener vi er meget viktig. Vi har beklageligvis dårlig erfaring med noen av landets største inkassobyråer, som ser ut til kjøre sitt eget løp, uavhengig av lover og regler. For disse store byråene med overskudd i hundremillioner-klassen vil en liten avgift ikke ha noen preventiv virkning. Man bør heller legge opp til et slags bøtesystem, der «tiltaltes» inntekt blir vektlagt, jmf bøter for promillekjøring.
GOA vil derfor foreslå at Kredittilsynet gis hjemmel til å ilegge inkassobyråene bøter ved grove eller gjentatte brudd på god inkassoskikk. Vi sitter for øvrig med det inntrykk at med dagens lovgivning/forskrifter har Kredittilsynet lite å stille opp med mot inkassobyråene. (Deres eget utsagn.) De må gis vesentlig skarpere virkemidler dersom de skal fremstå som noe avskrekkende.»
Forbrukarrådetuttaler følgjande om alternative sanksjonsmiddel:
«Forbrukerrådet er usikker på hvor sterk den preventive effekten av et slikt forhøyet saksbehandlingsgebyr blir i og med at det økonomisk sett vil være av liten betydning for foretaket. Forbrukerrådet foreslår derfor at Kredittilsynet gis hjemmel til å ilegge inkassoforetakene bøter ved grove eller gjentatte brudd på god inkassoskikk. Vi tror dette er nødvendig som et tillegg til den sanksjonsmulighet som opprettes i og med klagenemnden. Forbrukerrådet mener det vil være enda viktigere for Kredittilsynet å ha en annen sanksjonsmulighet enn å inndra bevillingen når bevillingen knyttes til foretaket og ikke til person. Vi antar at det i praksis skal veldig mye til å inndra bevillingen til et stort inkassoforetak på grunn av enkelte grove brudd på god inkassoskikk.
Kredittilsynet vil med en slik hjemmel i tillegg til hjemmelen for å inndra inkassobevillingen ha et sanksjonssystem som kan graderes etter hvor grove brudd det er tale om. En bot fra Kredittilsynet vil være en sterk advarsel og Forbrukerrådet tror at Kredittilsynet lettere vil kunne inndra inkassobevillingen dersom inkassoforetaket gjentatte ganger har blitt ilagt bot uten at selskapet har tatt det til etterretning. Norske Inkassobyråers Forening og Forbrukerrådet legger opp til at nemnda skal foreta en bred rapportering til Kredittilsynet. Dette vil gjøre at tilsynet vil få et godt grunnlag for å vurdere behovet for å sanksjonere. Rapporteringen til Kredittilsynet kombinert med at Kredittilsynet har hjemmel til å ilegge selskapene bøter vil etter vårt syn også styrke nemndas avgjørelser.
En hjemmel som gir Kredittilsynet muligheten til å ilegge inkassoforetaket bøter bør også legge føringer på hvilke kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen av om bot skal ilegges samt botens størrelse. Disse kriteriene bør først og fremst være grovheten på bruddet på god inkassoskikk, hvorvidt selskapet gjentatte ganger har brutt god inkassoskikk og selskapets omsetning. Dersom boten skal ha en tilstrekkelig preventiv virkning mener vi at boten ikke må være ubetydelig i forhold til den omsetning selskapet har.»
4.3 Departementets vurderingar
Justisdepartementet meiner at dagens sanksjonar mot brot på god inkassoskikk ikkje fungerer heilt tilfredsstillande. Det er behov for ei meir effektiv handheving av reglane i inkassolova generelt og kravet til god inkassoskikk spesielt. Dette kan ein oppnå på to måtar: Ved å styrke effekten av dei eksisterande sanksjonsmidla, og ved å innføre nye sanksjonsmiddel. Justisdepartementet gjer framlegg om begge delar.
