2 Forslag om å opprette klagenemnd

2.1 Bakgrunnen for forslaget

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) av 22. mars 1996 om endringer i utlendingsloven ble det foreslått å opprette ei klagenemnd i utlendingssaker. Nemnda, som ble kalt Utlendingsnemnda, skulle behandle klager over alle vedtak etter utlendingsloven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans, og som i dag blir behandlet av Justisdepartementet. Om bakgrunnen for forslaget vises det til den nevnte proposisjonen pkt. 2.1 side 5.

Som begrunnelse for å foreslå klagenemnd i utlendingssaker anførte departementet i proposisjonen pkt. 1 side 3:

«Det er i utakt med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen at et så stort antall vedtak i enkeltsaker som det her er tale om, treffes av et departement. Ifølge St.meld. nr. 35 (1991-92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk skal departementene i hovedsak være sekretariater for politisk ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner og enkeltsaksbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementene. Når det gjelder situasjonen i de andre nordiske land, har Sverige klagenemnd i utlendingssaker, mens Danmark og Finland har klagenemnder i asylsaker. Danmark har hatt si nemnd siden 1984, mens den svenske nemnda trådte i funksjon 1. januar 1992 og den finske 1. januar 1993.

Rettssikkerheten for utlendinger som har en sak etter utlendingsloven, anses tilfredsstillende ivaretatt med departementet som klageinstans. Et hovedpoeng med ei nemnd er likevel å gi asylsøkerne et bedre rettsvern enn i dag. Dette henger bl.a. sammen med at rettssikkerhet ikke bare forutsetter at regler faktisk blir fulgt, men også tillit til at dette skjer. Det forhold at vedtakene ofte blir bestridt, kan tenkes å ha følger for tilliten til det organet som treffer vedtakene. Nemnda vil bli et domstollignende organ, og dermed den type organ som anses best skikket til å ivareta rettssikkerheten i enkeltsaker, herunder hensynet til likebehandling. Dette vil igjen kunne lede til at antallet personer som ser seg tjent med å gå til rettssak for å få prøvet gyldigheten av et negativt vedtak, blir redusert.»

Det ble i proposisjonen også anført at det talte til fordel for å opprette et forvaltningsorgan utenfor departementet at departementet ville kunne konsentrere seg om sine øvrige oppgaver. På utlendingsfeltet vil dette først og fremst si å sørge for et til enhver tid oppdatert og hensiktsmessig lov- og forskriftsverk. I denne forbindelse er det av stor viktighet å følge med i, og være ajour med, utviklingen internasjonalt.

Av justiskomiteens innstilling i saken, Innst. O. nr. 24 (1996-97) av 3. desember 1996, fremgår at det ikke ble flertall for å opprette ei nemnd til å behandle alle klagesaker etter utlendingsloven. På side 3 i innstillingen står det:

« Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, går inn for at det skal opprettast ei eiga klagenemnd for visse utlendingssaker. Nemnda skal handsame klager på vedtak fatta av Utlendingsdirektoratet der ein søknad om asyl er innvilga med opphald på humanitært grunnlag, eller der søkjaren verken vert innvilga asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Alle andre saker vert liggjande utanfor nemnda sitt arbeidsområde. Den uavhengige klagenemnda skal vera eit domstolsliknande organ og skal kallast Flyktningnemnda. Avgjerder i nemnda er forvaltningsvedtak og kan bringast inn for ordinære domstolar på vanleg måte.»

På side 4 står det:

«Med så store endringar som fleirtalet gjer framlegg om i høve til forslaget frå Regjeringa, er det etter fleirtalet sitt syn rett å sende saka attende til Regjeringa for nærare avklaring og ny vurdering med bakgrunn i merknadene frå fleirtalet. Fleirtalet er kjend med at fleire av nabolanda våre i desse dagar evaluerar ordningane sine. Fleirtalet vil be departementet vurdera dei erfaringane desse landa gjer, og ta dette med i vurderinga for kva ordning vi skal ha her i landet. Før saka kjem attende til Stortinget må dei nye forslaga frå Regjeringa ut på høyring på vanleg måte.

Fleirtalet legg fram følgjande forslag:

«Stortinget ber Regjeringa leggja fram eit forslag om å etablera ei Flyktningnemnd i tråd med fleirtalet sine merknader i Innst. O. nr. 24 (1996-97).»»

På bakgrunn av foranstående utredet departementet som alternativ 1 et forslag om at det opprettes ei nemnd til hovedsakelig å behandle klager over vedtak i asylsaker, kalt Flyktningnemnda. Forslaget ble sendt på høring ved brev av 19. desember 1997 sammen med et alternativ 2, forslag til ei nemnd kalt Utlendingsnemnda til å behandle alle klager etter utlendingsloven som i dag blir behandlet av departementet. Her var det gjort endringer i det tidligere forslaget til klagenemnd i den hensikt å imøtekomme de av justiskomiteens uttalelser i Innst. O. nr. 24 (1996-97) som også kan gjennomføres i forhold til ei nemnd til å behandle alle klagesaker.

I høringsbrevet skrev departementet at det ikke fremgår av flertallets merknader i justiskomiteens innstilling hvorfor det i utgangspunktet foretrekker ei nemnd til bare å behandle avslag på søknader om asyl og ikke alle klager i utlendingssaker som i dag behandles av departementet. Hva ulike mindretall innenfor flertallet uttalte om dette spørsmålet, ble referert:

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti

«ser at det kan vere ønskjeleg at departementet vert frigjort frå einskildsakshandsaming, men vil streke under at rettstryggleik for asylsøkjarane er det heilt overordna omsynet for å opprette ei eiga ankenemnd for enkelte utlendingssaker.»

Medlemmene fra Senterpartiet

«innser at det kan vere vanskeleg å finne ei nemndløysing som maksimalt ivaretek begge dei nemnde omsyna: rettstryggleik for asylsøkjarane og at Regjeringen ikkje skal kunne fråskrive seg det politiske ansvaret. Desse medlemene meiner at nemndløysinga som er foreslått i Ot.prp. nr. 38 (1995-96), ikkje ivaretek desse omsyna godt nok. Nemndløysinga som fleirtalet går inn for, ivaretek det overordna omsynet og rettstryggleiken for klagaren på ein god måte, samtidig som nemndsamansetjing og styringssystem plasserer ansvar hjå Regjeringa.»

Medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti

«meiner utøvinga av den generelle utlendingspolitikken er Regjeringa sitt politiske ansvar. Desse medlemene vil derfor avvise eit generelt forslag om utlendingsnemnd slik Regjeringa har føreslått det.

Desse medlemene meiner likevel at det er gode argument for ei eiga asylnemnd.»

I høringsbrevet uttalte departementet følgende om fordeler og ulemper ved de to nemndtypene:

«Ei flyktningnemnd vil som sitt hovedarbeidsområde få en type saker der det er spesielt viktig med et best mulig rettsvern, nemlig asylsakene. Det kan hevdes at den mer ressurskrevende måten å avgjøre saker på som behandling i nemnd er i forhold til i departementet, bare bør gjelde disse sakene. Behandling av nemnd i betydningen nemndmøte vil først og fremst være aktuelt for asylsaker. Departementet vil ha full styringsrett i alle sakstyper som ikke legges til nemnda. For øvrig vises det til synspunktene fra de ulike mindretallene i justiskomiteen.

En ulempe med ei nemnd til bare å behandle noen sakstyper, er at det er vanskelig å avgrense arbeidsområdet på en hensiktsmessig måte, jf. pkt. 2.4.3. Det vil også bli nødvendig med overlappende kompetanse i Flyktningnemnda og departementet.

Rettssikkerheten vil bli best mulig ivaretatt med ei nemnd til å behandle alle utlendingssaker, idet nemnda må forutsettes å gi økt legitimitet til vedtakene i alle typer saker. Det er ikke bare i asylsaker mange har vanskelig for å avfinne seg med resultatet, men f.eks. også i saker om arbeidstillatelse etter avsluttet utdanning i Norge eller om opphold på grunnlag av påstander om mishandling eller på grunnlag av familiegjenforening. Det samme gjelder for utvisningssaker. Departementets administrative og politiske ledelse vil kunne bruke mer tid på generelle oppgaver i stedet for enkeltsaker. En viktig oppgave blir å sørge for et til enhver tid hensiktsmessig regelverk, idet den politiske styringen med nemnda hovedsakelig vil måtte skje gjennom lov og forskrift.

Når det gjelder ulempene med ei utlendingsnemnd, vises det til synspunktene fra de ulike mindretallene i justiskomiteen.»

Høringsinstansene ble bedt om å tilkjennegi hvilken type klagenemnd de foretrekker. De ble også spesielt bedt om å komme med synspunkter på hvordan arbeidsdelingen bør være mellom ei flyktningnemnd og departementet, idet det fremgikk av høringsbrevet at saksfordelingen på ingen måte var opplagt.

Departementet behandler også klager over avslag på søknader om norsk statsborgerskap, jf. lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett. Dette sakområdet ble ikke foreslått overført til ei klagenemnd.

Høringsbrevet inneholdt også andre forslag til endringer i utlendingsloven. Det ble sendt til ca. 120 høringsinstanser med frist til 1. mars 1998 for eventuell uttalelse til forslagene.

Det er gitt en kort omtale av høringsuttalelsene under pkt. 2.2. Uttalelser som gjelder hvilken type klagenemnd som bør opprettes, er gjengitt under pkt. 2.4. For øvrig er høringsinstansenes syn omtalt under pkt. 2.5 i tilknytning til de generelle merknadene til de enkelte forslagene.

Som det fremgår av sitatene foran ber justiskomiteen departementet vurdere erfaringene våre nordiske naboland har gjort med sine nemnder. Det vises i denne forbindelse til pkt. 2.3 nedenfor.

I den grad komiteen hadde merknader til konkrete bestemmelser angående ei klagenemnd, er de nevnt i kommentarene nedenfor i tilknytning til det enkelte forslag.

2.2 Høringsuttalelser

Høringsbrevet av 19. desember 1997 inneholdt en rekke forslag til endringer i utlendingsloven. Forslagene var delt inn i to grupper. Den ene gruppen hadde tilknytning til forslaget om å opprette klagenemnd, mens den andre gjaldt forslag med ulike begrunnelser.

Høringsinstansene fremgår av vedlegg til proposisjonen. Det kom uttalelser fra 35 instanser. I tillegg har to skriftlig meddelt at de ikke avgir uttalelse.

Ni uttalelser er fra departementer, hvorav seks ikke har merknader. Seks er fra politiet, herunder Kriminalpolitisentralen. Fem er fra kirkelige instanser, herunder Agder og Bjørgvin biskoper som uttaler at de slutter seg til uttalelsen fra Oslo biskop.

Av de 29 som har synspunkter på forslagene, har 21 instanser kommentarer både når det gjelder klagenemnd og andre forslag, syv har bare kommentarer til klagenemnd og en bare til andre forslag.

Høringsinstansenes syn på forslagene i tilknytning til opprettelse av klagenemnd er omtalt under pkt. 2.4 og 2.5. Uttalelser som gjelder de øvrige forslagene er omtalt under pkt. 3.

2.3 Klageordningene i Danmark, Finland og Sverige

2.3.1 Danmark

Direktoratet for Udlændinge behandler de fleste utlendingssaker i første instans. Det er administrativt underlagt Indenrigsministeriet.

Flygtningenævnet, som trådte i funksjon i 1984, behandler hovedsakelig klager over avslag på søknader om asyl, som også omfatter flyktninglignende grunner. Når Direktoratet for Udlændinge og Dansk Flygtningehjælp er enige om at en søknad om asyl er åpenbart grunnløs, er avslaget i første instans endelig og kan ikke påklages. Nemnda er administrativt underlagt Indenrigsministeriet. Klager over alle andre vedtak som er truffet av direktoratet i første instans, behandles av Indenrigsministeriet.

Nemnda har legmedlemmer som er representanter for henholdsvis Dansk Flygtningehjælp, Advokatrådet, Indenrigsministeriet og Udenrigsministeriet. De fleste saker avgjøres av nemnder på fem personer med en dommer som leder og fire medlemmer, ett fra hver instans. Asylsøkerne har som hovedregel rett til å møte personlig for nemnda.

Søknader om opphold på humanitært grunnlag behandles av Indenrigsministeriet som første og eneste instans. Humanitær oppholdstillatelse gis forholdsvis sjelden (3-5% av søknadene innvilges).

Nemnda har en selvstendig stilling og fungerer som et domstollignende organ. Regjeringen eller Indenrigsministeriet kan verken instruere nemnda i enkeltsaker eller overprøve nemndas vedtak. Nemnda kan ikke forelegge enkeltsaker for regjeringen til uttalelse. Folketinget kan imidlertid ved lov fastsette kriterier for nemndas avgjørelser. F.eks. påla Folketinget ved lov nr. 144 av 3. mars 1992 utlendingsmyndighetene å gi oppholdstillatelse til statsløse palestinere fra Libanon som ved lovens ikrafttreden hadde oppholdt seg i landet i mer enn 12 måneder etter å ha søkt asyl, og som ikke hadde annet oppholdsgrunnlag.

Det er sett hen til den danske ordningen når det gjelder forslagene til bestemmelser om klagenemnd hos oss. De danske bestemmelsene og erfaringene Danmark har gjort med sitt regelverk vil derfor bli omtalt og vurdert i tilknytning til de konkrete bestemmelsene som foreslås.

2.3.2 Finland

Utlänningsverket, som er administrativt underlagt Inrikesministeriet, behandler de fleste utlendingssaker i første instans. Det behandler søknader om opphold på humanitært grunnlag som første og eneste instans.

Fra 1. mars 1991 til 31. desember 1997 hadde Finland ei klagenemnd, Asylnämnden, som behandlet klager over avslag på søknader om asyl. Nemnda kunne gi asyl eller opphold på grunnlag av et behov for beskyttelse. Den besto av en ordfører og to viseordførere med dommererfaring og 16 medlemmer utpekt etter forslag fra offentlige instanser og private organisasjoner.

Nemnda hadde en selvstendig stilling og fungerte som et domstollignende organ. Regjeringen kunne verken instruere nemnda i enkeltsaker eller overprøve nemndas vedtak. Nemnda kunne bare styres gjennom lov og forskrift.

På bakgrunn av at nemndordningen fungerte dårlig i Finland, bl.a. på grunn av stor uenighet innad i nemnda, ble den høsten 1997 besluttet nedlagt. De saker som ble behandlet av Asylnämnden, ble med virkning fra 1. januar 1998 overført til länsrätten i Nylands län.

2.3.3 Sverige

Statens invandrarverk (SIV) behandler de fleste utlendingssaker i første instans. SIV er administrativt underlagt Utrikesdepartementet. Frem til 1. juni 1998 hadde SIV også ansvaret for integrering av innvandrerne. Dette ansvarsområdet ble fra nevnte dato overtatt av det nyopprettete Integrationsverket.

1. januar 1992 trådte Utlänningsnämnden i funksjon. Den behandler klager over alle vedtak truffet av SIV i første instans, unntatt avslag på søknader fremmet fra utlandet. Slike vedtak kan ikke påklages. Nemnda er administrativt underlagt Utrikesdepartementet.

Lederen av nemnda og medlederne oppnevnes av regjeringen på åremål. Oppnevningsperiodens lengde varierer noe. Alle er jurister med dommererfaring. Et antall legmedlemmer nomineres av de politiske partiene som er representert i Riksdagen og oppnevnes av regjeringen for 4 år av gangen. Enkle saker avgjøres av en leder alene, og dette gjelder et flertall av sakene. Lederen kan imidlertid bestemme at saken skal behandles med to legmedlemmer til stede (ordinær nemnd). Når saken er av prinsipiell eller særlig karakter, kan lederen eller en ordinær nemnd bestemme at den skal avgjøres av stor nemnd, som består av minst to ledere, der den ene skal være lederen av Utlänningsnämnden, og minst fire legmedlemmer. Nemndas vedtak er endelige.

I januar 1997 ble det nedsatt en parlamentarisk komité som skulle utrede ulike alternativer til dagens ordning. Bakgrunnen var bl.a. at saksbehandlingstidene ble ansett å være uakseptabelt lange, og at nemnda ble kritisert for i urimelig grad å begrense allmennhetens mulighet for innsyn i asylprosessen. Komiteen skulle derfor se hen til både hensynet til redusert saksbehandlingstid og ønsket om økt innsynsmulighet ved vurderingen av forslag til organisatoriske løsninger. Dersom den kom til at «to-parts-prosess», altså muntlig forhandling, burde innføres, skulle også dette ha innvirkning på utformingen av forslagene til fremtidig instansordning.

Komiteen skulle som ett alternativ utrede om klagesakene bør avgjøres av domstoler, domstollignende organer eller rene forvaltningsorganer, mens det ikke skulle gjøres noen endringer når det gjelder førsteinstansbehandlingen. Et annet alternativ som skulle utredes, var om noen saker burde avgjøres av domstoler eller domstollignende organer i begge instanser. Ulike andre løsninger ble antydet i mandatet, og i tillegg skulle komiteen stå fritt til å fremsette ytterligere forslag. Alle alternative forslag til organisatoriske løsninger skulle kostnadsberegnes.

Komiteen fikk frist til 30. april 1998 med å legge frem sin utredning. Fristen er senere forlenget flere ganger, sist til 31. januar 1999.

2.4 Hvilken type klagenemnd bør opprettes?

Det vises til det som er referert under pkt. 2.1 hva angår det som sto i høringsbrevet om departementets syn på fordeler og ulemper ved de to alternative nemndtypene. Høringsinstansene ble spesielt bedt om å tilkjennegi hvilken type klagenemnd de foretrekker.

Høringsinstansenes syn:

Noen høringsinstanser nøyer seg med å vise til tidligere uttalelse(r) om dette, uten å gjenta sitt standpunkt, mens andre gjentar tidligere synspunkter. Av de sistnevnte er Landsorganisasjonen i Norge, som mener at det ikke bør opprettes noen form for klagenemnd. De

«viser til forrige høringsrunde (brev av 05.01.96) der vi gikk imot opprettelse av en klagenemnd/utlendingsnemnd. Begrunnelsen for dette var først og fremst at en fant det uakseptabelt at departementets politiske ledelse skulle fratas styringen (og dermed ansvaret) på dette feltet ved å overføre sakene til en nemnd. Det ble dessuten framhevet at det saksområdet som var tiltenkt en nemnd var gjenstand for løpende internasjonal oppmerksomhet og regulering. Dette tilsa at saksområdet måtte underlegges løpende politisk styring av Justisdepartementet i samråd med Utenriksdepartementet.

Landsorganisasjonen kan ikke se at det nye forslaget har tatt hensyn til de synspunkter som her er gjort gjeldende. En vil derfor understreke at de betenkeligheter som ble framholdt i vårt brev av 05.01.96 også gjelder de nye forslagene.

Vi viser også til at departementet i høringsbrevet av 08.09.95 uttalte at rettssikkerheten var tilfredsstillende ivaretatt med departementet som klageinstans.»

Troms politidistrikt

«legger til grunn at den forutgående saksbehandling synes å ha lagt slike føringer at det vil bli opprettet en klagenemnd. På generelt grunnlag uttrykkes en viss skepsis til slike særnemnder som avviker fra vanlige klageordninger fra underordnet til overordnet forvaltningsorgan. Vår oppfatning er at det skaper større klarhet og forutberegnelighet når vanlig «klagevei» følges og misnøye med endelige vedtak deretter kan bringes inn for de alminnelige domstoler. En nemnd kan lettere oppfattes som et domstollignende organ og skaper således kanskje større forventninger om en bredere belysning av en sak enn det er grunnlag for. Dette prinsippet menes også å gjelde for utlendingssakene.

Argumentet om å avlaste departementet for belastende klagebehandling har man forståelse for, men mener at dette hensynet ikke veier tyngst idet dette problemet kan løses ved tilgang av personell. Utøvelsen av utlendingspolitikken er regjeringens ansvar og dette ansvaret kan lettere skyves bort og føles mindre ubehagelig ved å overlate belastende avgjørelser til en nemnd. Vår oppfatning er videre at rettssikkerheten er godt nok ivaretatt under departementets klagebehandling i enkeltsaker.»

Dersom det opprettes klagenemnd, foretrekker Troms politidistrikt ei utlendingsnemnd, jf. nedenfor.

Regjeringsadvokaten uttaler:

«Når det gjelder valget mellom en utlendingsnemnd og en flyktningnemnd, tilsier for det første erfaringen fra andre områder at det - noe avhengig av hvorledes kriteriene utformes - kan oppstå betydelige avgrensningsproblemer i praksis dersom nemnda bare skal behandle noen typer saker. Dette kan medføre merarbeid for de involverte parter/organer og tidsspille når spørsmål om nemndas/departementets kompetanse skal avklares. For det andre kan det oppstå problemer i tilfeller hvor en utlending søker om opphold her i landet på grunnlag som dels faller inn under nemndas kompetanse og dels under departementets kompetanse. I mange saker kan man således oppleve en tosporet saksbehandling: En del av søkerens sak skal behandles av nemnda mens en annen del skal behandles av departementet. Dette vil kunne medføre en rekke komplikasjoner: Skal saksbehandlingen foregå samtidig i de to organene, eller skal departementet vente på utfallet i nemnda? Dersom saksbehandlingen skal foregå samtidig, oppstår problemer med kommunikasjon mellom de to organene. Hva med nye opplysninger som fremkommer i en av sakene? Dersom saksbehandlingen ikke skal foregå samtidig, vil saksbehandlingstiden trekke ut og man vil kunne oppleve problemer med å overholde rimelige tidsfrister for saksbehandlingen. Det skal også bemerkes at de hensyn som kan begrunne opphold på humanitært grunnlag kan være sammensatte, slik at beskyttelseshensyn bare er tiltrekkelig til å innvilge oppholdstillatelse dersom det også foreligger andre hensyn. Hvorledes skal behandlingen av slike saker samordnes? I mange tilfeller vil det derfor være en fordel å få en samtidig bedømmelse av hele saken i ett organ. Dersom kompetansen deles mellom departementet og nemnda vil man også kunne oppleve søksmål for domstolene om begge avgjørelser. Dette er kompliserende både for staten og saksøkeren. I tillegg er det fordyrende, ikke minst for saksøkeren. De forhold som er trukket fram her taler for å velge en nemnd med generell kompetanse i utlendingssaker.

Etter Regjeringsadvokatens syn kan det også rettes tunge innvendinger mot å gi nemnda kompetanse til å avgjøre alle typer utlendingssaker. For det første vil det være uheldig at det organ som skal fastlegge «nivået» for å innvilge oppholdstillatelse her i landet ikke også har del i det politiske ansvaret for andre sider av utlendingspolitikken, særlig når det gjelder oppfølging av de utlendinger som gis opphold, herunder undervisning, tilpasning til arbeidsmarkedet, annet arbeid med integrering o.l. Dette kan vanskeliggjøre viktige sider av det utlendingspolitiske arbeidet. For det andre vil den foreslåtte organiseringen av nemnda - med et meget stort antall medlemmer som kun deltar i omtrent 5 (dags-)møter pr år - svekke medlemmenes muligheter for å bygge opp nødvendig kompetanse. Videre vil det være vanskelig for medlemmene å holde oversikt over nemndas praksis. Resultatet kan bli et større potensiale for vilkårlighet og forskjellsbehandling enn ved dagens ordning. Variasjoner i praksis skaper alltid store problemer ved en etterfølgende domstolsbehandling.

Etter Regjeringsadvokatens syn kan det således rettes sterke innvendinger mot begge de foreslåtte ordninger for nemndsbehandling av utlendingssaker. I lys av dette kan det reises spørsmål om innvendingene mot dagens system - som jo er vel innarbeidet - likevel er mindre tungtveiende.»

Kriminalpolitisentralen tar ikke standpunkt til hvilken type klagenemnd som bør opprettes og begrunner dette med at de

«er ikke berørt av spørsmålet om å opprette en nevnd til forvaltningsrettslig å behandle klager over vedtak i utlendingssaker. Vi finner det derfor ikke naturlig å avgi uttalelse om de ulike alternativene som er omtalt i høringsbrevet».

Heller ikke Amnesty International Norge tar standpunkt til hvilken type nemnd som bør opprettes:

«Amnesty International Norge (AI-Norge) er opptatt av at Norge sikrer flyktningene en rett til å få sin sak behandlet på en forsvarlig måte.

Vi mener på denne bakgrunn at en utlendingsnemnd først og fremst må ta sikte på å ivareta disse hensyn, og har derfor ingen bestemt oppfatning om de utlendingssaker, der hensynet til menneskerettighetene ikke gjør seg gjeldende.»

Antirasistisk Senter vil ha to klagenemnder:

«Antirasistisk Senter mener at i prinsippet bør alle forvaltningsavgjørelser etter utlendingsloven kunne ankes til et uavhengig organ. Vi tror det mest hensiktsmessige er å ha en Flyktningenemnd for asylsaker og en Utlendingsnemnd for de andre saker etter utlendingsloven. Vi vil altså foreslå at det opprettes to separate nemnder. To nemnder vil gi hver nemnd et «smalere» fagområde å forholde seg til, noe som vil gjøre det lettere å finne kompetente medlemmer. Saksmengden vil også bli mindre omfattende og saksbehandlingstiden kortere når nemndene kan spesialisere seg.»

