5 Skjermingsverdige objekter – definisjon, utvelgelse og klassifisering
5.1 Innledning
Det er et grunnleggende prinsipp for alt forebyggende sikkerhetsarbeid at man identifiserer hva som har sikkerhetsmessig verdi, dvs. hva man ønsker å beskytte fordi det vil medføre skade dersom trusler utløses og lykkes. Ikke alle objekter vil være like viktige å beskytte. Det er derfor nødvendig å peke ut hvilke objekter som skal være skjermingsverdige og gradere i forhold til verdien og av hensyn til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst mulig inngripen overfor eier, ansatt, bruker og andre med tilknytning til objektet.
Hvordan man identifiserer skjermingsverdige objekter og deres verdi er delt i tre. Først behandles spørsmålet om hva som skal være et skjermingsverdig objekt i sikkerhetslovens forstand. Deretter behandles gradering, heretter benevnt klassifisering av skjermingsverdige objekter. Til slutt behandles spørsmålet om hvem som skal utpeke skjermingsverdige objekter og hvordan dette skal gjøres.
5.2 Hvilke objekter skal være skjermingsverdige objekter
5.2.1 Gjeldende rett
Sikkerhetslovens § 3 nr. 12 definerer skjermingsverdige objekter til eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det framgår av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom forstås løsøre, bygninger, områder, naturmiljøet og andre stasjonære eller mobile objekter. Videre uttales følgende i proposisjonen s. 65:
«Det forutsettes at aktiviteter i seg selv kan være skjermingsverdige, og vil indirekte kunne dekkes av definisjonen her, ved at stedet hvor aktiviteten foregår pga aktiviteten vil være et skjermingsverdig objekt.»
Det uttales videre om personer:
«Definisjonen vil også i gitte situasjoner dekke bygninger eller områder hvor personer befinner seg, utelukkende som følge av personenes tilstedeværelse, dersom personene f. eks har en slik funksjon i den nasjonale beslutningsprosessen e.l. at det vil kunne skade rikets sikkerhet mv om deres tiltenkte funksjon elimineres eller på annen måte umuliggjøres eller hemmes som følge av sikkerhetstruende virksomhet.»
Når det gjelder begrepet rikets sikkerhet vises det til Ot.prp. nr. 49 (1996-1997), s. 64 hvor det framgår at dette er en utpreget rettslig standard som kan forandre seg med samfunnsutviklingen. Det omfatter både rikets indre og ytre sikkerhet.
Begrepet vitale nasjonale sikkerhetsinteresser ble innført i sikkerhetsloven for å gi den et virkeområde som omfatter samtlige felter innenfor rikets totale sikkerhetsbehov, jf. Ot.prp. nr. 49 (1996 -1997), s. 64. Det framheves på s. 33 i proposisjonen at begrepet er knyttet til rikets sikkerhetsmessige behov. Det ligger i ordet vitale en forutsetning om at det må dreie seg om helt essensielle og samfunnsviktige sikkerhetsinteresser, men de trenger ikke nødvendigvis ha direkte sammenheng med rikets territorielle sikkerhet. Det vises i den sammenheng til proposisjonen på s. 22 hvor det eksemplifiseres med:
«behovet for å beskytte samfunnet mot terrorisme og sabotasje rettet mot vår økonomiske handlefrihet og andre livsviktige samfunnsinteresser som ikke nødvendigvis utgjør en trussel mot rikets territorielle integritet.»
Begrepet er en rettslig standard som kan endres i pakt med samfunnsutviklingen og de sikkerhetsmessige utfordringer som Norge til enhver tid står overfor. Det uttales i den sammenheng i proposisjonen på s. 64 at:
«Begrepet må derfor til enhver tid vurderes og defineres av overordnede politiske myndigheter. Terskelen for i medhold av denne loven å anse noe for å true slike interesser, vil være høy.»
5.2.2 Arbeidsgruppens vurdering
Arbeidsgruppen foreslo ikke noen endringer i sikkerhetslovens definisjon av skjermingsverdig objekt. Det ble i høringsforslaget lagt til grunn at skjermingsverdig objekt omfatter følgende fire forskjellige hovedtyper:
«For det første bør bygninger og anlegg av betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering og forsvar av riket omfattes. Dette vil være objekter som kan være meget ulike i karakter, men med det til felles at de vurderes som sentrale for vår evne til å håndtere ovennevnte type situasjoner. Eksempler kan være bygg som i fred, krise eller krig huser landets sivile og militære ledelsesapparat. Viktige våpenplattformer, og objekter som understøtter disse, som f.eks. ammunisjonsfabrikker, ammunisjonslagre og drivstofflagre, er objekter av betydning for rikets forsvar som kan tenkes omfattet. Ulike typer sivile beredskapslagre og anlegg for produksjon av materiell med en sivil beredskapsmessig betydning kan tjene som mulige eksempler fra sivil sektor.
For det andre bør begrepet inkludere elementer i vår tekniske infrastruktur, som vil kunne være av betydning for at vitale samfunnsfunksjoner så vel i fred som krise og krig fungerer som forutsatt. Til grunn for dette syn bygger arbeidsgruppen i stor grad på forarbeidene til sikkerhetsloven, og de studier som er gjort innen prosjektserien Beskyttelse av samfunnet (BAS) i regi av Forsvarets forskningsinstitutt, og med Direktoratet for sivilt beredskap som hovedinitiativtaker og sponsor. I tillegg kommer hensyntagen til konklusjoner og anbefalinger i Sårbarhetsutvalgets innstilling. BAS-studiene og innstillingen fra Sårbarhetsutvalget har vist hvor avhengig samfunnet er av viktige infrastrukturområder som eksempelvis kraftforsyning, telenettet, transportsystemer og ledelsessystemer. Studiene viser dessuten hvor avhengig innbyrdes disse funksjonene er av hverandre. Opprettholdelse av funksjonalitet i kritisk infrastruktur, herunder også de menneskelige aspekter ved funksjonaliteten, vil derfor etter gruppens mening måtte være en hovedmålsetting ved objektsikkerhetsarbeidet i framtiden. Dette innebærer etter arbeidsgruppens vurdering fornyet fokus på fysisk beskyttelse av viktige knutepunkter, transportkanaler og styringssystemer. I tillegg kommer elektronisk beskyttelse og ikke minst screening av betrodd personell og vurdering av eierskap til private objekter.
