4 Stønadsnivået i ei supplerande ordning

4.1 Høyringsnotatet

Utmålinga av ytingar frå ei supplerande ordning må skje ut frå eit standardnivå eller garantinivå. Supplerande stønad vert berre gitt dersom summen av dei andre inntektene til stønadstakaren er lågare enn dette garantinivået.

Utgangspunktet ved fastleggjinga av nivået vil naturleg vere minsteytingane i folketrygda. Dette er det nivået som er fastlagt for personar som har minst 40 år i Noreg i yrkesaktiv alder. Kjenneteiknet på dei som høyrer til i målgruppa for ei supplerande ordning er at dei ikkje fyller dette kravet om butid. Mange vil ikkje ha noka butid i yrkesaktiv alder. I forslaget som vart sendt på alminneleg høyring, la ein til grunn at det bør vere ein viss skilnad i stønadsnivå på dei som ikkje fyller butidskrava og dei som faktisk har dei 40 åra her. Ein foreslo difor eit stønadsnivå på 90 prosent av minstepensjon.

Det vart lagt til grunn at det maksimale stønadsnivået i ordninga bør variere i tråd med det som gjeld for minstepensjonen i folketrygda, likevel slik at supplerande stønad til ein person som forsørgjer ektemake i alle tilfelle vert fastsett ut frå minstepensjonen når forsørgt ektemake er under 60 år. Ein pensjonist som forsørgjer ektemake over 60 år, får etter folketrygdlova eit ekstra særtillegg til sin pensjon. Dette ekstra særtillegget skulle etter forslaget i høyringsnotatet ikkje reknast med ved fastsetjinga av supplerande stønad.

I høyringsnotatet tok ein vidare utgangspunkt i at sambuarskap og registrerte partnarskap i prinsippet bør ha dei same verknadene for supplerande stønad som i folketrygda. Det vart likevel reist spørsmål om reglane kan gjerast noko enklare enn i folketrygda. Til dømes bør det avgjerande i høve til supplerande stønad kunne vere at sambuarane er saman om utgiftene til husvere og liknande. Det kan difor vere aktuelt å ta omsyn til sambuarskap i større grad enn i folketrygda. Høyringsinstansane vart oppmoda til å gi særskilte kommentarar til dette.

4.2 Høyringsinstansane

4.2.1 Stønadsnivået

Kommunenes Sentralforbund meinte at stønaden burde svare til minstepensjon, av di dette ville gjere det mindre sannsynleg at den einskilde likevel måtte gå på sosialkontoret.

MiRA-senteret gir klårt uttrykk for at dei meiner at stønadsnivået er for lågt, og konkluderer med at dei ikkje kan «skjønne annet enn at denne gruppen likevel blir avhengig av sosialhjelp». Senteret ynskjer ei yting lik minstepensjonen.

Arbeidernes Kommunistparti (AKP) har ei tilsvarande oppfatning som MiRA-senteret. Det vert i denne samanhengen vist til ulike SIFO-budsjett, og peika på at stønadssatsane så vidt svarar til levekostnadene i desse budsjetta, eksklusive straum og bukostnader.

Senter mot etnisk diskriminering har mykje det same synet som MiRA-senteret og AKP når det gjeld stønadsnivået, men peikar særleg på at mange innvandrarar ikkje har hatt sjansen til 40 år med opptening i Noreg.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene meiner at den særskilte minstesatsen for personar som forsørgjer ektemake over 60 år óg bør gjelde i den supplerande stønadsordninga. Dei ser ingen grunn til å ha andre reglar om dette enn i folketrygda.

Bosnia-Hercegovina Forbundet er samd i at stønaden vert sett til 90 prosent av minstepensjonen, men meiner at særreglane for personar som forsørgjer ektemake over 60 år bør gjelde.

Eit fleirtal av høyringsinstansane hadde likevel ikkje innvendingar til forslaget om eit stønadsnivå på 90 prosent av minstepensjonen i folketrygda.

4.2.2 Sambuarskap

Rikstrygdeverket er samd i at sambuarar får ein vidare definisjon enn i folketrygda.

Senter mot etnisk diskriminering og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene meiner at definisjonen i folketrygda bør leggjast til grunn, og reiser spørsmål om forslaget i høyringsnotatet er diskriminerande (sjå punkt 3).

