4 Styrking av konkurransen ved krav om samtidighet ved rabatter
4.1 Gjeldende rett og bruk av rabatter
Forskrift 22. desember 1999 nr. 1559 (legemiddelforskriften) § 12-3 gir bestemmelser om maksimal utsalgspris fra apotek. Apoteket må dele de rabattene som tilflyter apoteket likt med kunden. Enhver rabatt som tilfaller apoteket, enten den er direkte eller etterskuddsvis, må derfor føres frem til kunden med en halvpart.
Grossister og legemiddelindustri er imidlertid ikke omfattet av denne eller noen annen særregulering av rabatter. Rabatter kan derfor som et utgangspunkt gis når som helst og i enhver form. Det er således overlatt til legemiddelindustrien og grossistene ved forhandlinger å finne frem til de mest hensiktsmessige betalingsordningene.
I dagens marked er det flere ulike rabattordninger mellom leverandører og grossister/apotek. Departementet legger til grunn at etterskuddsvise rabatter fra legemiddelindustrien basert på faktisk omsetning av et bestemt legemiddel, benyttes i relativt stor grad. Departementet har imidlertid ikke adgang til tallmateriale som kan gi en nærmere beskrivelse av omfanget.
Rabatter kan komme i flere former. Eksempelvis kan rabattene ha form av returprovisjon der apoteket eller grossisten får en tilbakebetaling i etterkant avhengig av hvor stort salget har vært i foregående periode av et gitt preparat. Imidlertid kan rabatter også komme i form av service og tjenester som det ikke tas betaling for, herunder seminarer, etterutdanning, transport, kreditt, markedsføringsmateriell osv. Disse sistnevnte formene for rabatt kan samles under betegnelsen indirekte rabatter.
4.2 Behov for forbud mot rabatter som ikke gis samtidig med salget
Departementet mener effektiviteten i apotekmarkedet er tjent med at rabatter som ikke kan fastsettes på salgstidspunktet, forbys. Bare på den måten kan de rabattene som forhandles frem, inngå i beregningen av en eventuell indekspris, og slik føres frem til kunden. Dessuten gis apotekene under et slikt system mulighet til selv å avgjøre hvilken produsent som har lavest priser. Med etterskuddsvise rabatter blir denne muligheten redusert.
Dersom slike rabatter ikke forbys, kan man tenke seg at apoteket likevel kan finne det regningssvarende å selge et legemiddel med en høyere pris enn indeksprisen. Eksempelvis kan produsenten ved løfte om en engangsutbetaling i ettertid påta seg å kompensere det økonomiske tapet apoteket får ved å selge deres produkt. En kan også tenke seg at ordningene for tilbakebetaling kan ta andre former, eksempelvis ved at man får redusert pris på andre produkter fra samme legemiddelprodusent. Indeksprissystemet vil da ikke virke etter intensjonen, og indeksprisen vil ikke reduseres over tid.
Også utenfor et indeksprissystem vil ikke-samtidige effekter kunne være uheldig i forhold til målsettingen om lavest mulig priser. Rabatter som ikke kommer til uttrykk i apotekenes innkjøpspris, gis heller ikke noe uttrykk i utsalgsprisen. I den grad dette skjer, er det en omgåelse av både maksimalprisreguleringen og maksimalavansereguleringen.
Etterskuddsvise rabatter bidrar til en kundelojalitet som ikke nødvendigvis er til kundens beste. Siden rabatten utbetales etterskuddsvis, vil terskelen for kunden til å skifte leverandør bli høyere. Spesielt vil dette gjelde hvis rabattutbetalingen øker med økende salgsvolum. Dersom rabatten gis samtidig med varekjøpet, vil kunden mye lettere kunne vurdere den reelle prisen, og vil mye lettere kunne skifte leverandør dersom prisen ikke er tilfredsstillende. Dessuten vil samtidige rabatter komme til uttrykk i apotekenes innkjøpspris, og dermed også bli underlagt maksimalavanser og gevinstdeling, noe som sikrer at sluttbruker også får ta del i rabatter som gis fra produsentene.
På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet å forby etterskuddsvise rabatter.
4.3 Høringsinstansenes syn
4.3.1 Virkning for konkurranse og priser
De fleste høringsinstansene som gir synspunkter på forslaget om forbud mot rabatter som ikke er samtidige, knytter disse til virkninger for konkurranse og priser. Alliance Unichem uttrykker det slik:
«Forbud griper inn i grunnleggende markedsmekanismer - som å kunne forhandle om priser og rabatter. Forslaget vil frata aktørene virkemidler som er helt normale og rasjonelle ordninger i annen varehandel.»
