3 Avgrensing av personkrinsen og opphald i utlandet

3.1 Spørsmålet om ei aldersgrense

3.1.1 Generelle omsyn

Spørsmålet om avgrensing av personkrinsen er i hovudsak eit spørsmål om ordninga skal gjelde berre dei som har fylt 67 år eller om ein skal ta med personar som har varig redusert arbeidsevne og fyller vilkåra i folketrygdlova kapittel 12 for uførepensjon eller tidsavgrensa uførestønad.

Ei supplerande ordning basert på inntektsprøving og strenge reglar for opphald i utlandet vil generelt vere vanskeleg å administrere. Det er naudsynt med ein stor grad av kontroll. Å ta med uføre gir ein langt vidare personkrins enn ei ordning avgrensa til eldre. I tillegg må ein kontrollere om vilkåret om minst 50 prosent redusert arbeidsevne er oppfylt. Dette reiser ikkje særskilte spørsmål i forhold til ei supplerande stønadsordning, men er eit problem ved alle ytingar som byggjer på denne typen vilkår. Sjansane for misbruk og ulovleg utnytting av ei supplerande ordning ville auke.

Den nye ytinga skal vere inntektsprøvd, og det bør vere opning for å ta omsyn til formue, sjå punkt 5. I relasjon til kontroll med om inntektsopplysningane er korrekte, vil dei uføre vere ei større utfordring enn alderspensjonistane. Dei vil i regelen lettare kunne skaffe seg inntekter ved sida av ytinga, eventuelt inntekter som ikkje vert fanga opp av kontrollsystema. Dette vert understreka av at ein del av dei i utgangspunktet har ei restarbeidsevne.

Det er generelt lagt til grunn at ei supplerande ordning bør vere avgrensa til personar som er busette i Noreg, sjå til dømes drøftinga i Utjamningsmeldinga. Opphaldet i Noreg skal i prinsippet vere kontinuerleg. I tråd med det som gjeld for økonomisk sosialhjelp, bør ytingane ikkje bli gitt under opphald i utlandet av særleg lengde, og i alle høve ikkje så lange opphald som ein kan ha i folketrygda (inntil eitt år). Ordninga vil difor stille nye krav til kontroll på dette feltet. Av dei same grunnane som når det gjeld inntekter, vil dei uføre vere ei større utfordring enn alderspensjonistane på dette punktet óg.

3.1.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet la departementet til grunn at ei supplerande stønadsordning avgrensa til alderspensjonistar vil vere vesentleg enklare å administrere enn ei ordning som i tillegg omfattar uføre. Å ta med dei uføre ville innebere

• fleire personar å kontrollere

• ein generelt meir aktiv og mobil personkrins for ordninga

• eit tilleggsproblem med kontroll av arbeidsevna.

Notatet la til grunn at ei ny supplerande stønadsordning burde ha ei aldersgrense på 67 år.

3.1.3 Høyringsinstansane

Fleire av høyringsinstansane peikar på at det kan vere behov for å utvide ordninga til uføre personar under 67 år. Dette gjeld Kommunenes Sentralforbund, Utlendingsdirektoratet, Ressurssenter for pakistanske barn og Senter mot etnisk diskriminering. Utlendingsdirektoratet viser til at det er mange i aldersgruppa 55 til 67 år som vil ha sosialhjelp som einaste inntekta. Ressurssenteret foreslår at uføre som har fylt 60 år vert tekne med i ordninga, og det same gjeld yngre psykisk eller fysisk funksjonshemma. I denne samanhengen vert det óg peika på at mange innvandrarar kjem frå land med låg levealder, slik at aldringa kjem tidlegare enn for personar som er oppvaksne i Noreg.