Den tredje kategorien av eiendom som - i hvert fall etter 11. september 2001 - må falle inn under objektsikkerhetsbegrepet, er bygninger og anlegg som kan sies å ha en symbolverdi i forhold til terrortrusler. Slike objekter har ikke nødvendigvis funksjonalitet som er beskyttelsesverdig i forhold til sabotasjetrusler, men effekten av terrorhandlinger rettet mot slike kan være voldsom, særlig i forhold til befolkningens motstandskraft og samhold. Imidlertid vil ikke et hvert objekt med symbolverdi være skjermingsverdig. Forutsetningen vil også her være at beskyttelse framstår som påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet eller vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det sier seg selv at de fleste slike objekter i stor grad må framstå som åpne og tilgjengelige for befolkningen, da det direkte henger sammen med objektet som symbol. Utfordringene når det gjelder sikring blir dermed store, og det er selvsagt grenser for hvor langt man kan gå i å underkaste ferdsel og bruk, restriksjoner av sikkerhetsmessig art. Likevel føler arbeidsgruppen at det er maktpåliggende at sikringsbehovene ivaretas gjennom en koordinert tilnærming og under nasjonalt sikkerhetsfaglig tilsyn.
Den fjerde kategorien av eiendom som etter arbeidsgruppens mening bør falle inn under objektsikkerhetsbegrepet er materielle gjenstander, bygninger etc. som har en potensiell alvorlig ødeleggelseseffekt knyttet til seg i forhold til liv, helse eller miljø i en slik grad at man kan si at det vil gå ut over rikets sikkerhet eller vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Slike objekter vil – fordi konsekvensen av et angrep vil være omfattende - kunne være direkte mål for en terrorhandling eller en trussel om terrorhandling, men objektene kan også - ved at man tar kontroll med objektet - utnyttes som et middel for henholdsvis sabotasje eller terrorhandlinger. I denne gruppen objekter faller etter arbeidsgruppens mening eksempelvis våpenlagre av en viss størrelse (militære og sivile), våpensystemer og –plattformer (i Forsvaret), samt radiologisk, biologisk og kjemisk materiale i fabrikker, deponier/lagre eller ved bruk. Det er etter arbeidsgruppens mening nødvendig å understreke at også denne typen objekter – på linje med objekter av symbolverdi - ikke nødvendigvis må ha noen funksjonell betydning. Det som her er vesentlig er det skadepotensialet som er knyttet til objektene, og som kan bli utløst dersom det blir utsatt for angrep eller ved at noen tar kontroll med det og utnytter det, eller truer med å utnytte det.»
På bakgrunn av ovennevnte kategorisering, ble det foreslått av arbeidsgruppen at selve utvelgelsen av objekter skal skje på grunnlag av en skadevurdering. Følgende fire forhold framholdes som særskilt viktige å ta hensyn til i skadevurderingen:
«For det første objektenes militære betydning i forsvaret av riket (av territoriet) samt krisehåndtering blant annet i forhold til andre stater eller internasjonale organisasjoner. Dette omfatter både militære og sivile ressurser av betydning. For det andre framholdes funksjonalitet som måtte være kritisk i forhold til sivile deler av samfunnet, ikke nødvendigvis i en krigssituasjon, men av betydning for større kriser. Denne kategorien omfatter også infrastruktur, ressurser og tjenester som ivaretar viktige funksjoner for industri, næringsliv og større deler av befolkningen. Den tredje grup-pen objekter er objekter med nasjonal symbolverdi. Et eksempel i så måte kan være kongehuset og historiske bygninger som nasjonen knytter sin identitet til. For det fjerde har vi en gruppe objekter som dersom de blir angrepet, skadet eller ødelagt, eller de blir tatt urettmessig kontroll over, kan utgjøre en betydelig skade på folks liv og helse eller det kunne skapes varige skader på miljøet. Eksempel på sistnevnte gruppe kan være radioaktivt materiale i et visst omfang og store passasjerfly, men også militære våpen med stor slagkraft.
I forhold til alle fire verdikategorier gjelder også det forhold at selv bare trusler om funksjonsavbrudd, overtakelse eller lignende ville kunne sette myndighetene i en uholdbar situasjon og kanskje bli utidig presset.»
I tillegg ble det foreslått å liste en del forhold som bør kunne være med på dels å avdekke det reelle skadepotensialet, og dels moderere/redusere skadevurderingen som gjøres. Disse forhold kan beskrives som 1) akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og 2) mulighet, beredskap og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet ved hjelp av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon.
Arbeidsgruppen framhever at viktige samfunnsfunksjoner understøttes av, og til dels er i gjensidig avhengighetsforhold til, ressurser fra andre funksjonsområder som f.eks. IKT-funksjonen. Denne funksjonen er i sterk grad avhengig av kraftforsyningen, mens kraftforsyningen selv i stor grad er beroende av IKT-systemer for å kunne fungere. Det foreslås derfor at skadevurderingen også bør ta hensyn til objektets betydning for andre objekter, og objektets totale betydning dersom det har forskjellige funksjoner.
