3 Lovforslag med generelle merknader

3.1 Kort om høringen av lovutkastet

Lovutkastet som ble sendt på høring ble utarbeidet med bakgrunn i Soria Moria-erklæringen etter samarbeid med Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, som deltok i en arbeidsgruppe sammen med Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I tillegg var det drøftinger i et kontaktforum med representanter for lokale myndigheter, frilufts- og naturvernorganisasjoner, skogbruket og de fastboende. Underveis i arbeidet ble det holdt møter med berørte kommuner og fylker, frilufts- og idrettsorganisasjoner og representanter for hytteeiere.

Hovedtendensen i høringsuttalelsene er at de fleste høringsinstansene stiller seg positive til at det vedtas en ny markalov. Frilufts-, idretts- og naturverninteressene ønsker i det vesentlige at også landbruket må omfattes av det generelle bygge- og anleggsforbudet i Marka. Flere ønsker at landbruket i større grad skal reguleres i markaloven. Motsatt har enkelte høringsinstanser, først og fremst landbruks- og næringsinteresser i tillegg til en del kommuner, uttalt at det ikke er behov for en ny markalov fordi Marka kan forvaltes tilfredsstillende gjennom dagens lovverk.

Når det gjelder særskilt vern på grunnlag av naturopplevelsesverdier er frilufts-, idretts- og naturverninteressene positive, mens næringsinteressene, først og fremst landbruket, enten ikke ønsker en ordning med særskilt vern, eller ønsker betydelige endringer i høringsutkastets vernebestemmelse.

Representanter for etablerte lokalsamfunn og hytteeierne i Marka ønsker i hovedsak å sikre at markaloven tar hensyn til de spesielle forhold som gjør seg gjeldende i forbindelse med disse typer bebyggelse.

Markakommunene påpeker først og fremst at vedtakskompetansen i saker etter markaloven primært bør ligge hos kommunene.

3.2 Innledende merknader

I forhold til høringsutkastet er både strukturen og enkeltbestemmelser bearbeidet. Loven er også inndelt i kapitler med overskifter etter tema. Merknadene nedenfor er inndelt etter de enkelte bestemmelsene i loven.

Det er gjort enkelte materielle endringer i lovforslaget. Som en del av lovens formål i § 1 er sikring av Markas grenser tatt inn som et eget hensyn. Markas grenser lovfestes også direkte i markaloven § 2. Innenfor nærmere angitte rammer åpnes det for at grensene kan justeres i forskrift etter at loven er vedtatt. Muligheten til å legge nye områder til Marka etter at loven er vedtatt opprettholdes.

Reglene om lovens myndigheter i § 3 er bearbeidet og forenklet uten at det materielle innholdet i loven er endret.

Det generelle byggeforbudet i høringsutkastets § 4 er utvidet og omfatter i lovforslaget (§ 5) også bygge- og anleggstiltak i landbruket.

I § 12 gis departementet hjemmel til gjennom forskrift å vedta bestemmelser om hensynsfull bruk av Marka. Begrunnelsen for forskriftshjemmelen er nært knyttet til flerbruksprinsippet som gjelder i Marka. Det vil derfor med hjemmel i § 12 kunne gis regler i Marka som fremmer hensynsfull adferd og sameksistens mellom Markas mange brukere. Markarådet kan etter § 13 fremme forslag om slik forskrift.

3.3 Lovens formål

3.3.1 Høringsutkastet

Lovens formål slik det framgår av § 1 i høringsutkastet har tre hovedelementer. For det første skal loven bidra til å bevare et rikt og variert landskap, samt Markas natur- og kulturmiljø. For det andre skal loven «sikre områdets spesielle verdi for friluftsliv, naturopplevelse og idrett». Her er sikring av menneskers naturopplevelse gjort til kriterium for vern av naturområder. Dette innebærer en ny form for vern. For det tredje skal det tas hensyn til «bærekraftig bruk til andre formål». Med «andre formål» siktes til etablert næringsvirksomhet i Marka, i første rekke landbruk og enklere servering og lignende i tilknytning til friluftslivet.

Formålsparagrafen bygger således på flerbruksprinsippet. Dette prinsippet innebærer for det første at det skal tas hensyn til at Marka brukes som friluftslivs- og rekreasjonsområde og til å drive idrett av en rekke forskjellige grupper mennesker, og at det skal søkes å oppnå best mulige vilkår for sameksistens mellom disse gruppene. I tillegg skal etablert næringsvirksomhet kunne drives innenfor rammene av bærekraftig bruk. Det legges dermed vekt på å ivareta hensynet til sameksistens mellom friluftsliv, idrett, fastboende, hytteeiere og etablert næringsvirksomhet, herunder landbruk. Med «bærekraftig bruk» menes blant annet at det må tas hensyn til natur- og friluftsverdiene i Marka slik at disse verdiene ikke i for stor grad blir skadelidende. Helst skal næringsvirksomhet som for eksempel jordbruk og skogbruk drives på en måte som vedlikeholder og styrker Marka som friluftslivs- og rekreasjonsområde. Dette innebærer at «annen bruk» av Marka er et sekundært hensyn i forhold til utkastets øvrige hensyn knyttet først og fremst til friluftsliv og naturopplevelse.

