2 Bakgrunnen for lovforslaget – generelt om Marka og gjeldende rett

2.1 Om Marka

Markagrensen ble trukket opp av Miljøverndepartementet i 1986. Denne grensen med tilhørende ­bestemmelser for Marka var forutsatt nedfelt i kommunenes generalplaner. Det har senere blitt gjennomført enkelte grenseendringer. I dag er det kommuneplanene for markakommunene som fastsetter markagrensen. Arealbruken reguleres av kommuneplanbestemmelser. Områdene innenfor markagrensen er i hovedsak angitt som landbruks-, natur- og friluftområder i kommuneplanen.

For enkelte områder som ligger helt eller delvis innenfor markagrensen, er det fastsatt annen arealbruk gjennom kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplan. Eksempler er hytteområder, boligområder, idrettsanlegg, skytebaner, masseuttak, veger og lignende.

Både innenfor og utenfor markagrensen har den enkelte kommune i dag ansvaret for arealplanleggingen og behandlingen av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Da Marka strekker seg over fem fylker og 19 kommuner, stiller dette systemet særlige krav til samordning for å få en likeartet forvaltningspraksis i hele Marka. Det er i dag en rekke lover som regulerer forskjellige sider ved forvaltningen av Marka. De viktigste omtales i kap. 2.2.

Kort beskrivelse av Marka

Marka består av følgende store og til dels sammenhengende skogområder rundt i Oslo-regionen: Kjekstadmarka, Vestmarka, Krokskogen, Bærumsmarka, Nordmarka, Lillomarka, Romeriksåsene, Gjelleråsmarka, Østmarka og Sørmarka.

Områdene ligger i 19 kommuner fordelt på fem fylker. Oslo har ca. 310 km² tilhørende Marka innenfor sine grenser. Akershus har ca. 850 km² , fordelt på kommunene Asker, Bærum, Nittedal, Nannestad, Gjerdrum, Skedsmo, Lørenskog, Rælingen, Enebakk, Ski og Oppegård. Buskerud har ca 325 km² , fordelt på kommunene Røyken, Lier, Hole og Ringerike. Oppland har ca. 210 km² i Jevnaker og Lunner kommuner. Hobøl kommune i Østfold har også et område i Marka. Til sammen utgjør Marka ca. 1700 km² .

Marka består av ca. 2000 eiendommer. De største er Løvenskiold-Vækerø med 430 km² , Oslo kommuneskoger med 170 km² og Losby Bruk med 43 km² . Mer enn 1800 av de 2000 eiendommene er under 1000 dekar. Gjennomsnittsstørrelsen på disse er 200-300 dekar. Vel 70 % av arealet er i privat eie. Resten er noenlunde likt fordelt mellom kommuneskoger og allmenninger. Staten eier bare små arealer i Marka.

Marka som område for friluftsliv og naturopplevelse omfatter unike naturområder og et rikt kulturlandskap som har vært verdsatt som tur- og rekreasjonsområde helt siden 1800-tallet. Områdets rike kulturlandskap er et resultat av tidligere tiders bruk av Marka helt siden steinalderen. Virksomhet innen tradisjonelle næringer som jordbruk og skogbruk har bidratt og bidrar fortsatt til å vedlikeholde Markas verdifulle kulturlandskap, ikke minst ved å sikre og å vedlikeholde de tradisjonelle ferdselsvegene i området.

I tidligere tider gikk også hovedvegene i Sør-Norge gjennom Marka. Kongeveien som ble åpnet i 1805 og andre veger med røtter tilbake til tidlig på 1800-tallet, er en del av Markas kulturhistorie som i dag holdes i hevd blant annet fordi de brukes og vedlikeholdes av hytteeierne.

I følge tall fra Statens kartverk er det registrert 1583 boenheter med fast helårsbeboelse i Marka. Det finnes flere etablerte lokalsamfunn, blant annet i Maridalen og i Sørkedalen.

Det er også registrert 3131 hytter/fritidshus i Marka. De mange hyttene utgjør en del av områdets kulturhistorie og er i dag en viktig del av Markas friluftsliv.