Det anbefales videre at det i forskrift defineres nærmere hva som menes med eiendom, herunder en kvalifisering av begrepet eiendom i forhold til beskyttelsesverdige funksjoner. Det foreslås videre at eiendom defineres som områder, bygninger, anlegg, transportmidler eller annet materiell eller deler av slik eiendom. Det foreslås at funksjon skal forstås som produksjon, forsyning, kommunikasjon, eller annen rettmessig bruk eller aktivitet knyttet til objektet.
5.2.3 Høringsinstansenes syn
Til definisjonen av begrepet «skjermingsverdig objekt» er det fra høringsinstansene reist spørsmål ved om objekter med utelukkende symbolverdi skal være omfattet av sikkerhetsloven. Det er videre reist spørsmål ved om for eksempel vannverk, enkeltskip eller kartverk skal være omfattet av begrepet.
Justisdepartementet definerer skjermingsverdige objekter som «eiendom som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets sikkerhet eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale interesser. Justisdepartementet mener det må begrunnes nærmere hvorfor objekter som har en symbolverdi og objekter som har en potensiell ødeleggelseseffekt knyttet til seg i forhold til liv, helse eller miljø skal omfattes av sikkerhetsloven. Etter Justisdepartementets mening må det for å få en fornuftig avgrensning av skjermingsverdige objekter i henhold til sikkerhetsloven foretas en avveining mellom sikkerhetshensyn og sosiale, administrative og økonomiske hensyn.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler at:
«Definisjonen av hvilke objekter som er skjermingsverdig, må bygge på en helhetlig trussel- og risikovurdering, og i større grad være knyttet til rikets sikkerhet enn det arbeidsgruppen legger opp til. Arbeidsgruppens definisjon av hva som er sikringsverdige objekter går, etter vårt skjønn, utenfor det som er den opprinnelige intensjonen med sikkerhetsloven da den ble vedtatt 18. april 1997. Med skjermingsverdige objekter menes eiendom som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hen-syn til rikets sikkerhet eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale interesser».
DSB mener bygg og anlegg med symbolverdi eller objekter som har ødeleggelsesverdi knyttet til liv, helse og miljø, ligger utenfor rammen av lovens intensjon. Hensyn som ligger utenfor rikets sikkerhet og nasjonale vitale interesser må ivaretas på annen måte.
Riksantikvaren mener arbeidsgruppen har lagt for liten vekt på objekter med symbolverdi.
Senter for informasjonssikring (SIS) viser til at det er definert fire forskjellige hovedtyper av skjermingsverdig objekt, og mener det må defineres klarere hvilke typer elementer som er innlemmet i gruppen »elementer i vår tekniske infrastruktur«. SIS nevner at elektronisk beskyttelse er nevnt i denne kategorien og det må etter senterets mening avklares hva denne gruppen innbefatter.
Når det gjelder spørsmålet om et enkelt vannverk skal regnes som et skjermingsverdig objekt uttaler Trondheim kommune:
«Det skal svært mye til for at bortfall av kommunalt vannverk, energiverk, brannvesen eller sammenbrudd i politisk og administrativ styring kan sies å representere noe nasjonalt problem. Slikt bortfall kan imidlertid oppfattes som et grunnleggende lokalt og regionalt problem, og skape frykt og usikkerhet i store befolkningsgrupper. Vi kan derfor ikke se at arbeidsgruppens velfunderte betraktninger om beskyttelse av sentrale objekter i det moderne samfunnet mot vår tids fasetterte trusselbilde er tilstrekkelig reflektert i de konkrete forslagene.»
Norsk VA-verkforening er på sin side av den oppfatning at majoriteten av vannverkene er av en slik kategori at de kan sies å være skjermingsverdige objekter.
Riksarkivaren er enig med arbeidsgruppens vurdering når den vurderer offentlige arkiver som skjermingsverdige objekter. Når det gjelder Arkivverkets magasiner antar Riksarkivaren at disse, på grunn av det arkivmaterialet som befinner seg der, vil måtte klassifiseres som skjermingsverdige objekter.
Rikstrygdeverket mener det bør vurderes om Rikstrygdeverkets datasystemer skal være omfattet av begrepet skjermingsverdig objekt.
Sjøfartsdirektoratet finner det vanskelig å vurdere hvorvidt enkeltskip vil bli vurdert som skjermingsverdige objekter av betydning for Norges sikkerhet.
Jernbaneverket mener det bør klargjøres hvorvidt objekter som av rent nasjonalstrategiske og militære grunner hittil har vært utpekt i henhold til beredskapslovene, fortsatt skal kunne utpekes i henhold til beredskapslovgivningen.
5.2.4 Departementets vurdering
Departementet legger som arbeidsgruppen til grunn at utvelgelsen av skjermingsverdige objekter skal skje på grunnlag av en skadevurdering innenfor gjeldende definisjon av skjermingsverdig objekt. Med gjeldende definisjon forstås sikkerhetslovens § 3 nr. 12 som definerer skjermingsverdige objekter til å være eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det må således dreie seg om objekter som etter en skadevurdering anses helt essensielle for samfunnsviktige sikkerhetsinteresser. Terskelen for å utpeke et objekt som skjermingsverdig i sikkerhetslovens forstand skal således være høy. Det framgår av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom forstås løsøre, bygninger, områder, naturmiljøet og andre stasjonære eller mobile objekter.