Inn under lovens formål i høringsutkastet hører indirekte også hensynet til å begrense støy i Marka. Selv om det ikke nevnes direkte i utkastet, er fravær av støy, eller begrensning av støy, en grunnleggende forutsetning for å sikre områdets verdi for friluftsliv og naturopplevelse.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i all hovedsak gitt sin tilslutning til lovens formål, slik dette kommer til uttrykk i høringsutkastet. Det har likevel kommet en del forslag til endringer.

En rekke høringsinstanser ønsker at fastsettelse og sikring av Markas grenser tas med som et selvstendig hensyn i formålsparagrafen. Flere høringsinstanser påpeker at dette har vært en sentral del av begrunnelsen for markaloven.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler blant annet:

«…det å sikre en endelig grense for Marka burde være en del av formålet for loven. Det vil være i tråd med det som oppgis å være hensikten med lovutkastet: «å sikre grensene for og naturkvalitetene i Marka i langsiktig perspektiv».»

Dette synet får bred støtte, blant annet fra natur- og friluftsorganisasjonene.

Flere høringsinstanser, først og fremst naturvern-, friluftslivs- og idrettsinteresser påpeker at markaloven skal være en lov til fremme av friluftslivet, slik at hensynet til friluftslivet må få en overordnet plass i forhold til de øvrige hensyn. Fra flere høringsinstanser fremheves at næringsvirksomhet i Marka, herunder landbruk, må reguleres i loven og tilpasses de øvrige formål i formålsparagrafen. Næringsvirksomhet, og spesielt skogbruk trekkes frem som den faktor som i størst grad vil kunne bidra til å forringe Markas kvaliteter for friluftsliv og naturopplevelse. Oslo og Omland Friluftsråd uttaler blant annet: «OOF fastholder at skogbruket og andre virker må tilpasses lovens formål.»

Motsatt ønsker andre, spesielt landbruks- og andre næringsinteresser, at hensynet til bærekraftig bruk til andre formål, dvs. næringsinteresser, må få en mer sentral plass i formålsbestemmelsen og sidestilles med natur- og friluftslivshensyn.

Både grunneiere, frilufts- og kulturminneorganisasjoner og andre høringsinstanser ønsker at hensynet til kulturminnevern i formålsparagrafen må styrkes og gjøres til en integrert del av hensynet til bevaring av et rikt natur- og kulturmiljø. Det fremheves at Marka ikke er urørt urskog, men langt på veg et menneskeskapt kulturlandskap. Dette må tydeligere komme til uttrykk i formålsparagrafen.

Flere høringsinstanser har også påpekt at det i formålsparagrafen bør angis mer presist hvilke idretter eller hva slags type idrett som skal fremmes etter loven. Dette blir ansett som viktig fordi idrettsaktiviteter vil kunne påvirke naturen på forskjellig vis og i forskjellig grad, avhengig av hvilken type idrett som drives, og hva slags type idrettsanlegg mv. som etableres.

Enkelte høringsinstanser ønsker videre at støyproblemer i Marka reguleres i markaloven. Selv om disse synspunktene ikke alltid er direkte knyttet til formålsparagrafen, behandles de under dette punktet. Synspunktene gjelder blant annet støy generelt i Marka, støy knyttet til idrett og annen aktivitet og støy i tilknytning til overflyvninger.

Norsk forening mot støy ønsker for eksempel at hensynet til støyvern skal innarbeides i loven. Det ønskes at «… en passuss om støy/lyd/stillhet tas inn i formålsparagrafen», og at hensynet til støyvern generelt blir bedre ivaretatt i loven.

I samme retning uttaler blant annet Akershus fylkeskommune :

«Markaområdenes kvalitet som friluftsområde har blant annet sammenheng med at det her er mulighet for fravær av støy i hverdagen. Lovforslaget regulerer støy i forbindelse med etablering av idrettsanlegg. Dette gjelder først og fremst Markas randsoner. Regulering av flystøy fra overflygninger i Marka er en annen støykilde som har stor innvirkning i hele markaområdet og anbefales regulert av lovforslaget eller gjennom andre virkemidler.»