Også Norsk Medisinaldepoter bekymret for konkurransevirkninger:
«Forslaget om å forby annet enn samtidige rabatter innebærer en betydelig reduksjon av aktørenes virkemidler som kan få utilsiktede, negative virkninger på konkurransen.»
Norges Apotekerforeningvektlegger forbudets negative betydning for kjedenes forhandlingsmakt og konkurransesituasjon:
«Forslaget om å forby alt annet enn samtidige rabatter svekker kraftig innkjøpsmakten til grossistene overfor legemiddelprodusentene, og dermed svekkes et viktig press for å redusere innkjøpsprisene. Det gir dårligere grunnlag for lavere sluttpriser. Det svekker snarere enn styrker konkurransen mellom produsentene. Økt innkjøpsmakt hos grossistleddet overfor legemiddelprodusentene, med påfølgende prispress, er en av konsekvensene av apotekreformen. NAF kan ikke forstå at en svekkelse av denne innkjøpsmakten og prispresset kan være et konstruktivt tiltak for å nå hovedmålet om lavere priser på legemidler. Vi går derfor sterkt i mot alle forslag om å forby rabatter, svekke innkjøpsmakten og å detaljregulere forholdene mellom produsent og grossist. Forbud mot annet enn samtidige rabatter er helt uakseptabelt..»
Legemiddelindustriforeningen har følgende synspunkter:
«Etterskuddsvise rabatter er ikke noe som er spesielt for legemiddelmarkedet. Slike rabatter er vanlig i all handelsvirksomhet. En produsents motivasjon for å gi rabatter kan nettopp være ønsket om å oppnå økt salgsvolum. Uten slike muligheter vil rabattpotensialet bli redusert. LMI går også i mot forbudet mot ikke-samtidige rabatter. Forsvinner slike rabatter, forsvinner også store deler av grunnlaget for å kunne gi rabatter. En slik løsning vil derfor ikke gagne sluttbetaler. LMI ser i likhet med departementet at legemiddelprodusenter i en forhandlingssituasjon med apotekkjedene kan bli «presset» til å kompensere apotekene økonomisk for å selge legemidler som har pris over indeksprisen. Slike kompensasjoner vil kunne svekke dynamikken i indeksprissystemet. At slike problemstillinger i det hele tatt dukker opp, viser etter LMIs mening at det først og fremst er den foreslåtte modellen som er feil. Et effektivt system for rapportering av alle former for rabatter til apotekkjedene vil være mer hensiktsmessig enn et totalforbud mot etterskuddsvise rabatter.»
Konkurransetilsynetmener derimot at forbudet er nødvendig, og at det også har sin berettigelse i dagens ordning:
«Konkurransetilsynet mener at ikke-samtidige rabatter kan virke uheldig i ordning som foreslått. Konkurransetilsynet ser at ikke-samtidige rabatter kan virke uheldig også under dagens regulering. Uavhengig av om systemet med indekspris innføres, er Konkurransetilsynet enig i behovet for å forby alle andre rabatter enn samtidige rabatter.»
Forbrukerrådeter også enig i forslaget og vektlegger hensynet til kunden:
«Vi mener imidlertid at det er viktig at man setter fokus på prisen ut til kunden, og at man får systemer som gjør at de rabatter som finnes, også kommer kundene til gode. Vi er enige i at det bør ryddes opp i de ulike rabattordningene mellom leverandører og grossister/apotek, og at alt annet enn samtidige rabatter forbys. Vi ser det som viktig at de rabatter som fremforhandles skal komme kunden til gode.»
Også Statens legemiddelverk støtter forbudet mot annet enn samtidige rabatter:
«Statens legemiddelverk støtter nevnte forslag og begrunnelsen som er gitt. Vi anser en regulering som en forutsetning dersom mer av oppnådde rabatter skal kunne tilfalle apotekets kunder.»
Helse Vestuttrykker det slik:
«Helse Vest forstår departementets bekymring for skjulte rabatter, og støtter derfor forslaget om å forby annet enn samtidige rabatter.»
4.3.2 Etterlevelse og kontroll
Noen av høringsinstansene mener at kontroll og etterlevelse av ordningen er vanskelig. Alliance Unichem mener følgende:
«Vi tror at det i den mengde transaksjoner og hendelser som oppstår mellom en rekke aktører, vil være vanskelig å praktisk etterleve et slikt forbud. Vi tror et slikt forbud også vil være vanskelig å kontrollere og oppfølgingen vil være byråkratisk.»