Når det gjelder hvilke kriterier som skal legges til grunn for utpeking av et skjermingsverdig objekt, har Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttalt at om objekter har symbolverdi og/eller ødeleggelses-verdi knyttet til liv, helse og miljø, så er dette kriterier som ligger utenfor sikkerhetslovens virkeområde. Forsvarsdepartementet forstår høringsuttalelsene slik at hvis disse kriteriene alene, dvs. at objektet kun har symbolverdi og/eller kun har ødeleggelsesverdi knyttet til liv, helse og miljø, så er man utenfor sikkerhetslovens virkeområde. De to nevnte kriterier alene eller kun i kombinasjon med hverandre vil etter departementets oppfatning normalt ikke tilsi at et objekt anses skjermingsverdig. Det kan imidlertid være at enkelte objekter av symbolverdi og ødeleggelsesverdi kan ha en slik betydning. Med bakgrunn i de senere års alvorlige terrorangrep som har vært rettet mot vestlige interesser, slik som terroranslagene i New York og Washington høsten 2001 og i Madrid våren 2004, har man fått alvorlige trusler mot vitale nasjonale interesser, verdier og mål som manifesterer seg i angrep mot objekter av symbolverdi og ødeleggelsesverdi. Etter departementets oppfatning kan man derfor ikke utelukke de nevnte kriterier fra en vurdering av om et objekt skal utpekes som skjermingsverdig eller ikke. Det bør imidlertid være en forutsetning at ødeleggelse av objektet som sådan kan true vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Når det gjelder de høringsuttalelser som gjelder konkrete vurderinger av hvilke objekter som i de ulike sektorer bør kunne defineres som skjermingsverdige, tar ikke departementet nærmere stilling til hver enkelt av disse. Den nærmere vurdering må foretas i hver enkelt samfunnssektor på grunnlag av de overordnede kriterier som ligger i forslaget. Imidlertid vil objekter som kun har en lokal betydning, som lokale vannverk, vanskelig kunne sies å falle inn under definisjonen.
I arbeidsgruppens forslag er de mest sentrale kriterier som skal ligge til grunn for utvelgelsen av skjermingsverdige objekter foreslått fastsatt i forskrift. Reglene om objektsikkerhet i sikkerhetsloven har som hovedformål å sørge for en helhetlig og overordnet tilnærming på tvers av samfunnssektorene når det gjelder utvelgelse, beskyttelse (gjennom forebyggende sikkerhetstiltak) og tilsyn med skjermingsverdige objekter. For å oppnå dette formålet er departementet av den oppfatning at man fastsetter prinsippet om skadevurdering og hovedkriteriene for skadevurderingen i sikkerhetsloven.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen, graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig deretter.
5.3 Klassifisering av skjermingsverdige objekter
5.3.1 Gjeldende rett
Med klassifisering menes en skala som viser behovet for omfang og dimensjonering av sikkerhetstiltak ut fra en sårbarhetsvurdering og risikoprofil. Sikkerhetslovens bestemmelser om personellsikkerhet, informasjonssikkerhet og leverandørklarering bygger på en klassifisering av informasjon ut fra en verdiskala. Verdibegrepet er primært knyttet til i hvilken grad truslene kan skade rikets sikkerhet. Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som etablerer mekanismer for klassifisering av skjermingsverdige objekter. I sektorlovgivningen er det for enkelte områder etablert både utvelgelse og klassifisering av objekter. Det vises her eksempelvis til sikringen av havner for skipsanløp og lufthavner, samt innenfor energisektoren.
5.3.2 Arbeidsgruppens vurdering
Arbeidsgruppen viser til at ikke alle skjermingsverdige objekter vil være like viktige å beskytte. Det er derfor vesentlig å gradere verdien av de skjermingsverdige objekter av hensyn til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst mulig inngripen overfor objekteier, ansatte og brukere av objektet. Dette er i tråd med det generelle påbudet i sikkerhetsloven § 6 om ikke å bruke mer inngripende midler og metoder enn nødvendig i forhold til risikobildet og situasjonen for øvrig (politisk, økonomisk og etisk rammefaktor). Arbeidsgruppen har derfor foreslått regler om klassifisering av skjermingsverdige objekter. Det er videre foreslått at klassifiseringen skjer etter mønster av klassifiseringen for skjermingsverdig informasjon. Det foreslås tre klassifiseringsnivåer:
MEGET KRITISK nyttes dersom det kan få helt avgjørende skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
KRITISK nyttes dersom det alvorlig kan skade rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
VIKTIG nyttes dersom det kan skade rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
Det vises til at dette antallet nivåer ivaretar på den ene siden praktiske hensyn i form av god oversikt og lite omstendelig inndeling, og på den annen side behovet for tilpasset ressursbruk. I tillegg er antallet søkt harmonisert med utviklingen av tilsvarende bestemmelser i andre sammenhenger nasjonalt (energisektoren) og internasjonalt (NATO).
Klassifiseringsgradene »MEGET KRITISK«, »KRITISK« og »VIKTIG« er valgt (i synkende rekkefølge) da betegnelsene signaliserer skadepotensialet overfor klassifiseringsmyndighet og andre med saklig behov. Klassifisering og de tre foreslåtte nivåer foreslås lovfestet gjennom en endring av sikkerhetsloven.
For å bidra til å begrense ressursinnsatsen og den inngripen i effektiviteten som sikkerhetstiltakene representerer er det foreslått at Kongen gjennom forskrift fastsetter bestemmelser om at klassifiseringen skal skje etter følgende kriterier:
Klassifisering skal ikke skje i større utstrekning enn nødvendig.
Det skal ikke brukes høyere klassifiseringsgrad enn nødvendig.
Ved klassifisering skal objektet avgrenses i størst mulig grad slik at bare skjermingsverdige deler omfattes av klassifiseringen.