4.3 Vurdering

4.3.1 Generelt om stønadsnivået

Kommunenes Sentralforbund og fleire av høyringsinstansane på innvandrarsida meinte at ytinga burde svare til minstepensjon, og peika mellom anna på at eit lågare nivå ville gjere det mindre sannsynleg at stønadstakaren ville kunne greie seg utan økonomisk sosialhjelp.

Arbeids- og sosialdepartementet har etter ei ny vurdering kome til at stønadsnivået i den nye ordninga i prinsipppet bør svare til minstepensjon.Departementet legg avgjerande vekt på at dette vil auke monaleg potensialet for å avlaste kommunane for økonomisk sosialhjelp til den aktuelle gruppa. Eit stønadsnivå på 100 prosent av minstepensjon vil difor vere tilsvarande meir tenleg i høvet til målet om å lette busetjinga av eldre frå asylmottaka i kommunane, og det vert færre personar i denne gruppa som må gå på sosialkontoret for å få tillegg til den nye ytinga. Om den supplerande stønaden vil vere tilstrekkeleg, er avhengig av ei rekkje faktorar, mellom anna samspelet med andre ordningar, som til dømes bustøtte.

Særreglane for tildeling og utmåling av den supplerande stønaden vil elles i seg sjølv vere tilstrekkeleg til å markere eit klårt skilje mellom dei som fyller butidskrava i folketrygdlova, og dei som kjem inn under den nye ordninga. Ikkje minst gjeld dette i høve til utbetaling i utlandet, der alle som har ei butid på minst 20 år kan ta med seg pensjonen frå folketrygda og busetje seg kor dei vil i verda.

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at ein ved fastlegginga av nivået for supplerande stønad skulle ta utgangspunkt i reglane i folketrygda om minstepensjon i dei ulike situasjonane. Dette fører ikkje til spesielle problem når det gjeld einslege stønadstakarar. Full supplerande stønad vil her utan vidare kunne setjast lik minstepensjonen - 1,7933 G. Derimot er reglane i folketrygda om pensjon til ektemakar kompliserte. Ein har fire hovudvariantar for minstepensjon til ektemakar:

1. Pensjonisten forsørgjer ektemake under 60 år. Ytinga utgjer då G + 0,7933 G + 0,5 G.

2. Pensjonisten forsørgjer ektemake over 60 år. Ytinga utgjer då G + 0,7933 G + 0,7933 G + 0,5 G.

3. Pensjonisten har ektemake med inntekt over G, men ikkje arbeidsinntekt over 2 G. Ytinga utgjer då G + 0,7933 G.

4. Pensjonisten har ektemake med pensjon frå folketrygda eller arbeidsinntekt over 2 G. Ytinga utgjer då 0,85 G + 0,7933 G.

Forslaget om heving av satsen for grunnpensjon til ektemakar frå 0,825 til 0,85 G frå 1. mai 2005 er innarbeidd her og i framstillinga seinare i proposisjonen. Om dette forslaget sjå St.prp. nr. 1 for 2004-2005 punkt 2.2.5.

Som nemnd i punkt 4.1, la høyringsnotatet til grunn at ein skulle sjå bort frå alternativet i bokstav b ved fastsetjinga av supplerande stønad, men ta omsyn til dei andre alternativa. Som det vil gå fram av punkt 4.2.1, meiner nokre av høyringsinstansane at nivået i folketrygda for personar som forsørgjer ektemake over 60 år óg bør vere med i den supplerande stønadsordninga. Departementet meiner at den supplerande ordninga bør vere så enkel i utforminga som mogleg, og har lagt stor vekt på dette. Ein finn difor ikkje å kunne følgje opp ynskja om eit høgare nivå i dei aktuelle tilfella.

I det vidare arbeidet med saka har departementet som nemnd lagt vekt på ei enkel utforming av den supplerande ordninga, og har kome til at ordninga bør kunne gjerast endå enklare enn foreslått i høyringsnotatet når det gjeld i kva mon ektemaken og ytingane til ektemaken skal verke inn på retten til stønad.