20 høringsinstanser har tatt standpunkt til hvilken av de to typer nemnd som etter deres mening bør velges. Av dem går fem inn for flyktningnemnd.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening (to instanser) uttaler at de tidligere har ment at ei utlendingsnemnd ville være det beste, og fortsetter:

«Særlig anså vi det som positivt at et kollegialt domstollignende organ ville kunne sikre en mer sammensatt behandling av enkeltsaker. I tillegg stilte vi oss skeptiske til en oppsplitting av et såpass sammenhengende saksfelt som fremmedretten.

Etter en gjennomgang av det nye høringsforslaget har vi imidlertid endret standpunkt, og vi har valgt å slutte opp under forslaget til klagenemnd i asylsaker. Bakgrunnen for denne endringa er en generell usikkerhet knyttet til om ei full utlendingsnemnd i realiteten kommer til å ivareta klagernes rettssikkerhet bedre enn det som er dagens løsning: Vi har vanskelig for å se at ei nemnd som møtes på en såpass sjelden basis vil ha kapasitet til å foreta en reell vurdering av alle utlendingssaker. Vi frykter at konsekvensen blir at sekretariatet blir det faktiske klageorgan i mange saker. Da er mye av poenget med nemndsbehandling borte. Selv om ei asylnemnd vil medføre nedskjæringer i nemndas totale størrelse, har vi likevel tro på at et mindre saksområde vil øke sjansene for en reell nemndsbehandling i hver enkelt sak. Nemndsmedlemmene vil da også få større spisskompetanse på et mindre saksfelt.

Videre er det vår mening at de negative erfaringer med nemndsorganet som har blitt gjort i våre naboland maner til forsiktighet. Vi anser her opprettelsen av ei asylnemnd som mer reversibelt enn ei full utlendingsnemnd. Juss-Buss og Rettspolitisk Forening anser det som svært viktig at asylnemndas funksjonalitet evalueres etter kort tid, slik at man på bakgrunn av empiriske fakta kan vurdere klagenemnda på nytt, og da også spørsmålet om denne bør utvides til å gjelde utlendingssaker generelt.

Å opprette ei nemnd i klagesaker vil automatisk lede til en politisk anvarsfraskrivelse for utfallet av den enkelte sak. Juss-Buss og Rettspolitisk Forening er enige med SV og KrF i at det ligger faremomenter i dette. Etter vår mening er det imidlertid en viss forskjell her på flyktningerelaterte saker og andre utlendingssaker: Asylretten er i høy grad konvensjonsstyrt og bør ikke være gjenstand for politisk styring. Dette taler klart i retning av at det bør være et politisk uavhengig organ som avgjør disse sakene. At regjeringa følgelig heller ikke kan stilles til ansvar for nemndas «upolitiske» avgjørelser, er etter vår mening rett og naturlig.

En oppsplitting av rettsområdet for utlendingssaker fører til visse praktiske problemer. Som et generelt utgangspunkt for vår uttalelse er det Juss-Buss og Rettspolitisk Forenings mening at den forvaltningsform Norge legger seg på ikke under noen omstendigheter må komme klager til ugunst. I avveininga mellom økt byråkratisering/økte offentlige kostnader og klagers rettssikkerhet (f.eks. i form av dobbeltbehandling) må sistnevnte, etter vår mening, alltid vinne fram.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd uttaler:

«Rådene mener at det er viktig at departementet får seg forelagt saker som tydeliggjør konsekvensene av de vedtak som fattes i Utlendingsdirektoratet, og som må forstås som et uttrykk for norsk asyl- og flyktningepolitikk. Reservasjoner mot å gi nemnda for vidt mandat i en oppstartingsfase, begrunner også at vi vil reservere oss mot en utlendingsnemnd. Av denne grunn foreslår rådene en klagenemnd som ikke tar for seg alle sider ved flyktningepolitikken, men konsentrerer seg om et mandat som ligger nært opp til det som er foreslått for flyktningenemnda, eller det som i Ot.prop. 38 (1995-96) er kalt «utvidet asylnemnd».

En eventuell overføring av oppgaver fra Justisdepartementet til en klagenemnd kan likevel finne sted. Dette kan foregå i forskrifts form, dersom dette hjemles i § 38, 3. ledd. En formulering som «Øvrige oppgaver som skal tilligge nemnda kan gis etter forskrift fastsatt av Kongen», kan gi denne muligheten. Nemnda kan derfor få sitt arbeidsfelt utvidet etterhvert som den administrative kapasiteten økes. Det sentrale poeng at behandlingen av asylsaker ikke skal lide under en for svak administrativ kapasitet, og enhver ny tilleggsfunksjon som vurderes lagt til nemnda, må ta hensyn til at de eksisterende funksjoner ikke blir svekket. Saksbehandlingstiden er derfor et sentralt argument for at en nemnd bør opprettes.»

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

«er helt klart av den mening at retten til beskyttelse best ivaretas ved at man velger alternativ 1 og oppretter det som i høringsutkastet kalles Flyktningenemnda.»

Kristiansand politidistrikt

«vil klart tilkjennegi at om dagens ordning må endres vedr. klageinstans, vil en gå inn for det som på side 21 flg. blir betegnet alternativ 1 - opprettelse av Flyktningnemnd, med Justisdepartementet som klageinstans i alle andre klagesaker etter utlendingsloven og som ikke er asylrelaterte.

En slik ordning menes å være i samsvar med det Justiskomiteen har gitt uttrykk for i sin innstilling i saken, senest O. nr. 24 (1996-97). - Flere nemnder vil kunne bli kompliserende på saksgangen og behandlingen generelt, og vil også kunne bli et komplisert og tungrodd system, samt kostbart og ressurskrevende.

Rettssikkerheten er med dette meget godt ivaretatt. Asylsakene må trygt kunne karakteriseres som de alvorligste, tyngste og mest politisk impliserte sakene på utlendingsfeltet. Nemnda må som følge av dette klart være selvstendig og upåvirkelig av skiftende styresett, og følge regelverket i de enkeltsaker som foreligger til avgjørelse, og ikke la seg influere av varierende politiske oppfatninger.

Problem med å avgrense arbeidsområde mellom asylrelaterte saker og andre utlendingssaker, anser en her ikke for vesentlig problem mellom nemnd og departement.

Ordningen med Flyktningnemnd + Justisdeprtementet fremstår også som det «beste» alternativ etter de undersøkelser som er gjort om forholdene på dette feltet i Danmark, Sverige og Finland.»

15 høringsinstanser går inn for utlendingsnemnd. Blant dem er Utlendingsdirektoratet, som uttaler om dette:

«Selv om vi ser argumenter både for og mot begge nemndløsninger, er vår klare konklusjon at vi foretrekker en utlendingsnemnd fremfor en flyktningnemnd.

Vi har lagt hovedvekt på de svært uheldige konsekvenser vi ser ved deling av enkeltsaksbehandlingen, dels i nemnd og dels i departement. Det er vanskelig å finne frem til en hensiktsmessig deling av saksfeltet uten å risikere dobbeltbehandling og fare for økt saksbehandlingstid etc. En samling av alle utlendingssakene vil gjøre det enklere både for departementet og nemnden å definere sine roller og ansvarsområde. Dette har betydning for UDIs arbeid med enkeltsakene og vårt samarbeid med overordnede instanser.»

Kommunal- og regionaldepartementet

«går inn for at det opprettes en utlendingsnemnd som skal behandle alle klager etter utlendingsloven. Subsidiært, dersom det opprettes en flyktningnemnd, går departementet inn for at saker om familiegjenforening, reisepass/utlendingspass og tilbakekall av asyl bør ligge til flyktningnemnden. Øvrige klagesaker etter utlendingsloven bør i så fall behandles av Justisdepartementet.

Departementet har lagt avgjørende vekt på at løsningen med en utlendingsnemnd vil bidra til økt rettssikkerhet og likebehandling i alle saker etter utlendingsloven. Ved en utlendingsnemnd unngår man også en uheldig oppdeling av et politikkområde som i utgangspunktet bør ses under ett. Ønsket om modernisering av forvaltningen tilsier videre at Justisdepartementet i størst mulig grad frigjøres fra enkeltsaksbehandling, og at ressursene brukes til mer generelle oppgaver som politikk- og regelutforming på området.»

Barne- og familiedepartementet mener at utlendingsnemnd fremstår

«som den beste løsningen. Når et nytt klageorgan skal opprettes synes det mest helhetlig og hensiktsmessig at organet behandler alle klager over vedtak i utlendingssaker og ikke bare den begrensede sakstype som alternativ 1 («Flyktningnemnda») innebærer».

Norges Juristforbund

«mener det bør opprettes en utlendingsnemnd. I vurderingen legger vi avgjørende vekt på hensynet til rettssikkerhet, men hensynet til en mest mulig effektiv og praktisk saksbehandling taler etter vårt syn også for en slik ordning.

Nemnden vil bli et uavhengig domstolslignende organ. Det skal ledes av en person som fyller kravene til å bli dommer, nemndmedlemmene skal oppnevnes etter forslag blant annet fra Den Norske Advokatforening/Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner, og det vil være adgang for klager til å møte personlig og uttale seg for nemnden. Vi tror at dette er forhold som vil gi økt autoritet og tillit til saksbehandlingen og avgjørelsene som treffes i utlendingsforvaltningen.

Et slikt organ vil også ha bedre forutsetninger for å stå i mot press i enkeltsaker, og dermed bidra til økt likebehandling av enkeltsaker.

Vi tror også at nemnden vil bidra til større åpenhet og mer forutsigbarhet på området. Vi merker oss i denne sammenheng at det skal utarbeides praksissamling, og forutsetter at denne blir offentlig tilgjengelig.

I høringsbrevet blir det fremholdt at det er spesielt viktig med best mulig rettsvern i asylsaker. Det karakteristiske ved asylsaker er at det påberopes fare for forfølgelse. Det vesentlige i forhold til hensynet til rettssikkerhet må i denne sammenheng være at søkeren ikke sendes til noe område der det er fare for forfølgelse.

Utlendingslovens § 15 gir vern mot slik utsendelse. Dette vernet gjelder imidlertid ved alle former for vedtak etter loven, jf § 15 siste ledd. Behovet for et best mulig rettsvern kan også foreligge ved avslag på/tilbakekall av oppholds- eller arbeidstillatelse, utvisning eller annet vedtak som medfører at utlendingen må forlate landet. Det er av denne grunn prinispielt uheldig å opprette et klagesystem som baseres på et skille mellom asyl-/asylrelaterte saker og andre saker.

Etter vårt skjønn kan det videre være et særlig behov for rettsvern også i saker hvor forfølgelsesmomentet ikke er til stede. Dette gjelder spesielt utvisningssaker, men også i andre saker, herunder visse familiegjenforeningssaker, treffes det vedtak med meget alvorlige konsekvenser for de det gjelder.

Som departementet påpeker er det dessuten ikke lett å finne en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom en flyktningnemnd og departementet. Det vil være uheldig om reglene om klage utformes slik at det gir anledning til prosedyre om hvilket organ som eventuelt skal behandle en klage. Man bør også unngå et system som innebærer at en klage må behandles av to overordnede organer.»

Den Norske Advokatforening viser til at de tidligere har gått inn for utlendingsnemnd og uttaler at dette fremdeles er deres «prinsipale utgangspunkt». Advokatforeningen «er imidlertid opptatt av at en endring til et nemndsystem innebærer en reell forandring i behandlingen av klagesaker». I denne forbindelse er Advokatforeningen særlig opptatt av retten til personlig fremmøte og

«ser derfor at den beste løsning er at man har en utvidet utlendingsnemnd som i størst mulig utstrekning behandler sakene i møter der klager er tilstede. Advokatforeningen kan selvfølgelig se at det vil være en lang rekke enkeltsaker innenfor visse områder der personlig fremmøte vil være lite praktisk. Dette gjelder f.eks. spørsmål om klage etter bortvisning på grensen. I slike tilfeller vil normalt vedtak bli effektuert med en gang. En klage vil således kun ha begrenset betydning. Tilsvarende kan det være i saker om utvisning der utlendingen transporteres ut i forbindelse med førsteinstansvedtaket. Dette vil f.eks. kunne være tilfelle i forbindelse med innsmugling av mindre narkotikapartier. Man har således forståelse for at man ikke i alle tilfeller kan kreve at klager er tilstede under behandling av saken i en utlendingsnemnd. Man ser det imidlertid som et mål at dette i størst mulig utstrekning finner sted.

For det tilfelle at man vil opprettholde en mer administrativ behandling uten personlig fremmøte i de fleste utlendingssaker som ikke har tilknytning til flyktninger eller flyktningerelaterte spørsmål, vil Advokatforeningen således foretrekke at det opprettes en ren flyktningenemnd.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

«er av den oppfatning at ei utlendingsnemnd er mer hensiktsmessig enn ei flyktningnemnd. Det er ikke bare asyl/flyktningsaker som bør omfattes av nemndbehandling. JURK har erfaring med at også andre utlendingssaker kan ha alvorlige konsekvenser for søkeren. For eksempel kan nevnes klage på familiegjenforeningssaker og klage på søknad etter utlendingsforskriften § 37, sjette ledd vedrørende mishandling. Det er behov for den rettssikkerhet og legitimitet som nemndbehandling gir i alle disse sakene. Av hensyn til den enkelte, mener derfor JURK at alle utlendingssaker bør behandles i nemnd.

Opprettelse av ei flyktningnemnd forutsetter klare regler på hvilke saker som skal behandles av nemnda og hvilke saker som skal behandles av departementet. Det vil være problematisk å utforme en god regel på dette området. Videre vil det være vanskelig å unngå at saker som er tilnærmet like blir underlagt forskjellig behandlingsform. For eksempel kan nevnes familiegjenforening. Her vil praktiske hensyn tale for at medfølgende familiemedlemmer til en asylsøker bør få sin sak behandlet av ei eventuell flyktningnemnd. Dersom andre familiegjenforeningssaker skal behandles av en annen instans, er det sannsynlig at omverdenen og den enkelte klager oppfatter dette som forskjellsbehandling. Dette kan gå ut over vedtaksorganenes tillit, og faren for at klageren ikke innfinner seg med resultatet øker.

Det vil være tidkrevende å avgjøre hvilket organ klagen skal behandles i. Hensynet til effektivitet taler dermed for utlendingsnemnd fremfor flyktningnemnd. Det faktum at alle utlendingssaker blir avgjort et sted, vil føre til større oversikt for klageren og andre organer.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) viser til tidligere uttalelse, der de har gått inn for utlendingsnemnd. Det samme gjelder Barneombudet, som tilføyer:

«Som påpekt i tidligere høringsuttalelser mener vi at en forsvarlig oppbygging av helhetlig kompetanse, best kan gjennomføres ved at alle utlendingssaker samles i et organ, utlendingsnemnd. Her vil vi understreke at vi også tenker på nødvendig barnefaglig kompetanse som bedre vil sikre barn og unges rettssikkerhet i alle utlendingssaker.»

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) går inn for utlendingsnemnd fordi ei slik nemnd «vil kunne omfatte alle utlendinger, noe som flyktningnemnd ikke kan».

Stavanger politidistrikt viser også til tidligere uttalelse om at dersom det opprettes ei klagenemnd, bør dette bli ei utlendingsnemnd, og uttaler:

«Generelt vil det etter vår oppfatning bli klarest linjer dersom utlendingsnemnden behandler alle typer klagesaker hvor UDI har truffet førsteinstansvedtaket. Man vil også da unngå prosedyre på hvem som bør være klageorgan.»

Asker og Bærum politidistrikt

«mener det vil være lite hensiktsmessig med en flyktningenemnd. Hovedinnvendingen mot en slik er nettopp problemet med å få klarlagt hvilke sakstyper som bør behandles der. De argumentene som ligger til grunn for å opprette klagenemnd vil i prinsippet gjøre seg like sterkt gjeldende også i andre utlendingssaker enn asyl.»

Som det fremgår foran, går Troms politidistrikt prinsipalt inn for departementet som klageinstans. De fortsetter sin uttalelse slik:

«Under enhver omstendighet menes at dersom en nemnd opprettes så bør den behandle alle typer klagesaker, ikke bare flyktningespørsmål og opphold på humanitært grunnlag. Det erkjennes for såvidt at det i klagesaker om asyl og opphold på humanitært grunnlag kan være vanskeligere avveininger og kan ha større betydning for enkeltmennesker, enn andre spørsmål etter utlendingsloven. Det antas at den beste løsning er at nemnda behandler alle typer saker for å se sammenhengen og skaffe nemnda bred erfaring og kompetanse i utlendingsspørsmål. Ved at nemnda behandler alle typer saker skapes det også større klarhet mellom departement og nemnd. Unødige grenseoppganger og dobbeltarbeid kan således lettere unngås og departementet kan konsentrere seg om mere overordnede arbeidsoppgaver.»

Tunsberg biskoputtaler:

«Det noteres at det ikke syntes å være flertall i komiteen for å opprette en nemnd til å behandle alle klagesaker etter utlendingsloven. Dette er å beklage, da en kan komme i situasjoner der det kan rå tvil om hvorvidt en sak hører innen- eller utenfor nemndas arbeidsområde.

Dersom nemndens arbeidsområde skal begrenses til de saker komiteflertallet anfører, må det være en forutsetning at størst mulig velvilje legges til grunn for en vurdering av hvorvidt en søknad om opphold faller innenfor nemndens arbeidsområde. Med tilfredshet noteres det imidlertid at Justisdepartementet fortsatt vurderer Utlendingsnemnda som et reelt alternativ.»

Under tvil tas Oslo biskop med blant dem som går inn for utlendingsnemnd. I uttalelsen vises det til at Oslo biskop tidligere har gått inn for utlendingsnemnd, men at justiskomiteens flertall har ønsket en vurdering av ei flyktningnemnd. I denne forbindelse uttales det: «Vi har ingen innvendinger mot å forholde oss til dette.»

Departementet bemerker:

På bakgrunn av tidligere uttalelser til nemndspørsmålet er departementet kjent med at flere høringsinstanser enn de som fremgår innledningsvis under dette punktet, har som sitt prinsipale synspunkt at det ikke bør opprettes klagenemnd i det hele tatt. Denne siden av saken kommenteres ikke. Heller ikke kommenteres forslaget fra Antirasistisk Senter om å opprette to klagenemnder parallelt, eller fra Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd om en eventuell gradvis overføring av oppgaver fra departementet til ei klagenemnd.

De som går inn for flyktningnemnd, legger bl.a. vekt på at saker som ikke skal behandles i nemndmøte, like gjerne kan behandles av departementet, det vises til negative erfaringer med nemnd i våre naboland og i den forbindelse til at ei flyktningnemnd er mer reversibel enn ei utlendingsnemnd, og til at det ikke bør finne sted en «politisk ansvarsfraskrivelse» for utfallet av alle enkeltsaker.

Som ved tidligere høringer går et stort flertall av dem som har tatt stilling til spørsmålet, inn for at det opprettes ei utlendingsnemnd. Også departementet mener at de beste grunner taler for at det opprettes ei slik nemnd. Det vises for det første til det som er sitert fra høringsbrevet under pkt. 2.1 foran:

«Rettssikkerheten vil bli best mulig ivaretatt med ei nemnd til å behandle alle utlendingssaker, idet nemnda må forutsettes å gi økt legitimitet til vedtakene i alle typer saker. Det er ikke bare i asylsaker mange har vanskelig for å avfinne seg med resultatet, men f.eks. også i saker om arbeidstillatelse etter avsluttet utdanning i Norge eller om opphold på grunnlag av påstander om mishandling eller på grunnlag av familiegjenforening. Det samme gjelder for utvisningssaker. Departementets administrative og politiske ledelse vil kunne bruke mer tid på generelle oppgaver i stedet for enkeltsaker.»

Det er i overensstemmelse med en ønsket forvaltningspolitisk utvikling å frigjøre departementer fra enkeltsaksbehandling.

Det vises også til Kommunal- og regionaldepartementets uttalelse om at en ved å opprette utlendingsnemnd vil unngå «en uheldig oppdeling av et politikkområde som i utgangspunktet bør ses under ett».

En viktig grunn til å velge ei nemnd til å behandle alle klagesaker, og som også understrekes i flere av uttalelsene som er sitert foran, er vanskelighetene med å avgrense ei flyktningnemnds arbeidsområde på en hensiktsmessig måte. I denne forbindelse vises det til pkt. 2.5.3 nedenfor, som illustrerer det som også fremgår av sitatet foran fra Utlendingsdirektoratets uttalelse: det er «vanskelig å finne frem til en hensiktsmessig deling av saksfeltet uten å risikere dobbeltbehandling og fare for økt saksbehandlingstid etc.».

Av de nevnte grunner fremmer departementet på nytt forslag om at det opprettes ei nemnd til å behandle klager over alle vedtak etter utlendingsloven som i dag behandles av departementet. Hensett til at både et stort flertall av høringsinstansene og departementet mener at ei utlendingsnemnd er det beste forslaget, fremmes ei slik nemnd som alternativ 1 og således som den type nemnd det bes om Stortingets tilslutning til å opprette. På bakgrunn av at et flertall i Stortinget har bedt regjeringen om å utrede ei klagenemnd med et snevrere arbeidsområde, foreslås ei flyktningnemnd som alternativ 2.

2.5 Generelle merknader til forslagene

2.5.1 Et nytt organ opprettes

Siden nemnda vil være et svært sentralt organ når det gjelder utøvelse av myndighet etter utlendingsloven, bør den være med i oppregningen av organene i § 5 tredje ledd første punktum, der de viktigste organene på lovens område er nevnt. Her bør det altså tilføyes enten «Utlendingsnemnda» eller «Flyktningnemnda».

2.5.2 Departementets instruksjonsmyndighet over Utlendingsnemnda/Flyktningnemnda og Utlendingsdirektoratet

I høringsbrevet av 19. desember 1997 uttalte departementet at de samme forslagene til endring av § 38 første og annet ledd som ble fremmet i Ot.prp. nr. 38 (1995-96), skulle gjelde for begge alternativene til nemnd som nå ble foreslått. Forslagene lød:

«Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.

Departementet kan instruere om prioritering av saker.»

Det ble vist til at justiskomiteen uttalte i Innst. O. (1996-97) på side 3:

«Skal ei klagenemnd få den tilliten ein ynskjer, må ho etter fleirtalet sitt syn vera så sjølvstendig som råd er. Dette får verknad både for høvet til å instruera/påverka og for samansetjinga av nemnda.

Fleirtalet er samd i at nemna ikkje skal kunna instruerast korkje om lovtolking, skjønsutøving eller i einskildsaker. Skal nemnda vere uavhengig, må den politiske styringa avgrensast.

........

Fleirtaletser at oppretting av ei flyktningnemnd vil endra rolledelinga mellom Utlendingsdirektoratet og departementet. Fleirtalet vil difor føreslå at heller ikkje Utlendingsdirektoratet skal kunne instruerast om lovtolking, skjønsutøving, eller avgjerder i einskildsaker innanfor Flyktningnemnda sitt arbeidsområde.»

(1) Om begrunnelsen for forslaget til bestemmelser i første ledd uttalte departementet i høringsbrevet forut for Ot.prp. nr. 38 (1995-96), og gjenga det i proposisjonen under pkt. 2.5.2 side 10:

«Utlendingsloven regulerer et meget viktig saksområde. Den politiske styringen har tilsvarende stor betydning. En kan lett få inntrykk av at den politiske styringen med feltet dreier seg om å gripe inn i den enkelte sak fordi det stort sett er enkeltsakene som omtales i media og fordi også den mer generelle debatten som regel tar utgangspunkt i en enkelt avgjørelse. Avgjørelsene er imidlertid en følge av et regelverk, tidligere praksis og hensynet til likebehandling. Dette gjelder også i saker der vedtaket beror på skjønnsmessige kriterier.

Etter departementets oppfatning vil det være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som en har i dag. Dersom en først oppretter en nemnd, ligger det implisitt i ordningen at både lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker bør overlates til nemnden. I tillegg til at det ville være uholdbart for nemnden å måtte rette seg etter politiske instrukser om dette, ville det være uholdbart at justisministeren skulle ha myndighet til å gripe inn på disse områdene. Departementet foreslår at hovedregelen skal være at nemnden verken skal kunne instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.

Ovenstående innebærer at den politiske styringen med utlendingsfeltet må skje gjennom lov og forskrift. Dersom departementet er uenig i nemndens vedtak, må det ta skritt til å få endret loven og/eller forskriften, f.eks. i retning av å gjøre en uklar lovtekst klarere eller et skjønnsmessig kriterium snevrere.