3.3.3 Departementets vurdering

Formålsbestemmelsen er på bakgrunn av innspill i høringen endret noe på enkelte punkter. For det første kommer det nå klarere til syne at lovens hovedformål er å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse i Marka, ved at disse hensynene er skilt ut i bestemmelsens første punktum. Hensynet til sikring av Markas grenser er også tatt med i formålsparagrafen slik en rekke høringsinstanser har gått inn for. Videre, i samsvar med flere høringsuttalelser, er hensynet til sikring og bevaring også av Markas kulturminner, som en utdyping av hensynet til kulturmiljøet, nå sidestilt med hensynet til bevaring av Markas naturmiljø. I lovforslaget kommer det nå også tydeligere fram at bevaring av «et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner i Marka» sammen med sikring av Markas grenser er en grunnleggende forutsetning for å oppnå lovens hovedformål om «å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse i Marka».

Blant annet med bakgrunn i synspunktene fra en rekke høringsinstanser, først og fremst fra idretts- og friluftsorganisasjonene, er idrett som markahensyn i formålsparagrafen nå presisert til «idrett som naturlig kan innpasses i Marka». Dette vil i utgangspunktet si idrett som tradisjonelt har vært utøvd i Marka og som følge av krav til topografi og areal har en naturlig arena i Marka. Idretter som krever idrettshaller eller andre anlegg som medfører større inngrep i naturen omfattes etter departementets vurdering ikke av lovens formål. Motorsport vil heller ikke omfattes av lovens formål. Nye idrettsformer som det er aktuelt å etablere i Marka, vil dermed måtte vurderes opp mot disse kriteriene i tillegg til konsekvensene for øvrig idrett og friluftsliv i Marka. En stor del av den idrett som utøves i Marka vil også kunne defineres som friluftsliv.

Departementet deler ikke enkelte høringsinstansers synspunkter om at hensynet til bærekraftig bruk til andre formål, herunder landbruk og skogbruk, må sidestilles med lovens øvrige formål. Dette vil etter departementets vurdering ikke være forenlig med lovens hovedhensyn som er å beskytte Marka som et område for friluftsliv og naturopplevelse. Selv om landbruk og annen næringsvirksomhet har vært med på å forme Markas rike kulturlandskap, er det grunn til å minne om at næringsvirksomhet, og da spesielt skogbruk, er den faktor som vil kunne ha størst negativ påvirkning på de naturverdier og naturopplevelsesverdier som finnes i Marka. Det er derfor en grunnleggende forutsetning for bevaring av Markas unike natur- og kulturmiljø at skogsdriften foregår på en bærekraftig og miljøvennlig måte. Det er etter departementets syn viktig å tydeliggjøre at lovens hovedformål er å fremme friluftsliv og å styrke mulighetene for naturopplevelse i Marka ved å sikre Markas grenser og å verne Markas natur- og kulturmiljø, selv om det samtidig skal tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at fravær av støy er en viktig forutsetning for friluftsliv og naturopplevelse. Hensynet til å begrense støy i Marka er innarbeidet i paragrafmerknadene til § 1. Problematikken rundt flystøy i forbindelse med overflyvninger over Marka faller imidlertid utenfor loven.

For øvrig vises til spesialmerknadene.

3.4 Grensene for Marka

§ 2 angir det geografiske virkeområdet for markaloven slik dette fremgår av Miljøverndepartementets digitale kart «Markagrensen» datert 19. desember 2008. I tillegg inneholder bestemmelsen hjemmel for at det kan gis forskrift om justering av markagrensen.

3.4.1 Høringsutkastet

Det nærmere geografiske virkeområdet for markaloven skulle i henhold til høringsutkastet ikke fastsettes direkte i loven. Det ble foreslått at markagrensen skulle fastsettes i forskrift med hjemmel i markaloven. Det ble videre forutsatt at fastsetting av grensen i forskrift skulle skje etter en særskilt prosess med vurdering av de forskjellige grensestrekningene. I forbindelse med denne prosessen skulle det gjennomføres egne høringer.

Forslaget la videre opp til at loven ikke skal stenge for at områder av tilsvarende kvalitet og med naturlig sammenheng med dagens markaområde, kan innlemmes i Marka dersom det viser seg å være behov for dette.

Samtidig med at høringsutkastet ble sendt ut, ble gjeldende markagrense midlertidig fastsatt ved rikspolitisk bestemmelse etter plan- og bygningsloven § 17-1.

3.4.2 Høringsinstansenes syn 

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at Markas grenser må fastsettes direkte i loven og at etterfølgende forskriftsregulering vil være uheldig. Begrunnelsen for dette er i hovedsak at en slik løsning vil medføre at lovens materielle regler vedtas uten at lovens geografiske virkeområde er fastsatt.

I Asker kommunes saksutredning heter det bl.a.:

«Rådmannen mener også det er uheldig å skulle vedta markaloven før de geografiske grensene for lovens virkeområde er bestemt. For Asker som har to idrettsanleggreguleringer som ligger rundt og inntil markagrensen, vil den endelige grensedragningen kunne få stor betydning for kommunens råderett i disse planområdene.»