Tilsvarande meiner departementet at innpassinga av reglane om tillegg for forsørgt barn eller ektemake i den supplerande ordninga bør vurderast nærare både med omsyn til dei konkrete vilkåra for å gi slike tillegg og med omsyn til korleis dei skal gå inn i systemet. Når det gjeld tillegg for forsørgt barn, reiser det seg mellom anna spørsmål om å dele tillegget mellom ektemakane i tilfella då begge ektemakane har fylt 67 år og kan få supplerande stønad.

4.3.2 Supplerande stønad til ektemakar

Departementet meiner at den supplerande ordninga bør kunne få ei utforming der storleiken på stønaden til ektemakane berre vert fastsett ut frå om ektemaken er under eller over 67 år. Denne forenklinga vil i stor grad innebere ei lausriving frå reglane i folketrygda.

I og med at den supplerande stønaden er inntektsprøvd, skulle det ikkje vere naudsynt til dømes å leggje vekt på som eit særskilt element i reglane at ektemaken har arbeidsinntekt over 2 G (sjå punkt 4.3.1 om ordninga i folketrygda). Inntekta til ektemaken vil i alle høve påverke den ytinga som stønadstakaren kan få. Det same gjeld om ektemaken har uførepensjon frå folketrygda eller avtalefesta pensjon med tilskot frå staten.

Det er vidare vesentleg at den supplerande stønaden kan garantere ektemakane ei samla inntekt som gir ei rimeleg yting i den aktuelle situasjonen. Dette reiser særleg spørsmål i høve til situasjonen der berre ein av ektemakane har fylt 67 år. Ettersom ein ektemake under 67 år ikkje kan få eigen supplerande stønad, kunne ein få urimelege utslag dersom uførepensjonen til ein slik ektemake skulle verke inn på og redusere ytinga til stønadstakaren på annan måte enn gjennom storleiken på uførepensjonen. Ei ukritisk overføring av reglane i folketrygda til den supplerande stønadsordninga ville ikkje tene til å sikre ektemakane den samla inntekta som dei skulle ha etter målet med ordninga, som etter departementet si vurdering bør vere ei samla inntekt svarende til minstepensjon for einsleg med tillegg for forsørgt ektemake.

Dersom ektemaken under 67 år til dømes hadde ein uførepensjon på 0,3 G i året, ville dette - med ei direkte overføring av reglane i folketrygda - medføre at stønadstakaren berre kunne få supplerande stønad ut frå eit grunnlag på 0,85 G + 0,7933 G. Den samla inntekta for ektemakane måtte vere lågare enn dette dersom stønad skulle kunne bli gitt. Tillegget for forsørgt ektemake på 0,5 G ville stønadstakaren ikkje kunne få med i grunnlaget, av di ektemaken er pensjonist (etter folketrygdlova § 3-24 tredje leddet kan ein ikkje få tillegg for ein ektemake som er pensjonist).

Den samla inntekta for ektemakane ville difor kunne bli låg utan den nemnde forenklinga av reglane, og det ville kunne bli lite samanheng i resultata. Dersom ektemaken hadde hatt ei arbeidsinntekt på 0,3 G, ville grunnlaget for supplerande stønad auke til G + 0,7933 G + 0,5 G. Det forenkla opplegget vil i begge tilfella gi stønadstakaren det høgaste grunnlaget for supplerande stønad.

Departementet har kome til at det ikkje er grunn til å operere med tillegg for forsørgt ektemake som ei særskilt ordning i lova om supplerande stønad. Full supplerande stønad for ein stønadstakar med ektemake under 67 år bør i alle tilfella setjast lik full supplerande stønad for einsleg tillagt tillegg for forsørgt ektemake. Dette vil vere ei forenkling og vil sikre at ektemakane si samla inntekt når opp i dette nivået. Full supplerande stønad for ein person med ektemake under 67 år vil då alltid utgjere 2,2933 G.

Dersom tillegget for forsørgt ektemake skulle falle bort når ektemaken under 67 år har inntekt over grunnbeløpet (slik regelen er i folketrygda), vil den samla inntekta til ektemakane kunne bli lågare enn einsleg-pensjon med tillegg for ektemake. Dersom ektemaken under 67 år til dømes har ei inntekt på 1,2 G, medan stønadstakaren har 0,6 G, ville full supplerande stønad med folketrygdreglane vere lik minstepensjon for einsleg (= 1,7933 G). Tillegget for forsørgt ektemake ville ikkje bli gitt i dette tilfellet, av di ektemaken har inntekt over G. Resultatet er at supplerande stønad heller ikkje ville bli gitt. Den samla inntekta til ektemakane er lik 1,8 G, som er høgare enn full supplerande stønad dersom folketrygdreglane vert lagt til grunn.