Det kan hevdes at dette stiller seg annerledes overfor Utlendingsdirektoratet. Det er underlagt departementet og kan i dag instrueres både om lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker. Mens dette er logisk når departementet er klageorgan for direktoratets vedtak, blir situasjonen imidlertid en annen når det er Utlendingsnemnden som er klageinstans. F.eks. ville motstridende signaler fra departementet og nemnden skape problemer. En slik situasjon ville bl.a. oppstå dersom departementet instruerte direktoratet om en bestemt lovtolking eller skjønnsutøvelse, eller om å avslå en bestemt søknad, mens nemnden kom til et annet resultat i klageomgangen, idet den ikke ville være bundet av en slik instruks. En ville også kunne risikere at nemnden likevel følte seg bundet av instruksen, eller ihvertfall at det oppsto mistanke om det.

På denne bakgrunn er departementet kommet til at hovedregelen bør være at heller ikke Utlendingsdirektoratet kan instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.

Hovedregelen bør imidlertid kunne fravikes overfor begge instanser når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn er inne i bildet. Dette er hensyn der politiske avveininger står sentralt. Departementet bør derfor kunne instruere både om lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av slike enkeltsaker. Disse hensynene, som er aktuelle i meget få saker, er kjente begreper i utlendingsloven. Rikets sikkerhet er nevnt i §§ 15, 17, 27, 29, 30, 57 og 58 foruten i § 43, som har overskriften Særregler av hensyn til rikets sikkerhet m.v. Utenrikspolitiske hensyn er nevnt bare i § 43 og er uhyre sjelden brukt. I forskriftens § 106 siste ledd er det gitt hjemmel til å avslå visumsøknader av utenrikspolitiske hensyn.»

Hovedregelen om at verken klagenemnda eller Utlendingsdirektoratet skal kunne instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av enkeltsaker, skal bare kunne fravikes dersom hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kommer inn. I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) skrev departementet om dette på side 12:

«Departementet har overveid om nemnda i spesielle tilfeller burde kunne instrueres av Kongen i statsråd både når det gjelder lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsak, men er kommet til at det heller ikke bør gis hjemmel for slik instruksjonsmyndighet. Avgjørende for departementets standpunkt har vært ønsket om å sikre reell uavhengighet for nemnda og størst mulig grad av likebehandling for klagerne.

.........

Forslaget innebærer at departementet blir henvist til å utøve politisk styring gjennom lov og forskrift. Tiden som går med til å få gjennomført endringer, er en ulempe ved å være henvist til denne formen for styring. Dette henger sammen med plikten til høring i forbindelse med lov- og forskriftsendringer. I spesielle tilfeller er det imidlertid adgang både til å sette kortere høringsfrist enn normalt og holde høringsmøte. Det vises også til (2) nedenfor.

Departementet skal altså kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. Departementet kan både gi generell instruks og instruks i den enkelte sak. Instruksen kan gjelde både saksbehandlingen og utfallet av saken.

Politiske avveininger står sentralt både når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn.

Hensynet til rikets sikkerhet kan komme inn ved ulike forhold/handlinger. Det har ikke samme innhold i alle lover der det er gitt bestemmelser som omhandler rikets sikkerhet. F.eks. må det antas at begrepet har en snevrere rekkevidde i en strafferettslig sammenheng enn etter utlendingsloven, der det er nevnt en rekke steder. En utlending kan bortvises og utvises av hensyn til rikets sikkerhet, og både asyl og beskyttelse i Norge kan nektes når utlendingen «med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet». Det vises til Ot.prp. nr. 46 (1986-87) om utlendingsloven, der det står om begrepet s. 225.

Det er heller ikke gitt at begrepet har nøyaktig samme innhold alle steder der det forekommer i utlendingsloven. F.eks. kan det tenkes at en handling som kan karakteriseres som (internasjonal) terrorvirksomhet, etter en konkret vurdering kan rammes av én eller flere bestemmelser i utlendingsloven som omhandler rikets sikkerhet, men ikke alle. Begrepet forekommer også i folkerettslige konvensjonsbestemmelser, som i henhold til utlendingslovens § 4 er bindende ved praktiseringen av loven, når de har til formål å styrke utlendingens stilling. Som et eksempel kan nevnes bestemmelsen i flyktningkonvensjonens art. 33 nr. 2, som opphever en flyktnings rett til beskyttelse dersom flyktningen med rimelig grunn anses som en fare for det lands sikkerhet hvor flyktningen befinner seg. Det er anerkjent som et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene er tillagt en såkalt «margin of appreciation», i den forstand at de innen visse grenser gis frihet til selv å definere bl.a. sine nasjonale sikkerhetshensyn. Begrepets nærmere innhold er med andre ord heller ikke i denne sammenheng fastlagt en gang for alle.

Saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet bør involvere så få personer som mulig. Uansett hvor i systemet en sak måtte befinne seg, bør overvåkingstjenesten forholde seg til departementet når det gjelder opplysninger om utlendinger som antas å kunne representere en sikkerhetsmessig risiko.

Hva utenrikspolitiske hensyn angår, overveide departementet å velge formuleringene «særlige utenrikspolitiske hensyn», «tungtveiende utenrikspolitiske hensyn» e.l., men kom til at terminologien burde være den samme som på det eneste stedet i loven for øvrig der dette hensynet er nevnt, nemlig i § 43. I henhold til § 43 kan innreise nektes og søknad om arbeidstillatelse, oppholdstillatelse og bosettingstillatelse avslås når utenrikspolitiske hensyn gjør det nødvendig. Formuleringen «gjør det nødvendig» innebærer at det er hensyn av en viss styrke det er tale om. Departementet vil ikke kunne gi instruksjon om at en enkeltsak skal avslås av utenrikspolitiske hensyn, uten at vilkårene i § 43 er oppfylt.

Det er først og fremst søknader om visum det kan være aktuelt å avslå av utenrikspolitiske hensyn. I Ot.prp. nr. 46 (1986-87) om utlendingsloven står det om dette s. 114-115. Det opplyses at «utenrikspolitiske hensyn tradisjonelt (er) benyttet til å avskjære kontakt med personer som representerer eller kan assosieres med regimer en ønsker å markere politisk motvilje mot», og det står videre:

«Det kan også tenkes at andre stater ut fra sine politiske motiver nekter visum til enkeltpersoner eller bestemte grupper av norske borgere. Det kan tenkes tilfeller hvor en ut fra gjensidighetssynspunktet finner det ønskelig at Norge gjør gjengjeld ved å følge en tilsvarende politikk overfor vedkommende stats borgere. Også dette vil ligge innenfor de utenrikspolitiske hensyn som det kan være aktuelt å ta ved avgjørelsen av visumsøknader.»

I forskriftens § 106 siste ledd er det gitt hjemmel til å avslå visumsøknader av utenrikspolitiske hensyn. Slike avslag er uhyre sjeldne. Det forutsettes at departementet viderefører denne praksisen i forhold til nemnda.

Bortsett fra i de tilfellene som fremgår av § 38 første ledd, skal nemnda ikke kunne instrueres. Nemndas uavhengige stilling er understreket i § 38 a første ledd.»

(2) Av forslaget til § 38 annet ledd fremgår at departementet skal kunne instruere alle ledd i utlendingsforvaltningen om prioritering av saker. I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) står det om dette på side 13:

«Instruksjon om prioritering av saker omfattes av regjeringens myndighet til å instruere underliggende organer. Det er likevel klart at jo mer uavhengig et organ er, jo mer forsiktig må en være med å utøve denne myndigheten. Hva nemnda og politiet angår, kanaliseres myndigheten gjennom Justisdepartementet. I saker som behandles etter utlendingslovgivningen, er Utlendingsdirektoratet faglig underlagt Justisdepartementet, mens direktoratet er underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet i organisatoriske og administrative spørsmål. I den grad en instruks om prioritering av saker berører Kommunal- og arbeidsdepartementets ansvarsområde, må den naturligvis gis innenfor de administrative rammer som er fastsatt og i forståelse med dette departementet.

Instruksjon om prioritering av saker har også en side til departementets instruksjonsmyndighet over nemnda når det gjelder budsjettstyring, herunder krav til effektivitet og en best mulig utnyttelse av ressursene som stilles til disposisjon for nemnda. I tildelingsbrevet vil det bli stilt krav til saksbehandlingstid for ulike typer saker, og i dette ligger også krav til prioritering mellom sakstypene.

Unntaksvis kan det tenkes at departementet instruerer om prioritering av saker av andre grunner enn nevnt ovenfor og på andre måter enn gjennom å sette opp mål for saksbehandlingstid i utlendingssaker. Som eksempel kan nevnes instruks om at søknader fra personer fra et bestemt område skal stilles i bero en tid fordi regjeringen overveier å ta i bruk bestemmelsen om kollektiv beskyttelse for personer fra dette området, jf. pkt. 3.2.1 nedenfor. Et annet eksempel er instruks om at en bestemt type saker skal stilles i bero i påvente av at forskriftsendring skal iverksettes. Instruksen kan også gå ut på at saker som er stilt i bero, skal tas under behandling.»

Høringsinstansenes syn:

Kommunal- og regionaldepartementetmener

«det er behov for en nærmere presisering av Justisdepartementets adgang til å instruere Utlendingsdirektoratet. Vår oppfatning er at Justisdepartementet bør ha muligheten til å instruere direktoratet gjennom generelle retningslinjer om forståelsen av utlendingsloven med forskrifter».

Norges Juristforbund uttaler at det synes

«som om departementets instruksjonsmyndighet etter utkastets § 38 første og andre ledd vil være lik enten det opprettes en flyktningnemnd eller en utlendingsnemnd. I tilfelle det opprettes en flyktningnemnd, er det vanskelig å forstå at instruksjonsmyndigheten skal være avskåret for de sakstyper som departementet fortsatt vil være klageinstans for. Vi mener derfor at det av § 38 første ledd bør fremgå at begrensningen i instruksjonsmyndigheten kun gjelder innenfor det området som faller inn under nemndens kompetanseområde. Dette synes også å være i tråd med synet til justiskomiteens flertall, jf. uttalelsen referert under punkt 2.4.2 i høringsbrevet.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening mener det må komme klart frem «at heller ikke UDI kan instrueres av departementet i de saksfelta som faller innunder en eventuell nemnd", og uttaler videre:

«Instruering om prioritering av saker bør gjøres av nemnda selv. Prioriteringsspørsmålet er i seg selv av stor betydning for utlendingen, og avgjørelsestidspunktet kan også få betydning for vedtakets materielle innhold. Vi ser ingen grunn til at departementet skal kunne instruere om prioriteringa. Dette fordi nemnda selv sitter med den presumptivt beste kompetansen på området og derfor bør kunne avgjøre dette selv. Videre vil en slik regel stride mot prinsippet om nemndas uavhengighet.»

Utlendingsdirektoratet antar at det at departementet skal kunne instruere om prioritering av saker «ikke innebærer at departementet vil gripe inn i konkrete enkeltsaker, men at det er ment å omfatte sakstyper eller større grupper/kategorier av saker».

Departementet bemerker:

Forslaget fra Ot.prp. nr. 38 (1995-96) til § 38 første ledd opprettholdes uendret for Utlendingsnemndas vedkommende.

Departementet er imidlertid enig med Norges Juristforbund i at dersom det opprettes ei flyktningnemnd, er det bare på sakområdet til denne nemnda den vanlige instruksjonsmyndigheten departementet har overfor Utlendingsdirektoratet, bør begrenses. På denne bakgrunn foreslås det forskjellige bestemmelser i § 38 for Utlendingsnemnda og Flyktningnemnda, idet det foreslås at dersom det opprettes ei flyktningnemnd, skal departementet ha samme instruksjonsmyndighet overfor Utlendingsdirektoratet som i dag i saker som kan påklages til departementet. Det vises i denne forbindelse til forslaget til § 38 under pkt. 5.

Videre foreslås det at bestemmelsen i annet ledd skal gjelde både overfor Utlendingsnemnda, Flyktningnemnda og Utlendingsdirektoratet. Hva angår direktoratets antakelse om at det er typer eller grupper av saker departementet skal kunne instruere om prioritering av, og ikke enkeltsaker, kan dette bekreftes for det tilfelle at ei utlendingsnemnd blir opprettet, og på sakområdet til ei flyktningnemnd dersom det er ei slik nemnd som blir opprettet. Dette fremgår også av det som er sitert under (2) foran fra Ot.prp. nr. 38 (1995-96). Det vises til dette sitatet også i forbindelse med uttalelsen fra Juss-Buss/Rettspolitisk Forening om at nemnda ikke bør kunne instrueres om prioritering av saker. Selv om departementet skal kunne instruere om prioritering av saker innenfor disse rammene, vil hovedregelen imidlertid være at både nemnda og Utlendingsdirektoratet selv foretar en eventuell prioritering mellom saker de har til behandling.

2.5.3 Utlendingsnemndas/Flyktningnemndas sakområde

Lovens § 38 gjelder overprøving av vedtak og fastslår i dag at vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet, mens vedtak for øvrig kan påklages til Justisdepartementet.

(1) I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått at alle klager etter utlendingsloven som i dag avgjøres av departementet, etter opprettelsen av Utlendingsnemnda skal avgjøres av nemnda.

Ingen høringsinstanser har bemerkninger til ei utlendingsnemnds sakområde.

Forslaget opprettholdes og innebærer at § 38 tredje ledd får følgende ordlyd under ei slik nemnd:

«Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.»

Det vises til § 38 i lovforslaget.

(2) Når det gjelder Flyktningnemnda, fremgår det under pkt. 1 foran at justiskomiteens flertall beskriver arbeidsområdet slik:

«Nemnda skal handsame klager på vedtak fatta av Utlendingsdirektoratet der ein søknad om asyl er innvilga med opphald på humanitært grunnlag, eller der søkjaren verken vert innvilga asyl eller opphald på humanitært grunnlag. Alle andre saker vert liggjande utanfor nemnda sitt arbeidsområde.»

Hovedtyngden av sakområdet til Flyktningnemnda vil være disse klagene. Dette vil være noe annerledes enn i Danmark, jf. pkt. 2.3 der det fremgår at Flygtningenævnet tar stilling til om det foreligger flyktninglignende grunner for å gi opphold, men ikke til opphold på rent humanitært grunnlag.

Nemndas arbeidsområde vil imidlertid vanskelig kunne begrenses til de sakene flertallet i justiskomiteen nevner. Også «asylrelaterte» saker bør behandles av nemnda, i likhet med hva som er tilfellet i Danmark. Det er imidlertid ikke lett å finne frem til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom ei flyktningnemnd og departementet. Departementet la ikke frem for høringsinstansene en ferdig utformet lovbestemmelse om hvilke saker som skal behandles av Flyktningnemnda, men ba i stedet om høringsinstansenes synspunkter på dette. I denne forbindelse skrev departementet i høringsbrevet av 19. desember 1997:

«Det første sakområdet som melder seg, er medfølgende familiemedlemmer som søker familiegjenforening med asylsøkeren. Får asylsøkeren avslag, får de avslag, men får asylsøkeren opphold i Norge, gis det i dag opphold til familiemedlemmene samtidig, såfremt de fyller vilkårene for familiegjenforening. Det er antagelig upraktisk dersom den delen av saken som gjelder familiegjenforening ikke avgjøres av nemnda, men sendes tilbake til Utlendingsdirektoratet til behandling i første instans, med departementet som klageinstans. Dette ville også kunne forlenge oppholdstiden i asylmottak vesentlig. På den annen side vil søknader fra de samme personene bli behandlet på sistnevnte måte dersom familien ikke kommer samtidig med asylsøkeren, men senere.

Klager over avslag på søknad om reisebevis for flyktning, jf. lovens § 19, og utlendingspass bør etter departementets mening utvilsomt omfattes av nemndas arbeidsområde. Vi er derimot litt i tvil når det gjelder inndragning av slike dokumenter, jf. forskriftens §§ 68 og 72, fordi inndragning foretas på grunnlag av konkrete, lett konstaterbare forhold, herunder forhold som knytter seg til selve dokumentet. Vi antar imidlertid at det vil fremstå som ulogisk dersom det er forskjellige instanser som tar den endelige avgjørelsen med hensyn til om et reisedokument skal innvilges, og om det skal inndras.

Klager over tilbakekall av innvilget asyl, jf. lovens § 18 annet ledd, burde etter departementets mening også utvilsomt omfattes av nemndas arbeidsområde. Vi er derimot i tvil når det gjelder personer som har fått opphold på humanitært grunnlag. Her kan det både dreie seg om avslag på søknad om fornyet tillatelse og tilbakekall av tillatelse. Bør også dette sakområdet høre inn under nemnda? Bør nemndas arbeidsområde også omfatte bortfall av bosettingstillatelse til personer som opprinnelig hadde opphold på humanitært grunnlag?

Når det gjelder saker om utvisning, oppstår samme problemstilling som nevnt i foregående avsnitt i forhold til utlendinger som fikk opphold i Norge på humanitært grunnlag: Bør nemnda være klageinstans i alle saker om utvisning av slike personer?

Lovens § 15 gjelder vern mot forfølgelse. I siste ledd er det bestemt at vernet mot forfølgelse «kommer til anvendelse ved alle former for vedtak etter loven».

Vernet påberopes i flere typer saker der et negativt vedtak innebærer at utlendingen må forlate landet, særlig i utvisningssaker. Bør nemnda ihvertfall være klageinstans i utvisningssaker der vernet mot forfølgelse påberopes i selve utvisningssaken? Kan det i så fall tenkes at noen vil påberope seg dette vernet utelukkende for å få behandlet klagen over utvisningsvedtaket av nemnda i stedet for av departementet? En annen mulighet er at alle klager over utvisningsvedtak behandles av departementet med hensyn til spørsmålet både om lovens vilkår for utvisning er oppfylt slik at utlendingen kan utvises, og om utlendingen bør utvises forutsatt at vernet etter § 15 ikke kommer til anvendelse. Deretter sendes saken til nemnda utelukkende til avgjørelse av spørsmålet om vernet etter § 15 er, eller ikke er, til hinder for at det blir truffet vedtak om utvisning.

Vi ser det foreløpig slik at andre sakstyper enn de vi har omtalt, blir liggende i departementet, men vi mottar gjerne synspunkter også på dette. Vi har som utgangspunkt at Flyktningnemndas arbeidsområde bare bør omfatte saker som gjelder personer som oppholder seg i Norge.»

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratetuttaler følgende under overskriften «Avgrensning av saksfeltet «asylrelaterte» saker dersom løsningen skulle bli flyktningnemnd»:

«Vi har her valgt en forholdsvis detaljert gjennomgang for å få frem kompleksiteten ved å dele klagesaksbehandlingen mellom en flyktningnemnd og departementet.

Direktoratet er enige med departementet i at også «asylrelaterte» saker bør behandles av nemnda. Denne kategori bør etter vår mening begrenses til saker som knytter seg til asylsøkerens oppholdsgrunnlag og derav følgende rettigheter (reisedokument/status) og tap/tilbakekall av disse tillatelser/rettigheter. Overføringsflyktning likestilles i denne sammenheng med asylsøker i tilfeller hvor det er klageadgang.

I departementets høringsbrev heter det at departementet har som «utgangspunkt at Flyktningnemndas arbeidsområde bare bør omfatte saker som gjelder personer som oppholder seg i Norge».

Etter direktoratets mening bør arbeidsområdet også omfatte de tilfelle hvor klage er fremsatt, men hvor klager av ulike grunner blir sendt ut av eller velger å forlate landet mens klagen er til behandling.

Er søknaden fremmet fra hjemland/utland og søkeren fortsatt befinner seg der, kan evt. klage gå til departementet. Direktoratets forslag til avgrensning relaterer seg på denne måten til søkerens oppholdssted på søknadstidspunktet.

På bakgrunn av de generelle forhold som er nevnt ovenfor, mener direktoratet at klage over følgende type vedtak bør høre inn under Flyktningnemndas arbeidsområde:

1. Avslag på asylsøknad, herunder de tilfelle hvor tillatelse er gitt på annet grunnlag. (Nærmere sondring etter oppholdsgrunnlag er etter direktoratets mening først aktuelt i forhold til tilbakekall av tillatelse (se pkt. 4).)

2. Avslag på søknad om avledet status, jfr. utlendingsforskriftens § 63 annet ledd.

3. Nektelse av flyktningstatus for overføringsflyktning, jfr. utlendingslovens § 21 annet ledd og forskriftens § 81 fjerde ledd, jfr. § 55.

4. Tilbakekall.

• Justisdepartementet tar i sitt forslag som utgangspunkt at klage over tilbakekall av asyl utvilsomt omfattes av nemndas arbeidsområde. Departementet er imidlertid i tvil når det gjelder personer som har fått opphold på humanitært grunnlag. Direktoratet er av den oppfatning at også klage over tilbakekall av slike tillatelser bør omfattes av nemndas arbeidsområde. Begrunnelsen er at disse sakene er asylrealterte i den forstand at det ofte er lagt avgjørende vekt på behovet for beskyttelse. Det vil også kunne være beskyttelsesrelaterte begrunnelser for et eventuelt tilbakekall, som f.eks. at søkeren har stilt seg under sitt hjemlands beskyttelse gjennom erverv av hjemlandets pass og/eller reise til hjemlandet.

• Når det gjelder sondringen mellom forskriftens § 21 første og annet ledd, er utgangspunktet at en tillatelse etter annet ledd er gitt av humanitære grunner som relaterer seg til søkerens person, og ikke av beskyttelseshensyn. På den annen side vil disse forholdene kunne gå inn i hverandre og munne ut i en helhetsvurdering hvor tillatelsen gis etter annet ledd. I disse tilfellene vil en sjelden se at vedtakene påklages fordi søkeren mener UDI har hjemlet tillatelsen i uriktig ledd i § 21.

• Når det gjelder tilbakekall av tillatelser som gis etter søknad om asyl, men som er hjemlet i andre deler av forskriften enn § 21, f.eks. familiegjenforeningsbestemmelsene, mener direktoratet at klager over tilbakekallet bør falle utenfor nemndas arbeidsområde. Begrunnelsen er at det allerede er tatt stilling til beskyttelsesspørsmålet, og at vedkommende har hatt anledning og oppfordring til å påklage den delen av vedtaket som angikk dette. Direktoratet presiseres at ovennevnte hensyn også gjør seg gjeldende i forhold til tilbakekall av bosettingstillatelse.

5. Avslag på søknad om reisebevis, jfr. forskriftens § 65.

6. Inndragning av reisebevis, jfr. forskriftens § 68.

Dette spørsmålet, som oftest oppstår i misbrukstilfellene, er det naturlig og praktisk at nemnda vurderer sammen med spørsmålet om tilbakekall av flyktningestatus.

7. Avslag på søknad om utlendingspass i medhold av forskriftens § 69 første og tredje ledd. Avslag etter annet ledd går til departementet. Begrunnelsen er at i henhold til systematikken i § 69 behandles søknader i relasjon til en søknad om asyl etter første ledd, mens de øvrige søknader behandles etter annet ledd. Dermed er avslag etter annet ledd pr. definisjon ikke asylrelaterte. Det typiske eksempel er at det søkes om utlendingspass fordi det er praktiske vanskeligheter forbundet med å få (nytt/fornyet) pass fra sitt hjemland.

8. Inndragning av utlendingspass gitt etter forskriftens § 69 første ledd.

9. Avslag på søknad om familiegjenforening for medfølgende familiemedlemmer til en asylsøker.

10. Avslag på søknad om familiegjenforening for familiemedlemmer som ankommer riket før hovedpersonen (asylsøkeren) har fått endelig avslag/statusspørsmålet er endelig avgjort. Direktoratet legger til grunn at det er mest rasjonelt å se familien under ett i slike tilfelle. Søker familiemedlemmer gjenforening på et senere tidspunkt, bør et eventuelt avslag klagebehandles av departementet.

11. Tilbakekall av familiegjenforeningstillatelse som følge av at hovedpersonen (asylsøkeren) får tilbakekalt sin tillatelse.

Vurdering av vern mot utsendelse (lovens § 15) ved utvisning/avslag som innebærer at søkeren skal forlate landet.

Det er på dette punktet vi støter på de vanskeligste avgrensningstilfellene. Vi har i det følgende forsøkt å skissere en del sentrale problemstillinger, hvor vi konsentrerer oss om utvisningssakene. Mange av de problemstillingene som reises, gjør seg imidlertid også gjeldende i andre saker hvor vern etter § 15 skal vurderes. Avslutningsvis peker vi på en mulig, om enn ikke tilfredsstillende, konklusjon.

1. Det bør ikke være aktuelt å legge klagebehandlingen av alle saker hvor vurdering av utsendelsesvernet er en aktuell problemstilling, jfr. lovens § 15 siste ledd, til en flyktningnemnd. Dette vil innebære at nemndas sakstilfang blir for omfattende og i stor grad dominert av problemstillinger som ikke er asylrelaterte. Det vises som eksempel til vurderingen av sterke menneskelige hensyn i forhold til familiegjenforeningsbestemmelsen i forskriftens § 24 annet ledd.

2. En annen løsning er at flyktningnemnda bare behandler den delen av klagen som angår vernet mot utsendelse. Dette kan gjøres enten i alle saker hvor § 15 påberopes, eller bare i de sakene hvor den som skal sendes ut har hatt asyl eller oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner. Det som taler mot å inkludere alle klager hvor § 15 påberopes, er at dette åpner for trenering av saken ved at en grunnløs anførsel fører til at to instanser må inn i behandlingen. På den annen side vil det være vanskelig for departementet å ta stilling til substansen i slike anførsler all den tid kompetansen på dette området primært ligger hos nemnda.