Basert på innspela i høyringsrunden foreslår Justisdepartementet at ein inkassator kan påleggjast å betale klagenemnda sine kostnader ved grove brot på kravet om «god inkassoskikk», jf. inkassolova § 8. Dette ansvaret kjem i tillegg til ei eventuell «abonnementsavgift» utmålt etter omsetnaden til foretaka. Etter departementet sitt syn er det rimeleg at foretak som har gjort seg skyldig i grove brot på kravet til god inkassoskikk, kan påleggjast å dekkje kostnadene ved nemndshandsaming. Ein slik regel kan medverke til ei rettferdig fordeling av kostnadene ved å drive nemnda, og kan dessutan ha ein preventiv effekt.
Justisdepartementet går vidare inn for at klagenemnda kan oversende fråsegner til Kredittilsynet, anten rutinemessig eller utfrå eit særskilt utval. For å fremje effektiviteten og den preventive verknaden av dette sanksjonsmidlet, foreslår departementet at fråsegnene ikkje vert oversende i anonymisert form. Kredittilsynet vil ha teieplikt om innhaldet i meldingane så langt det følgjer av kredittilsynslova og forvaltningslova.
Rapporteringsplikta har eit todelt formål: For det første kan vissa om rapportering til Kredittilsynet i seg sjølv verke preventivt. For det andre kan ei rapporteringsordning styrke effekten av dei eksisterande sanksjonsmidla. Justisdepartementet vil særleg understreke det sistnemnde. Det er grunn til å tru at skipinga av ei inkassoklagenemnd og innføringa av ei rapporertingsordning vil gi Kredittilsynet eit betre grunnlag for si tilsynsverksemd enn i dag. Dermed vil Kredittilsynet få eit betre grunnlag for å vurdere om det bør setjast i verk sanksjonar mot eit foretak eller mot personar som har personleg inkassoløyve. Ei rapporteringsordning kan også gjere at straffetrugselen (jf. inkassolova § 26) vert meir reell. Departementet viser i denne samanhengen til at Kredittilsynet kan melde brot på reglane i inkassolova og inkassoforskrifta til påtalemakta, jf. lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven) § 6 første ledd. Dersom Kredittilsynet vert kjent med at det ligg føre brot på inkassolova som kvalifiserer til straff, bør påtalemakta normalt få melding om dette.
Departementet registrerer at nokre av høyringsinstansane tek til orde for at Kredittilsynet bør få heimel til å bøteleggje inkassoforetaka ved grove eller gjentekne brot på god inkassoskikk. Inkassolova § 26 første ledd bokstav b gir domstolane heimel til å dømme fengsel i inntil tre månader eller bøter eller begge delar ved gjentekne eller grove brot på mellom anna inkassolova § 8. Skulle Kredittilsynet få kompetanse til å ileggje bøter, ville ein få eit tospora system: Domstolane ville som før kunne straffe den eller dei personane som har brote dei aktuelle føresegnene i inkassolova med bøter eller fengsel inntil tre månader. I tillegg kunne Kredittilsynet ileggje inkassoforetaket ei bot.
Spørsmålet om å gi Kredittilsynet ein slik kompetanse må sjåast i lys av det samla sanksjonssystemet i inkassolova. Justisdepartementet meiner som nemnt at framlegga i denne proposisjonen er eigna til å styrke det eksisterande sanksjonssystemet. Det gjeld både føresegna i § 14 fjerde ledd om bortfall av skyldnaren sitt erstatningsansvar, føresegna i § 25 om inndraging av inkassoløyve og føresegna i § 26 om straff. I tillegg representerer utkastet til føresegner om sakskostnadsansvar (ny § 25) og rapporteringsplikt (ny § 24) ei utviding av sanksjonssystemet. Dei endringane som er foreslått i proposisjonen her, kan dempe behovet for ei føresegn som gir Kredittilsynet heimel til å ileggje inkassoforetaka bøtestraff.
Justisdepartementet foreslår ikkje noka føresegn om administrativ ileggjing av straff. Forslaget har ikkje vore på allmenn høyring. Ei slik føresegn krev ei nærmare vurdering av tilhøvet til Grunnlova og til menneskerettsreglane, som det berre er grunn til å gjere dersom framlegga i denne proposisjonen skulle vise seg å vere utilstrekkelege.