Rælingen kommune uttaler i samme retning:

«Rælingen kommune er noe skeptisk til at markagrensen skal bestemmes etter at loven er vedtatt. Det er vanskelig å kunne mene noe om en lov når man ikke vet hvor den vil gjelde.»

I Lier kommunes saksutredning framkommer følgende:

«Rådmannen vil bemerke at det legges opp til at lovens geografiske virkeområde skal fastlegges etter at lovens juridiske virkeområde er bestemt. Det vil si bestemme reglene først og hvilket område de gjelder for etterpå. En må da forvente at kommunene arbeider for at lovens virkeområde fastsettes til det område de ønsker at loven skal gjelde for. Dette kan føre til at det en rekke steder blir arbeidet for at markagrensen flyttes. Det kan stilles spørsmål ved om det er tjenlig å åpne en diskusjon rundt markagrensen på denne måten.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler :

«Det fremgår at det ikke foreslås noen endelig markagrense i høringsutkastet, men at markagrensen skal fastsettes av Kongen ved forskrift. Vi hadde sett det som en fordel om forslag til markagrense hadde fulgt lovutkastet på høring. Det hadde gjort at høringsinstansene kunne vurdere lovforslaget i sammenheng med den foreslåtte grensen.»

Motsatt mener blant annet Naturvernforbundet i Asker at grensene bør fastsettes nærmere i etterfølgende forskrift:

«Vi mener det er riktig å vedta loven først, og deretter fastsette grensene gjennom en forskrift. Lovteknisk er dette den naturlige framgangsmåten, da grensene må kunne justeres uten å endre selve loven.»

De fleste høringsinstansene som uttaler seg direkte om lovens virkeområde mener at grensene bør fastsettes slik de er i dag. Konkrete forslag til endringer i forhold til dagens markagrense dreier seg enten om utvidelser eller mindre justeringer. Det er i hovedsak ikke fremmet forslag om store endringer i forhold til gjeldende markagrense. Det er imidlertid fremmet enkelte forslag om å legge tilstøtende eller nærliggende områder inn i Marka, som Svartskog, Follomarka osv.

Fra flere høringsinstanser, først og fremst kommuner og fylkeskommuner, gis det uttrykk for at kommunene bør høres når Markas grenser skal fastsettes.

Riksantikvaren går sammen med enkelte andre høringsinstanser inn for at kulturminnevern også i forbindelse med grensefastsettingen må sidestilles med naturvernhensyn og at regional kulturminneforvaltning tas med på råd.

I følge Justisdepartementet er

«… det ikke tilstrekkelig at et kart som angir grensene for lovens virkeområde, er tilgjengelig i de berørte kommuner. Kartet bør også være tilgjengelig gjennom Norsk Lovtidend. Vi foreslår at Miljøverndepartementet tar direkte kontakt med Lovdata som Norsk Lovtidends redaksjon for å avklare eventuelle praktiske spørsmål som dette kan reise.»

I forbindelse med Markas grenser har enkelte høringsinstanser trukket inn jordvernhensyn. Landbruks- og matdepartementet uttaler blant annet:

«Når loven er fastsatt skal det iverksettes en gjennomgang og eventuell revisjon av grensen for lovens virkeområde. Landbruks- og matdepartementet vil minne om at det i flere kommuner er et til dels betydelig arealpress slik at forsterket vekt på å unngå utbygging innenfor denne grensen kan medføre større utbyggingspress på dyrka mark i kommunen. Landbruks- og matdepartementet minner om at Storting og Regjering har lagt opp til en mer restriktiv jordvernpolitikk framover, med et mål om at nedbyggingen av dyrka mark skal halveres innen 2010. Landbruks- og matdepartementet forutsetter derfor at vi blir trukket med i forberedelsene til en slik grenserevisjon.»

3.4.3 Departementets vurdering

Departementet finner i tråd med uttalelser fra flere høringsinstanser at fastsetting og sikring av Markas grenser i et langsiktig perspektiv utgjør en viktig del av bakgrunnen for markaloven og således bør stå sentralt i loven. Departementet er derfor enig med de høringsinstanser som mener at markagrensen bør fastsettes direkte i loven.

Fastsetting av markagrensen direkte i loven er etter departementets vurdering spesielt viktig i et langsiktig perspektiv for å verne Marka mot uheldige inngrep i framtiden.

I lovforslaget er markagrensen derfor fastsatt direkte i lovens § 2. Bestemmelsen angir lovens geografiske virkeområde til Marka med den markagrensen som går frem av Miljøverndepartementets digitale kart «Markagrensen» datert 19. desember 2008. Kartet er oppgradert fra illustrasjonskart til forskrift 2007-06-29-802 om rikspolitisk bestemmelse om midlertidig markagrense for naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (Marka).