2.2 Gjeldende rett – aktuelle lover i Marka

Plan- og bygningsloven (lov av 14. juni 1985 nr. 77)

Marka er etter plan- og bygningsloven av 1985 i kommuneplanens arealdel eller i kommunedelplan hovedsakelig angitt som landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder). For slike områder kan det gis bestemmelser om spredt bebyggelse i tråd med § 20-4 annet ledd bokstav c). Det kan ikke gjennomføres tiltak som er i strid med arealdelen eller som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen, jf. plan- og bygningsloven § 20-6 annet ledd, § 81, § 86 a, § 86 b og § 93. Hvorvidt et tiltak kan tillates må derfor vurderes i forhold til arealformålet og utfyllende bestemmelser i gjeldende arealplan. Landbruksvirksomhet er i LNF-områdene i hovedsak ikke underlagt begrensninger utover det som måtte følge av lovverk utenfor plan- og bygningsloven. Grensene for hva som anses som landbruksvirksomhet er omtalt i veileder T-1443 om plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss.

Friluftslivselementet i LNF-kategorien omfatter først og fremst friluftsliv i tradisjonell forstand, dvs. friluftsliv som kan utøves uten eller med enkel tilrettelegging uten å være knyttet til bygninger og andre større faste anlegg.

I ny plan- og bygningslov av 2007 (plandelen) er arealformålet landbruks-, natur- og friluftsområde videreført. Det er gitt hjemler for nye og andre bestemmelser i LNF-områdene, samtidig som det er gitt hjemmel for såkalte hensynssoner. Bestemmelsene i den nye loven er likevel for det meste en videreføring av reguleringsmåten og rettsvirkningene for LNF-områder som følger av loven av 1985. Plan- og bygningsloven har også regler om planlegging på statlig og regionalt nivå, samt regler om konsekvensutredning og risiko- og sårbarhetsanalyser. Disse bestemmelsene vil i utgangspunktet også gjelde i Marka. De må imidlertid tilpasses markalovens bestemmelser.

Plan- og bygningsloven har også en bygningsdel med bestemmelser om melding, søknad, tillatelse, materielle krav, ansvar for og kontroll med prosjektering, søknadsutforming og gjennomføring m.v. Det er videre et omfattende sett av ­byggeforskrifter og saksbehandlingsforskrifter til bygningsdelen. Bestemmelsene i lovens bygningsdel vil gjelde så langt de passer sammen med de nærmere angitte deler av planbestemmelsene og markaloven.

Jordl o ven

Lov om jord av 12. mai 1995 nr. 23 (jordloven) har til formål å legge forholdene til rette for at jordviddene i landet med skog og fjell m.v. (arealressursene), kan bli brukt på den måten som er mest gagnlig for samfunnet og landbruket. Loven har bestemmelser om vern og bruk av dyrket jord, uttak av myr, miljøforsvarlig drift, nydyrking og veger (forskriftshjemmel) mv. Loven har også et krav om samtykke til deling av landbrukseiendommer. Videre gir loven reg­ler om forskjellige typer tilskudd. Kommunen, fylkeslandbruksstyret, fylkesmannen og departementet er myndigheter etter loven.

Skogbruksloven med forskrifter

Den nye skogbruksloven trådte i kraft 1. januar 2006. Forskrift om bærekraftig skogbruk, fastsatt av Landbruks- og matdepartementet 7. juni 2006, utfyller og presiserer skogbruksloven når det gjelder miljøhensyn, foryngelse og skogskader. Miljøkravene tar utgangspunkt i at skogeiere som etterlever Levende Skog-standarden også vil oppfylle miljøkravene i forskriften.

Skogbruksloven regulerer blant annet rydding av hogstavfall i vanlig brukte stier og løyper, og krav om utbedring av kjøreskader etter skogsdrift. Etter skogbruksloven plikter skogeier å ha oversikt over miljøverdiene på eiendommen før det kan gjennomføres tiltak. I tillegg må miljøregistrering være gjennomført før hogst kan vurderes. Skogeier må også kunne gjøre rede for de miljøhensyn som er lagt til grunn ved gjennomføring av skogbrukstiltak. På samme måte stilles det vilkår om miljøhensyn i regelverket for å få tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket. Skogeierne kan bruke skogfond med skattefordel for å dekke utgifter som påløper ved å ta miljøhensyn i skogsdriften.