Det er også et problem at § 15-vurderingen i utvisningssaker inngår som et ledd i en helhetsvurdering, og ikke kan isoleres i den grad departementet gir uttrykk for i høringsbrevets side 11. Det som da blir situasjonen er at departementet til slutt må vurdere nemndas uttalelse i forhold til § 15 opp mot de øvrige forhold i saken. Dette vil forutsette en viss kompetanse i relasjon til § 15-vurderinger hos departementet.

I tillegg kommer at en som et ledd i forholdsmessighetsvurderingen vurderer hvorvidt det er mulig for den utvistes familie å ta opphold i den utvistes hjemland slik at vedtaket ikke innebærer et brudd mot retten til familieliv, jfr. EMK art 8. Denne vurderingen forutsetter oversikt over politiske, sosiale og kulturelle forhold i det aktuelle landet. Dette er kunnskap som i utgangspunktet skal ligge i nemnda og ikke tenkes vedlikeholdt i departementet i samme grad.

En vil også kunne få et avgrensningsproblem hvor en i ett og samme vedtak tilbakekaller asyl og utviser. Da måtte eventuelt nemnda behandle klagen over tilbakekallet, mens departementet i ettertid behandler utvisningsklagen og i denne saken ber nemnda om en § 15-vurdering. Dette fremstår som en noe uklar klagebehandling, hvor det kan reises tvil om forvaltningen er i stand til å foreta en helhetlig vurdering av klagen.

3. En tredje løsning er å la hensynet til en helhetlig vurdering av klagen veie tyngst i vurderingen av om en sak skal klagebehandles av flyktningenemnd eller departement. Klagesaksbehandlingen kan da deles slik at nemnda er klageinstans i utvisningssaker/andre saker hvor utlendingen har fått asyl eller oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner. I andre utvisningssaker/avslagssaker som innebærer at utlendingen skal forlate landet, tilligger § 15-vurderingen departementet som klageinstans.

Dette innebærer at det i begge organer bør være tilstrekkelig kompetanse til å foreta en vurdering av alle sider av en utvisningssak, slik at nemnda ikke skal måtte behøve å sende saken over til departementet for vurdering av klage over utvisningsvedtak i kjølvannet av tilbakekalt asyl.

Videre må departementet ha tilstrekkelige kunnskaper om forholdene i det land det er aktuelt å utvise til, for å kunne ta en § 15-vurdering i de sakene det har til klagebehandling.

Det som taler mot en delt løsning, er at det kan være lite hensiktsmessig med to parallelle klageinstanser. Ordningen vil kunne medføre ulik praksis f.eks. mht forholdsmessighetsvurderingen som er et sentralt tema i utvisningssaker. Nevnte deling vil også kunne resultere i at forvaltningens praksis på området blir lite oversiktlig og ikke godt nok samordnet.

Konklusjon

Under forutsetning om flyktningnemnd er direktoratet kommet til at løsningen under pkt. 3 er den mest nærliggende. Den vil imidlertid kunne være vanskelig å gjennomføre i praksis og støtter for så vidt opp under vår oppfatning om at alle typer utlendingssaker bør klagesaksbehandles i en egen utlendingsnemnd og ikke deles på flere instanser.»

Kommunal- og regionaldepartementetuttaler:

«Hvis det skal opprettes en flyktningnemnd, går departementet inn for at saker om familiegjenforening, avslag eller inndragning av reisepass/utlendingspass og tilbakekall av asyl bør omfattes av flyktningnemndens saksområde. Departementet finner at saker om tilbakekall av oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, avslag på søknad om fornyelse av opphold på humanitært grunnlag, og utvisningssaker hvor beskyttelsesvernet påberopes eller hvor søker hadde opphold på humanitært grunnlag, bør ligge til Justisdepartementet. En slik arbeidsdeling er valgt for å redusere risikoen for at det utvikles ulik praksis for like sakstyper ved de to klageinstansene.»

Kristiansand politidistrikt mener at saker som gjelder familiemedlemmer som kommer samtidig med asylsøkeren, bør behandles av Flyktningnemnda, og fortsetter:

«Klager over avslag på reisebevis for flyktning/utlendingspass menes imidlertid ikke å være av en slik tyngde at nemnda skal belastes med disse saker.

Klage over tilbakekall av asyl bør være blant nemndas oppgaver. Men forsåvidt gjelder de spørsmål som er reist øverst på side 11, så ansees de klart å falle utenfor det som bør være nemndas arbeidsområde, nemlig asylrelaterte klager.

Klager over utvisning generelt bør heller ikke ligge under nemnda, de er av en karakter som bør kunne forvaltningsmessig departementsavgjøres. Man har uansett muligheten for domstolsprøvelse.»

Amnesty International Norge

«antar den beste måten å ivareta asylsøkernes rettigheter på, er at alle saker som gjelder beskyttelse etter utlendingsloven § 15 bør behandles i nemnda. Dette forutsettes å gjelde uavhengig av om utlendingen søker førstegangs tillatelse, eller saken gjelder utvisning eller bortvisning. Vi finner det ikke hensiktsmessig at nemndas arbeidsområde begrenses til saker der det søkes om asyl, men mener at dette også må omfatte saker der utlendingen nøyer seg med å søke om opphold på humanitært grunnlag, og det fremgår at beskyttelsesbehov kan være tilstede.

Når det gjelder den nærmere avgrensningen av flyktningrelaterte saker, finner Amnesty det hensiktsmessig at alle slike saker behandles i nemnda, i den grad forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser gjør seg gjeldende. En oppdeling her synes egnet til å forlenge saksbehandlingstiden og vil frata saksbehandlerne muligheten til å danne seg et helhetlig bilde av den aktuelle asylsøkers livssituasjon.»

Den Norske Advokatforeninguttaler:

«Dersom man ender opp med en ren flyktningenemnd, er det Advokatforeningens oppfatning at man ikke må være for snever med hensyn på hvilke saker flyktningenemnden kan ta opp. Advokatforeningen mener således at også asylrelaterte saker i stor utstrekning bør behandles av nemnda.»

Advokatforeningen nevner medfølgende familiemedlemmer, klager over avslag på søknad om reisebevis for flyktning og utlendingspass og inndragning av slike dokumenter, klager over tilbakekall av innvilget asyl og tilbakekall av oppholdstillatelser på humanitært grunnlag som sakstyper som bør behandles av ei flyktningnemnd. Det samme gjelder utvisning av personer med opphold på humanitært grunnlag. «Dersom utvisningen skjer til et område der personen risikerer fortsatt ubehag med hjemlandets myndigheter, vil dette best kunne vurderes av en flyktningenemnd», mener Advokatforeningen, og fortsetter:

«Advokatforeningen antar at påberopelse av vern mot forfølgelse i utvisningssaker naturlig bør komme inn under en flyktningenemnds arbeidsområde. Dersom den ikke gjør det, vil man lett kunne få en ordning der utvisningstruede utlendinger, for å bli inkludert av muligheten for en nemndsbehandling rett og slett søker om politisk asyl der forhåndsvarsel om utvisning blir sendt ut. Dersom dette skjer vil utvilsomt utlendingen ha adgang til å få sin sak behandlet for en eventuell flyktningenemnd. For å unngå en slik mulig dobbelbehandling av saken, vil det være bedre at alle klagesaker etter utvisningsvedtak blir forelagt flyktningenemnden.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening uttaler:

«Vi mener at alle klager hvor forfølgelsesfaren i hjemlandet må vurderes, alltid bør behandles av flyktningenemnda. Dette vil være klagesaker hvor utlendingen tidligere har fått asyl, eller oppholdstillatelse etter § 8 andre ledd etter søknad om asyl, eller klagesaker ellers hvor forfølgelsesvernet blir påberopt. Utvisningssaker, tilbakekallelse av tillatelser og avslag på fornyelse av tillatelse, inndragning av utlendingspass og reisebevis for flyktninger vil da bli behandlet i nemnda hvis forfølgelsesvernet må vurderes. Også klager som gjelder familiegjenforening til medfølgende familiemedlemmer til personer som har søkt om asyl mener vi alltid bør behandles av nemnda i første omgang.

Vi mener at det er bare den delen av saken som gjelder forfølgelsesvernet som bør behandles først av Flyktningenemnda. Hvis nemnda avslår klagen, sendes saken videre til Justisdepartementet, forutsatt at det er andre sider av saken som skal vurderes.

En slik oppdeling forutsetter at saksbehandlingstiden ikke blir så lang at utlendingen vil komme uheldig ut hvis saken hans både blir behandlet i Justisdepartementet og Flyktningenemnda, i forhold til om den bare blir behandlet av et av organene. Vi foreslår at det innføres en regel som går ut på at klagesaker som behandles av både Flyktningenemnda og Justisdepartementet gis rett til prioritert saksbehandling i Justisdepartementet, slik at saksbehandlingstida til sammen ikke skal overstige den tida det ville tatt å behandle den bare i Justisdepartementet.

Begrunnelsen for at vi ønsker en slik arbeidsfordeling er for det første hensynet til likebehandling. Når to ulike organer behandler samme type saker, for eksempel familiegjenforeningssaker, kan det være en risiko for at tvilsspørsmål vurderes ulikt av de to organene. Særlig kan dette gjøre seg gjeldende fordi Flyktningenemnda ikke vil bli underlagt Justisdepartementets instrukser. Vi mener også at det ikke er hensiktsmessig at både Justisdepartementet og Flyktningenemnda har kompetanse i alle utlendingssaker. Dette ville være dårlig utnytting av ressurser. Dessuten tror vi at det er større sjanse for at Flyktningenemnda får gode og brede kunnskaper innenfor flyktningerelaterte saker hvis de har bare dette området å konsentrere seg om. Gode kunnskaper på dette området er svært viktig for rettssikkerheten. Hvis Flyktningenemnda må ha kompetanse innafor alle områder i utlendingsretten, er det en fare at de likevel ikke vil få god nok kompetanse på områder som faller utenfor deres hovedarbeidsområde. Dette kan svekke rettssikkerheten og likebehandlinga.

Justiskomiteen innvender at det kan være et problem at utlendingen påberoper seg forfølgelsesvern utelukkende for å få klagen behandlet både av nemnda og av departementet. Vi tror ikke at dette blir et problem, da vi ikke kan se at utlendingen tjener noe prosessuelt på at klagen blir behandlet av begge organer, snarere tvert imot: Saksbehandlingstida vil ikke under noen omstendigheter bli kortere slik vi har forutsatt at arbeidsdelingen skal være. Å anta at utlendingen ville ha noe materielt å tjene på å spekulere i dette, tilsier at avgjørelsene fattes med en vilkårlighet som vi antar og håper at ikke er tilfelle.

Det at Justisdepartementet ikke lenger skal behandle asylspørsmålet må imidlertid ikke føre til at forholdene i hjemlandet tillegges mindre vekt enn det som har vært praksis til nå. Det kumulative aspektet i mange av disse sakene må med andre ord ikke forsvinne på grunn av oppdelingen av sakene.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at ei flyktningnemnd bør behandle alle klager vedrørende opphold på humanitært grunnlag, at «fornyelse av tillatelse bør behandles slik andre tillatelser på samme grunnlag behandles», at «klage på tilbakekall av asyl eller andre oppholdsgrunnlag bør følge samme behandlingsform som for innvilgelse av opphold på dette grunnlaget», og at «utvisningssaker er av så stor betydning for den vedtaket gjelder at de bør underlegges nemndbehandling». De mener videre at søknad om familiegjenforening fra en asylsøkers medfølgende familiemedlemmer må behandles av Flyktningnemnda, og fortsetter:

«Som påpekt tidligere bør klager vedrørende opphold på samme grunnlag behandles av samme organ. Dette tilsier at alle familiegjenforeningssaker bør behandles av flyktningnemnda, eller at det opprettes ei utlendingsnemnd. En mulig løsning er å skille mellom de som søker familiegjenforening fra hjemlandet og de som søker fra Norge. Dette vil innebære at søkere fra hjemlandet har departementet som rette klageinstans, mens søkere som allerede oppholder seg i Norge har flyktningnemnda som rette klageinstans.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd

«har ingen sterke synspunkter på hvilke oppgaver som bør ligge hos flyktningenemnda, utover klage på avslag om asyl eller opphold etter § 8, 2. ledd. Dette skyldes at vi i liten grad kan gå inn i konsekvensene av hva det vil bety at klagene behandles av Justisdepartementet eller av en klagenemnd. I saker der det er snakk om tilbakekall av innvilget asyl, søknad om fornyet oppholdstillatelse eller tilbakekall av tillatelse, vil vi likevel gjenta oppfordringen om at det er rettssikkerheten for den enkelte som må stå i fokus.»

Oslo biskop

«deler også justisdepartementets vurdering om at også «asylrelaterte» saker bør behandles av nemnden. Etter vår mening er det:

• medfølgende familiemedlemmer som søker familiegjenforening med asylsøkeren

• klager over avslag på søknad om reisebevis for flyktninger og utlendingspass

• og klage på inndraging av slike dokumenter

• klager over tilbakekall av innvilget asyl

• klager over tilbakekall av innvilget opphold på humanitært grunnlag, herunder bosettingstillatelse til personer som opprinnelig hadde opphold på humanitært grunnlag

• klager over alle saker om utvisning av utlendinger som har fått opphold»

Tunsberg biskop uttaler:

«Departementet fortjener ros for sin påpekning av at nemndas arbeidsområde vanskelig vil kunne begrenses til de sakene flertallet i justiskomiteen nevner, og i stedet går inn for å behandle også «asylrelaterte» saker, deriblant søknader fra familiemedlemmer som kommer til riket samtidig med asylsøkeren. En finner det imidlertid underlig at det skal sondres mellom disse og familiemedlemmer som kommer senere. Her bør det tilstrebes mest mulig lik behandling.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt klager over tilbakekall av opphold på humanitært grunnlag bør høre inn under nemndas saksområde, må det bl.a. påpekes at det i flere tilfeller har vært gitt opphold på humanitært grunnlag der representanter for organisasjoner som Flyktningerådet, Amnesty International, UNHCR o.a. med tyngde har hevdet at det forelå grunnlag for å gi asyl. En finner det derfor uholdbart om nemnda ikke skal være klageinstans i alle saker om utvisning av slike personer.»

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) uttaler:

«Når det gjelder hvilke saker som bør behandles av Flyktningenemnda er NOAS av den mening at Flyktningenemnda bør behandle både asylsaker og endel «asylrelaterte» saker.

Vi deler Departementets oppfatning av at medfølgende familiemedlemmers saker bør behandles sammen med hovedpersonens sak i nemnda. Vi er også enig i at klager over avslag på søknad om reisebevis eller utlendingspass kan behandles i nemnda. Asylsøkere motsetter seg ofte å ta kontakt med hjemlandets myndigheter for å skaffe seg hjemlandets pass fordi de er uenige i norske myndigheters vurdering av deres beskyttelsesbehov. Det er derfor naturlig at slike saker behandles i nemnda. Når det gjelder tilbakekall av asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag har han i utgangspunktet søkt om asyl, og saken må derfor behandles av nemnda.

Også i utvisningssaker må vurdering av beskyttelsesbehov være nemndas hovedanliggende. I saker der vern mot forfølgelse i medhold av lovens § 15 påberopes må nemnda fungere som ankeinstans. All den tid § 15 skal vurderes i alle vedtak etter loven kan det synes naturlig at nemnda behandler alle utvisningssaker. NOAS mener at det er av underordnet betydning om det er departementet eller nemnda som behandler de mer humanitære sidene av en utvisningssak. Vi vil understreke at retten til personlig fremmøte er viktig også i utvisningssaker.»

Departementet bemerker:

11 uttalelser inneholder synspunkter på ei flyktningnemnds arbeidsområde. Det er enighet om at det noen kaller «asylrelaterte» saker og andre kaller saker som gjelder beskyttelse o.l., bør høre under ei flyktningnemnd. Synet på hvilke saker dette er, varierer noe. Departementets forslag er langt på vei en oppfølging av høringsinstansenes syn. Det er nedenfor stort sett ikke vist til konkrete uttalelser i tilknytning til forslagene.

Departementet antar at justiskomiteens avgrensning av sakområdet, jf. sitatet fra Innst. O. nr. 24 (1996-97) under (2) foran, ikke må tas bokstavelig, men uttalelsen legger sterke føringer i retning av at arbeidsområdet bør være så snevert som mulig ut over de rene asylsakene. Det som etter departementets mening fortoner seg som det arbeidsområdet ei flyktningnemnd i det minste bør ha, er klager over følgende vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet:

• Avslag på søknad om asyl som verken er innvilget med asyl eller tillatelse etter § 8 annet ledd, eller som bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd.

• Avslag på søknad om avledet flyktningstatus, jf. § 17 tredje ledd.

• Avslag på søknad om reisebevis for flyktning.

• Avslag på søknad om utlendingspass som omfattes av søknad om asyl.

• Vedtak om at overføringsflyktning ikke gis status som flyktning, jf. § 21 annet ledd.

• Tilbakekall av innvilget asyl og i denne forbindelse tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av utlendingens arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse.

• Avslag på søknad om fornyelse av reisebevis for flyktning og inndragning av slikt dokument.

• Avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt pass, når første gangs søknad ble innvilget sammen med søknad om asyl.

Strekpunkt 1 til 5 gjelder første gangs vurdering av hvorvidt en utlending har behov for beskyttelse i Norge. Dette spørsmålet vil være ei flyktningnemnds kjerneområde. «Tillatelse etter § 8 annet ledd», jf. strekpunkt 1, er det samme som opphold på humanitært grunnlag, som dette kalles i praksis.

Til strekpunkt 2 bemerkes at dette vil si klager fra flyktnings familiemedlemmer som nevnt i lovens § 17 tredje ledd, over at de ikke har fått asyl i egenskap av familiemedlemmer. Til strekpunkt 3 og 4 bemerkes at det fremgår av forskriftens § 54 siste ledd at søknad om asyl også omfatter søknad om reisebevis eller utlendingspass.

Når det gjelder saker som nevnt i strekpunkt 6 til 8, må den utlendingen saken gjelder, ha fått asyl, reisebevis for flyktning eller utlendingspass av Utlendingsdirektoratet eller Flyktningnemnda. Etter departementets mening bør det være de samme instansene som tar stilling til hvorvidt det skal gjøres endringer i utlendingens rettsstilling på disse områdene.

Det må videre vurderes om det også er andre saker nemnda bør behandle. Som nevnt taler justiskomiteens uttalelse for at dette er aktuelt bare dersom sterke grunner tilsier det. Det kan spørres om det skal være et sterkt argument ved plasseringen av en sakstype hvorvidt forslaget vil innebære at det blir nødvendig å inneha samme kompetanse i begge klageinstansene. Departementet har i sine forslag i størst mulig grad prøvd å unngå dette. Forslagene innebærer likevel at det vil bli nødvendig med dobbel kompetanse på enkelte områder, jf. nedenfor.

På ett område er det lagt til grunn at det er uaktuelt å legge opp til dobbel kompetanse, nemlig når det gjelder spørsmålet om vern mot forfølgelse. Skulle også departementet måtte ha kompetanse på dette området til bruk ved behandlingen av enkelte sakstyper, ville det innebære at det ikke ville være tilstrekkelig å kunne litt om forholdene i noen land, men nødvendig å kunne like mye som Flyktningnemnda om forholdene i alle land. Dette er nemndas kjerneområde og bør forbeholdes nemnda. På dette området er det tale om en meget ressurskrevende kompetanse, i tillegg til at hensynet til likebehandling taler for at bare én av klageinstansene vurderer behovet for beskyttelse.

Videre kan det spørres om det skal ha betydning i en vurdering av fordelingen av klagesaker som ligger utenfor ei flyktningnemnds kjerneområde, at departementsbehandling i utgangspunktet er mindre kostnadskrevende enn nemndbehandling. Departementet har ikke tillagt dette betydning.

Et svært viktig hensyn er at verken klageren eller Utlendingsdirektoratet skal være i tvil om hvorvidt det er Flyktningnemnda eller departementet som skal behandle en konkret klage. Departementet forutsetter at Utlendingsdirektoratet angir klageinstansen i ethvert vedtak som kan påklages. Ansvarsforholdene må være så klare at det ikke er grunnlag for uenighet om dette spørsmålet.

Av det som er gjengitt under pkt. 2.4 foran om Regjeringsadvokatens syn på hvilken type nemnd som bør opprettes, fremgår at Regjeringsadvokaten mener det kan anføres som en innvending mot ei flyktningnemnd at en i mange saker vil kunne få «en tosporet saksbehandling: En del av søkerens sak skal behandles av nemnda mens en annen del skal behandles av departementet». Juss-Buss/Rettspolitisk Forening mener at det nettopp bør være et tosporet system: nemnda skal bare behandle den delen av en klage som gjelder vernet mot forfølgelse, mens departementet behandler andre sider av klagen. Ved vurderingen av arbeidsdelingen mellom ei flyktningnemnd og departementet har det vært en viktig målsetting for departementet at en i størst mulig grad unngår at samme sak må behandles av begge klageinstansene. På ett sakområde har en imidlertid foreslått dette, jf. nedenfor.

Med utgangspunkt i at alle sakområder som ikke spesielt blir nevnt i lovens § 38 som hørende under Flyktningnemnda, blir liggende i departementet, foretas det nedenfor en gjennomgang av de sakstypene som det etter departementets mening kan være grunn til å vurdere plasseringen av. Hva angår sakstyper som verken er nevnt nedenfor eller i strekpunkt 1 til 8 foran, er departementet altså klageinstans.

Asylsøkeres medfølgende familiemedlemmer som ikke selv søker asyl:

Klager over avslag etter reglene om familiegjenforening hører etter departementets oppfatning naturlig under departementets arbeidsområde. Dette gjelder alle klager over avslag på søknader om fornyelse og vedtak om tilbakekall, herunder tilbakekall av tillatelser til familiemedlemmer som følge av at «hovedpersonen» har fått sin tillatelse tilbakekalt, også i de tilfellene da «hovedpersonen» hadde asyl, jf. strekpunkt 6 foran. Dersom «hovedpersonen» ikke har flyktningstatus lenger, har heller ikke familien avledet status.

Også avslag på første gangs søknad om familiegjenforening hører naturlig under departementets arbeidsområde. Slik departementet ser det, er det imidlertid én type første gangs søknader dette ikke bør gjelde, nemlig søknader fra asylsøkeres medfølgende familiemedlemmer som ikke selv søker asyl. Med «medfølgende» menes både dem som kommer samtidig med asylsøkeren og dem som kommer mens søknaden er til behandling. Dette er også høringsinstansenes syn.

Som begrunnelse viser departementet til det som også ble nevnt i høringsbrevet, at det vil være upraktisk dersom medfølgende familiemedlemmers søknader om familiegjenforening må starte i Utlendingsdirektoratet som en ny sak etter at «hovedpersonen» har fått innvilget tillatelse til opphold enten med asyl eller på humanitært grunnlag. Saksbehandlingstidene for slike søknader vil i så fall bli vesentlig forlenget, med tilsvarende lengre opphold i asylmottak. Det vises i denne forbindelse også til hensynet til å unngå en «tosporet» behandling av saker som i dag behandles som én sak.

De nevnte hensynene har etter departementets oppfatning så stor vekt at følgende foreslås som en sakstype som skal høre under ei flyktningnemnd:

• Avslag på søknad om familiegjenforening fra riket fra asylsøkers familiemedlem som ikke selv søker asyl.

I denne forbindelse bemerkes at en som har søkt asyl, er «asylsøker» frem til søknaden er endelig avgjort.

Forslaget har til følge at departementet behandler klager over avslag på søknader om familiegjenforening fra de samme personene dersom de søker etter at «hovedpersonen» er innvilget tillatelse til opphold i Norge. Selv om dette kan synes ulogisk, er det etter departementets mening likevel den beste løsningen.

Sakområdet familiegjenforening blir altså delt på to klageinstanser, med den følge at både nemnda og departementet må ha kompetanse på dette feltet. For nemndas vedkommende er det tale om en mye snevrere kompetanse enn den departementet vil ha, idet sakene for nemnda vil dreie seg om første gangs tillatelse til ektefelle, samboer og barn. I det konkrete tilfellet vil det neppe være tvil om hvilken instans som er den rette til å avgjøre en klage.

Tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl:

Klager over vedtak som nevnt omfattes av strekpunkt 6 foran når utlendingen har asyl. For øvrig bør slike vedtak høre under departementet, unntatt når den tillatelsen som er tilbakekalt eller nektet fornyet av Utlendingsdirektoratet som første instans, er innvilget på grunnlag av søknad om asyl. Slike søknader hører under Flyktningnemnda, og det samme bør da gjelde for tilbakekall eller avslag på søknader om fornyelse av gitte tillatelser. Disse sakstypene foreslås derfor tatt med under Flyktningnemndas sakområde.

Tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl:

Klager over vedtak som nevnt omfattes av strekpunkt 6 foran når utlendingen har asyl. For øvrig bør slike vedtak i utgangspunktet høre under departementet. Departementet er imidlertid i tvil når den tillatelsen som er vedtatt tilbakekalt eller bortfalt av Utlendingsdirektoratet som første instans, er innvilget på grunnlag av søknad om asyl.

Til fordel for å la departementet behandle alle tilbakekall av bosettingstillatelser taler hensynet til likebehandling. Tilbakekall av en bosettingstillatelse vil først og fremst være aktuelt når en utlending har gitt uriktige opplysninger av en slik art at han/hun ikke ville ha fått opphold dersom riktig faktum var blitt lagt til grunn, og følgelig ikke har noe beskyttelsesbehov.

Når det gjelder bortfall foreslås det i denne proposisjonen at bosettingstillatelser ikke lenger automatisk skal falle bort i de tilfellene som fremgår av regelverket, men at det skal treffes vedtak om bortfall, jf. pkt. 3.2.3 nedenfor. For at det skal kunne treffes slikt vedtak, må utlendingen ha oppholdt seg utenfor Norge i minst to år. Selv om den opprinnelige tillatelsen ble gitt på humanitært grunnlag, vil behovet for beskyttelse her i landet være lite fremtredende i en slik situasjon dersom utlendingen har oppholdt seg i hjemlandet. Annerledes kan det imidlertid stille seg dersom utlendingen har hatt opphold i et annet land der det ikke er aktuelt å bo lenger.

Departementet legger avgjørende vekt på at fordi første gangs tillatelsen ble innvilget på grunnlag av søknad om asyl, kandet både ved tilbakekall og bortfall bli aktuelt å ta stilling til hvorvidt utlendingen (fortsatt) har behov for beskyttelse. Også disse sakstypene foreslås derfor tatt med under Flyktningnemndas sakområde.

Departementet foreslår at avslag på søknader om bosettingstillatelse skal høre under departementets arbeidsområde. Dette vil dreie seg om hvorvidt utlendingen fyller vilkårene for å få en slik tillatelse i stedet for den tillatelsen vedkommende har, og som han/hun fortsetter å ha dersom vilkårene for bosettingstillatelse ikke anses oppfylt.

Avslag på søknad om utlendingspass fremsatt uavhengig av søknad om asyl, avslag på søknad om fornyelse av slikt pass og inndragning av det:

Det fremgår av forskriftens § 69 første ledd annet punktum at utlendingspass også kan gis til de nærmeste familiemedlemmene til en utlending med utlendingspass, og av § 69 annet ledd at søknad om utlendingspass som fremsettes uavhengig av søknad om asyl, bl.a. kan innvilges når søkeren ikke kan få pass eller annet reisedokument fra sitt hjemland eller annet land. I alle tilfeller er det en forutsetning at utlendingen har eller gis arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse i riket.

Det foreslås at departementet skal være klageinstans på de nevnte sakområdene av den grunn at de ikke kan anses som «asylrelaterte».

Klager over avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt dokument blir altså et sakområde både under departementet og Flyktningnemnda, jf. strekpunkt 8 foran. Det vil bli avklart gjennom behandlingen i Utlendingsdirektoratet som første instans om vedtaket vil kunne påklages til nemnda eller departementet.

Vedtak om utvisning:

Klager over vedtak om utvisning bør tilhøre departementets sakområde. Hensynet til likebehandling er etter departementets mening et avgjørende argument for at bare én instans tar stilling til både om lovens vilkår for å utvise er oppfylt i den konkrete saken, og om utlendingen i så fall bør utvises. I denne forbindelse pålegger loven vedtaksmyndigheten å foreta en avveining mellom grunnen til at vilkårene for å utvise er oppfylt, og hensynet til utlendingen selv og eventuelle familiemedlemmer. Det vil være meget uheldig om denne vurderingen, som ikke har noe beskyttelseselement i seg, skal foretas av to parallelle instanser som ikke vil ha noen plikt til å samordne praksis seg imellom.

Er det heller ikke for øvrig noe som tyder på et mulig behov for beskyttelse, blir spørsmålet om utvisning utelukkende en sak for departementet.

Det følger av lovens § 15 siste ledd at det ikke kan treffes vedtak om utvisning dersom utlendingen er vernet mot forfølgelse i medhold av § 15 første ledd. Av foranstående fremgår at det er lagt opp til at departementet ikke skal ha kompetanse til å behandle spørsmål som gjelder behovet for beskyttelse. På dette punktet foreslår departementet et tosporet system:

Forutsetningen for at det blir en klagesak, er naturligvis at Utlendingsdirektoratet har truffet vedtak om utvisning. Dersom utlendingen har asyl eller opphold på humanitært grunnlag, må direktoratet ta stilling til hvorvidt det foreligger forhold som er til hinder for utvisning. Det samme må direktoratet gjøre dersom utlendingen har hatt opphold på et annet grunnlag eller ikke har hatt tillatelse til opphold i det hele tatt, men påberoper seg behov for beskyttelse i utvisningssaken. Departementet foreslår at direktoratet i slike tilfeller i tillegg til utvisningsvedtaket må treffe et eget, begrunnet vedtak om at § 15 ikke er til hinder for utsendelse. Denne delen av utvisningsvedtaket kan påklages til nemnda, mens selve utvisningsvedtaket kan påklages til departementet. Behandlingen pågår parallelt i de to instansene, men departementet kan naturligvis ikke treffe sitt vedtak før nemndas vedtak foreligger, med mindre departementet uansett er uenig i at vedkommende utlending utvises.

På bakgrunn av foranstående foreslår departementet at følgende sakstype skal høre under ei flyktningnemnd:

• Vedtak om at § 15 ikke er til hinder for å utvise en utlending.

For øvrig kan spørsmålet om vern mot forfølgelse oppstå i tilknytning til alle klagesaker i departementet der klageren befinner seg i landet. Dette spørsmålet må avgjøres gjennom en søknad om asyl som på vanlig måte starter i Utlendingsdirektoratet med Flyktningnemnda som klageinstans. Eks.: En student har fått endelig avslag på fortsatt studieopphold i Norge, eller har avsluttet studiene og deretter fått endelig avslag på arbeidstillatelse her i landet. I slike tilfeller har utlendingen plikt til å forlate landet. Dersom vedkommende da beroper seg behov for beskyttelse, blir dette å anse som en søknad om asyl som behandles etter reglene for slike saker. Asylsaken blir da avgjørende for omog nårdet foreliggende avslaget vil kunne iverksettes. Det bør her ses hen til muligheten av at en søknad om asyl fremsatt i en slik situasjon er ren trenering for å få bli i landet og derfor legges opp til en raskest mulig behandling.

Endelig bemerkes at når departementet i høringsbrevet skrev at ei flyktningnemnds arbeidsområde i utgangspunktet bare bør omfatte personer som befinner seg i Norge, var det ikke meningen å utelate fra nemndas arbeidsområde klager fra personer som har forlatt landet før klagen er avgjort, jf. Utlendingsdirektoratets uttalelse. Meningen var å legge opp til at høringsinstansene ikke skulle foreslå at sakområder der klageren regelmessig vil befinne seg i utlandet, f.eks. søknader om visum, ble lagt til ei flyktningnemnd. Det understrekes derfor at behandlingen i nemnda av saker som omfattes av nemndas arbeidsområde, skal skje uavhengig av om den konkrete klageren befinner seg i Norge eller et annet land, idet det er sakstypen som avgjør klageinstansen. I denne forbindelse bemerkes at også søknader om asyl i Norge fremsatt fra utlandet vil omfattes av Flyktningnemndas sakområde.

På bakgrunn av foranstående foreslår departementet at Flyktningnemndas arbeidsområde angis slik i § 38, i den nevnte rekkefølgen:

Klager over følgende vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet kan påklages til Flyktningnemnda:

1. Avslag på søknad om asyl som verken er innvilget med asyl eller tillatelse etter § 8 annet ledd, eller som bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd.

2. Avslag på søknad om familiegjenforening fra riket fra asylsøkers familiemedlem som ikke selv søker asyl.

3. Avslag på søknad om avledet flyktningstatus, jf. § 17 tredje ledd.

4. Avslag på søknad om reisebevis for flyktning.

5. Avslag på søknad om utlendingspass som omfattes av søknad om asyl.

6. Vedtak om at overføringsflyktning ikke gis status som flyktning, jf. § 21 annet ledd.

7. Tilbakekall av innvilget asyl og i denne forbindelse tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av utlendingens arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse.

8. Tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

9. Tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

10. Avslag på søknad om fornyelse av reisebevis for flyktning og inndragning av slikt dokument.

11. Avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt dokument, når første gangs søknad ble innvilget sammen med søknad om asyl.

12. Vedtak om at § 15 ikke er til hinder for å utvise en utlending.

2.5.4 Organiseringen m.v. av Utlendingsnemnda/Flyktningnemnda

Bestemmelser om dette foreslås i ny § 38 a, jf. (1) til (4) nedenfor. Dessuten foreslås det to nye ledd til slutt i § 41, jf. (5) nedenfor. Alle forslagene er de samme enten det er Utlendingsnemnda eller Flyktningnemnda som opprettes.

(1) I høringsbrevet av 19. desember 1997 ble det ikke gjort noen endringer i første og annet ledd i forhold til det som ble foreslått i Ot.prp. nr. 38 (1995-96). Uansett hvilken type nemnd som blir opprettet, skal den altså ha en direktør beskikket på åremål av Kongen i statsråd for seks år, med adgang til gjenoppnevning én gang. Nemnda skal dessuten ha nemndledere beskikket på åremål av Kongen i statsråd i heltids- eller deltidsstilling for fire år, med adgang til gjenoppnevning én gang. Både direktøren og nemndlederne må fylle kravene for å bli dommer. Justiskomiteens flertall uttalte om dette i Innst. O. nr. 24 (1996-97):

« Fleirtalet meiner at direktør og nemndsleiar må fylla krava for å bli dommar, og at dei vert tilsette på åremål.»

Ved at stillingene som direktør og nemndledere er åremålsstillinger, kommer det med jevne mellomrom inn nye personer til å behandle sakene. Det antas dessuten å være av selvstendig verdi at arbeidet i nemnda ikke blir hovedbeskjeftigelsen for alle ledere, men at noen samtidig henter impulser fra andre deler av rettslivet. På denne bakgrunn er muligheten for å være nemndleder i deltidsstilling uttrykkelig nevnt i lovforslaget.

Antallet nemndledere vil avhenge av sakmengden og av fordelingen av sakene når det gjelder behandlingsmåten, jf. pkt. 2.5.6. Under pkt. 2.6 er det lagt til grunn at det er behov for ni nemndledere i Utlendingsnemnda og fem i Flyktningnemnda.

Direktøren skal i likhet med nemndlederne lede nemnder til å behandle sakene, men vil som leder av hele nemnda ha oppgaver i tillegg til dette. Direktøren vil bl.a. være ansvarlig for administrasjonen av nemnda og vil representere nemnda utad både i forhold til media og i andre sammenhenger. I den utstrekning det anses hensiktsmessig, kan oppgavene fremgå av instruksen for nemnda, jf. merknadene i pkt. 4 til § 38 b siste ledd.

Nemnda må naturligvis også ha et sekretariat. Sekretariatets viktigste oppgave vil være å forberede sakene til avgjørelse av en nemndleder eller nemnd. Når en sak anses ferdig utredet fra sekretariatets side, legges den til en nemndleder, som tar stilling til om den er tilstrekkelig opplyst, og i så fall enten avgjør den selv eller bestemmer at den skal avgjøres av ei nemnd, jf. under pkt. 2.5.6. Under ei nemnd til å behandle alle klager etter utlendingsloven vil nemnda også kunne legge vedtaksmyndighet til sekretariatet i visse saker.

(2) Nemnda skal dessuten ha nemndmedlemmer, jf. ny § 38 a tredje ledd.

Det ble i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) foreslått at nemnda skulle ha medlemmer oppnevnt av Kongen i statsråd blant medlemmene av de alminnelige utvalg av lagrettemedlemmer og meddommere. Justiskomiteens flertall uttalte om dette:

« Fleirtalet vil visa til at høyringsbrevet gjorde framlegg om to alternativ for oppnemning av nemndsmedlemer: enten oppnemning etter nominasjon frå dei politiske partia, eller blant medlemer av dei alminnelege utvala av lagrettemedlemer og meddomarar. Fleirtalet vil velja ei tredje løysing: Oppnemning etter forslag frå Justisdepartementet/Utanriksdepartementet og frå Den norske Advokatforening/Juristforbundet/humanitære organisasjonar som arbeider innafor området som gjeld asyl- og flyktningepolitikk. Oppnemninga skal skje av Kongen i statsråd, og samansetjinga skal vera slik at alle kategoriar er representerte.

Ved ei oppnemning som fleirtalet her føreslår, sikrar ein seg både at nemnda får særleg kompetanse og at ein ivaretek kravet til at nemnda får ei fri stilling. Ved at medlemene vert oppnemnde etter forslag frå ulike organisasjonar og ikkje ved direkte representasjon frå desse, unngår ein òg at organisasjonane kjem i ei uheldig dobbeltrolle. Den oppnemningsmodellen fleirtalet føreslår bind ikkje organisasjonane, og organisasjonane vert ikkje knytta til vedtak i nemnda. Føresetnaden for fri kritikk og debatt vert difor ikkje endra, slik enkelte høyringsinstansar er redd for.»

Komiteens flertall uttalte også: «Vervet som nemndsmedlem skal vera friviljug.»

Nemndmedlemmene skal altså oppnevnes av Kongen i statsråd, i likhet med direktøren og nemndlederne. Dette innebærer at oppnevningen ikke kan delegeres til departementet. Bakgrunnen for dette er bl.a. et ønske om å gi størst mulig prestisje til vervet som nemndmedlem.

I høringsbrevet av 19. desember 1997 viste departementet til at bestemmelsen om sammensetningen av nemnda i Danmark lyder (§ 53 stk. 2):

«Ved nævnets behandling af en sag medvirker foruden formanden eller en af næstformændene 4 medlemmer, hvoraf 1 medlem udpeges af indenrigsministeren, 1 medlem beskikkes efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp, 1 medlem beskikkes efter indstilling fra Advokatrådet og 1 medlem beskikkes efter indstilling fra udenrigsministeren.»

Denne representasjonen er langt på vei sammenfallende med justiskomiteens forslag og er en sammensetning som fungerer godt i Danmark.

I høringsbrevet uttalte departementet at det ikke hadde noe å innvende mot at medlemmene oppnevnes etter forslag fra de instansene Stortinget ønsker også dersom en skulle lande på ei nemnd til å behandle alle klagesaker etter utlendingsloven.

Nemnda bør ha et odde antall medlemmer for at det i utgangspunktet alltid kan treffes flertallsvedtak, jf. likevel pkt. 2.5.5 (3) nedenfor. På bakgrunn av justiskomiteens forslag til sammensetning foreslo departementet i høringsbrevet at det skal være fire grupper nemndmedlemmer. Med nemndlederen i tillegg blir den enkelte nemnd da satt med fem medlemmer. Det ble foreslått at Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund slås sammen i én gruppe, slik at juridiske organisasjoner til sammen får én representant i nemndene, i likhet med de humanitære organisasjonene og med ordningen i Danmark. Dette innebærer at det skal oppnevnes medlemmer som er foreslått henholdsvis av Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Den Norske Advokatforening/Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner.

Flertallet i justiskomiteen uttalte at de humanitære organisasjonene skulle være organisasjoner «som arbeider innafor området som gjeld asyl- og flyktningepolitikk». Departementet foreslo i høringsbrevet at det ikke legges noen nærmere føringer på hvilke organisasjoner dette skal være.

Ved beregningen av de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene har departementet lagt til grunn at hvert nemndmedlem i gjennomsnitt skal delta i fem møter i nemnda pr. år.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet:

«At man i hovedsak har valgt den danske modellen, synes vi er fornuftig.

Både valg av direktør, nemndsledere og nemndsmedlemmer synes greit. Vi savner en nærmere begrunnelse bak Utenriksdepartementets rolle ved utvelgelse av nemndsmedlemmene. Det vil være uheldig om det utad i særskilte tilfelle kan reises tvil om utenrikspolitiske hensyn er vektlagt på bekostning av den enkeltes beskyttelsesbehov. Vi foreslår derfor at Kommunal- og regionaldepartementet erstatter Utenriksdepartementet eventuelt at Justisdepartementet utpeker 2 representanter.»

Kommunal- og regionaldepartementet

«foreslår at nemndmedlemmer utpekes på samme måte som lekmenn utpekes til domstolene (lekmannsprinsippet), jf det opprinnelige forslaget til klagenemnd i Ot prp nr 38 (1995-96). Alternativt vil vi foreslå en løsning der to av nemndmedlemmene utpekes etter lekmannsprinsippet og to medlemmer utpekes på grunnlag av særskilt kompetanse på området (kompetanseprinsippet). Vi vil da foreslå at Justisdepartementet i samråd med andre aktuelle departementer utpeker ett medlem, mens ett medlem oppnevnes etter forslag fra Den norske advokatforeningen/Juristforbundet og de humanitære organisasjonene.

Departementet er prinsipielt imot at departementsansatte skal representere sitt departement i denne typen saker. Det vil i så fall være i strid med målsetting om størst mulig uavhengighet for klagenemnden. Etter vår vurdering kan det også bli problematisk å finne et så stort antall nemndmedlemmer (som 140 eller 280) med særskilt kompetanse, og en slik prosedyre vil være vanskeligere å administrere enn en prosedyre tilsvarende den som benyttes ved domstolene. Det er og viktig at klagebehandlingen ikke blir preget av store faglige motsetninger og interessekonflikter internt i nemnden, noe som med tiden kan bidra til å svekke legitimiteten til vedtakene som treffes av nemnden.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«er meget positive til forslaget til sammensetning av nemnda. Vi mener imidlertid at det bør presiseres nærmere i lovteksten hvilken type humanitære organisasjoner det er snakk om. Det er etter vår mening viktig at organisasjoner med kompetanse og erfaring på nemndas spesifikke arbeidsområde her blir representert. Det er også forutsatt av flertallet i justiskomiteen at dette skal være organisasjoner som arbeider innafor området som gjelder asyl- og flyktningepolitikk».

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

«har ingen kommentarer til kravene til direktørens og nemndlederens kompetanse. Når det gjelder oppnevning av nemndmedlemmene bør disse utpekes av henholdsvis Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Den Norske Advokatforening/Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner. Fagkunnskapen i nemnda vil på denne måte ha stor variasjon og bredde. Dette vil gi et bedre grunnlag for avgjørelsene og styrke rettssikkerheten i den enkelte sak. God faglig kompetanse vil gi større legitimitet til vedtakene.»

Likestillingsombudet uttaler:

«Det foreslås i høringsnotatet at Flyktningenemnda skal oppnevnes av Kongen i statsråd etter forslag fra blant andre humanitære organisasjoner. Likestillingsombudet ser det i denne sammenheng som vesentlig at kvinneorganisasjoner med spesiell kjennskap til kvinnekulturer fra de aktuelle land blir representert i nemnda i tilstrekkelig grad.

Likestillingsombudet vil også i denne sammenheng minne om likestillingslovens bestemmelser om 40% kjønnsrepresentasjon i alle offentlige utvalg, styrer, råd, nemnder m.v., jfr. § 21.»

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

«foreslår Nemnda skal ha minst et medlem med minoritetsbakgrunn».

Antirasistisk Senter

«mener det er vesentlig for å sikre nemndas uavhengighet at de departements-foreslåtte medlemmene utgjør et mindretall av nemndas totale antall ordinære medlemmer. Forvaltningen har gjennom Utlendingsdirektoratets avgjørelser i første instans gitt tilkjenne sitt syn på sakene. I tillegg vil rundskriv og forskrifter fra departementet legge avgjørende føringer på utfallet av saksbehandlingen også i ankeinstansen. Det er derfor meget viktig at sentralforvaltningens syn ikke også dominerer i behandlingen av enkeltsaker i ankeinstansen.»

De mener videre

«at de organisasjons-oppnevnte medlemmene må komme fra organisasjoner som arbeider på feltet innvandring/flyktningepolitikk eller humanitære organisasjoner som arbeider med slike spørsmål nasjonalt og/eller internasjonalt. Vi er ikke enig med departementet i at det ikke skal settes noen slike begrensninger i forhold til hva slags organisasjoner som det kan oppnevnes medlemmer fra.»

Samme instans uttaler også:

«Det er foreslått at nemndene f.eks. har en møtehyppighet tilsvarende fem møter i året. Vi vil foreslå en gjennomsnittlig møtehyppighet på ca. ett møte pr. måned. Dette vil gi arbeidet mere kontinuitet og nemndmedlemmene vil raskere opparbeide seg en rutine som gjør at arbeidet blir mere effektivt.»

Amnesty International Norge

«foreslår at antall nemnder og nemndmedlemmer reduseres i forhold til det som er foreslått og at vervet som nemndmedlem i stedet får større omfang. Vi mener at rettssikkerheten ivaretas bedre på denne måten. For det første vil en reduksjon av antall nemnder kunne minske faren for forskjellsbehandling. For det andre vil det enkelte nemndmedlem få en reell mulighet til å opparbeide seg et erfaringsgrunnlag som gjør at det kan være en aktiv deltager i arbeidet. Hvis ikke frykter vi at nemndmedlemmets manglende kontinuitet i arbeidet gjør at det kan bli prisgitt nemndleder og sekretariatet.

Vårt forslag innebærer at medlemmene kan få problemer med å koordinere arbeidet i nemnda med annen jobb eller virksomhet. Vi forutsetter at det legges til rette for heltidsansettelse i nemnden.»

Samme instans

«støtter departementets forslag om at nemndas medlemmer skal oppnevnes etter forslag fra bl a humanitære organisasjoner. Den foreslåtte sammensetningen vil sikre nødvendig kompetanse i nemnda på flyktningrelaterte områder. Dette er nødvendig for å sikre nemndmedlemmenes integritet og uavhengighet i forhold til nemndleder og sekretariat, noe som i sin tur styrker tilliten til nemnda. Det er likevel viktig å ta hensyn til at man ikke bør knytte humanitære organisasjoner til myndighetsutøvelse og forvaltning. For AI-Norge reiser dette spørsmål av prinsipiell karakter.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd

«støtter at representasjon fra humanitære organisasjoner og jurister må sikres for å få den tilstrekkelige faglige tyngde, hva gjelder landsituasjoner, konvensjonsforpliktelser og rettsutvikling internasjonalt. Likevel vil vi reise noen kritiske innvendinger mot at personer som representerer humanitære organisasjoner skal utøve offentlig forvaltning. Den norske modellen, med utstrakt kontakt mellom frivillige organisasjoner og myndighetene har betydelig verdi. Imidlertid kan det være lettere å motivere organisasjonene til å delta i oppnevningen av medlemmer til en klagenemnd dersom det klart framgår at det ikke er snakk om en oppnevning på vegne av en organisasjon, men snarere etter forslag fra organisasjonen.

Hvilket forum som skal stå ansvarlig for oppnevningen av representanter fra de humanitære organisasjonene, er ikke foreslått i dokumentet. Rådene vil i denne sammenhengen framheve at «Menneskerettighetsorganisasjonenes NGO-forum» organiserer 16 ulike humanitære organisasjoner og menneskerettighetsorganisasjoner, med regelmessige møter. Dersom dette organet, som i dag koordinerer politikk opp mot myndighetene, skal få en slik funksjon, vil dette kreve noe kompensasjon for økte administrative belastninger.»

Oslo biskop

«er enige i forslaget om at den enkelte nemnd blir sammensatt av fem medlemmer og det bare skal være en type nemnd. Vi ønsker følgende sammensetning:

• nemndsleder med dommerkompetanse

• Justisdepartementet/Utenriksdepartementet 1 person

• Den norske advokatforening/Norges juristforbund 1 person

• Humanitære organisasjoner, kirkelige organer, innvandrerrepresentanter 2 personer

Den siste gruppen skal representere et bredt spekter av erfaringer og fagkompetanse; barnefaglig, kvinnespørsmål, religiøse spørsmål, menneskerettigheter og kunnskaper om asylsøkernes hjemland o.l. De er leke representanter, men skal ha annen kompetanse og kunnskaper om asyl- og flyktningespørsmål.»

Tunsberg biskop slutter seg til forslaget til nemndmedlemmer og fortsetter:

«De som oppnevnes etter forslag fra humanitære organisasjoner, bør ikke være jurister. Nevnte organisasjoner vil kunne tilføre nemnda andre typer verdifull fagkompetanse. Det bør sikres et bredt kompetansespekter, faglig såvel som organisasjonsmessig. I denne sammenheng må det heller ikke overses den kompetanse som er opparbeidet på kirkelig hold, både innenfor og utenfor Den norske Kirke. Det anbefales derfor på det sterkeste at kirkelige instanser er med på listen over aktuelle organisasjoner.»