Etter § 2 kan Kongen i forskrift vedta justering av grensen. Grensejusteringer kan, slik flere høringsinstanser ønsker, også skje ved at nye områder legges til Marka slik at lovens virkeområde utvides.

Forskriftshjemmelen åpner for at kommunene kan ta initiativ til grensejusteringer eller at nye områder legges til Marka. Grenseendring ved forskrift forutsetter at det gjennomføres ordinær høring.

Lovens § 2 vil etter departementets syn ivareta behovet for en virksom markagrense allerede ved ikrafttredelsen av markaloven. Samtidig beholdes muligheten for visse justeringer av markagrensen, slik dette er forelagt høringsinstansene.

Endringene i § 2 anses å ligge innenfor rammen av høringsutkastet og de innkomne høringsuttalelser.

Miljøverndepartementet finner i likhet med Landbruks- og matdepartementet at det ved en eventuell utvidelse av markagrensen gjennom forskrift legges vekt på å unngå økt utbyggingspress på dyrket mark i kommunen.

Som Riksantikvaren påpeker finner departementet videre at det ved en eventuell grensejustering må legges vekt på vern av kulturmiljø med kulturminner på lik linje med vern av Markas naturmiljø.

Miljøverndepartementet er ellers enig med Justisdepartementet i at kart over Marka som angir grensene for lovens virkeområde, bør gjøres tilgjengelig gjennom Norsk Lovtidend.

Departementet finner at virkeområdet for skogbrukslovens markaforskrift bør være sammenfallende med markalovens virkeområde. Det forutsettes at eventuelt nødvendige endringer for å bringe markaforskriftens virkeområde i samsvar med markaloven, foretas ved Landbruks- og matdepartementets gjennomgang av markaforskriften.

For øvrig vises til spesialmerknadene til § 2.

3.5 Myndigheter etter loven

§ 3 fastsetter hvilke myndigheter som tillegges nærmere angitte oppgaver etter markaloven.

3.5.1 Høringsutkastet

Høringsutkastets § 3 angir de forskjellige organene som foreslås tillagt myndighet etter loven, i alt åtte organer. Videre angis de forskjellige myndigheters kompetanse etter loven. Øverste myndighet etter loven er Miljøverndepartementet.

3.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene påpeker at det er for mange organer som skal forvalte loven, og at myndighetsfordelingen mellom de forskjellige organene synes uklar. Forvaltningen av markaloven blir dermed etter en rekke høringsinstansers syn uoversiktlig.

3.5.3 Departementets vurdering

På bakgrunn av synspunkter i høringen er bestemmelsen om myndighetene etter loven forenklet og kortet ned på flere punkter. Deler av teksten i høringsutkastet er enten omarbeidet eller flyttet til lovens kommentarer. Hovedinnholdet i bestemmelsen er likevel beholdt. Departementet er fortsatt øverste myndighet etter loven. Videre er den enkelte markakommune ansvarlig for hovedtyngden av saksbehandling etter markaloven i første instans. Kommunene er også tilsyns- og kontrollmyndighet etter markaloven. Statens naturoppsyns tilsyns- og kontrolloppgaver i Marka vil etter lovforslaget følge av lov om statlig naturoppsyn. Det enkelte fylkesmannsembete har fortsatt en rådgivende og forberedende rolle i saksbehandlingen. Fortsatt er også Fylkesmannen i Oslo og Akershus klageorgan for kommunale vedtak etter markaloven. For å få en så helhetlig forvaltning som mulig av Marka, vil fylkesmannen i Oslo og Akershus også overta klagemyndigheten fra de enkelte fylkesmannsembeter og fylkeslandbruksstyret for alle kommunale vedtak etter skogloven og markaforskriften som gjelder Marka. Det forutsettes at arbeidet med nødvendige lov- og forskriftsendringer følges opp av Landbruks- og matdepartementet.

I tillegg er Fylkesmannen i Oslo og Akershus tillagt myndighet til å behandle en del saker etter markaloven som første instans.

Begrunnelsen for at Fylkesmannen i Oslo og Akershus tillegges disse oppgavene er at det ses som svært viktig at man for saker etter markaloven får en så samlet og helhetlig forvaltningspraksis som mulig.

Det er derfor også viktig at Fylkesmannen i Oslo og Akershus organiserer markaforvaltningen med tilstrekkelig kompetanse og ressurser for å sikre en helhetlig og effektiv markaforvaltning. Det forutsettes også at det legges opp til en klar og effektiv kommunikasjons- og styringslinje mellom departementet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Oppgavene vil i hovedsak være:

• å fungere som regionalt fagorgan for saker etter markaloven, med kompetanse både innen naturvern og friluftsliv, så vel som innen landbruk, for å sikre et godt samarbeid både overfor Miljøverndepartementet og landbruksmyndighetene,

• å behandle klager på kommunenes førsteinstansvedtak etter markaloven,

• å behandle alle klager på kommunale vedtak etter skogloven og markaforskriften som gjelder Marka,

• å behandle nærmere spesifiserte saker om dispensasjon eller tillatelse,

• å forberede vernesaker,

• å medvirke i planbehandling, forestå planinitiativ og å utarbeide planforslag i samarbeid med kommunale og regionale planmyndigheter.