3.1.4 Departementet si vurdering

Arbeids- og sosialdepartementet vil halde fast ved vurderinga i høyringsnotatet om at den nye supplerande stønadsordninga bør ha ei aldersgrense på 67 år. I punkt 3.1.1 vart det peika på dei problema som ein vidare personkrins generelt ville føre med seg, ikkje minst når det gjeld å administrere ordninga. I tillegg kan ein nemne at ei liknande ordning i Sverige har ei tilsvarande aldergrense (sjå punkt 9.1). I proposisjonen om etablering av ordninga vert det sagt at personar som ikkje har nådd pensjonsalderen framleis er i yrkesaktiv alder, sjølv om den einskilde kan ha behov for ytingar frå ei supplerande ordning. Ein rekna det som eit prinsipielt større steg å ta med denne persongruppa i nyordninga enn eldre som er ute av den yrkesaktive fasen (proposisjon 2000/01: 136). - Det same gjeld sjølvsagt i Noreg.

Ved vurderinga har departementet vidare lagt vekt på at utvidinga av EU frå 1. mai 2004 vil kunne føre til eit auka press mot velferdsordningane. Sjølv om dette først og fremst vil rette seg mot dei ordinære ytingane i trygda (sjå punkt 11.1), er utvidinga óg eit problem i relasjon til ei ny supplerande stønadsordning.

Departementet foreslår etter dette at den supplerande stønadsordninga får ei aldersgrense på 67 år, dvs. den same aldersgrensa som for alderspensjon frå folketrygda.Det skal likevel ikkje vere noko vilkår at ein stønadstakar har rett til slik pensjon. Dette ville stengje ute dei som kjem til Noreg så seint i livet at dei ikkje vil kunne få ei butid på 3 år før pensjonsalderen, og som difor aldri kan få ein vanleg alderspensjon. Det er denne gruppa som kanskje har mest bruk for ei supplerande ordning.

Ein viser til § 3 første leddet i lovforslaget.

3.2 Bustad i Noreg

3.2.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at det bør vere eit grunnvilkår for supplerande stønad at stønadstakarane er busette i Noreg. Ein person skulle bli rekna som busett dersom vedkomande har løyve til å opphalde seg her etter utlendingslova og er registrert i folkeregisteret. Det vart signalisert at ein ville sjå nærare på korleis ein kan etablere reglar i den nye lova som gjer det mogleg å avgrense ordninga til personar som er i Noreg på varig basis.

3.2.2 Høyringsinstansane

Berre få av høyringsinstansane har konkrete innspel til dette spørsmålet:

Rikstrygdeverket er samd i at ein freistar å gi ein definisjon av «busett» som avgrensar dei potensielle stønadstakarane mot personar som er i Noreg i kortare tid, og reiser spørsmål om å etablere ei karenstid på eitt år før ein kan få supplerande stønad.

Utlendingsdirektoratet reiser spørsmålet om å definere busett i Noreg på same måten som i folketrygda, dvs. at ein person må ha til intensjon å opphalde seg i Noreg i minst eitt år og ha løyve til dette.

I høyringsrunden vart det óg peika på at utlendingslova har eit skile mellom opphaldsløyve som medfører «opptening» av rett til å busetje seg i Noreg og opphaldsløyve som ikkje gjer det.

3.2.3 Vurdering og forslag

Arbeids- og sosialdepartementet finn at skilet i utlendingslova mellom opphaldsløyve som gir grunnlag for busetjing i Noreg og løyve som ikkje gjer det, vil medføre ei løysing i tråd med det avgrensingsbehovet som vart signalisert i høyringsnotatet. Ein oppfattar det slik at personar med opphaldsløyve som gir grunnlag for busetjing vil få varig løyve til busetjing etter tre år, og det er nett denne gruppa som den supplerande stønadsordninga er mynta på.

Ei karenstid som foreslått av Rikstrygdeverket ville kunne løyse noko av problemet, men har den ulempa at ordninga då får eit visst element av oppteningskrav. Dette kan vere eit problem i høve til spørsmålet om unntak frå eksportkravet etter EØS-reglane (sjå punkt 12). Det er vidare behov for ei strammare løysing enn i folketrygda, slik at forslaget frå Utlendingsdirektoratet ikkje fullt ut vil vere tilstrekkeleg.