Objekter skal inndeles i forskjellige klassifiseringsnivåer der ulike deler av objektet har ulik skjermingsverdi.
Det er foreslått at skadevurderingen som ligger til grunn for utpekingen av objektet som skjermingsverdig skal være grunnlaget for klassifiseringen, dvs.:
betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering og forsvar av riket,
betydning for kritiske funksjoner for det sivile samfunn,
symbolverdi for stat og nasjon, og
mulighet for å utgjøre en fare for miljøet eller befolkningens liv og helse.
I tillegg foreslås det at man ved klassifiseringen tar hensyn til en akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og mulighet, beredskap og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet ved hjelp av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon. Det foreslås også at vurderingen skal ta hensyn til objektets betydning for andre objekter og objektets totale betydning dersom det har forskjellige funksjoner.
5.3.3 Høringsinstansenes syn
Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved nødvendigheten av et tredelt klassifiseringssystem. Noen finner det foreslåtte klassifiseringssystemet uklart og peker på at dette kan gi ulik praksis i forhold til klassifisering innenfor ulike sektorer. En del høringsinstanser har uttalt seg om antatt klassifiseringsnivå på ulike konkrete objekter. Når det gjelder skadefølgebegrepene som brukes i forslaget til klassifisering, uttaler Justisdepartementet at dette ikke er i samsvar med sikkerhetsloven § 11 og savner en begrunnelse for dette, og synes det uansett er rimelig at skadefølgebegrepene er de samme i de to paragrafene. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) peker også på at forslaget har innført et nytt begrep med hensyn til skadefølger i forhold til begrepene i sikkerhetsloven § 11. PST mener i likhet med Justisdepartementet at begrepene i sikkerhetsloven § 11 bør være de som benyttes.
Når det gjelder det foreslåtte tredelte klassifiseringssystemet mener Forsvarets forskningsinstitutt at inndelingen i tre nivåer er hensiktsmessig.
Justisdepartementet og Politidirektoratet mener imidlertid det er uheldig med et tredelt klassifiseringssystem. Det foreslåtte systemet synes etter Justisdepartementets mening å være »unødvendig kompliserende og byråkratiserende«. Departementet peker også på at det kan tenkes å være problematisk å få oversikt over forskjellig praksis innenfor private virksomheter, som kan ha økonomiske motiver for å manipulere sine risikovurderinger. Justisdepartementet foreslår å slå sammen klassifiseringsgradene «kritisk» og «meget kritisk» til ett klassifiseringsnivå og videre at objekter som er viktige, men ikke kritiske i forhold til rikets sikkerhet eller selvstendighet ikke skal reguleres i henhold til sikkerhetsloven, men etter de allerede gjeldende systemer for dette.
Politidirektoratet uttaler:
«Dersom skjermingsverdige objekter må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner, bør årsaken til slik beskyttelse som hovedregel være at objektet anses som kritisk i forhold til rikets selvstendighet og sikkerhet. Det kan derfor synes unødvendig med et skille mellom kritisk og meget kritisk. Enten er et skjermingsverdig objekt kritisk eller så er det ikke kritisk. Å operere med ulike grader av begrepet kritisk vil, slik direktoratet ser det, vesentlig ha filologisk interesse, heller liten praktisk betydning.»
Når det gjelder selve reguleringen i forbindelse med objekters mulighet for å utgjøre en fare for miljøet eller befolkningens liv og helse, antar PST at reguleringen av disse objektene faller inn under sektorlovgivningen og kan og bør utelates fra sikkerhetsloven med forskrifter.
Noen høringsinstanser finner det foreslåtte klassifiseringssystemet uklart.
Forsvarsbygg ønsker at de enkelte klassifiseringsklassene defineres klarere.
Telenor mener at forslaget ikke gir tilstrekkelige detaljer om klassifiseringen. Det vil innebære en risiko for forskjellige vurderinger og dermed vil man ikke oppnå et harmonisert sikringsnivå.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) mener at klassifiseringen av skjermingsverdige objekter kan, spesielt av private rettssubjekter, virke byråkratiserende og uhensiktsmessig.
Etter DSBs mening må klassifiseringen bygge på gode prosedyrer og konkrete risiko- og trusselvurderinger. Direktoratet peker også på at forskjeller i kategorisering kan gi relativt store utslag i form av utgifter til sikringstiltak, og kan i verst tenkelige tilfeller føre til konkurransevridning og/eller dyrere tjenester for forbrukerne.
Oslo kommune uttaler at ved forslaget om at klassifiseringen ikke skal skje i større utstrekning enn nødvendig, at det ikke skal brukes høyere klassifiseringsgrad enn nødvendig, at objektet skal søkes avgrenset i størst mulig grad slik at bare skjermingsverdige deler omfattes av klassifiseringen og at objektet skal inndeles i forskjellige klassifiseringsnivåer der ulike deler av objektet har ulik skjermingsverdi, forutsettes det at det ikke blir mer inngripende tiltak enn det som til enhver tid finnes strengt nødvendig.
Videre har en del høringsinstanser kommet med merknader knyttet til antatt klassifiseringsnivå for enkelte typer skjermingsverdige objekter.
Norsk Olje og Petrokjemisk fagforbund (NOPEF) uttaler at slik forbundet kan se, vil hele petroleumsbransjen bli kraftig berørt av forslaget, alt fra borerigger, produksjonsplattformer, via rørledninger, lagertankere, ilandføringsanlegg og raffinerier/prosessanlegg på land. NOPEF forstår det slik at alle disse anleggene vil bli kategoriserte som KRITISK eller MEGET KRITISK.