Behovet for andre reglar enn i folketrygda gjeld berre tilfelle der ektemaken til stønadstakaren ikkje har fylt 67 år. Dersom begge ektemakane er over 67 år, bør ytingane kunne fastsetjast på den same måten som i folketrygda.

Departementet meiner på bakgrunn av dette at full supplerande stønad bør vere

1. 1,6433 G for kvar av ektemakane når begge har fylt 67 år

2. 2,2933 G for stønadstakarar med ektemake under 67 år

3. 1,7933 G for stønadstakarar som er einslege.

4.3.3 Tillegg for forsørgt barn eller ektefelle

Målet med ei supplerande stønadsordning talar for at tillegg for forsørgde barn eller forsørgt ektemake berre vert gitt dersom ektemakane og barna bur saman med kvarandre i eitt hushald. Det er i denne situasjonen at inntekta til stønadstakaren klårast verkar inn på levekåra til ektemaken eller barna, og auka stønad vil vere det næraste tiltaket for å sikre desse personane betre levekår. Departementet meiner difor at auka supplerande stønad berre bør gjelde tilfella der forsørgjaren og den forsørgde bur under same tak.

Det bør til dømes ikkje føre til auka stønad at stønadstakaren har tilskotsplikt for barn etter reglane i barnelova. Det er ikkje målet med supplerande stønad at stønadstakaren skal kunne oppfylle tilskotsplikta. I praksis vil denne avgrensinga ikkje spele særleg rolle. Dersom det er aktuelt å gi supplerande stønad, vil stønadstakaren ha så lita inntekt at det ikkje er aktuelt å påleggje betaling av tilskot (sjå barnelova § 71 og forskriftene til lova).

Reglane i folketrygda bør likevel leggjast til grunn når det gjeld storleiken på tillegg for forsørgt barn eller ektemake (0,4 G for kvart forsørgt barn og 0,5 G for forsørgt ektemake, sjå folketrygdlova §§ 3-24 og 3-25).

Ektemaken eller barna kan ha opphald i utlandet utan at stønadstakaren er med. Dersom slike opphald varar utover det tilletne etter reglane i lovforslaget § 4, bør retten til å få ytingar fastsett med tillegg for forsørgt ektemake eller barn falle bort. Dersom eit barn til dømes skal vere i utlandet i meir enn 3 månader, bør tillegget falle bort i samsvar med reglane i § 4, dvs. frå og med kalendermånaden etter den månaden då opphaldet i utlandet tek til.

Som nemnd i punkt 4.3.2, er det ikkje naudsynt å ha tillegg for forsørgt ektemake som ei eiga ordning i lova om supplerande stønad. Tillegget kan integrerast i stønadsnivået for personar med ektemake under 67 år. Ein treng heller ikkje reglar om at tillegget ikkje vert gitt når ektemaken har inntekt over grunnbeløpet eller har uførepensjon i folketrygda eller avtalefesta pensjon med statstilskot. Inntekta til ektemaken vil gå til frådrag i ytinga til stønadstakaren, og det er ikkje naudsynt å ta omsyn til inntekta på anna vis. Som peika på i punkt 4.3.2, ville reglar tilsvarande ordninga i folketrygda føre til at den supplerande stønadsordninga ikkje ville gi eit konsistent garantinivå for den samla inntekta til ektemakane. - Stønadsnivået med integrert tillegg for ektemake bør berre brukast i tilfella der ektemakane bur saman under eitt tak, sjå ovanfor.

I tråd med reglane i folketrygda bør barn ikkje reknast som forsørgde dersom dei har inntekt utover G (sjå folketrygdlova § 3-25 femte leddet). Det skal reknast med alle former for inntekt.