Apokjeden frykter økt mistenksomhet og kreative løsninger som ingen er tjent med. Program for helseøkonomi i Bergenunderstreker betydningen et slikt forbud vil ha for at en ordning med indekspris skal fungere, men frykter at tilpasninger kan svekke effekten:
«Dette tror vi er et viktig punkt for å sikre at man får et riktig grunnlag for beregningen av indeks-prisen eller for den saks skyld en maksimal pris. Igjen er vi imidlertid litt skeptiske til om dette er tilstrekkelig fra å hindre legemiddelprodusentene å finne mekanismer for å oppnå en mer gunstig prisregulering og samtidig dele gevinsten med distributørene. Dersom det finnes mekanismer hvor produsentene kan oppnå en høyere pris og samtidig kompensere apotekene for dette på så ligger dette problemet der latent. Så lenge det er slik at legemiddelprodusentene kan gi distributørene økonomisk støtte i noen form eller ta på seg kostnader som ellers distributørene skulle dekket, vil det være svært vanskelig å hindre denne typen skjult profittdeling. Et eksempel kan være fordeling av markedsføringsutgifter. En produsent kan ta på seg en større del av slike utgifter mot at man blir enig med grossisten om en høyere GIP-pris».
4.3.3 Omfang av forbudet
Legemiddelindustriforeningen stiller også spørsmål ved omfanget av et slikt forbud:
«Det virker også merkelig at det foreslås forbud mot ikke-samtidige rabatter for alle legemidler, herunder reseptfrie legemidler, som jo har fri prisfastsettelse i alle ledd. LMI har vanskeligheter for å se rasjonalet bak hvorfor det skal være et slikt rabattforbud for disse legemidlene når det ellers er fri prisdannelse i markedet.»
4.4 Departementets vurdering
4.4.1 Vurdering av forbud mot annet enn samtidige rabatter
Departementet merker seg at næringsinteressene går mot dette forslaget, mens Konkurransetilsynet og Forbrukerrådet stiller seg bak forslaget.
Etter departementets vurdering bør forbudet mot rabatter som ikke fastsettes samtidig med salg av et legemiddel, omfatte alle legemidler, og ikke bare de produktene som inngår i indeksprissystemet. Dette vil gi legemiddelmyndighetene og alle deler av legemiddelforsyningskjeden en bedre oversikt over prisbildet i legemiddelmarkedet. Dette vil igjen kunne spore til en sterkere konkurranse mellom de ulike legemiddelleverandørene og grossistene, samtidig som myndighetene får et bedre grunnlag til å foreta forholdsmessige inngrep i markedet der dette fremstår som nødvendig.
På den annen side kan et forbud mot rabatter som ikke er samtidige, tenkes å få negative konsekvenser for salget av de legemidlene som er patentbeskyttede, gitt at det faktisk gis rabatter i dette segmentet og gitt at produsenter av patentbeskyttede legemidler definerer europeiske minimumspriser for sine produkter. Dersom prisen på deres produkt faller under dette nivået i et land, kan det være nærliggende å trekke produktet fra markedet i dette landet for å begrense muligheten for parallelleksport. Risiko for parallelleksport til andre land ved en lav rabattert pris i Norge vil med et slik forbud kunne øke. I tillegg risikerer man at krav om synlige rabatter medfører at produsenten ikke vil selge preparatet i Norge overhodet. Departementet antar det er dette Legemiddelindustriforeningen sikter til når det uttales at krav om samtidige rabatter vil ødelegge grunnlaget for å gi rabatter. Det er imidlertid liten grunn til å tro at produsenter av patentbeskyttede legemidler tilbyr rabatter av noe stort omfang. Patentbeskyttede legemidler kan ikke byttes med andre legemidler. Siden apotek har krav om fullsortiment, plikter apotek å forhandle alle patenterte legemidler som etterspørres, uansett pris fra produsent. De nevnte betenkeligheter har derfor neppe stor vekt. Parallellimporten vil imidlertid gi visse insentiver for også patentleverandører til å gi rabatter. Selv små rabatter vil utgjøre til dels betydelige beløp, idet patentmarkedet er den delen av legemiddelmarkedet som representerer høyest omsetningsverdi.
Forbudet mot rabatter som ikke kan fastsettes på kjøpetidspunktet, er et instrument til å sikre at grossistenes reelle innkjøpspris blir synlig. Dette vil gi øvrige aktører bedre mulighet til å orientere seg i prisbildet, og til å treffe gode produktvalg.