Riksantikvaren mener arbeidsgruppen har lagt for liten vekt på objekter med symbolverdi og konsekvensen av dette er etter Riksantikvarens mening at opplegget for bl.a. klassifisering av skjermingsverdig objekt ikke passer til mange av våre nasjonale kulturminneverdier.
Riksarkivaren antar at en vurdering av offentlige arkiver i de fleste tilfeller vil føre til klassifiseringen VIKTIG. Riksarkivaren antar videre at de deler av offentlige arkiver som er gradert etter sikkerhetslovens regler i visse tilfeller vil få klassifisering som KRITISKE og i noen tilfeller også som MEGET KRITISKE objekter. Når det gjelder Arkivverkets magasiner antar Riksarkivaren at disse, for deler av magasinene kanskje vil måtte klassifiseres opp til nivået KRITISK.
Rikstrygdeverket støtter forslagene og ber om at Rikstrygdeverkets datasystemer skal være omfattet av graderingen som et VIKTIG objekt.
Sjøfartsdirektoratet mener det er sannsynlig at skip »som oppfyller kravene i den internasjonale Code for the Security of Ships and Port Facilities, vedtatt av FN’s internasjonale skipsfartsorganisasjon, minst vil oppfylle sikkerhetskravene til objekter av kategori «viktig».
Statens kartverk henstiller til forsiktighet når det gjelder klassifisering av arealinformasjon. Det vises blant annet til at arealinformasjon er viktig for å gjennomføre lovpålagte konsekvensutredninger, og en restriktiv håndtering av spredning av informasjon om visse objekter vil kunne hindre en effektiv arealplanlegging.
Senter for informasjonssikring (SIS) uttaler:
«Det er få eksempler på hvilke objekter som er innlemmet i de tre klassifiseringskategoriene. Spesifikt er det lite fokus på klassifisering av objekter med tanke på de logiske og elektroniske truslene. Det er derfor et behov for å konkretisere ytterligere hva som innbefattes i de forskjellige nivåene slik at det støtter opp under en tredelt inndeling».
5.3.4 Departementets vurdering
Departementet vil understreke at klassifiseringssystemet skal anvendes på de objekter som allerede er utpekt til å være et skjermingsverdig objekt. Den nærmere beskrivelse av en klassifiseringskategori er derfor ikke et utgangspunkt for en vurdering av om et objekt er skjermingsverdig eller ikke. Klassifisering er således kun et verktøy for å gradere de objekter som er definert som skjermingsverdige objekter. Kriteriene for klassifisering er således ikke styrende for hvilke objekter som er skjermingsverdige. Det er også delvis bakgrunnen for at departementet foreslår at disse to vurderinger gis hvert sitt grunnlag i sikkerhetsloven.
Utpekingen av skjermingsverdige objekter og klassifisering av disse vil imidlertid i stor grad bygge på de samme kriterier. Utpeking og klassifisering vil også normalt skje i samme prosess, men skal fremkomme som to ulike ettersporbare vurderinger.
Departementet har merket seg at Justisdepartementet og Politidirektoratet stiller spørsmål ved behovet for et tredelt klassifiseringssystem. Departementets utgangspunkt er at alle skjermingsverdige objekter ikke vil være like viktige å beskytte. Med et slikt utgangspunkt vil et klassifiseringssystem være nødvendig for å få til en overordnet og sektorovergripende skala som gir en differensiering av sikkerhetstiltak ut fra antatte skadefølger, herunder eventuell sikkerhetsklarering for personell som tjenestegjør ved et skjermingsverdig objekt. Hvis man ikke har en skala som skiller de ulike skjermingsverdige objekter, vil omfanget og dimensjoneringen av sikkerhetstiltak bli overlatt til den enkelte sektor og virksomhet. Det vil kunne medføre en ulik praksis for omfang og dimensjonering av sikkerhetstiltak som vil kunne få uheldige økonomiske og rettssikkerhetsmessige konsekvenser for objekteier og andre som berøres av sikkerhetstiltak på objektet. Sikkerhetsloven § 6 har lovfestet et forholdsmessighetsprinsipp ved utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste. I første ledd fastslås det at det ikke skal anvendes mer inngripende midler og metoder enn det som framstår som nødvendig i forhold til den aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig. Utgangspunktet vil være at man skal anvende det minst inngripende virkemiddel i forhold til måloppnåelse. Dette oppfyller man ved å koble skadefølger og tiltak for akseptabel måloppnåelse gjennom et klassifiseringssystem.
Justisdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste har påpekt at det er foreslått tre kategorier med en beskrivelse av skadefølger som avviker fra de skadefølger som følger av sikkerhetslovens § 11 om klassifisering av informasjon. Departementet har også merket seg at arbeidsgruppens forslag avviker fra sikkerhetslovens § 11 på to punkter. For det første at man har foreslått tre kategorier framfor fire kategorier i § 11. For det andre at skadefølgene er gitt en annen ordlyd enn § 11. Departementet finner for sin del at de nevnte forskjeller i ordlyd er en nødvendig følge av at objekter og informasjon ikke fullt ut kan sammenliknes når det gjelder skadefølger, og foreslår ingen endring av forslaget. Når det gjelder antall kategorier, opprettholdes forslaget. Etter vår oppfatning er dette nødvendig for å foreta en tilstrekkelig differensiering av sikkerhetstiltak, særlig når det gjelder krav til sikkerhetsklarering.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen, graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig deretter.