• evt. å utføre sekretariatsfunksjonen for et Markaråd.

I forbindelse med at Fylkesmannen i Oslo og Akershus tildeles oppgaver etter markaloven, vil det være behov for en godt gjennomarbeidet ­arbeidsinstruks. Det forutsettes at slik arbeids­instruks utarbeides av Miljøverndepartementet innen lovens ikrafttredelse.

På bakgrunn av innpillene i høringen angir nå markaloven § 3 departementet som øverste markamyndighet med myndighet til å legge nærmere angitte oppgaver etter loven til fylkesmannen, fylkeskommunen eller kommunene. Myndighetsoppgavene og myndighetsfordelingen for øvrig framgår av lovens enkelte bestemmelser.

3.6 Bygge- og anleggstiltak m.v. i Marka

Merknadene i punkt 3.6 gjelder markaloven kapittel 2 Alminnelige rammer for tiltak og virksomhet.

§§ 4 til 8 inneholder hovedbestemmelsene om forbud mot bygge- og anleggstiltak og om hvilke krav som stilles til plangrunnlag, saksbehandling og tillatelser før gjennomføring av nærmere angitte typer bygge- og anleggstiltak med videre kan gjennomføres. Bestemmelsene gjelder både tiltak i forbindelse med bygg og anlegg med videre som allerede er etablert i Marka og tiltak i forbindelse med etablering av nye bygg og anlegg. I § 9 angis reglene om anlegging og tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper m.v. I forbindelse med omtalen av bygge- og anleggstiltak nedenfor berøres også kort bestemmelsene om tillatelse og dispensasjon i §§ 14 og 15. Disse bestemmelsene behandles nærmere under punkt 3.10 Tillatelse til tiltak, dispensasjon, saksbehandling og klage.

3.6.1 Høringsutkastet

Høringsutkastet forutsetter at Marka skal anses som landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF-område) og at arealbruk i strid med dette formålet er forbudt. Dette innebærer at alle nye bygge- og anleggstiltak med videre som ikke er nødvendige tiltak i forbindelse med landbruk vil være i strid med loven.

I høringsutkastet stenges det dermed også for at det i kommuneplan eller i arealdel til kommunedelplan gis bestemmelser om spredt bebyggelse til andre formål. I utgangspunktet innebærer dette at det ikke blir tillatt å oppføre nye hytter eller boliger i Marka. Heller ikke større endringer i tilknytning til slik bebyggelse tillates. Forbudet innebærer videre at ny næringsvirksomhet til andre formål enn landbruk i utgangspunktet ikke kan etableres i Marka, og at eksisterende næringsvirksomhet i utgangspunktet ikke kan utvides i Marka.

Departementet la i høringssaken til grunn at skogbruket i det vesentlige skal kunne videreføres med samme restriksjonsnivå som i dag. I henhold til høringsutkastet skulle de generelle rammebetingelsene for skogbruket fortsatt følge av skogbruksloven med forskrifter. Forvaltningen av jord- og skogbruk, og tiltak i den forbindelse, følger i utgangspunktet også av landbrukslovgivningen, herunder markaforskriften etter skogbruksloven § 17 b.

De spesielle utfordringene knyttet til etablerte lokalsamfunn i Marka, for eksempel i Maridalen og Sørkedalen, vil etter høringsutkastet i hovedsak kunne løses gjennom kommunenes adgang til å gi dispensasjon fra det generelle bygge- og anleggsforbudet.

Høringsutkastet forutsetter at idrettsanlegg i utgangspunktet må etableres utenfor Marka i tråd med utkastets generelle byggeforbud. Da idrett er en del av formålet med loven, ble det imidlertid foreslått at visse typer idrettsanlegg i tråd med særskilte retningslinjer også kan etableres i Marka, og at eksisterende idrettsanlegg i Marka etter vurdering kan utvides. Etter høringsutkastet kreves det både tillatelse etter markaloven og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven for etablering eller utvidelse av idrettsanlegg.

Byggeforbudet retter seg i utgangspunktet også mot etablering og utvidelse av offentlig infrastruktur som veger, kraftproduksjonsanlegg, dammer, vannforsyningssystemer med videre. Høringsutkastet gir imidlertid adgang til at slike tiltak vil kunne tillates ved dispensasjon. I tillegg ble det i høringsutkastet lagt opp til at det for slike tiltak må stilles krav om utarbeiding av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Det ble imidlertid forutsatt at kraftproduksjonsanlegg og kraftledninger med videre som krever konsesjonsbehandling, skulle unntas fra kravet om dispensasjon. Det ble forutsatt at vedlikehold og utbedring av offentlig infrastruktur ville kunne gjennomføres uten tillatelse etter markaloven.