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

«støtter Departementets forslag til sammensetning av nemnda, men fastholder at de humanitære organisasjonene som skal nominere medlemmer bør arbeide innenfor området som gjelder asyl- og flyktningepolitikk. Hovedgrunnen til dette er at vi ønsker å sikre en høyest mulig grad av faglig innsikt også hos de organisasjonsoppnevnte nemndsmedlemmene.»

Departementet bemerker:

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagene i § 38 a første og annet ledd, jf. (1) foran. I lovforslaget er annet ledd forenklet litt i forhold til høringsforslaget, uten at det er foretatt noen realitetsendring.

Når det gjelder nemndmedlemmene, jf. (2), foreslår enkelte høringsinstanser en annen sammensetning enn den som ble foreslått i høringsbrevet. Høringsforslaget opprettholdes uten nærmere kommentarer til disse forslagene, med den begrunnelse at det er en oppfølging av stortingsflertallets uttrykkelige ønske.

Hensett til enkelte av høringsuttalelsene vil departementet understreke at nemndmedlemmene oppnevnes etter forslag fra de nevnte instansene. Medlemmene skal ikke opptre på vegne av den instansen som har foreslått dem når de deltar i avgjørelsen av saker, men treffe sin beslutning på selvstendig grunnlag, på bakgrunn av omstendighetene i den konkrete saken.

Antirasistisk Senter og Amnesty tar til orde for at nemndmedlemmene bør møte oftere enn antydet av departementet i høringsbrevet (gjennomsnittlig fem ganger i året) fordi de da vil få større kunnskaper. Amnesty «forutsetter at det legges til rette for heltidsansettelse i nemnden». Departementet mener imidlertid at nemndmedlemmene ikke bør ha dette arbeidet som heltidsbeskjeftigelse. Det bør legges til rette for at de som blir bedt om å påta seg vervet som nemndmedlem, skal ha mulighet til å kombinere det med annen virksomhet.

En møtehyppighet på gjennomsnittlig fem ganger årlig ble for øvrig i høringsbrevet utelukkende lagt til grunn i én sammenheng, nemlig ved beregningen av de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene. Det samme er lagt til grunn under pkt. 2.6 nedenfor. Beregningene bygger på at det enkelte oppmøte varer i tre dager: én dag til å sette seg inn i de sakene som skal behandles og to dager til selve behandlingen. Departementet understreker at dette ikke er ment å være bindende. Antallet oppmøter pr. år vil uansett kunne variere fra medlem til medlem, avhengig av den enkeltes øvrige forpliktelser. For medlemmene av koordineringsutvalget, jf. (3) nedenfor, vil møtene i utvalget komme i tillegg, f. eks. ett møte av én dags varighet pr. måned (nemnda bestemmer selv hyppighet/varighet).

Med gjennomsnittlig fem oppmøter pr. år er behovet for nemndmedlemmer beregnet til ca. 280 dersom det blir utlendingsnemnd og ca. 160 dersom det blir flyktningnemnd. Dette innebærer at hver av de fire gruppene som skal foreslå medlemmer, må foreslå henholdsvis ca. 70 og 40 personer hver, idet hver gruppe skal foreslå like mange medlemmer.

Departementet foreslår at det inntas en forskriftshjemmel i tredje ledd med sikte på å gi nærmere regler om nemndmedlemmene. Det vil antagelig bli for lite fleksibelt dersom det gis en bestemmelse ved forskrift om hvor mange medlemmer som skal oppnevnes totalt. Det bør imidlertid gis bestemmelser om den forholdsmessige fordelingen innad i en medlemsgruppe. Dette innebærer at det bør foretas en forholdsmessig fordeling mellom Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund, og mellom de aktuelle humanitære organisasjonene. Under henvisning til uttalelsen fra Juss-Buss/Rettspolitisk Forening bemerkes at det etter departementets mening ikke bør tas inn noen nærmere beskrivelse av de humanitære organisasjonene i lovteksten. Dette bør imidlertid gjøres i forskriften, der det også bør fastsettes en forholdsmessig fordeling av nemndmedlemmene på hver organisasjon, idet det ikke er gitt at de skal foreslå like mange personer.

Det foreslås at suppleringer i løpet av perioden skal foretas av departementet etter forslag fra de samme instansene.

Det foreslås også at nemndmedlemmene oppnevnes for fire år og kan gjenoppnevnes en gang, at vervet er frivillig og at departementet kan løse et nemndmedlem fra vervet dersom medlemmet ikke har overholdt sin taushetsplikt, grovt har krenket andre plikter som følger av vervet eller selv ber om det. Det samme ble foreslått i Ot.prp. nr. 38 (1995-96), og justiskomiteen hadde ikke merknader til dette.

(3) I høringsbrevet foreslo departementet at det blir opprettet et koordineringsutvalg etter mønster av den danske ordningen, jf. ny § 38 a fjerde ledd, som tilsvarer bestemmelsene i den danske utlendingslovens § 53 stk. 3. Danskene anser et slikt utvalg som helt nødvendig, bl.a. for at det kan behandle spørsmål om hvorvidt vedtak truffet av ulike nemnder er i samsvar med hverandre.

Det foreslås at departementet oppnevner medlemmene i koordineringsutvalget for fire år blant de nemndmedlemmene som er oppnevnt for denne perioden. Oppnevningen bør fortrinnsvis skje blant dem som har erfaring med nemndarbeidet, men dette vil naturligvis ikke være mulig første gang medlemmene oppnevnes.

Høringsinstansenes syn:

Få har uttalt seg om et koordineringsutvalg, og ingen har gått mot forslaget. Både Juss-Buss/Rettspolitisk Forening, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Amnesty International Norge støtter opprettelsen av et slikt utvalg, bl.a. for å sikre likebehandling i de forskjellige nemndene.

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Etablering av koordineringsutvalg synes nødvendig. Utvalgets forhold til sekretariatet, om utvalget skal «koordinere» i forkant eller etterkant av klagebehandlingen, rettskildebruk olign er uklart. Nærmere retningslinjer for utvalgets ansvarsområde og arbeidsrutiner forutsettes utarbeidet.»

Departementet bemerker:

Forslaget opprettholdes. Det synes klart at det må utarbeides retningslinjer for koordineringsutvalgets virksomhet, jf. Utlendingsdirektoratets uttalelse. Departementet anser det mest hensiktsmessig at nemnda selv lager retningslinjer.

(4) I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått følgende bestemmelser:

«Nemndas møter foregår for lukkede dører. Enhver som deltar ved behandlingen av sak for nemnda, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Overtredelse straffes etter straffeloven § 121.

Ved søksmål mot staten om lovmessigheten av Utlendingsnemndas vedtak etter loven her eller om erstatning som følge av slike vedtak, opptrer staten ved Utlendingsnemnda.»

Da justiskomiteen ikke hadde merknader til disse bestemmelsene, ble de tatt med uendret i høringsbrevet og er videreført i denne proposisjonen som § 38 a femte og sjette ledd. Dersom det opprettes flyktningnemnd, må det naturligvis stå «Flyktningnemnda» i sjette ledd.

Når det gjelder bestemmelsen i sjette ledd, uttalte for øvrig departementet i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) at nemnda er et statlig forvaltningsorgan som er en del av sentraladministrasjonen, til tross for den uavhengige stillingen den skal ha. Det anses både naturlig og hensiktsmessig at Regjeringsadvokaten er nemndas prosessfullmektig, bl.a. på bakgrunn av den ekspertise Regjeringsadvokaten innehar i denne type saker. At Regjeringsadvokaten opptrer som prosessfullmektig, antas ikke å ville svekke nemndas uavhengige stilling. Uavhengigheten skal gjelde i forhold til departementet, mens det her er tale om søksmål for domstolene.

Det vises til lovforslaget når det gjelder det fullstendige forslaget til ny § 38 a, som dessuten fremgår av pkt. 5.1 for Flyktningnemndas vedkommende.

(5) Det ble i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) foreslått at nemnda kan instruere politiet om å utsette iverksetting av et vedtak som innebærer at utlending må forlate riket, og at dette skulle fremgå av et nytt siste ledd i § 41. Det ble også foreslått at Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet om å utsette iverksettingen dersom slikt endelig vedtak er truffet av direktoratet. Da justiskomiteen ikke hadde merknader til disse bestemmelsene, ble de tatt med uendret i høringsbrevet og er videreført i denne proposisjonen som § 41 nytt niende ledd. I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) står det følgende under pkt. 2.5.7 side 21:

«I dag har Justisdepartementet full instruksjonsmyndighet i iverksettingsfasen. Dette vil fortsatt være situasjonen dersom noe annet ikke blir fastsatt uttrykkelig i loven. Når det gjelder praktiske ting som f.eks. eskorte m.m. i uttransporteringsfasen, er det naturlig å beholde instruksjonsmyndigheten i departementet, mens det er nødvendig med inngående kjennskap til den konkrete saken for å kunne vurdere om iverksettingen av et vedtak bør utsettes. Dette taler for at nemnda må kunne instruere politiet i iverksettingsfasen.

Også forslaget om at det er staten ved nemnda, og ikke staten ved departementet, som opptrer ved søksmål mot staten, taler for at nemnda gis myndighet til å instruere politiet i iverksettingsfasen. I tilknytning til et søksmål om gyldigheten av vedtak som innebærer at utlendingen må forlate landet, begjæres det vanligvis midlertidig forføyning, dvs. at saksøkeren ber om å få bli i landet til det foreligger dom i saken. I dag er det departementet som tar stilling til om saksøkeren skal få bli i landet til retten har tatt stilling til spørsmålet om midlertidig forføyning, med andre ord om det skal gis utsatt iverksetting av vedtaket i denne perioden. Ordningen ville antakelig fremstå som komplisert og uryddig dersom nemnda skal være det organet som saksøkes, mens departementet skal ta stilling til om søksmålet skal lede til utsatt iverksetting av det vedtaket som angripes.»

Departementet er kommet til at det i tillegg bør være adgang for nemnda til å instruere Utlendingsdirektoratet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas sakområde, når vedtaket innebærer at utlending må forlate riket. Dette vil si vedtak truffet av direktoratet som er endelig fordi det ikke er påklaget innen klagefristen, og vedtak som er påklaget, men der direktoratet enten ikke har gitt klagen oppsettende virkning eller ennå ikke har tatt stilling til dette spørsmålet. Forslaget fremgår av § 41 nytt tiende ledd, jf. lovforslaget. Departementet har slik instruksjonsmyndighet i dag. Den blir sjelden brukt, og det forutsettes at også nemnda bare unntaksvis vil gjøre bruk av denne myndigheten.

2.5.5 Bestemmelser om behandlingsformer m.v. som er felles for begge typer klagenemnd

I motsetning til forslagene i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) inneholder denne proposisjonen en egen paragraf - § 38 b - om behandlingsformer m.v. i Utlendingsnemnda/Flyktningnemnda. Her foreslås det likelydende bestemmelser for de to nemndene i første, tredje, femte og sjette ledd, mens bestemmelsene i annet og fjerde ledd dels er like, dels noe forskjellige.

(1) I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) var det foreslått nærmere bestemmelser om nemndbehandling i § 38 a fjerde ledd. Noen saker skulle behandles i ordinær nemnd på tre personer og noen i utvidet nemnd på fem personer. Den utvidete nemnda skulle først og fremst behandle saker av prinsipiell betydning.

Danmark hadde en kort tid to typer nemnder, men i 1995 ble det vedtatt å gå bort fra ordningen med stor og liten nemnd på henholdsvis syv og tre personer og bestemt at alle saker skulle avgjøres av nemnder på fem personer. Det hadde da vist seg at 2/3 av sakene ble behandlet av syv personer og bare 1/3 av tre personer, og at det dessuten gikk med uforholdsmessig mye tid til prosedyrespørsmål for å bestemme hvilken type nemnd som skulle behandle de ulike sakene. Erfaringene med at nemndene alltid settes med samme antall personer, er udelt positive i Danmark.

Bl.a. på bakgrunn av de danske erfaringene ble det i høringsbrevet av 19. desember 1997 foreslått en bestemmelse i § 38 b første ledd om at nemnda i den enkelte sak settes med én leder og fire medlemmer, ett fra hver medlemsgruppe.

Departementet bemerker:

Få høringsinstanser har kommentert forslaget om at alle saker som behandles i nemnd, behandles av ei nemnd på fem personer. De som har gjort det, er enige i at det bare etableres én type nemnd.

Departementet foreslår en litt annen ordlyd i første ledd enn i høringsbrevet, ved at det i stedet for at nemnda settes med en leder og fire medlemmer, står at en leder og fire medlemmer deltar i den enkelte sak, og dessuten tilføyes at den enkelte nemnd kan behandle flere saker, for at det ikke skal være tvil om dette. Som det fremgår under pkt. 2.5.4, er det intet i veien for at den enkelte nemnd sitter sammen i flere dager.

(2) I høringsbrevet ble det i § 38 b annet ledd gjort unntak fra hovedregelen om behandlingsform i første ledd. Det ble foreslått at følgende bestemmelser skulle gjelde enten det ble opprettet utlendingsnemnd eller flyktningnemnd:

En leder alene kan ta stilling til en anmodning om omgjøring av vedtak truffet av nemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. Under behandlingen av slik anmodning kan en leder beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken.

I høringsbrevet ble det opplyst at det i en rekke asylsaker kommer inn ikke bare én anmodning om omgjøring, men mange. Nedenstående, som er sitert fra høringsbrevet, knytter seg til Flyktningnemnda, men er naturligvis like aktuelt for ei nemnd til å behandle alle klager etter utlendingsloven. Anmodninger om omgjøring

«er en stor belastning på saksbehandlingsapparatet, og det er å håpe at klagerne lettere vil avfinne seg med et endelig vedtak truffet av ei nemnd. Til tross for at de har nemnd, er anmodninger om omgjøring imidlertid et stort problem i Danmark også. I 1995 ble det derfor tatt inn en bestemmelse i loven (§ 54 stk. 2) om at en leder alene under nemndas behandling av en klage kan

«beslutte, at der ikke kan fremlægges dokumenter eller andre bevismidler, som kunne være fremlagt under Udlændingestyrelsens behandling af sagen. Under nævnets behandling af en ansøgning om genoptagelse af en af nævnet truffet avgørelse kan Flygtningenævnets formand eller en af næstformændene beslutte, at der ikke kan fremlægges dokumenter eller andre bevismidler, som er omfattet af 1. pkt. eller kunne være fremlagt under nævnets tidligere behandling af sagen.»

Vi vil ikke foreslå at en bestemmelse som den danske skal gjelde allerede for Flyktningnemndas ordinære klagebehandling, men det er et stort behov for en lignende bestemmelse i forbindelse med anmodninger om omgjøring. Bestemmelsen vil gjøre det lettere å unngå rene treneringer av iverksettingen av endelige avslag som innebærer at utlendingen skal forlate landet, og den vil gjøre det klart at asylsøkere må komme med alle opplysninger og dokumenter som gjelder tiden frem til avgjørelsen av klagesaken, senest under klagebehandlingen. I denne forbindelse viser vi også til at den såkalte kirkeasylkommisjonen var svært opptatt av at det blir lagt til rette for at tiden fra en asylsøknad fremsettes til søkeren forlater landet, blir så kort som mulig i de tilfellene der søknaden ender med et endelig avslag i klageomgangen.

På denne bakgrunn foreslår vi en regel i § 38 b annet ledd om at en leder under behandlingen av en anmodning om omgjøring kan «beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken». Vi foretrekker denne formuleringen fremfor at dokumenter ikke kan fremlegges, idet det først vil være etter at de er fremlagt at det kan tas stilling til om de kunne ha vært fremlagt tidligere.»

Høringsinstansenes syn:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«stiller seg skeptiske til at en leder alene kan avgjøre anmodning om omgjøring av vedtak når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. Vi mener derfor at nemndleders kompetanse til å avgjøre saker må være lik for klager og omgjøringsbegjæringer, da de samme rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende i begge tilfeller.»

Samme instans stiller seg

«kritiske til at en nemndleder kan beslutte at det ikke skal taes hensyn til opplysninger, dokumenter o.l. som kunne vært framlagt under tidligere behandling av saken ved anmodning om omgjøring. Dette kan være svært uheldig hvis utlendingen ikke er klar over hva som er viktig å få fram i saken sin, eller av usikkerhet tror at en type opplysninger kan skade saken, og dermed holder dette tilbake. Hvis de seinere får rettshjelp til å framstille saken, bør ikke alle muligheter for å legge fram nevnte type dokumentasjon være tapt.

Vi stiller oss videre tvilende til om forslaget er i samsvar med gjeldende forvaltningsrettslige prinsipper om at saken skal opplyses så godt som mulig.

Hensynet justiskomiteen anfører om at omgjøringsbegjæringer sendes for å trenere saken, gjør seg ikke gjeldende. Dette fordi en omgjøringsbegjæring i seg selv ikke er grunnlag for å få utsatt iverksetting av et vedtak.

Når det gjelder ressursproblemet mener vi at noe kan kompenseres ved at en leder alene kan avgjøre om en omgjøringsbegjæring er åpenbart grunnløs. Dette sparer nemnda for arbeid.»

Norges Juristforbund uttaler om forslaget om å avskjære bevismidler:

«Departementet har sett hen til en lignende dansk bestemmelse, og fremholder at formuleringen er valgt for å markere at det først er etter at bevismidlene er fremlagt at det kan tas stilling til om fremleggelsen kunne ha skjedd tidligere.

Vi vil legge til at det først er etter at bevismiddelet er fremlagt at det kan undergis en kvalititetsmessig vurdering. Vernet etter utlendingslovens § 15 gjelder også etter den ordinære klagebehandlingen. I den grad det etter dette tidspunktet fremlegges bevismidler som gir grunnlag for å anta at utlendingen risikerer forfølgelse ved retur, kan ikke disse avskjæres med den begrunnelse at de kunne vært fremlagt tidligere.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler om samme spørsmål:

«Nemndlederens adgang til å avskjære bevismidler i omgjøringssaker må benyttes med forsiktighet. JURK har erfaring med at det i en rekke saker kan være vanskelig å fremskaffe dokumentasjon i tide, selv om den eksisterer.»

Amnesty International Norge uttaler:

«Det overordnede mål må være å komme til et materielt riktig resultat. Det er allerede i dag vanskelig for asylsøkere å dokumentere at de er reelle flyktninger. En regel om bevisavskjæring vil legge flere hindringer i veien. Vi viser i denne sammenhengen også til at det kan være meget forståelige grunner til at ikke alle opplysninger har kommet frem tidligere i saksgangen. Asylsøkeren kan frykte represalier overfor gjenværende familie i hjemlandet dersom hans virkelige identitet kommer ut. Han kan også selv frykte for represalier hvis han blir returnert. Det er heller ikke uvanlig at flyktninger nærer en generell frykt for politi og andre offentlige myndighetsrepresentanter pga overgrep som har skjedd i hjemlandet. En naturlig reaksjon kan derfor være at flyktningen ikke sier den fulle og hele sannhet med en gang.

Bevis som er avskåret av nemnda kan uansett påberopes i en senere sak for de ordinære domstolene. Bevisavskjæring kan på denne måten føre til at flere saker bringes videre i systemet. Dette prosessøkonomiske hensynet taler derfor for at alle relevante bevis blir prøvd allerede i nemnda.

Amnesty kan heller ikke se at det er noe praktisk behov for en regel om bevisavskjæring. Til sammenligning er reglene om bevisavskjæring (prosessuell preklusjon) i tvistemålslovens § 189 annet ledd begrunnet med at partene skal få forberede seg på den annen parts bevis, se også første ledd nr. 5 og 6. Dette hensyn gjør seg ikke gjeldende her. Dessuten kan AI-Norge ikke se at en bevisavskjæringsregel reelt sett vil bli arbeidsbesparende. Ved vurderingen av om lederen kan avgjøre omgjøringsbegjæringen alene, må bevisene uansett vurderes. I tillegg må det vurderes om bevisene kunne vært fremlagt på et tidligere stadium.

For å sikre det overordnede mål om å komme til et riktig resultat mener Amnesty at alle relevante bevis må vurderes. Dette vil styrke nemndas legitimitet.»

Kristiansand politidistrikt

«vil gi sin umiddelbare støtte til å få nedfelt en bestemmelse som den danske lovs § 54 stk. 2 om «avskjæring» av dokumenter og andre bevismidler.»

Departementet bemerker:

Forslaget om at én leder alene kan avgjøre en anmodning om omgjøring av vedtak truffet av nemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket, er det bare Juss-Buss/Rettspolitisk Forening som har nevnt spesielt, og de «stiller seg skeptiske». Departementet viser til at det er en «kan-regel», og at meget gode grunner taler for at det ikke må innkalles til nemndmøte i saker som tidligere er avgjort av nemnda. Forslaget opprettholdes.

For øvrig gjelder uttalelsene forslaget om at en leder under behandlingen av en omgjøringsbegjæring skal kunne beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger og bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt tidligere.

Til Juss-Buss/Rettspolitisk Forenings uttalelse om at en utlending først holder tilbake opplysninger, men så «får rettshjelp til å framstille saken», bemerkes at utlendinger i Norge i de fleste sakstyper har rettshjelp både under behandlingen i første instans og klageinstansen. Bl.a. gjelder dette som kjent i asylsaker. Det er en av advokatenes viktigste oppgaver å bidra til at alle forhold av betydning kommer frem så tidlig som mulig.

Departementet er enig i Norges Juristforbunds uttalelse om at når det etter den ordinære klagebehandlingen «fremlegges bevismidler som gir grunnlag for å anta at utlendingen risikerer forfølgelse ved retur, kan ikke disse avskjæres med den begrunnelse at de kunne vært fremlagt tidligere». Gir de nye bevismidlene «grunnlag for å anta at utlendingen risikerer forfølgelse ved retur», vil det uansett måtte foretas en ny vurdering av saken. Departementet understreker at det først og fremst er de rene treneringer forslaget tar sikte på, f.eks. tilfeller der utlendingen ikke bare har fått et endelig avslag i klageomgangen, men også har fått avslag på en begjæring om omgjøring og så sender inn en ny.

Departementet viser til begrunnelsen for forslaget i høringsbrevet, jf. sitatet foran, og opprettholder det. Bestemmelsen understreker at det forventes at en sak presenteres så fullstendig som mulig allerede under behandlingen i første instans og ihvertfall under den ordinære klagebehandlingen. Samtidig understrekes det at nemndlederen må foreta en konkret vurdering av om bestemmelsen skal benyttes i det enkelte tilfellet.

(3) I tredje ledd ble det for det første foreslått at det er nemnda selv som bestemmer behandlingsformen. Dette fremgikk også av Ot.prp. nr. 38 (1995-96).

Dessuten ble det foreslått at saker som behandles i nemndmøte, avgjøres ved flertallsvedtak, og at det resultatet som er gunstigst for klageren, skal gjelde dersom det blir stemmelikhet.

I høringsbrevet ble det opplyst at en tilsvarende bestemmelse om stemmelikhet også står i den danske utlendingsloven, og det sto videre:

«I Danmark kan nemnda ikke settes uten at alle fem medlemmer er til stede, og det er ikke adgang til å stemme blankt. Vi foreslår at det samme skal gjelde hos oss.

Den situasjonen bestemmelsen om stemmelikhet tar sikte på, er at stemmetallet blir 2-2-1, som er et mulig resultat i asylsaker. Hos oss kan dette f.eks. bli tilfellet dersom to stemmer for avslag, to for opphold på humanitært grunnlag og én for asyl. Da blir resultatet i henhold til den danske bestemmelsen at klageren får opphold på humanitært grunnlag, som synes å være et riktig resultat.

En annen mulig regel for det tilfellet at resultatet av avstemningen blir 2-2-1, er at det da skal foretas ny avstemning, der det ikke er adgang til å stemme for avslag, men bare for asyl eller opphold på humanitært grunnlag. En slik regel ville kanskje passe vel så godt i det tilfellet at to stemmer for asyl, én for opphold på humanitært grunnlag og to for avslag, idet det kan tenkes at de to som stemte for avslag, ville synes opphold på humanitært grunnlag var riktigere enn asyl, slik resultatet vil bli etter den danske regelen. Vi foreslår imidlertid at en regel tilsvarende den danske skal gjelde også hos oss og tas inn som tredje ledd tredje punktum: «Ved stemmelikhet skal det resultatet som er gunstigst for klageren, gjelde.»

I andre sakstyper er det bare tale om to mulige resultater, unntatt i utvisningssaker. Her er det i tillegg spørsmål om varigheten av innreiseforbudet. Skulle to stemme for at utlendingen ikke skal utvises, to for utvisning med varig innreiseforbud og én for utvisning med tidsbegrenset innreiseforbud, ville det ikke være et riktig resultat at utlendingen ikke skal utvises. Avstemningen i utvisningssaker bør imidlertid ikke legges opp slik at det tas stilling til varigheten av et innreiseforbud samtidig med selve utvisningsspørsmålet. Dette bør det tas stilling til etter at det er konstatert flertall for utvisning.»

Høringsinstansenes syn:

Få instanser har kommentert forslaget om at det resultatet som er gunstigst for klageren, skal gjelde dersom det blir stemmelikhet. Med unntak av én instans slutter de seg til dette.