5.4 Avgjørelseskompetanse og saksbehandlingsregler
5.4.1 Gjeldende rett
Sikkerhetsloven § 17 fastsetter at enhver virksomhet plikter å utpeke skjermingsverdige objekter som virksomheten eier eller på annen måte har kontroll over eller fører tilsyn med. I dette ligger at enhver virksomhet til enhver tid skal ha en oversikt over slike objekter og hvor de befinner seg, hvilket vil kunne danne grunnlaget for Nasjonal sikkerhetsmyndighets tilsynsvirksomhet overfor virksomheten.
Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som etablerer mekanismer for utvelgelse av skjermingsverdige objekter.
5.4.2 Arbeidsgruppens vurdering
Det er foreslått at den nærmere framgangsmåte for utvelgelse av objekter og klassifisering fastsettes av Kongen i statsråd. Det er foreslått at objekteier skal ta aktivt del i identifisering og klassifisering av egne skjermingsverdige objekter. Selve avgjørelsen om hva som er skjermingsverdig foreslås likevel ikke lagt så desentralisert som hos den enkelte eier eller rådighetshaver. Det er foreslått at den som eier eller råder over objekter skal foreslå klassifiseringsgrad, mens det departement som forvalter primærfunksjonen innen vedkommende sektor skal fatte avgjørelsen. Dette vil etter arbeidsgruppens oppfatning ivareta de lokale behov og sektorinteressene godt nok, samtidig som betydningen for nasjonal sikkerhet endelig kan fastsettes på nasjonalt nivå.
I de tilfeller hvor det finnes tilsynsorganer innenfor sektorer, er disse anbefalt – med tanke på private virksomheter som inngår i sektoren – å kunne foreslå klassifisering av objekter, og det uavhengig av om den private virksomhet har fremmet forslag på selvstendig grunnlag eller ikke. Begrunnelsen er at private virksomheter ofte vil ha mindre interesse, ut fra spesielt økonomiske hensyn, i å foreslå klassifisering, enn det et forvaltningsorgan normalt har.
Arbeidsgruppen har foreslått at klassifiseringsmyndigheten for objekter skal tilligge det departement som forvalter respektive sektor. Dette for å sikre tilstrekkelig grad av samordning og koordinering basert på en felles forståelse av risikobildet, samtidig som sikkerhetslovens påbud om at den som eier eller råder over objektet skal utpeke hva som er skjermingsverdig, i rimelig grad tillempes. Av hensyn til tilpasset ressursbruk kan virksomhetene til en viss grad selv fatte avgjørelse om lavere klassifiseringsgrader ved andre deler av objektet, uten departementets medvirkning. Forutsetningen er at høyeste grad er fastsatt av departementet.
Det er foreslått at en instans bør kunne overprøve avgjørelser i det enkelte departement. Med bakgrunn i «systemet» av aktører i henhold til sikkerhetsloven, herunder at Forsvarsdepartementet på den tiden loven ble vedtatt hadde det øverste ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste, ble det foreslått at en slik myndighet skulle tillegges dette departement.
Erfaringene fra nøkkelpunktarbeidet har vist at fylkesmennene er sentrale i arbeidet med å koordinere uttak av objekter i de enkelte fylker. Arbeidsgruppen har foreslått å videreføre fylkesmennenes rolle. Fylkesmannens lokalkunnskaper ønskes dessuten benyttet i forbindelse med vurdering av problemstillingene med understøttende systemer og dermed objekter.
5.4.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Justisdepartementet har uttalt seg vedrørende Forsvarsdepartementets adgang til å overprøve avgjørelser i det enkelte departement.
Justisdepartementet viser til kronprinsregentens resolusjon av 4. juli 2003 om fordeling av ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet når det gjelder ansvarsfordeling mellom Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet og uttaler:
«Justisdepartementet legger til grunn at arbeidsgruppens forslag til lovendringer og utkastet til forskrift gjennomgås og revideres i samsvar med den gjeldende ansvarsdelingen mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet. I denne sammenheng viser vi til at Justisdepartementet har det overordnede sektorovergripende ansvaret for den forebyggende sikkerhetstjeneste i sivil sektor. Reglene for tvisteløsning, klageinstans, delegering av klareringsmyndighet, mv., må gjennomgås i lys av dette.»
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har merknader når det gjelder at Forsvarsdepartementet skal kunne overprøve klassifiseringsavgjørelser fattet av andre departementer og fastsette klassifiseringsavgjørelser der det ansvarlige departement har unnlatt å gjøre dette, samt avgjøre hvilken sektor et objekt hører inn under der det er tvil om dette. NSM mener en slik ordning hvor Forsvarsdepartementet får en «tverrsektoriell rolle» anses lite konsistent med den vedtatte fordeling av ansvar for, og utøvelse av, forebyggende sikkerhetstjeneste. Det vises her til at ansvaret for den forebyggende sikkerhetstjeneste er fordelt mellom justisministeren for den sivile sektor og forsvarsministeren for den militære sektor. NSM setter spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig og praktisk å legge de utøvende funksjonene til Forsvarsdepartementet og ikke til fag- og tilsynsmyndigheten som i andre tilfeller. NSM peker på at dette vil kreve økte ressurser til Forsvarsdepartementet og at det må forventes behov for en egen objektsikkerhetsmessig ekspertise i departementet. I rollen med NSM som tilsynsmyndighet og Forsvarsdepartementet som utøvende aktør vil man kunne stilles overfor interne koordineringsmessige utfordringer. Det kan herunder bli en utfordring å unngå at forskjellige signaler sendes til objekteierne. NSM mener at kontroll med klassifiseringsavgjørelser vil være et meget viktig utgangspunkt for tilsynsarbeidet, og foreslår at NSM gis adgang til å overprøve klassifiserings-avgjørelser fattet av andre departementer og myndighet til å fastsette slike avgjørelser der det ansvarlige departement har unnlatt å gjøre dette.