Departementet foreslår etter dette at «busett i Noreg» skal innebere å vere registrert i folkeregisteret og ha opphaldsløyve etter utlendingslova som gir grunnlag for busetjing i Noreg.

Ein viser til § 3 første leddet i lovforslaget.

3.3 Forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje

3.3.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det vist til at ein person i visse høve får kome til Noreg i kraft av å vere forsørgt av ein familiemedlem som oppheld seg her. Dette kan vere familiesameining etter reglane i utlendingslova eller etter reglane i EØS-avtalen om fri rørsle av arbeidskraft.

Reglane om familiesameining i utlendingslova § 9 omfattar normalt ikkje familiesameining med foreldre, med mindre det finst barn under 18 år som har fått opphaldsløyve her (sjå definisjonen av dei næraste familiemedlemene i utlendingsforskrifta § 23). I unntakstilfelle kan opphalds- eller arbeidsløyve bli gitt etter utlendingslova § 8 andre leddet, mellom anna til mor eller far over 60 år utan nære slektningar i heimlandet. Det er eit vilkår at underhald er sikra, og at personen i Noreg har god nok bustad (sjå utlendingsforskrifta § 24).

Etter rådsforordning 1612/68 kan ein arbeidstakar som tek arbeid i eit anna medlemsland ta med seg ektemake og barn under 21 år. Det same gjeld ektemakane sine slektningar i oppstigande linje når dei vert forsørgde av arbeidstakaren, og arbeidstakaren disponerer bustad i tråd med vanleg standard i arbeidslandet.

Etter forslaget i høyringsnotatet skulle personar med opphaldsløyve som forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje til vanleg ikkje få rett til supplerande stønad, men det var opna for å gi tilgang til supplerande stønad når den eller dei personane som skulle stå for forsørginga fell frå eller mistar evna til å syte for underhaldet.

3.3.2 Høyringsinstansane

Dette spørsmålet vert særskilt kommentert av tre av høyringsinstansane:

Rikstrygdeverket støttar forslaget i høyringsnotatet om å stengje ute forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje frå supplerande stønad.

MiRA-senteret meiner at alle som er busette i Noreg, inkludert personar med opphaldsløyve som forsørgt familiemedlem i oppstigande linje, bør kunne få supplerande stønad.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) opplever forslaget i høyringsnotatet som problematisk. Det vert særlig vist til tilfella der omsorgsevna hos forsørgjaren endrar seg etter familiesameininga. KIM meiner difor at det bør vere ei opning for å gi ytingar i slike tilfelle.

3.3.3 Vurdering

Av utlendingslova og EØS-avtalen følgjer at far eller mor til ein person som er i Noreg berre får kome hit dersom dei kan bli forsørgde av personen som er her. Reglane tek sikte på å unngå at desse familiemedlemene i oppstigande linje vert ei belastning for velferdsordningane.

I høyringsnotatet la departementet til grunn at forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje til vanleg ikkje bør få rett til supplerande stønad. Samstundes vart det peika på at tilhøva i saka kan endre seg slik at det vil vere rimeleg å gi supplerande stønad, til dømes når forsørgjaren døyr. Dette vert mellom anna framheva av KIM.

Departementet meiner det er vesentleg i desse sakene at underhaldskravet i utlendingslova er ein realitet i det minste i den første tida i Noreg. Det ville vere uheldig dersom ein kunne ta far eller mor til Noreg og utan vidare overføre ansvaret for underhaldet til det offentlege. Det bør såleis ikkje vere mogleg å fylle underhaldskravet ved å vise til den supplerande stønadsordninga. På den andre sida er det klårt at det vil liggje djupe og aktverdige kjensler til grunn for eit ynskje om å få far eller mor til Noreg, sjølv om eigen økonomi ikkje er særskilt god.

Det vil liggje nærare å gi supplerande stønad når familiemedlemen i oppstigande linje har vore i Noreg i lengre tid. Ikkje minst gjeld dette når personen har fått løyve til å busetje seg i Noreg fast. Departementet har kome til at desse tilfella bør få ein noko enklare tilgang til den supplerande stønadsordninga enn forslaget i høyringsnotatet la opp til. Óg i denne samanhengen vil ein kunne byggje på ordninga i utlendingslova med opphaldsløyve som gir grunnlag for busetjing i Noreg etter tre år. Departementet foreslår difor at forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje skal kunne få supplerande stønad når dei har fått løyve til å busetje seg fast i Noreg.