Amnesty International Norge

«støtter departementets forslag til voteringsregler i asylsaker. Forslaget om at man ved stemmelikhet skal legge til grunn det gunstigste resultat for klageren er viktig. Det vil øke tilliten til nemnda og gi god rettssikkerhet.

Ved stemmelikhet i utvisningssaker er det foreslått en annen regel, jfr side 17 annet avsnitt i utkastet. AI-Norge foreslår en regel tilsvarende straffeprosessloven § 37. Vårt forslag innebærer at de som har stemt mot et vedtak om utvisning ikke deltar i stemmegivningen om varigheten av innreiseforbudet, men skal anses å ha tiltrådt den stemmegivning som er gunstigst for utlendingen.»

Departementet bemerker:

Departementet opprettholder forslaget under henvisning til begrunnelsen i høringsbrevet, jf. sitatet foran. Bestemmelsen er imidlertid tatt inn i annet punktum i stedet for som tredje punktum.

(4) Fjerde ledd gjelder adgangen til personlig fremmøte. Her er én bestemmelse lik for de to nemndene, nemlig bestemmelsen om at også andre enn klageren kan gis adgang til å møte i nemnda. Når det gjelder kommentarer til denne bestemmelsen, vises det til pkt. 2.5.7.

(5) Av femte ledd fremgår at forvaltningslovens bestemmelser om saksforberedelse, vedtak og klage ikke skal gjelde for beslutninger om behandlingsform og personlig fremmøte. Tilsvarende forslag ble fremsatt i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) og ble ikke gjort til gjenstand for ny høring.

(6) I sjette ledd ble følgende forskriftshjemmel foreslått: «Kongen kan gi regler om nemndas arbeidsform og om den nærmere fremgangsmåten ved behandlingen av sakene.» Samme forslag ble fremsatt i Ot.prp. nr. 38 (1995-96), der det under de generelle merknadene sto:

«F.eks. kan det være aktuelt å gi regler om at eventuelle dissenser skal fremgå av nemndas vedtak, at både flertallets og mindretallets standpunkt skal være begrunnet, og at alle som har deltatt i avgjørelsen av en sak, skal undertegne vedtaket.»

Departementet bemerker:

Ingen høringsinstanser har kommentert forslagene nevnt under (5) og (6). Når det gjelder forslaget til femte ledd, jf. (5), bemerkes at en slik bestemmelse strengt talt er overflødig, fordi det som står her følger av at slike avgjørelser ikke vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Til opplysning for utlendinger som ikke er kjent med norsk forvaltningsrett, er tilsvarende bestemmelser likevel tatt med flere steder i utlendingsloven, og det foreslås at det samme gjøres i § 38 b.

Hva angår forslaget til sjette ledd, jf. (6), foreslår departementet at «fremgangsmåten ved» utgår, slik at bestemmelsen lyder: «Kongen kan gi regler om nemndas arbeidsform og om den nærmere behandlingen av sakene.»

2.5.6 Bestemmelser om behandlingsformer som er forskjellige for de to typer klagenemnd

Som nevnt under pkt. 2.5.5 er forslagene til bestemmelser i § 38 b annet ledd noe forskjellige for de to nemndtypene.

(1) Behandlingsformer i Utlendingsnemnda:

I høringsbrevet av 19. desember 1997 foreslo departementet følgende bestemmelser i § 38 b annet ledd for ei utlendingsnemnd:

«Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Saker som kan avgjøres av en leder alene, er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse.»

Departementet begrunnet forslaget slik:

«Ei utlendingsnemnd vil behandle en rekke sakstyper i tillegg til de klagesakene ei flyktningnemnd skal behandle. På denne bakgrunn foreslår vi at det tidligere forslaget til § 38 a fjerde ledd annet og tredje punktum videreføres: «Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet.»

Som begrunnelse for forslaget ble anført at fordi nemnda skulle behandle alle utlendingssaker og ikke bare asylsaker, må et relativt stort antall saker kunne anses som forholdsvis enkle, i den forstand at avgjørelsen ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål. Forslaget ivaretar hensynet til effektivitet og en så rask saksbehandling som mulig, noe som også er en side av rettssikkerheten.

Vi foreslår at det i lovbestemmelsen gis noen eksempler på saker som kan avgjøres av en leder alene. Dette er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse. Dette kan f.eks. være klager over avslag på søknader om arbeidstillatelse der vilkårene i de aktuelle bestemmelsene ikke er oppfylt.

For at nemnda skal kunne delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet, må det dreie seg om kurante saker, f.eks. saker der Utlendingsdirektoratet ikke har gitt klagen oppsettende virkning og det er på det rene at søkeren har forlatt landet. Dette kan f.eks. være søknader om tillatelse fra riket fra personer som ikke fyller vilkårene for å søke herfra. Når en klage ikke er gitt oppsettende virkning, er utgangspunktet at det dreier seg om et klart avslag.

Sekretariatet bør også kunne omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak, f.eks. når et klart avslag går over til å bli en klar innvilgelse på grunn av nye opplysninger/dokumenter som viser at vilkårene nå er oppfylt. Men det vil altså være opp til nemnda selv å bestemme i hvilke tilfeller den vil delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet.»

Høringsinstansenes syn:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening stiller seg kritiske til bestemmelsen

«om at saker som ikke byr på «vesentlige tvilsspørsmål» kan avgjøres av en nemndleder alene. Vi mener at begrepet «vesentlige tvilsspørsmål» gjør at området hvor en leder kan avgjøre saken alene blir for vidt. Terskelen for at saker skal bli behandlet av full nemnd vil da i utgangspunktet bli høy. Ved stor saksmengde er det fare for at terskelen vil bli enda høyere og at saker som egentlig burde behandles av nemnda, blir behandlet av en leder alene eller av sekretariatet. Rettssikkerhetshensyn som taler for å opprette utlendingsnemnd vil da ikke gjøre seg gjeldende, da rettssikkerheten antakelig vil bli ivaretatt like bra ved dagens ordning.

.....

Andre punktum:

Det framgår at departementet mener at sekretariatet bare skal kunne avgjøre helt kurante saker, altså innenfor et snevrere område enn det området nemndlederen kan avgjøre saker innenfor. Vi slutter oss til dette, men mener at dette ikke kommer klart nok fram i lovteksten. Etter lovteksten slik den er utformet i forslaget kan det se ut som at sekretariatet kan avgjøre saker innenfor samme område som nemndlederen.

Tredje punktum:

Vi er kritiske til at klager som må anses grunnløse kan avgjøres av en nemndleder alene, og vi frykter at begrepet er så vidt at saker som bør behandles av nemnda ikke blir det. De samme hensyn gjør seg gjeldende her som ved behandling av klager i Flyktningenemnd, og at de anførte momenter der også bør gjelde her. Vi foreslår derfor at kun klager som anses som åpenbart grunnløse kan avgjøres av en leder alene.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

«mener i utgangspunktet at det er betenkelig at ikke alle saker skal gjennomgå samme grundige behandling i nemnda. Vi ser imidlertid at hensynet til effektiv saksbehandling tilsier en utsilingsadgang. I den forbindelse bør skjønnsmessige uttrykk i § 38 b andre ledd, som «vesentlige tvilsspørsmål», tolkes strengt. JURK ber departementet foreta en grundig vurdering av om rettssikkerheten ivaretas godt nok ved at sekretariatet skal ha vedtaksmyndighet. Deres oppgave bør i utgangspunktet være å forberede og tilrettelegge sakene for nemnda.»

Antirasistisk Senter uttaler:

«Departementet foreslår en rekke sakstyper som en nemndsleder kan avgjøre alene. Vi går mot de fleste av sakstypene som er foreslått i høringsnotatet.»

Tunsberg biskop mener at dersom det blir utlendingsnemnd,

«bør det ikke være noe til hinder for at et videre spekter av avgjørelser delegeres til leder, evt. til et sekretariat, så lenge det dreier seg om saker som ville falt utenfor Flyktningenemndas arbeidsområde. Dette begrunnes med at disse sakene ikke vil kunne ha de samme dramatiske konsekvenser for søker/klager som de saker som vil falle innenfor Flyktningenemndas arbeidsområde.»

Oslo biskop uttaler:

«De første 2 årene nemnden er i funksjon ønsker vi ingen delegering av saker til sekretariatet, vi ønsker heller ikke at leder skal avgjøre sakene alene.»

Barneombudet er

«av den oppfatning at sekretariatet ikke bør delegeres egen vedtaksmyndighet. Sekretariatet bør imidlertid forberede kurante saker for nemndsleder.

Departementet bemerker:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening «mener at begrepet «vesentlige tvilsspørsmål» gjør at området hvor en leder kan avgjøre saken alene blir for vidt». JURK mener uttrykket må tolkes strengt. Flere mener at sekretariatet ikke bør kunne få vedtaksmyndighet, og noen at heller ikke en leder alene bør ha det.

Departementet understreker i denne forbindelse at en kortest mulig saksbehandlingstid også er en side av rettssikkerheten. Dersom enhver kurant sak skulle behandles av fem personer, ville ikke behandlingstiden øke bare for disse sakene, men for alle sakstyper. Ei utlendingsnemnd skal også behandle et stort antall regelbundne saker der Utlendingsdirektoratets avslag skyldes at lovens og forskriftens vilkår for å innvilge ikke er oppfylt.

Departementet er ikke enig i at «vesentlige tvilsspørsmål» er et for vidt begrep. Det vises i den forbindelse også til de to eksemplene i lovteksten på saker som kan avgjøres av en leder alene. Det første eksemplet gjelder klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge. En finner det ikke betenkelig at en leder alene i slike tilfeller skal kunne omgjøre Utlendingsdirektoratets negative vedtak til et positivt vedtak. Det vil som regel ha stor betydning for utlendingen å få et positivt vedtak så raskt som mulig.

Det andre eksemplet er klager som må anses grunnløse. Etter departementets mening bør det ikke legges opp til at grunnløse klager må behandles av fem personer. Det bør være rom for å behandle slike klager på en mindre ressurskrevende måte enn andre klager, ikke minst av hensyn til andre klagere.

Når det gjelder adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet, gjør de samme hensyn seg gjeldende. En befinner seg her altså innenfor det sakområdet som kan avgjøres av en leder alene, og departementet anser det ubetenkelig å ha den tiltro til nemndlederne at de delegerer myndighet til sekretariatet bare i kurante saker. Dette egner seg ikke for detaljregulering, men bør avgjøres av personer med en innsikt som nemndlederne må forutsettes å ha.

På bakgrunn av foranstående opprettholdes forslagene i høringsbrevet.

Det kan følge av generelle retningslinjer gitt av nemnda hvordan en sak skal behandles av sekretariatet. For øvrig synes det hensiktsmessig at nemndlederne bestemmer hvordan den enkelte sak i utgangspunktet skal behandles. Dersom en sak er lagt til sekretariatet til avgjørelse og sekretariatet er i tvil om avgjørelsen, må saken legges til nemndlederen til avgjørelse. Skulle sekretariatet komme til at saken byr på vesentlige tvilsspørsmål og nemndlederen er enig i det, foreligger heller ikke vilkårene for at lederen kan avgjøre den alene. Da er det i utgangspunktet foretatt en feilvurdering av vedkommende sak, men dette vil i så fall bli avdekket under behandlingen. Det er et grunnvilkår at det nivået som avgjør en sak, holder seg innenfor sitt kompetanseområde.

(2) Behandlingsformer i Flyktningnemnda:

I høringsbrevet av 19. desember 1997 foreslo departementet følgende bestemmelser i § 38 b annet ledd for ei flyktningnemnd:

«En leder alene kan avgjøre klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses åpenbart grunnløse.»

Justiskomiteens flertall uttalte i Innst. O. nr. 24 (1996-97) på side 3 - 4:

«Det skal vera ein hovudregel at avgjerder skal bli fatta i samla nemnd. Det skal likevel vera høve til å avvisa åpenbart ugrunna søknader for nemndshandsaming, slik tilfellet er i grannelanda våre.»

I høringsbrevet skrev departementet:

«I Danmark har de en åpenbart grunnløs-prosedyre som går ut på at når Udlændingestyrelsen anser en søknad for åpenbart grunnløs, kan den forelegge saken for Dansk Flygtningehjælp til eventuell godkjenning av at avslaget ikke kan bringes inn for Flygtningenævnet (§ 53 a stk. 3). Vi har ikke foreslått noen slik ordning her i landet.

Også med ei flyktningnemnd vil det være behov for at en leder alene kan avgjøre klager. Danmark har lovbestemmelser om at følgende sakstyper kan avgjøres av en leder alene:

• «Sager, hvor betingelserne for at opnå asyl åpenbart må anses for at være opfyldt» (§ 53 stk. 5), og

• Sager, hvor der er anmodet om genoptagelse av en afgørelse truffet af Flygtningenævnet, ..., når der ikke er grund til at antage, at nævnet vil ændre sin afgørelse» (§ 53 stk. 6).

Vi foreslår at en leder skal kunne avgjøre følgende sakstyper alene, jf. forslaget til § 38 b annet ledd:

• klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge. I forhold til de danske reglene foreslår vi at dette skal gjelde alle sakstyper som kan bringes inn for nemnda,

• klager som må anses åpenbart grunnløse, og

• anmodninger om omgjøring av vedtak truffet av nemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket.»

Høringsinstansenes syn:

Antirasistisk Senter

«synes det er meget viktig at det kun er saker som er «åpenbart grunnløse» av formelle grunner som avgjøres uten nemndsbehandling».

Amnesty International Norge mener

«at en dommer alene ikke bør kunne avvise en klagesak som «åpenbart grunnløs». Det er ofte fakta som er avgjørende for hvorvidt en sak er «åpenbart grunnløs». Lederen av nemnda, som vil være en jurist, har ikke nødvendigvis den landkunnskapen som er nødvendig for konkret å vurdere de ulike sakene. Vi mener derfor at det er viktig at nemnda er bredt sammensatt også ved avgjørelsen av om en klage er åpenbart grunnløs. Vi peker også på at konsekvensen av å feilaktig avvise en klage som åpenbart grunnløs er av stor betydning for den det gjelder.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd uttaler:

«Det forslaget som fremmes om at en person kan bestemme om en asylsøknad er åpenbart grunnløs, er i strid med en styrking av rettssikkerheten for asylsøkerne. Vi velger å forstå at formuleringen «klager som må anses åpenbart grunnløse» viser til den faktiske forfølgelse vedkommende ønsker beskyttelse fra. Likevel har vi i de siste årene sett en rekke eksempler der avslag har skjedd som følge av manglende dokumentasjon, tvil rundt asylsøkerens identitet og forhold ved reiseruten. Vi er derfor i sterk tvil om hva som egentlig ligger inn under denne formuleringen, og vil generelt fraråde at én person skal vedta at en klage er åpenbart grunnløs.»

Barneombudet

«innser at det her kan være en motsigelse mellom ønsket om effektivitet og forsvarlig behandling. En rekke saker ser vi imidlertid vil kunne være av rutinemessig art, og at de derfor ikke nødvendigvis må behandles av samlet nemnd. Det er derfor positivt at man tar sikte på at selve lovbestemmelsen skal gi eksempler på saker som kan behandles av leder alene.»

Departementet bemerker:

Som det fremgår av forslaget, kan en leder alene avgjøre klager i langt mindre utstrekning i ei flyktningnemnd enn i ei utlendingsnemnd, og det kan i det hele tatt ikke delegeres vedtaksmyndighet til sekretariatet. Dette skyldes naturligvis at departementet vil sitte med alle klagesaker som ikke inneholder noe element av et beskyttelsesbehov. Det er først og fremst på det sakområdet som vil ligge utenfor ei flyktningnemnd at det kan være aktuelt med en enklere behandlingsform.

Forslaget om at en leder alene skal kunne avgjøre klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, er det samme som for Utlendingsnemnda. Det opprettholdes også for Flyktningnemndas vedkommende. Det vises til (1) foran og understrekes at forslaget utelukkende er til fordel for klageren.

Forslaget om at en leder alene skal kunne avgjøre klager som må anses åpenbart grunnløse, er det delte meninger om blant høringsinstansene. Det opprettholdes imidlertid. Det vil dreie seg om saker der Utlendingsdirektoratet ikke har funnet behov for beskyttelse i Norge, og der heller ikke klagen inneholder noe som tyder på at klageren trenger beskyttelse her. Dette skal Utlendingsdirektoratet ta stilling til før oversendelsen til nemnda. Etter departementets mening tilsier ikke hensynet til rettssikkerhet at en slik klage skal måtte behandles av fem personer. Derimot tilsier hensynet til andre klagere at åpenbart grunnløse klager i minst mulig grad bidrar til å øke saksbehandlingstidene.

2.5.7 Adgangen til personlig fremmøte

Som nevnt under pkt. 2.5.5 er forslagene til bestemmelser i § 38 b fjerde ledd noe forskjellige for de to nemndtypene.

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble det foreslått at nemnda kunne gi klageren adgang til å møte personlig og uttale seg i saken, og at også andre kunne gis adgang til å møte.

Justiskomiteens flertall uttalte om adgangen til personlig fremmøte i Innst. O. nr. 24 (1996-97) på side 3:

« Fleirtalet vil gå inn for at klagar, saman med advokat, får rett til å møta personleg for nemnda. Klagar skal òg ha rett til innsyn i dokument som blir brukt som vedtaksgrunnlag. Dette vil etter fleirtalet sitt syn auka nemnda sitt truverde.»

(1) Adgangen for klageren selv til å møte personlig i Utlendingsnemnda:

Følgende forslag ble sendt på høring som § 38 b fjerde ledd for ei utlendingsnemnd:

«Klager som anmoder om det, kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg i sak som behandles etter første ledd. I asylsaker skal slik adgang som hovedregel gis. Også andre kan gis adgang til å møte.»

Om dette skrev departementet i høringsbrevet av 19. desember 1997:

«Her foreslår vi samme hovedregel som i det tidligere forslaget til utlendingsnemnd: Nemnda kan gi klageren adgang til å møte personlig. Det ble understreket i proposisjonen at selv om nemnda vil bli et domstollignende organ, er det ikke lagt opp til en prosesslignende behandling av sakene. Enten de skal avgjøres av en leder alene eller av nemnd, dreier det seg om forvaltningssaker som i utgangspunktet skal avgjøres på grunnlag av saksdokumentene. På denne bakgrunn bør det overlates til nemnda selv å ta stilling til anmodninger om personlig fremmøte. Vi foreslår imidlertid en bestemmelse om at adgang til personlig fremmøte skal være hovedregelen i asylsaker. Enten det blir utlendingsnemnd eller flyktningnemnd, bør adgangen til personlig fremmøte i saker som ville ha hørt under ei flyktningnemnd, være den samme, jf. pkt. 2.6.5 foran.

Som eksempler på andre typer saker der det kan være aktuelt med personlig fremmøte, ble i odelstingsproposisjonen nevnt saker der videre opphold i Norge avhenger av om samværsrett med barn blir oppfylt eller av om en kvinne er blitt mishandlet av sin ektefelle eller samboer. På den annen side vil det være sakstyper der det vil være helt uaktuelt med personlig fremmøte, f.eks. klager over avslag på søknader om visum eller første gangs oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse der søkeren befinner seg i hjemlandet.»

(2) Adgangen for klageren selv til å møte personlig i Flyktningnemnda:

Følgende forslag ble sendt på høring som § 38 b fjerde ledd for ei flyktningnemnd:

«Klager som anmoder om det, har som hovedregel rett til å møte personlig og uttale seg i sak som behandles etter første ledd. Også andre kan gis adgang til å møte. Nemnda kan gjøre unntak fra retten til å møte personlig bl.a. når klagen må anses grunnløs eller gjelder at søknad om asyl bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd, avslag på søknad om reisebevis eller utlendingspass eller inndragning av slike dokumenter.

I høringsbrevet av 19. desember 1997 skrev departementet:

«Danmark har som hovedregel at klager som anmoder om det, har rett til å fremlegge saken sin muntlig for nemnda (§ 56 stk. 2). Den samme hovedregelen foreslår vi skal gjelde hos oss, jf. forslaget til fjerde ledd første punktum. I tillegg foreslår vi at også andre skal gis adgang til å møte, i likhet med hva som ble foreslått i odelstingsproposisjonen, jf. annet punktum.

Danmark har lovfestet flere unntak fra retten til personlig fremmøte (§ 56 stk. 4), bl.a. når

• klagen må anses grunnløs,

• klagen gjelder statusendring,

• klagen gjelder avslag på søknad om reisebevis for flyktning eller utlendingspass, eller inndragning av slike dokumenter,

• forholdene for øvrig taler for det.

Vi foreslår at det samme skal gjelde hos oss, jf. forslaget til fjerde ledd tredje punktum. Når det gjelder søknad om reisebevis eller utlendingspass eller inndragning av slike dokumenter, er det naturligvis en forutsetning at disse sakene blir lagt til Flyktningnemnda, jf. pkt. 2.4.3 foran. Vi nevner i denne forbindelse at det for tiden arbeides med en omlegging av asylavhørene fra at de foretas av politiet til at de i stedet skal foretas av Utlendingsdirektoratet. En slik ordning vil innebære at alle asylsøkere får fremlegge sin sak muntlig for det organet som treffer vedtakene i første instans. De som ikke møter personlig ved behandlingen i nemnda, vil således ihvertfall ha møtt saksbehandlere i Utlendingsdirektoratet.

At bestemmelsen gjelder «klager som anmoder om det», er ikke til hinder for at nemnda kan be en klager som ikke har anmodet om det, om å møte under behandlingen. Nemnda skal påse at saken er så godt opplyst som mulig og kan i den forbindelse ha behov for at klageren uttaler seg om nærmere bestemte forhold.

Av sitatet foran fra justiskomiteens innstilling fremgår at komiteens flertall uttalte at klageren skal ha rett til innsyn i dokumenter som blir brukt som vedtaksgrunnlag. Vi har ikke tatt inn forslag til noen særbestemmelse om dette, men overlatt spørsmålet til behandling i henhold til reglene i forvaltningsloven. I all hovedsak gis det innsyn i slike dokumenter, men nemnda bør ha kompetanse til å bestemme at det i en konkret sak skal gjøres unntak fra dette for et dokument som kan unntas fra retten til partsinnsyn. En beslutning om dette skal begrunnes.»

(3) Som nevnt under pkt. 2.5.5 (4) er det for begge typer nemnd foreslått at også andre enn klageren kan gis adgang til å møte i nemnda.

Høringsinstansenes syn:

Når det gjelder forslaget om at Flyktningnemnda skal kunne gjøre unntak fra retten til å møte personlig bl.a. i nærmere bestemte tilfeller, mener Juss-Buss/Rettspolitisk Forening at

«man bør kutte ut uttrykket «bl.a.», da det skaper uklarhet om hva som faller innunder. Dette er lovteknisk uheldig, og kan føre til at det skapes praksis for at flere klagere unntas oppmøteretten enn det som er forsvarlig utfra rettssikkerhetshensyn».

De stiller seg

«positive til at det tas høyde for klagers behov for å møte personlig også i andre saker enn asylsaker. En slik mulighet foreligger allerede etter forvaltningsloven § 11 c. Vi forutsetter at den nye bestemmelsen i 38 b fjerde ledd i alle fall ikke tolkes strengere enn den mulighet klager har etter forvaltningsloven.»

Samme instans uttaler om forslaget om at også andre enn klageren kan gis adgang til å møte i nemnda:

«Forutsetninga for at andre enn utlendingen selv møter, må være at utlendingen selv samtykker i dette.»

Amnesty International Norge

«ønsker å fremheve at asylsøkere bør ha en ubetinget rett til personlig fremmøte. Forslaget gjør bl a unntak for flyktninger som har fått opphold på humanitært grunnlag, jf § 8 annet ledd.

Det fremgår av annet punktum at også andre skal kunne møte. Vi mener at også retten til å ta med en representant, eventuelt en advokat, bør være ubetinget. På den måten vil saken kunne bli bedre opplyst, og man vil oppnå en større grad av muntlig forhandling. Selv om den enkelte sak kan ta lenger tid å behandle, kan en slik saksbehandling i sin tur kunne medføre færre omgjøringsbegjæringer. Både fordi den blir grundigere, og fordi asylsøkeren lettere vil forsone seg med resultatet.»

Antirasistisk Senter mener at asylsøkere bør ha rett til å møte personlig for ankeinstansen.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener det bør inntas en bestemmelse om at klageren skal opplyses om adgangen til å møte personlig i nemnda og uttaler videre at

«det bør være en målsetning at flest mulig utlendinger får anledning til å møte personlig for nemnda. Klagerens mulighet til selv å fremlegge sin sak, vil kunne være av stor betydning for sakens utfall. Videre vil det være lettere for klageren å rette seg etter et vedtak hvor han har fått delta i avgjørelsesprosessen.»

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) mener at adgangen til personlig fremmøte bør være åpen for alle som ønsker det.