Skogbruksforskriften for Marka

Forskrift om skogbehandling og skogsdrift for skogområder i Oslo og nærliggende kommuner (Marka) er fastsatt med hjemmel i skogbruksloven § 17 b og skal sikre at utøvelse av skogbruk i Marka bidrar til å bevare og utvikle områdets kvaliteter knyttet til friluftsliv, naturmiljø, landskap, kulturminner og vannforsyning.

Forskriften har mer detaljerte bestemmelser enn skogbruksloven. Den omfatter bl.a. skogbruksplaner, skogbehandling, bygging av skogsveger, hogst og skogkultur. Det er meldeplikt for all foryngelseshogst og begrensninger i tillatt flatestørrelse ved hogst i Marka.

Forskrift om planlegging og godkjenning av veger for landbruksformål.

I henhold til forskrift om planlegging og godkjenning av veger for landbruksformål skal bygging av nye veger og ombygging av eksisterende veger forhåndsgodkjennes av kommunen. For Marka er det i tillegg til de regler som fremgår av vegforskriften, fastsatt at frivillige naturvern- og friluftslivsorganisasjoner skal gis anledning til å uttale seg før endelig vedtak treffes.

Forurensningsloven

Lov om forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr. 6 (forurensningsloven) gjelder for de fleste forurensningskildene, bortsett fra transportsektoren. Etter forurensningsloven § 7 gjelder en alminnelig plikt til å unngå forurensning, mens forsøpling er forbudt i henhold til § 28. Loven slår fast at ingen har lov til å forurense uten at det er gitt tillatelse til det. Slik tillatelse er for enkelte virksomheter og på visse vilkår gitt i lovens § 11 eller i forskjellige forskrifter om forurensende virksomhet. Hovedregelen er at forurensende virksomhet krever konsesjon (individuell tillatelse) fra forurensningsmyndighetene. I forurensningsloven kapittel 8 er det gitt regler om erstatningsansvar for forurensning. Som hovedregel gjelder et objektivt ansvar for forurensningsskade. Forurensningsloven administreres av Miljøverndepartementet. Søknad om utslippstillatelse for industrivirksomhet o.l. skal sendes til Statens Forurensningstilsyn, eller til fylkesmannens miljøvernavdeling for virksomheter de er forurensningsmyndighet for.

Det vises ellers til at kommunen som lokal forurensningsmyndighet skal føre tilsyn med den alminnelige forurensningssituasjonen og avfallshåndteringen, og gjennom råd, veiledning og opplysning arbeide for å motvirke forurensning og avfallsproblemer. I tillegg plikter kommunen å påse at reglene i loven og vedtak i medhold av loven blir etterfulgt, jf. § 48.

Friluftsloven

Lov om friluftslivet av 28. juni 1957 nr. 16 (friluftsloven) er sentral for dagens bruk av Marka til friluftsformål. Hensynet til miljøet framgår direkte av friluftsloven. Formålsparagrafen nedfeller de viktige og grunnleggende prinsippene for friluftslivet i Norge.

Formålsparagrafen presiserer at friluftslivets naturgrunnlag må vernes. At det finnes tilgjengelige naturpregede arealer, er en grunnleggende forutsetning for friluftslivet og allemannsretten. Allemannsretten, som regnes som hovedfundamentet i friluftsloven, innebærer at allmennheten innenfor nærmere angitte rammer sikres rett til ferdsel og opphold med videre i naturen.

Det nærmere innhold i allemannsretten framgår av de enkelte bestemmelsene i friluftsloven kapittel I og II. Her trekkes blant annet grensen mellom allmennhetens rett og grunneiernes rett. I henhold til § 2 kan enhver ferdes i utmark «til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet».

Viltloven

Lov om viltet av 29. mai 1981 nr.38 (viltloven) regulerer forvaltningen av alle viltlevende landpattedyr, fugler, amfibier og krypdyr. Alt vilt med egg, reir og bo er som utgangspunkt fredet. Dette innebærer at det er forbudt å fange, jage, drepe, eller skade fredet vilt med mindre loven åpner for dette. Ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade. Et hovedprinsipp i viltloven er at jakt og fangst skal utøves på en slik måte at viltet ikke utsettes for unødige lidelser og slik at det ikke oppstår fare for mennesker eller husdyr eller skade på eiendom. I tillegg gir loven blant annet regler om retten til jakt og fangst, organisering av jaktområder, jegerprøve og jegeravgift, plikt til å opplyse om jaktutbytte, vern av viltets leveområder og utsetting av nye viltarter.