Enkelte av høringsinstansene har kommentarer når det gjelder de enkelte organ og deres betydning i kvalifiseringsprosessen.
Senter for informasjonssikkerhet (SIS) støtter en kombinasjon av tiltak for å regulere og uttaler:
«For å forstå sin egen virksomhets risikoer vil det alltid være ønskelig med en lokal risikovurdering av spesielt de elektroniske aspekter. Gitt at det blir ført tilsyn av sektoransvarlige fra sentralt nivå, som kan korrigere trusselbildet ut ifra den informasjon fra blant annet de »hemmelige tjenester«, vil det være gunstig at klassifisering av objekter med nasjonal betydning overlates til departementene som forvalter sektoren. Grunnleggende for objektsikkerhet er en risikovurdering, ikke bare fra sentralt hold, men også fra de enkelte virksomheter. Derfor støtter SIS forslaget om en deling av ansvar og risikovurdering, også på regionalt nivå. En regional satsning på klassifisering av objekter av fylkesmann vil kunne innebære betydelige ressurser mht kunnskap om det dynamiske elektroniske trusselbildet».
Etter Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) mening må klassifiseringen bygge på gode prosedyrer og konkrete risiko- og trusselvurderinger. Direktoratet peker også på at forskjeller i kategorisering kan gi relativt store utslag i form av utgifter til sikringstiltak, og kan i verst tenkelig tilfelle føre til konkurransevridning og/eller dyrere tjenester for forbrukerne.
Jernbaneverket tror utpeking av objekter bør skje etter samme mønster som hittil av nøkkelpunkter (NP) og distriktsobjekter (DO) i henhold til forsvarssjefens nøkkelpunktdirektiv. Det vil si i et samarbeid og ved en felles sivil-militær koordinering, da hver enkelt etat vil kunne ha vansker med til enhver tid selv å fastsette hva som er skjermingsverdig.
Norsk VA-verkforening fraråder at det enkelte vannverk skal vurdere klassifiseringen. Foreningen anbefaler at Helsedepartementet som overordnet drikkevannsmyndighet fastsetter hva slags sikring som anses nødvendig ut fra det til enhver tid gjeldende trusselbilde.
Fylkesmannen i Hordaland mener problemstillinger rundt eventuell uenighet mellom private objekteiere og myndigheter vedrørende om et objekt er skjermingsverdig eller ikke, bør ses nærmere på. Det kan også oppstå tvist dersom det bringes inn spørsmål om kompensasjon eller økonomiske krav. Fylkesmannen ber også om at det vurderes om det finnes gråsoner i forhold til når myndighetene må overta sikringen av et objekt som har en privat eier.
5.4.4 Departementets vurdering
Høringsrunden viser en generell oppslutning om de foreslåtte prinsippene for utvelgelse av skjermingsverdige objekter, hvor objekteier skal foreslå egne skjermingsverdige objekter samtidig som sektordepartementet fatter avgjørelsen.
Departementet deler ikke det syn at avgjørelsen om hva som er skjermingsverdig eller ikke, skal ligge hos den enkelte eier eller rådighetshaver. I samsvar med sektorprinsippet, bør det være vedkommende sektordepartement som skal fatte avgjørelse om et objekt skal utpekes som et skjermingsverdig objekt. Departementet kan ikke se at dagens ordning med utvelgelse av nøkkelpunkter er et egnet verktøy, slik som foreslått av Jernbaneverket.
Utpeking av skjermingsverdige objekter må bygge på en risikovurdering, som understreket av Senter for informasjonssikring og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Den som vil være nærmest til å gjennomføre en slik vurdering vil være objekteier og sektoransvarlig departement. Den som eier eller råder over objektet bør derfor gis rett til å foreslå at objektet skal utpekes som et skjermingsverdig objekt.
Departementet deler det syn at i de tilfeller hvor det finnes tilsynsorganer innenfor forebyggende sikkerhet i sektoren, bør disse kunne foreslå skjermingsverdige objekter overfor sektordepartementet. Hvorvidt tilsynsorganet skal gis en slik funksjon bør imidlertid ikke lovfestes, men eventuelt gjennomføres administrativt i dialog mellom vedkommende sektordepartement og tilsynsorganet.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap peker på farene ved at det utvikler seg en ulik praksis for utpeking og klassifisering av objekter, som kan medføre konkurransevridning. Departementet deler denne bekymring i forhold til en rekke utilsiktede administrative, økonomiske og sosiale konsekvenser ved en ulik praktisering av reglene for utpeking og klassifisering av objekter. Etter departementets oppfatning er det nødvendig å etterprøve praksis slik at den blir enhetlig. Det vil skje gjennom tilsyn fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet, og rapportering tilbake til Justisdepartementet i sivil sektor og Forsvarsdepartementet i militær sektor.
En løpende dialog om disse spørsmålene mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet og tilsynsorganer i de enkelte sektorer, er i denne forbindelse vesentlig.
Departementet legger ikke fram forslag om at sikkerhetslovens generelle virkeområde utvides til private rettssubjekter. Med en slik generell utvidelse av lovens virkeområde måtte den enkelte private objekteier kunne få prøvet sektordepartementets avgjørelse gjennom en klageordning. Klageretten måtte i så fall lovfestes. Sektorprinsippet tilsier at klagen i så fall måtte gå til Kongen i statsråd som overordnet organ. Ved en slik utvidelse måtte det videre innføres tilsvarende lovbestemte krav til saksbehandlingen som for klareringssaker, dvs. lovfesting av krav til kontradiksjon, skriftlighet, underretning og begrunnelse.