Ein viser til § 3 andre leddet i lovforslaget.

3.4 Opphald i institusjon

3.4.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det peika på at ein person som vert lagt inn på institusjon, vil få underhaldet sitt av institusjonen så lenge opphaldet varar. Slik sett er det ikkje lenger behov for ytinga. I samsvar med det vart det foreslått at retten til supplerande stønad skal falle bort dersom opphaldet i institusjonen vert langvarig, definert som eit opphald som varar lengre enn 3 månader etter den månaden då stønadstakaren kom til institusjonen.

3.4.2 Høyringsinstansane

Få av høyringsinstansane kommenterer dette spørsmålet:

Rikstrygdeverket er samd i at ytingar ikkje vert gitt under opphald i institusjon, men meiner at ytingane bør falle bort frå og med den andre kalendermånaden etter månaden då vedkomande vart lagt inn i institusjonen, dvs. frå same tid som reduksjonane i ytingar frå folketrygda etter folketrygdlova § 3-27.

Ressurssenter for pakistanske barn meiner at supplerande stønad bør bli gitt under opphald i institusjon for å unngå utgifter for kommunane til sosialhjelp i denne fasen.

3.4.3 Vurdering

Forslaget i høyringsnotatet om at supplerande stønad skulle falle bort under opphald i institusjon utover 3 månader etter den månaden då personen vart innlagt, bygde på at institusjonen tek over ansvaret for underhaldet under slike langstidsopphald. Kommentarane frå høyringsinstansane gir ikkje grunn til å endre dette standpunktet, sjølv om sosialhjelp unntaksvis kan bli gitt under slike opphald. Det vil i alle høve ikkje dreie seg om sosialhjelp på nivå med sosialhjelpa utanfor institusjon, og spørsmålet skulle ikkje vere av særleg interesse i høve til kommuneøkonomien. Kommunenes Sentralforbund har ikkje kommentert saka.

Departementet foreslår etter dette at supplerande stønad ikkje vert gitt under langvarige opphald i institusjon der opphaldet vert dekt av det offentlege.I tråd med forslaget frå Rikstrygdeverket, foreslår ein at ytingane skal falle bort frå same tid som ytingane frå folketrygda etter folketrygdlova § 3-27, dvs. når opphaldet i instusjonen varar utover ein kalendermånad etter den månaden då vedkomande vart innlagt.

Ein viser til § 12 i lovforslaget og til merknadene til denne paragrafen.

3.5 Opphald i utlandet

3.5.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at retten til å få ytingar i utlandet måtte vere avgrensa, men det vart samstundes peika på at det i praksis er vanskeleg å administrere reglar om særs korte tilletne opphald i utlandet på ein effektiv og rettferdig måte.

Det vart foreslått at ein stønadstakar bør kunne opphalde seg i utlandet i inntil 3 månader utan at det får konsekvensar for stønadsretten. Det skulle heller ikkje vere opning for ei rekkje opphald på 3 månader med kort tid i Noreg mellom dei, slik at stønadstakaren i realiteten er meir i utlandet enn i Noreg. Retten til opphald i utlandet skulle difor vere ein rett til opphald i inntil 3 månader kvart år.

3.5.2 Høyringsinstansane

Forslaget til avgrensing av retten til ytingar under opphald i utlandet vart særskilt kommentert av seks av høyringsinstansane:

Bosnia-Hercegovina Forbundet sluttar seg til forslaget i høyringsnotatet.

Flyktningerådet, Ressurssenter for pakistanske barn, Senter mot etnisk diskriminering og MiRA-senteret meiner at det bør vere større høve til å ta med seg ytingar til utlandet, både supplerande stønad og pensjon frå folketrygda. Senter mot etnisk diskriminering reiser som nemnd i punkt 2 spørsmål om tilhøvet til artiklane 8 og 14 i Menneskerettskonvensjonen (retten til eit familieliv og forbodet mot diskriminering).