Departementet har ikke fyldig dokumentasjon på at rabatter holdes tilbake. Imidlertid er det på det rene at tilbakeholdelse av rabatter er fullt mulig og tillatt i henhold til dagens regelverk. Departementet kan ikke se at en slik mulighet er ønsket, og vil av den grunn ha anledningen fjernet.
Norges Apotekerforening viser til at forslaget vil svekke grossistenes forhandlingsmakt, og dermed svekke grunnlaget for lavere priser. Departementet vil bemerke at med den foreslåtte modellen, vil all prisnedgang fra produsent automatisk komme sluttbetaler til gode. Dette er det motsatte av dagens situasjon, der det langt på vei er opp til grossistene selv å avgjøre hvor stor andel av konkurransegevinsten som skal komme sluttbetaler til gode. Etter det departementet forstår, holder grossistene sine innkjøpspriser hemmelige. Ettersom det ikke er noen entydig sammenheng mellom grossistenes innkjøpspris og utsalgspris fra apotek, blir det vanskelig for produsentene å se hvor mye de må redusere sine priser for å bli attraktive i apotek, idet utsalgsprisen ikke nødvendigvis gir noen indikasjon på pris inn til grossist. Dette gir anledning til en prisdiskriminering, som ikke nødvendigvis er gunstig for sluttbetaler. Et annet forhold er at modellen vil gi mulighet for og insentiver til lavere priser til sluttbetaler ved hver ny beregning av indekspris, som trolig vil skje hver tredje måned. Etter det departementet forstår, er kontraktene mellom produsenter og grossister/kjeder i dag av til dels vesentlig lengre varighet. Dette gjør etter departementets vurdering markedet mindre fleksibelt. Sett i dette perspektivet bør man kunne akseptere en noe svekket forhandlingsposisjon for grossistene, idet den teoretisk svekkede posisjonen motsvares av en mer virksom konkurranse mellom produsentene (på grunn av bedre kunnskap om hverandres priser), mindre prisdiskriminering og kortere kontraktsperioder med dertil bedrede mulighet for raskere prisnedgang.
Legemiddelindustriforeningen mener at et effektivt system for rapportering av alle former for rabatter til apotekkjedene vil være mer hensiktsmessig enn et totalforbud mot etterskuddsvise rabatter. Departementet deler ikke denne vurderingen. Med Legemiddelindustriforeningens modell vil grunnlaget for beregning av indekspriser forstyrres. I tillegg vil de etterskuddsvise rabattene bidra til en kundelojalitet som ikke nødvendigvis er til sluttbetalers beste. Departementet kan således ikke se hvorfor etterskuddsvis rapportering av rabatter skulle være å foretrekke fremfor departementets forslag.
Enkelte av høringsinstansene peker på at legemiddelgrossister og - leverandører vil kunne finne frem til måter å omgå forbudet mot rabatter som ikke er samtidige, og at det derfor vil kunne stilles spørsmål ved effekten av tiltaket. Departementet anser det som naturlig at aktørene på legemiddelmarkedet søker å tilpasse sin virksomhet innenfor rammene av den til enhver tid gjeldende lovgivningen. Imidlertid bør ikke dette forholdet kunne anføres som et argument for at myndighetene skal la være å regulere en uheldig praksis. Dersom Stortinget vedtar forbudet mot rabatter som ikke er samtidige, vil departementet arbeide videre med å utvikle og presisere modellen i forskrifts form. Trolig vil det være behov for å gi nærmere regler om blant annet tilsyn, hvilke rabattformer som blir ulovlige, beregning av reelle innkjøpspriser og rapportering av disse. Mulighetene til å omgå rabattforbudet på lovlig måte må på denne bakgrunn vurderes som liten.
4.4.2 Forholdet til Grunnloven § 97
Etter gjeldende rett har apotek, grossister og legemiddelleverandører adgang til å inngå avtaler om etterskuddsvise rabatter basert på for eksempel antall solgte pakninger. Departementets lovforslag innebærer at slike avtaler ikke lenger vil anses som lovlige eller gyldige fra den dato loven settes i kraft. På denne bakgrunn aktualiseres forholdet til Grunnloven § 97 som bestemmer at «Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft». Spørsmålet er om lovforslaget griper inn i tidligere stiftede rettigheter på en slik måte at Grunnloven § 97 får anvendelse.
Departementet legger til grunn at forbudet mot rabatter som ikke er samtidige, utelukkende får betydning for avtaleforholdene mellom apotek, grossister og legemiddelleverandører. Lovforslaget innebærer således ingen overføring av midler fra privat næringsliv til staten.