I folketrygda gjeld det relativt kompliserte reglar for kven av ektemakane som skal ha tillegg for forsørgt barn når begge ektemakane har pensjon (sjå folketrygdlova § 3-25). Det vil vere liten grunn til å overføre desse reglane til den supplerande stønadsordninga og bruke dei i tilfella då begge ektemakane er over 67 år. Som følgje av forslaga ovanfor, vil det dreie seg om ektemakar og barn som som bur saman i eitt hushald. I ei ordning som skal gi ei supplerande inntektssikring, kan ein like gjerne sjå tillegget for barn som ein generell auke for hushaldet.

Rett nok vil det vere slik at det er gitt barnetillegg til pensjon frå folketrygda i einskilde saker, og tillegget i den supplerande stønaden kunne følgje tildelinga der. Ein måtte likevel ha reglar for sakene der stønadstakaren ikkje har rett til pensjon frå folketrygda. Departementet foreslår at tillegget til supplerande stønad for forsørgt barn når begge ektemakane har fylt 67 år, skal gå til den av ektemakane som har lågast inntekt.

4.3.4 Sambuarskap

Stønadsnivået i den supplerande ordninga vil bli påverka av at stønadstakaren har ektemake, sjå framstillinga ovanfor. Det er klårt at det same i ei viss mon må gjelde når stønadstakaren har sambuar. Dette må i alle høve gjelde tilfella der eit par vert rekna som eit sambuarpar i høve til reglane om pensjon i folketrygda. Etter folketrygdlova § 1-5 får reglane om ektemakar verknad også for sambuarpar dersom dei har eller har hatt barn saman eller har vore gifte med kvarandre. Etter § 3-2 i den same lova skal reglane om redusert grunnpensjon for ektemakar også gjelde for sambuarpar når dei har budd saman i 12 av dei siste 18 månadene.

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at det avgjerande burde vere at sambuarane må reknast å dele utgiftene til husvere og liknande. Det er ikkje utan vidare naudsynt å sjå på kor lenge sambuarskapet har vara eller dei andre tilhøva som har vekt i folketrygda. Det kan difor vere aktuelt å ta omsyn til sambuarskap i større grad enn i folketrygda, slik at sambuarskap alltid skal verke inn på stønadsnivået. Rikstrygdeverketer samd i denne vurderinga, medan høyringsinstansane på innvandrarsida ynsker ei ordning meir lik folketrygda.

Arbeids- og sosialdepartementet meiner at det i ei ordning som den aktuelle vil vere den beste løysinga at det gjeld dei same reglane for ektemakar og sambuarar. Dette gjer det naturleg å bruke ein vid definisjon av sambuar, slik at det er nok å slå fast at to personar bur saman.

4.3.5 Forslag til stønadsnivå - oppsummering

Departementet foreslår at full supplerande stønad skal utgjere

1. 1,6433 G for kvar av ektemakane når begge har fylt 67 år

2. 2,2933 G for stønadstakarar med ein ektemake under 67 år

3. 1,7933 G for stønadstakarar som er einslege.

4. Stønadsbeløpa i bokstavane a til c skal aukast med 0,4 G for kvart barn under 18 år som stønadstakaren forsørgjer. I saker der begge ektemakane har fylt 67 år, skal denne auken av ytinga gå til den av ektemakane som har lågast inntekt.

5. Stønadsbeløpet i bokstav b og tillegget for forsørgt barn etter bokstav d gjeld berre dersom respektive ektemaken og barnet bur saman med stønadstakaren i eitt hushald.

6. Eit barn vert ikkje rekna som forsørgt dersom det har høgare inntekt enn G.

7. Retten til auka ytingar på grunn av ektemake under 67 år eller barn gjeld berre dersom ektemaken eller barnet ikkje oppheld seg i utlandet i lengre tid enn fastsett i lovforslaget § 4.

8. Sambuarar og registrerte partnarar skal reknast som ektemakar i denne samanhengen. Som sambuarar reknast alle som lever saman som ektefolk utan å vere gifte med kvarandre.

Departementet viser til § 2 andre leddet og § 5 i lovforslaget og til merknadene til desse paragrafane.

4.3.6 Stønadssatsar

Forslaget i punkt 4.3.5 gir følgjande fulle årlege stønadssatsar og beløp (G = kr. 58 778, beløp utan avrundingar på grunn av utbetalingsreglane):