I henhold til viltloven § 1 skal viltet og viltets leveområder forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Innenfor disse rammene kan viltproduksjonen høstes til gode for landbruksnæringen og friluftslivet. Etter viltloven § 9 fastsettes hvilke viltarter som er jaktbare og jakttiden for den enkelte art, jf. forskrift om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra 1. april 2007 til og med 31. mars 2012. Etter forskriften § 2 er jaktstart for elg fastsatt til 5. oktober i bl.a. fylkene Oslo, Akershus, deler av Buskerud (kommunene Hurum, Røyken, Lier, Hole, Drammen, Øvre Eiker og Nedre Eiker) og deler av Oppland (Lunner kommune). Jakten på elg starter dermed senere i disse områdene enn i en rekke andre områder på Østlandet, hvor elgjakten begynner 25. september. Etter forskriften § 3 kan fylkesmannen av hensyn til andre brukere av utmarka innskrenke jakttiden for elg og hjort. Etter forskriften § 4 er det ikke tillatt å jakte elg på lørdager og søndager i kommunene Asker, Bærum, Hole og Lørenskog og i deler av Lier kommune og deler av Oslo kommune.

Lakse- og innlandsfiskeloven

Fiske er ofte et mål eller delmål for mange brukere av Marka. Lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. av 15. mai 1992 nr. 47 (Lakse- og innlandsfiskeloven) utgjør rammene for fisket i vassdragene i Marka. I henhold til § 1 er lovens formål

«å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere.»

Av særlig viktighet er bestemmelsene om fiskeretten i kapittel IV.

Vannressursloven

Lov om vassdrag og grunnvann av 24. november 2000 nr. 82 (vannressursloven) angir rammene for vern av vassdrag. Loven inneholder regler blant annet om konsesjonsplikt, fellestiltak, vernede vassdrag, sikring mot skade, nedlegging av vassdragsanlegg, grunnvann, erstatning for skade, ekspropriasjon, tilsyn, pålegg om retting og andre sanksjoner og overgangsbestemmelser.

Vassdragene i Marka ble vernet i den første vernplanen for vassdrag i 1972. Vernet ble utvidet noe i verneplan III i 1984. Forvaltningen av vernede vassdrag reguleres dels av vannressursloven og dels av rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag, jf. forskrift om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag.

Vannressursloven har regler for tiltak i vassdrag. Tiltak som berører allmenne interesser er konsesjonspliktige, jf. § 8. Det kan settes vilkår i konsesjon. For vernede vassdrag gjelder særregler, jf. kapittel 5.

Energiloven

Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. av 29. juni 1990 nr. 50 (energiloven) regulerer kraftanleggene i Marka. Energiloven gir rammene for organiseringen av kraftforsyningen i Norge. Den inneholder et samlet regelverk som tidligere var spredt på et stort antall lover.

Energiloven inneholder blant annet bestemmelser om konsesjonsplikt og saksbehandlingsregler for energianlegg. Energilovforskriften § 3-4 bokstav b) er inntatt som et standardvilkår for alle konsesjoner for elektriske anlegg:

«Konsesjonæren plikter ved planlegging, utførelse og drift av anlegget å sørge for at allmennheten påføres minst mulig miljø- og landskapsmessige ulemper i den grad det kan skje uten urimelige kostnader eller ulemper for konsesjonæren».

Naturvernloven

Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) slår fast at naturen er en nasjonal verdi som må vernes. Loven er et viktig virkemiddel i arbeidet med å ta vare på det biologiske mangfoldet. I naturvernloven er det hjemmel for opprettelse av ulike former for verneområder: nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, biotopfredningsområder og naturminner. Den gir også hjemmel for fredning av arter, både planter og dyr. Her finner vi også en bestemmelse om oppføring av reklameskilt og innretninger utenfor tettbygde strøk.