En del tiltak i forbindelse med anlegging av løyper og stier i Marka krever i dag reguleringsplan etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Høringsutkastet la opp til at reguleringsplan ikke skulle kreves for alle slike tiltak, men at det i loven skulle skilles mellom på den ene side stier og mindre løyper som skal kunne anlegges etter tillatelse i henhold til markaloven, og på den andre side større løyper hvor det også kreves reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Ved tvil om tiltaket vil kreve reguleringsplan kan saken kreves avgjort av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Det ble i høringsutkastet forutsatt at tiltak i form av rydding og merking av stier og løyper med videre skal gjennomføres etter avtale og i samråd med grunneier. Ut fra hensynet til natur og friluftsliv er Fylkesmannen i Oslo og Akershus gitt myndighet til å bestemme at det ikke skal gjennomføres slike tiltak i bestemte deler av Marka.

3.6.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder de fleste natur- og friluftsorganisasjoner, ønsker at byggeforbudet i utkastets § 4 også skal omfatte landbrukstiltak fordi slike tiltak i større grad er egnet til å forårsake skade på naturen enn de tiltakene som forbys etter § 4.

På den annen side fremhever friluftsorganisasjonene og enkelte kommuner også behovet for at det gjøres unntak i § 4 slik at byggeforbudet ikke vil være til hinder for servering, hytter og anlegg som er en del av det organiserte friluftslivet. Flere høringsinstanser påpeker også at det bør gjøres unntak fra bygge- og anleggsforbudet slik at mulighetene bedres for tilleggsnæringer innen Landbruk pluss og turistnæringen.

Fylkesmannen i Oppland uttaler blant annet:

«Det fins en god del eldre setrer og tidligere husmannsplasser innenfor Marka. Få av disse er i dag nødvendige for driften av gården, men de representerer viktige kulturverdier. Fylkesmannen mener kommunenes dispensasjonspraksis fra § 4, ikke må være til hinder for vedlikehold og restaurering av kulturlandskap, setrer og husmannsplasser for å bevare landskaps- og kulturverdiene knyttet til disse anleggene.»

Flere høringsinstanser støtter disse synspunktene.

Fra enkelte høringsinstanser fremheves også behovet for mer detaljert regulering av bygge- og anleggstiltak i Marka. Kommunal- og regionaldepartementet påpeker blant annet behovet for retningslinjer i forbindelse med gjennomføring av mindre bygge- og anleggstiltak etter § 4.

Flere høringsinstanser finner at det vil være hensiktsmessig at et system med soneinndeling gjennomføres ved planlegging etter plan- og bygningsloven.

Direktoratet for Naturforvaltning uttaler blant annet:

«Slik det foreligger forslag om, bør pbl. på alle plannivåer ivareta en differensiering gjennom sonering, der ulike typer verdier, bruk og potensiale tydeliggjøres og det forutsettes at hensyn skal ivaretas.»

I følge høringsutkastets merknader vil masseuttak «til husbehov» ikke omfattes av bygge- og anleggsforbudet i § 4. Flere høringsinstanser mener blant annet at det i lovens merknader er behov for en nærmere avklaring av dette begrepet.

Først og fremst fra natur- og friluftsorganisasjonene, men også fra andre, foreslås det at skogbruket reguleres av markaloven. Oslo kommune Byrådsavdeling for miljø og samferdsel uttaler blant annet:

«En følge av at området i lov får LNF-status, er at landbrukstiltak unntas fra det generelle forbudet mot bygge- og anleggstiltak i Marka. Det er ikke gitt at bygge- og anleggstiltak i landbruket i utgangspunktet vil ha en mindre negativ innvirkning på naturopplevelsesverdiene for friluftslivet enn andre typer bygge- og anleggstiltak. I et område hvor friluftsliv skal prioriteres bør derfor landbruk som utbyggingsinteresse i utgangspunktet behandles på lik linje med andre utbyggingsinteresser. Oslo kommune ber om at lovforslaget blir endret for å ivareta dette.»

Motsatt mener i første rekke landbruksinteressene – i tillegg til enkelte kommuner – at skogbruket ikke bør omfattes av ny markalov.

Norges skogeierforbund uttaler for eksempel:

«Det er positivt at lovforslaget innebærer en anerkjennelse av at dagens forvaltningsregime i skogbruket fungerer etter hensikten, og at skogbruket i Marka fortsatt skal forvaltes etter Skogbruksloven og den særskilte forskriften om skogbehandling for skogområder i Oslo og nærliggende kommuner, med kommunene som forvaltningsmyndighet. Dette lovverket – sammen med det ansvar skogbruket selv tar gjennom sin miljøsertifisering etter Levende Skogs standard – sikrer etter vår mening at Markas kvaliteter ivaretas på en tilfredsstillende måte.»