Utlendingsdirektoratet foreslår at personar som får støtte til permanent tilbakevending til heimlandet skal kunne få supplerande stønad livet ut, men med eit lågare beløp enn i Noreg, eventuelt knytta til levekostnadene i heimlandet. Ei slik støtte meiner Utlendingsdirektoratet bør ha ei aldersgrense på 60 år.

3.5.3 Vurdering

Departementet vurderer det slik at ei supplerande stønadsordning bør avgrensast til personar som er busette i Noreg og som normalt oppheld seg her. Ordninga skal vere eit alternativ til økonomisk sosialhjelp for eldre personar som ikkje har trygdeytingar lik minstepensjon.

Dersom ein skal samanlikne med nokon av dei eksistrande ordningane på dette punktet, må det vere med sosialhjelpa, ikkje med folketrygda. Som tidlegare nemnd, vil forslaget om høve til å få ytingar under opphald i utlandet på inntil 3 månader, gi stønadstakarane ytingar utanfor riket i monaleg lengre tid enn dersom dei hadde vore avhengige av sosialhjelpa aleine.

Forslaget om ei ny supplerande stønadsordning rettar seg mot personar som oppheld seg i Noreg. Målet med ytinga er ikkje å motivere til tilbakevending til heimlandet, og forslaget er ikkje på nokon måte tilpassa dette aspektet. Ei særskilt yting for personar som vender tilbake, bør i tilfelle vurderast for seg.

I det vidare arbeidet med saka har departementet kome til at regelen om opphald i utlandet må presiserast i høve til skissa i høyringsnotatet. Ein stønadstakar skal berre kunne opphalde seg i inntil tre månader i utlandet, og med dette må ein forstå samanhengande opphald på inntil tre månader. Dersom eit utanlandsopphold tek til i det eine året og sluttar i det andre, er det ikkje meininga å gi ytingar dersom opphaldet varar tre månader på kvar side av årsskiftet.

Departementet foreslår at retten til supplerande stønad skal falle bort dersom ein person oppheld seg eller har tenkt å opphalde seg i utlandet i meir enn tre månader i samanheng eller i meir enn tre månader i alt i eit kalenderår.

Vidare foreslår departementet at lova får eksplisitte reglar om når retten til stønad skal falle bort på grunn av for langt opphald i utlandet. Ved eit utanlandsopphald som er meint å vare i meir enn tre månader, bør ytinga bli stoppa frå og med månaden etter den månaden då utanlandsopphaldet tok til. I andre tilfelle bør ytingane bli stoppa frå og med månaden etter den månaden då utanlandsopphaldet har vara i tre månader eller summen av utanlandsopphalda i eit kalenderår utgjer tre månader. Resultata vil i og for seg svare til resultata etter dei vanlege reglane om verknaden av endringar, sjå lovforslaget § 11 første og andre leddet, men det kan oppstå tvil om korleis ein skal forstå desse reglane nett i denne samanhengen, særleg i situasjonen med utanlandsopphald som er meint å vare i meir enn tre månader. Lova bør vere heilt klår på dette punktet.

Departementet foreslår vidare at lova får ein heimel som gjer det mogleg å gi ytingar i lengre tid dersom heimreisa til Noreg vert forseinka på grunn av eigen sjukdom. Slik forlenging bør berre bli gitt dersom stønadstakaren legg fram fullgod dokumentasjon. Det vil kunne vere andre tilfelle der det kan framstå som rimeleg å gi ytingar i lengre tid enn lova opnar for, men ein generell heimel for dette vil vere vanskeleg å praktisere. Ein foreslår difor at unntaket nå vert avgrensa til sjukdomstilfella, og at ein i tilfelle supplerer lova med andre konkrete tilfelle dersom røynslene i praksis gir grunnlag for det.

Ein viser til § 4 i lovforslaget og til merknadene til denne paragrafen.