Tunsberg biskop uttaler:

«Det noteres med tilfredshet at departementet for det første slutter seg til uttalelsen fra flertallet i justiskomiteen om at «klagar, ..., får rett til å møta personleg for nemnda», og for det andre går lengre enn komiteflertallet i å åpne for at også andre kan møte, ved at departementets formulering ikke begrenser denne adgangen til advokat. Dette er en viktig utvidelse i møteadgangen da det i enkelte tilfeller har vist seg at asylsøkere har funnet det nødvendig/tjenlig å la seg representere overfor norske myndigheter av annen fullmektig enn advokat. Det er prinsipielt viktig at muligheten til slik representasjon også er tilstede i nemnda.»

Barneombudet uttaler:

«Vi registrerer at departementet åpner for at parter som ønsker det kan møte personlig i nemnden. Dette er positivt og vil bidra til å sikre legitimiteten til nemndens avgjørelser.

Vi vil derfor igjen understreke at også barn og unge må ha en rett til å bli hørt i nemnden dersom de ønsker det. Måten dette skal organiseres på, må vurderes nærmere. Det må imidlertid sikres at barnets historie og erfaringer kommer frem under nemndsbehandlingen, dersom det ikke er uttømmende opplysninger om dette i sakspapirene.

Ombudet presiserer at det ikke er ønskelig at barna skal ha møteplikt. En mulighet er at barn og unge i visse saker gis partsrettigheter eller egne uavhengige talspersoner, etter samme prinsipper som i Lov om Barneverntjenester av 17. juli 1992, nr 100.»

Kristiansand politidistrikt vil

«fremme forslag om at man følger den danske ordning og unntak fullt ut (side 17). Og når klager har adgang til å møte, bør også representanter fra statens side få den samme adgang til å gi sin muntlige saksfremstilling og vurdering.»

To instanser har uttalt seg til dokumentinnsyn, jf. foran under (2) siste avsnitt:

Amnesty International Norge mener

«det er svært viktig at klager får innsyn i dokumenter som er av betydning for vurderingen av vedkommendes asylrett. Det er Amnestys erfaring at grunnlagsmaterialet i dag i for stor grad unntas fra asylsøkerens rett til dokumentinnsyn. Dette hindrer asylsøkeren i å fremme sin sak på best mulig måte. Vi mener derfor at den nåværende praktiseringen av forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke er tilfredsstillende.

For at kontradiksjon skal få noen realitet, foreslår AI-Norge at tvistemåslovens regler om fremleggelse av dokumenter og dokumentinnsyn gis tilsvarende anvendelse for nemnda. Dette vil bl a medføre at klager skal ha rett til innsyn i alle dokumenter som legges fram for nemnda. På den måten vil man også unngå at asylsøkeren går til domstolene i den hensikt å få innsyn i dokumenter som har dannet grunnlag for vedtaket.»

Oslo biskop uttaler:

«Klager skal ha rett til innsyn i dokumenter som blir brukt som vedtaksgrunnlag. Dette er viktig fordi vi ønsker større åpenhet om slike dokumenter.»

Departementet bemerker:

Departementet kan ikke se at høringsuttalelsene bør lede til at forslagene som gjelder adgangen til personlig fremmøte bør endres, og opprettholder dem for begge nemndtypers vedkommende. Når det gjelder bestemmelsen om at «Også andre kan gis adgang til å møte», foreslås det imidlertid at det tilføyes «og avgi uttalelse». Selv om dette er grunnen til at de gis adgang til å møte, bør det komme klart frem i lovteksten.

Til uttalelsen fra Juss-Buss/Rettspolitisk Forening om at «Forutsetninga for at andre enn utlendingen selv møter, må være at utlendingen selv samtykker i dette», bemerkes at nemndas oppgave er å sørge for at saken er så godt opplyst som nødvendig før vedtak treffes. Denne oppgaven vil ikke bli ivaretatt dersom den utlendingen en sak gjelder, skal kunne nedlegge veto mot at nemnda innhenter de opplysningene den ønsker og på den måten den ønsker.

Departementet forstår Barneombudets uttalelse om nemndbehandling i relasjon til barn og unge slik at ombudets anliggende er at det er viktig å sikre at «barnets historie og erfaringer» er en del av vedtaksgrunnlaget i saker der barn er involvert. Det vil være opp til nemnda å bestemme om den har tilstrekkelige opplysninger om involverte barn i forbindelse med behandlingen av den enkelte sak, og departementet foreslår at det ikke gis særregler om barn i § 38 b.

Til Amnestys uttalelse om at utlendingen må få ha med seg «en representant, eventuelt en advokat», bemerkes at utlending som gis adgang til personlig fremmøte, vil ha rett til å møte sammen med advokat eller annen fullmektig. Departementet foreslår imidlertid at dette tydeliggjøres ved en uttrykkelig bestemmelse i fjerde ledd. Når det gjelder dekning av utgiftene i den forbindelse, gjelder de vanlige reglene om fri rettshjelp i utlendingssaker, jf. utlendingslovens § 42 tredje ledd og rettshjelploven.

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) er det på side 19 vist til at en klager alltid kan be om å få snakke med en ansatt i sekretariatet i medhold av forvaltningslovens § 11 c. Vedkommende kan altså også be om å få møte personlig for nemnda, men det er nemnda som bestemmer om han eller hun skal gis slik adgang i henhold til reglene i § 38 b fjerde ledd. Nemnda kan dessuten anmode en klager om å møte uten at vedkommende selv har bedt om det. I denne forbindelse må en også se hen til muligheten av å foreta tilleggsavhør, idet personlig fremmøte for nemnda ikke skal være en erstatning for tilleggsavhør. Det dreier seg her ikke om rettssaker, men om forvaltningssaker, der saken i utgangspunktet skal være så godt opplyst før nemnda skal behandle den at nemnda kan treffe sitt vedtak på grunnlag av dokumentene i saken.

Departementet mener fortsatt at spørsmålet om dokumentinnsyn er ivaretatt gjennom reglene i forvaltningsloven, og at det er disse reglene som bør gjelde også for nemndas virksomhet. Det er derfor ikke foreslått noen bestemmelse om dokumentinnsyn i § 38 b.

Under pkt. 2.6 anslås det at Utlendingsnemnda vil treffe ca. 6 000 vedtak årlig, herunder ca. 1 400 med personlig fremmøte, og at Flyktningnemnda vil treffe ca. 1 200 vedtak årlig, herunder ca. 800 med personlig fremmøte.

2.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

2.6.1 Alternativ 1: opprettelse av Utlendingsnemnda

Utlendingsnemnda

Administrative konsekvenser

Utlendingsnemndas sakområde, jf. pkt. 2.5.3 (1) og forslaget til § 38 tredje ledd, vil være alle klagesaker etter utlendingsloven som i dag avgjøres av Justisdepartementet.

Hovedtyngden av nemndas arbeid vil være selve klagebehandlingen. I den forbindelse må den også ivareta oppgaver knyttet til rettssaker og ombudsmannssaker og utarbeide praksissamlinger. En annen viktig oppgave vil være å innhente og bearbeide landinformasjon, herunder delta i delegasjonsreiser. I tillegg kommer administrative oppgaver hvor bl.a. et system for gjennomføring av nemndmøter og innkalling av nemndmedlemmer, klagere, advokater og tolker vil innebære merarbeid i forhold til dagens situasjon.

Nemnda vil bestå av direktør, nemndledere, nemndmedlemmer og sekretariat. Sekretariatet vil bli organisert med en administrativ enhet og en juridisk enhet med landkontorer inndelt etter de regioner/land klagerne kommer fra.

Økonomiske konsekvenser

De viktigste faktorene når det gjelder de økonomiske konsekvensene av klagebehandling i Utlendingsnemnda, er antallet saker nemnda skal behandle og hvilken behandlingsmåte sakene blir underlagt.

Mens antallet klager i asylsaker kan gå både opp og ned fra det ene året til det andre, har det totale antall klager i utlendingssaker vist en økende tendens i løpet av de siste årene. Asylsakene vil uansett utgjøre en mindre del av saksmengden. I gjennomsnitt ble det i årene 1990 til 1997 truffet ca. 6 000 klagevedtak i utlendingssaker pr. år. Dette tallet er lagt til grunn for nemndas saksmengde. Det er videre lagt til grunn at 1 000 av de 6 000 sakene er asylsaker. Når det gjelder asylsakene, som erfaringsmessig er de mest ressurskrevende, vil anslagene for fremtidig tilstrømning og etterfølgende klagebehandling nødvendigvis være beheftet med stor usikkerhet. De reelle tallene vil være avhengige både av forhold i det internasjonale samfunn og den politikken som føres på utlendingsfeltet i Norge og nærliggende land.

Når det gjelder behandlingsmåten, er det ved kostnadsberegningene lagt til grunn at 1 400 saker skal behandles i nemnd med personlig fremmøte, og at de resterende 4 600 sakene skal behandles dels av fem personer, dels av nemndleder eller sekretariatet. En endring av denne fordelingen vil gi store utslag på kostnadssiden, idet den mest ressurskrevende behandlingsformen er behandling i nemnd med personlig fremmøte. Over halvparten av sakene med personlig fremmøte vil være asylsaker.

Det er beregnet at Utlendingsnemnda vil ha behov for ca. 68 årsverk, inkludert 10 årsverk på åremål til direktør og nemndledere. Det vil være behov for en viss styrking av nemndas budsjett i startfasen for å tilrettelegge bl.a. for etablering av interne rutiner uten at dette går på bekostning av saksavviklingen.

Departementet har beregnet at det til behandling i nemndmøte vil være behov for ca. kr. 19 mill. til godtgjørelse og reiseutgifter for nemndmedlemmer, klagere og tolker. Utgifter til advokater forutsettes dekket etter gjeldende satser for klagesaker i henhold til stykkprisforskriften, men slik at de gis et tillegg på én gang salærsatsen i saker med personlig fremmøte. Kostnadene dekkes over kap. 470 fri rettshjelp. At advokatene i saker som nevnt gis en tilleggsgodtgjørelse på én gang salærsatsen ut over det som ytes etter dagens klageordning, vil medføre økte utbetalinger over kap. 470 fri rettshjelp på ca. kr. 700 000 årlig.

Nemndmedlemmene forutsettes innkalt til nemndmøter av tre dagers varighet. Antallet nemndmedlemmer som må oppnevnes, avhenger av hvor mange oppmøter hvert medlem skal ha pr. år. Legger en til grunn et gjennomsnitt på fem oppmøter, må det oppnevnes ca. 280 nemndmedlemmer.

De totale årlige kostnader for Utlendingsnemnda er beregnet til ca. kr. 50 mill., hvorav ca. kr. 23 mill. til lønn (post 01.1) og kr. 27 mill. til drift (post 01.2). Behovet for en viss styrking av nemndas budsjett i startfasen er ikke medregnet.

Etableringskostnader

Det er beregnet at etableringskostnader for Utlendingsnemnda som påløper før den trer i funksjon, vil beløpe seg til ca. kr. 7,6 mill. Dette inkluderer husleie, tekniske installasjoner, teknisk utstyr og inventar, utvikling av dataprogrammer og flytteutgifter.

Justisdepartementet

Administrative konsekvenser

Justisdepartementet skal behandle klager over avslag på søknader om norsk statsborgerskap, jf. lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett. Dette sakområdet er ikke foreslått overført til ei klagenemnd.

Departementet skal fortsatt ha ansvaret for utlendingsloven og forskriften og for det internasjonale arbeidet på feltet. En viktig oppgave for departementet blir å overvåke praksis og initiere eventuelle endringer i regelverket. De fleste av dagens generelle internasjonale oppgaver på utlendingsfeltet forblir i departementet, herunder oppgaver relatert til EU/Schengen, fri bevegelighet/EØS, GATS (Generalavtalen for handel med tjenester), nordisk samarbeid, luftfartsspørsmål, flyktningrelaterte spørsmål m.v. I tillegg kommer oppgaver knyttet til planlegging og administrasjon, herunder nye oppgaver knyttet til administrativ og budsjettmessig styring av Utlendingsnemnda.

Departementet skal dessuten foreslå nemndmedlemmer. Ca. 70 personer skal oppnevnes etter forslag fra Justisdepartementet.

Økonomiske konsekvenser

For å ivareta de nevnte oppgavene vil Justisdepartementet v/Utlendingsavdelingen ha behov for et årlig lønns- og driftsbudsjett på ca. kr. 10,7 mill. til 24 årsverk. De årsverkene Utlendingsavdelingen har ut over 24 på omorganiseringstidspunktet, inndras og overføres til Utlendingsnemnda.

Utlendingsdirektoratet

Administrative konsekvenser

Utlendingsdirektoratet må som følge av omorganiseringen legge mer arbeid i forberedelse av klagesaker for nemnda. I tillegg kommer økte oppgaver knyttet til effektuering av vedtak, administrasjon av utlendingsattachéer og bistand til departementet i internasjonale saker og i forbindelse med regelverkarbeid, som følge av at departementet ikke lenger behandler enkeltsaker.

Økonomiske konsekvenser

Isolert sett medfører omorganiseringen at det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 8 årsverk i juridisk avdeling. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. kr. 3,5 mill.

Administrative og økonomiske konsekvenser - andre

Utenriksdepartementet skal foreslå nemndmedlemmer. Ca. 70 personer skal oppnevnes etter forslag fra Utenriksdepartementet.

Politiet vil ikke bli berørt av omorganiseringen.

Omorganiseringen vil ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser for andre statlige etater eller kommuner og fylkeskommuner.

Oppsummering av de økonomiske konsekvensene ved opprettelse av Utlendingsnemnda

Utlendingsnemnda vil ha behov for et årlig driftsbudsjett på ca. kr. 50 mill. Justisdepartementet v/Utlendingsavdelingen vil ha behov for et årlig driftsbudsjett på ca. kr. 10,7 mill. Årsverkbehovet i nemnda er beregnet til 68 og i Utlendingsavdelingen til ca. 24 etter omorganiseringen.

Opprettelse av Utlendingsnemnda vil medføre årlige merkostnader over Justisdepartementets budsjett på ca. kr. 37 mill. De kostnadene som er knyttet til dagens klageordning er her ført til fradrag. I tillegg må det påregnes økte årlige utbetalinger over kap. 470 fri rettshjelp på ca. kr. 700 000.

En vil komme nærmere tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av forslaget i budsjettsammenheng.

Det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 8 årsverk knyttet til enkeltsaksbehandlingen etter utlendingsloven. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. kr. 3,5 mill.

Utlendingsnemnda i denne proposisjonen sammenholdt med forslaget i Ot.prp. nr. 38 (1995-96)

Utlendingsnemnda har det samme sakområdet i de to forslagene. Det ville derfor være rimelig å anta at de totale årlige driftsutgiftene ville være tilnærmet like, med en viss justering for den lønns- og prisvekst som har funnet sted siden Ot.prp. nr. 38 (1995-96) ble fremlagt. Når så ikke er tilfelle, skyldes det i hovedsak at behandlingsformen i de to forslagene er forskjellig.

I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) var det lagt opp til at 600 saker skulle behandles med personlig fremmøte, mens det tallet som nå er lagt til grunn, er 1 400. En økning på 800 saker med personlig fremmøte medfører betydelig økte kostnader.

Videre var det i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) foreslått at en sak kunne avgjøres av ei nemnd med en leder og to medlemmer, men at nemnda skulle settes med to ledere og tre medlemmer (utvidet nemnd) dersom saken var av prinsipiell betydning eller når andre særlige grunner talte for det. Nå er det lagt til grunn at alle nemnder settes med en leder og fire medlemmer, noe som er en mer ressurskrevende løsning.

Forslaget om at alle nemnder settes med fem personer og at antallet saker som skal behandles i nemnd med personlig fremmøte er økt med 800, vil isolert sett medføre økte kostnader for nemnda på noe over kr. 10 mill. I tillegg kommer lønnsøkning, husleieøkning m.v. siden forrige proposisjon ble fremlagt.

Også etableringskostnadene for nemnda er vesentlig høyere i dag. Dette skyldes i hovedsak at det i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) var lagt opp til at nemnda skulle overta en del brukt inventar og utstyr fra Justisdepartementet, herunder også dataterminaler. En har nå lagt til grunn at det må anskaffes nytt utstyr.

2.6.2 Alternativ 2 - opprettelse av Flyktningnemnda

Flyktningnemnda

Administrative konsekvenser

Flyktningnemndas sakområde er omtalt i pkt. 2.5.3 (2), jf. også forslaget til § 38 femte ledd under pkt. 5.1 der det fremgår at klager over følgende vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet kan påklages til Flyktningnemnda:

1. Avslag på søknad om asyl som verken er innvilget med asyl eller tillatelse etter § 8 annet ledd, eller som bare er innvilget med tillatelse etter § 8 annet ledd.

2. Avslag på søknad om familiegjenforening fra riket fra asylsøkers familiemedlem som ikke selv søker asyl.

3. Avslag på søknad om avledet flyktningstatus, jf. § 17 tredje ledd.

4. Avslag på søknad om reisebevis for flyktning.

5. Avslag på søknad om utlendingspass som omfattes av søknad om asyl.

6. Vedtak om at overføringsflyktning ikke gis status som flyktning, jf. § 21 annet ledd.

7. Tilbakekall av innvilget asyl og i denne forbindelse tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av utlendingens arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse.

8. Tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

9. Tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl.

10. Avslag på søknad om fornyelse av reisebevis for flyktning og inndragning av slikt dokument.

11. Avslag på søknad om fornyelse av utlendingspass og inndragning av slikt dokument, når første gangs søknad ble innvilget sammen med søknad om asyl.

12. Vedtak om at § 15 ikke er til hinder for å utvise en utlending.

Hovedtyngden av nemndas arbeid vil være selve klagebehandlingen. I den forbindelse må den også ivareta oppgaver knyttet til rettssaker og ombudsmannssaker og utarbeide praksissamlinger. En annen viktig oppgave vil være å innhente og bearbeide landinformasjon, herunder delta i delegasjonsreiser. I tillegg kommer administrative oppgaver hvor bl.a. et system for gjennomføring av nemndmøter og innkalling av nemndmedlemmer, klagere, advokater og tolker vil innebære merarbeid i forhold til dagens situasjon.

Nemnda vil bestå av direktør, nemndledere, nemndmedlemmer og sekretariat. Sekretariatet vil bli organisert med en administrativ enhet og en juridisk enhet med landkontorer inndelt etter de regioner/land klagerne kommer fra.

Økonomiske konsekvenser

De viktigste faktorene når det gjelder de økonomiske konsekvensene av klagebehandling i Flyktningnemnda, er antallet saker nemnda skal behandle og hvilken behandlingsmåte sakene blir underlagt.

Det er lagt til grunn at nemnda skal behandle 1 200 saker pr år. 1 000 av dem er asylsaker. Dette vil si sakområdene nr. 1 til 5, som som hovedregel avgjøres samtidig, idet nr. 2 til 5 knytter seg til nr. 1, asylsøknaden. Av de øvrige 200 sakene vil ca. halvparten falle i gruppe 12. Når det gjelder asylsakene, vil anslagene for fremtidig tilstrømning og etterfølgende klagebehandling nødvendigvis være beheftet med stor usikkerhet. De reelle tallene vil være avhengige både av forhold i det internasjonale samfunn og den politikken som føres på utlendingsfeltet i Norge og nærliggende land.

Når det gjelder behandlingsmåten, er det ved kostnadsberegningene lagt til grunn at 800 saker skal behandles i nemnd med personlig fremmøte, og at de resterende 400 sakene skal behandles dels av fem personer, dels av nemndleder alene. En endring av denne fordelingen vil gi store utslag på kostnadssiden, idet den mest ressurskrevende behandlingsformen er behandling i nemnd med personlig fremmøte.

Det er beregnet at Flyktningnemnda vil ha behov for ca. 42 årsverk, inkludert 6 årsverk på åremål til direktør og nemndledere. Det vil være behov for en viss styrking av nemndas budsjett i startfasen for å tilrettelegge bl.a. for etablering av interne rutiner uten at dette går på bekostning av saksavviklingen.

Departementet har beregnet at det til behandling i nemndmøte vil være behov for ca. kr. 11 mill. til godtgjørelse og reiseutgifter for nemndmedlemmer, klagere og tolker. Utgifter til advokater forutsettes dekket etter gjeldende satser for klagesaker i henhold til stykkprisforskriften, men slik at de gis et tillegg på én gang salærsatsen i saker med personlig fremmøte. Kostnadene dekkes over kap. 470 fri rettshjelp. At advokatene i saker som nevnt gis en tilleggsgodtgjørelse på én gang salærsatsen ut over det som ytes etter dagens klageordning, vil medføre økte utbetalinger over kap. 470 fri rettshjelp på ca. kr. 400 000 årlig.

Nemndmedlemmene forutsettes innkalt til nemndmøter av tre dagers varighet. Antallet nemndmedlemmer som må oppnevnes, avhenger av hvor mange oppmøter hvert medlem skal ha pr. år. Legger en til grunn et gjennomsnitt på fem oppmøter, må det oppnevnes ca. 160 nemndmedlemmer.

De totale årlige kostnader for Flyktningnemnda er beregnet til ca. kr. 32 mill., hvorav ca. kr. 15 mill. til lønn (post 01.1) og kr. 17 mill. til drift (post 01.2). Behovet for en viss styrking av nemndas budsjett i startfasen er ikke medregnet.

Etableringskostnader

Det er beregnet at etableringskostnader for Flyktningnemnda som påløper før den trer i funksjon, vil beløpe seg til ca. kr. 5,4 mill. Dette inkluderer husleie, tekniske installasjoner, teknisk utstyr og inventar, utvikling av dataprogrammer og flytteutgifter.

Justisdepartementet

Administrative konsekvenser

Justisdepartementet skal behandle klager over avslag på søknader om norsk statsborgerskap, jf. lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett. Dette sakområdet er ikke foreslått overført til ei klagenemnd.

Departementet skal videre behandle de klagesaker etter utlendingsloven som ikke blir overført fra departementet til Flyktningnemnda. Departementet skal fortsatt ha ansvaret for utlendingsloven og forskriften og for det internasjonale arbeidet på feltet. En viktig oppgave for departementet blir å overvåke praksis i Flyktningnemnda og initiere eventuelle endringer i regelverket. De fleste av dagens generelle internasjonale oppgaver på utlendingsfeltet forblir i departementet, herunder oppgaver relatert til EU/Schengen, fri bevegelighet/EØS, GATS (Generalavtalen for handel med tjenester), nordisk samarbeid, luftfartsspørsmål, flyktningrelaterte spørsmål m.v. I tillegg kommer oppgaver knyttet til planlegging og administrasjon, herunder nye oppgaver knyttet til administrativ og budsjettmessig styring av Flyktningnemnda.

Departementet skal dessuten foreslå nemndmedlemmer. Ca. 40 personer skal oppnevnes etter forslag fra Justisdepartementet.

Økonomiske konsekvenser

For å ivareta de nevnte oppgavene vil Justisdepartementet v/Utlendingsavdelingen ha behov for et årlig lønns- og driftsbudsjett på ca. kr. 19 mill. til 50 årsverk. De årsverkene Utlendingsavdelingen har ut over 50 på omorganiseringstidspunktet, inndras og overføres til Flyktningnemnda.

Utlendingsdirektoratet

Administrative konsekvenser

Utlendingsdirektoratet må som følge av omorganiseringen legge mer arbeid i forberedelse av klagesaker for nemnda. I tillegg kommer økte oppgaver knyttet til effektuering av vedtak, administrasjon av utlendingsattachéer og bistand til departementet i internasjonale saker og i forbindelse med regelverkarbeid, som følge av at departementet ikke lenger behandler asylsaker.

Økonomiske konsekvenser

Isolert sett medfører omorganiseringen at det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 5 årsverk i juridisk avdeling. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. kr. 2,3 mill.

Administrative og økonomiske konsekvenser - andre

Utenriksdepartementet skal foreslå nemndmedlemmer. Ca. 40 personer skal oppnevnes etter forslag fra Utenriksdepartementet.

Politiet vil ikke bli berørt av omorganiseringen.

Omorganiseringen vil ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser for andre statlige etater eller kommuner og fylkeskommuner.

Oppsummering av de økonomiske konsekvensene ved opprettelse av Flyktningnemnda

Flyktningnemnda vil ha behov for et årlig driftsbudsjett på ca. kr. 32 mill. Justisdepartementet v/Utlendingsavdelingen vil ha behov for et årlig driftsbudsjett på ca. kr. 19 mill. Årsverkbehovet i nemnda er beregnet til 42 og i Utlendingsavdelingen til ca. 50 etter omorganiseringen.

Opprettelse av Flyktningnemnda vil medføre årlige merkostnader over Justisdepartementets budsjett på ca. kr. 27 mill. De kostnadene som er knyttet til dagens klageordning er her ført til fradrag. I tillegg må det påregnes økte årlige utbetalinger over kap. 470 fri rettshjelp på ca. kr. 400 000.

En vil komme nærmere tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av forslaget i budsjettsammenheng.

Det vil bli behov for å styrke Utlendingsdirektoratet med ca. 5 årsverk knyttet til enkeltsaksbehandlingen etter utlendingsloven. Dette innebærer økte årlige utgifter over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett på ca. kr. 2,3 mill.