I den utstrekning rabattavtalene er oppsigelige, vil avtalepartene ikke være beskyttet mot at nye lover begrenser eller opphever deres rettigheter lenger enn de er beskyttet mot oppsigelse fra den annen part. 1 Også utover denne situasjonen vil det, som utgangspunkt, være forenlig med Grunnloven § 97 at en ved lov griper inn i allerede eksisterende avtaler om rabatter. Departementet viser i den sammenheng til at det må legges til grunn at lovgivningen kan gripe inn i kontrakter som er samfunnsmessig uheldige eller skadelige, selv om kontraktene ikke kunne rammes etter lovgivningen på inngåelsestidspunktet. 2
Formålet med forslaget er å skape innsyn i prisdannelsen og forhindre uheldige bindinger mellom aktørene i legemiddelforsyningskjeden. Dette vil fremme transparente priser og en mer effektiv konkurranse i legemiddelmarkedet, og vil på sikt kunne lede til lavere legemiddelpriser. Således bør forbudet mot annet enn samtidige rabatter anses som et utslag av statens alminnelige myndighet til å regulere utøvelsen av næringsvirksomhet, som i utgangspunktet ikke bør anses å være i strid med Grunnloven § 97.
Dette underbygges etter departementets mening av at bestemmelsen ikke hjemler forbud mot rabatter som sådan. Forslaget til lovforbud retter seg utelukkende mot én bestemt form for rabatter, de etterskuddsvise. Det vil være mulig å reforhandle de allerede inngåtte avtalene om rabatt, slik at disse i fremtiden ytes eller beregnes samtidig med legemiddelsalget. Det er ingen bestemmelser i lovforslaget eller lovgivningen for øvrig som stiller krav til de reforhandlede og samtidige rabattenes størrelse. Disse rabattene vil kunne være større eller mindre enn det som ville følge av de tidligere avtalene om etterskuddsvis rabatt.
Videre vil lovforslaget endre rettstilstanden fra og med det tidspunktet loven trer i kraft. Dette vil ha to virkninger: Det blir forbudt å inngå nye avtaler om andre typer rabatter enn samtidige rabatter, og allerede inngåtte avtaler om slike rabatter vil ikke lenger kunne påberopes som gyldige. Forslaget til lov vil imidlertid ikke påvirke den rettstilstanden som gjelder før loven eventuelt trer i kraft. Etterskuddsvise rabatter vil kunne benyttes helt frem til lovbestemmelsen trer i kraft, og loven vil ikke i ettertid gjøre disse ulovlige eller på annen måte rette sanksjoner mot de involverte partene. Rabatter som er opptjent, men ikke utbetalt når bestemmelsen settes i kraft, vil kunne utbetales uavhengig av forbudet. Dette forholdet er etter departementets syn et avgjørende argument for at lovforslaget ikke er av en så inngripende karakter at Grunnloven § 97 får anvendelse.
På denne bakgrunn konkluderer departementet med at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at lovforslaget om forbud mot rabatter som ikke er samtidige ved kjøp og salg av legemidler, kan vedtas av Stortinget.
4.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Etter forslaget vil rabatter heretter måtte gis i andre former enn i dag. Departementet legger derfor til grunn at forslaget om å forby rabatter som ikke er fastlagt på tidspunktet for salget av et legemiddel, neppe vil medføre administrativt merarbeid i næringen utover en eventuell engangsutgift i forbindelse med omlegging av rabattsystemet. Derimot kan det tenkes at den større oversiktligheten samtidige rabatter gir, vil lette det administrative arbeidet knyttet til rabatter.
Myndighetene vil få et visst administrativt merarbeid knyttet til kontrollrutiner. Departementet anser dette merarbeidet for å være bagatellmessig, spesielt sett i forhold til den gevinst tiltaket gir i form av oversiktlighet i markedet og mulighet for korrekt fastsettelse av indekspris.
Rabatter som ikke gis samtidig med salget, øker aktørenes muligheter til å unnlate å la innkjøpsgevinster komme sluttbetaler til gode. Forbud mot slike rabatter må derfor forventes å lede til at en større andel av de rabatter som gis, kommer til uttrykk i prisen som sluttkjøper betaler. Dette vil innebære at en mindre andel av rabatten tilfaller de som tidligere hadde anledning til å motta en større andel av rabatten, det vil si grossister. Det er i St.prp.nr.1 (2002 - 2003) Helsedepartementet budsjettert med en viss innsparing for folketrygden som følge av dette.