En del områder i Marka er vernet ved forskrift i henhold til naturvernloven, enten som landskapsvernområder etter §§ 5-7 eller naturreservater etter §§ 8-10. Særskilte begrensninger i arealbruken i slike områder følger av forskrift. Verneforskriftene for det enkelte område vil i utgangspunktet fortsatt gjelde. Eventuell motstrid mellom verneforskrifter og markaloven vil måtte avgjøres etter alminnelige rettskildeprinsipper. Departementet antar at markaloven normalt vil måtte gis forrang ved konflikt med verneforskriftene.

Kulturminneloven

Kulturminneloven (Lov av 9. juni 1978 nr. 50) er en særlov om kulturminner. En viktig bestemmelse i forhold til markaloven er § 1 tredje ledd som pålegger alle offentlige myndigheter å ta hensyn til kulturminneinteressene i sin forvaltning. Dette omfatter ikke bare de kulturminnene og kulturmiljøene som er fredet etter loven. Lovens virkemidler er i hovedtrekk knyttet til automatisk fredning (legalfredning) og fredning ved vedtak. Faste kulturminner fra før 1537 er automatisk fredet. Det samme gjelder stående byggverk med erklært opprinnelse fra perioden 1537 – 1649. Eksempler på spor som kan være automatisk fredet er hustufter, gravhauger, veger, broer og demninger. En fullstendig oversikt finnes i lovens § 4. Etter kulturminneloven § 20 kan Kongen frede et område som kulturmiljø. Dette er et område hvor kulturminner inngår som en del av en større helhet eller sammenheng.

Bergverksloven (lov 30. juni 1972 nr. 70)

Etter bergverksloven er det ikke forbudt å skjerpe i Marka, se bergverksloven § 2. Imidlertid vil annet lovverk kunne medføre begrensninger. Markaloven med sitt forbud mot bygge- og anleggstiltak vil blant annet innebære at igangsetting av bergverksvirksomhet i Marka ikke er tillatt.

2.3 Igangværende lovarbeid

Lov om naturmangfold

Regjeringen har under arbeid en ny lov om forvaltning av naturens mangfold. Loven vil være et sentralt rettslig virkemiddel for å realisere og konkretisere Grunnloven § 110 b første ledd om at «Enhver har Ret til … en Natur hvis Productionsævne og Mangfold bevares». Loven skal anvendes av alle samfunnssektorer som påvirker eller utnytter naturressurser. Den vil også gjelde tiltak og bruk innenfor markalovens virkeområde. Lovens regler om kunnskapsbasert forvaltning vil gi klare signaler om hvilke arter, naturtyper og områder det er viktigst å prioritere, noe som vil bidra til en bedre systematisering og forenkling i forvaltningen av naturens mangfold. Den nye loven vil erstatte nåværende naturvernlov og deler av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Loven vil imidlertid rekke langt videre og inneholder også mål og miljørettslige prinsipper for bærekraftig bruk av naturens mangfold, regler om fremmede organismer, om bærekraftig bruk av utvalgte naturtyper, om tilgang til genetisk materiale og om håndheving og sanksjoner.

Mineralloven

Forslag til ny minerallov er under arbeid. Loven vil angi rammene for leting, undersøkelser og utvinning av mineraler. For Marka vil lovens regulering av leting og undersøkelser få særlig betydning, i det denne type tiltak vil kunne innebære store inngrep i naturen. I det videre arbeidet med mineralloven må det derfor tas stilling til minerallovens forhold til markaloven.

Plan- og bygningsloven (bygningsdelen)

Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) er til behandling i Stortinget. Loven vil erstatte bygningsdelen i plan- og bygningsloven av 1985.

Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag

Miljøverndepartementet har mottatt en tilrådning fra Direktoratet for naturforvaltning (DN) om ny lov om motorferdsel i utmark og vassdrag. DN har lagt til grunn at motorferdselloven fortsatt skal være en miljølov hvor hensynet til miljø, friluftsliv og verdien av urørt natur veier tungt. Forbudet mot motorferdsel i utmark og vassdrag vil dermed etter DNs forslag i utgangspunktet videreføres.

Departementet vil foreta en selvstendig gjennomgang av DNs lovforslag.