I sin omtale av utkastets § 4 berører Nærings- og handelsdepartementet problemstillinger i tilknytning til mulighetene for etablering, utvidelse og videre drift av næringsvirksomhet i Marka, herunder problemstillinger i tilknytning til utvidelse av næringsvirksomhet som i dag ligger i Markas randsone.

Fra flere høringsinstanser, herunder en rekke kommuner, påpekes at utkastets § 4 vil snevre inn kommunenes myndighet vedrørende arealplanlegging. Ny markalov vil kunne tilsidesette eldre reguleringsplaner, noe som også sees som en videre svekkelse av kommunalt selvstyre.

Som eksempel nevnes Asker kommune der det av saksutredningen bl.a. framgår:

«Den lokale råderetten blir innskrenket både fordi eldre reguleringsplaner blir tilsidesatt og fordi kommunenes reguleringsmulighet begrenses sterkt. Rådmannen mener alle reguleringsplaner som omhandler utendørs idrettsanlegg, fortsatt bør få gjelde. Dessuten må kommunene selv kunne få utarbeide nye reguleringsplaner for alle formål som fremmer naturvernhensyn, friluftslivet og idrett, begrenset til anlegg for idretter som har skogen som arena og som ikke er motoriserte.»

Synspunktene støttes også til dels fra landbruket, blant annet av Losby Bruk ANS som uttaler:

«Vi tror generelt at kommunens helhetssyn og lokalkunnskap totalt sett vil gi de beste løsninger framfor den sentralisering av beslutningsmyndigheten som følger av forslaget til ny Markalov.»

Beboere og representanter for flere av lokalsamfunnene i Marka har uttalt seg i høringsrunden. Det påpekes at det i høringsutkastet ikke i tilstrekkelig grad er tatt hensyn til de særegne forhold som gjør seg gjeldende for tettbygde områder som av historiske årsaker er blitt liggende innenfor markagrensen.

Solemskogen Velforening påpeker for eksempel at formålsparagrafen også bør omfatte hensynet til denne type lokalsamfunn. Videre ønskes unntaksregler fra byggeforbudet i § 4. Det uttrykkes også bekymring for at en ny markalov vil kunne trenge til side den reguleringsplanen som er under utarbeidelse for Solemskogen.

Solemskogen Velforening uttaler videre:

«Vi er som beboere i marka opptatt av at markas kvaliteter beholdes og eventuelt styrkes. For de fleste av oss er nettopp det grunnen til at vi bor der vi gjør. Vi har også forståelse for at det er viktig å sikre et helhetlig grep på marka. Vi er imidlertid av den oppfatning at vårt krav om å få utvikle våre hjem på lik linje med velstandsutviklingen ellers i samfunnet er av avgjørende betydning for oss, uten at det går på bekostning av Markas særegne kvaliteter. Vi er av den oppfatning at levende og velstelte lokalsamfunn vil oppfattes som berikende av alle markas bruker … For beboerne på Solemskogen vil det være uhensiktsmessig og vanskeliggjørende om alle tiltak må behandles som dispensasjonssøknad til Fylkesmannen. Dette er tiltak som ikke på noe område reduserer dagens tilgjengelige markaområde og burde derfor avgjøres av en god reguleringsplan. Vi vil sterkt henstille til at det også tas hensyn til vår situasjon. »

Lignende synspunkter fremmes også av Sørkedalens Vel , Maridalen Vel, Sørbråten Vel og enkeltbeboere i Sørbråten.

En rekke høringsinstanser påpeker videre at adgangen til å etablere eller utvide idrettsanlegg etter § 5 i lovforslaget ikke bør være for vid. Det uttrykkes bekymring for at hensynet til sikring og bevaring av Marka som friluftsområde skal undergraves ved at § 5 i for stor grad åpner for utbygging i Marka. Det påpekes blant annet også fra flere høringsinstanser at støy fra idrettsanlegg vil måtte være et sentralt tema når det skal vurderes hvilke idrettsanlegg som skal kunne etableres i Marka.

Oslo og Omland friluftsråd uttaler for eksempel:

«Motorsportanlegg og skytebaner må være forbudt i Marka. Dette er særdeles støyende og sjenerende aktivitet som forringer friluftsopplevelsen for mange. Alle friluftsorganisasjonene er enige om at støyende og motorisert idrett i og utenfor anlegg må forbys i Marka.»

Motsatt uttaler flere idrettsorganisasjoner og andre at det må være rom for bredde innen idrettslivet i Marka og at det ikke er hensiktsmessig å innføre for mange restriksjoner for etablering av idrettsanlegg. Man må videre ta høyde for at det vil oppstå nye idrettsformer og nye behov for idrett i Marka. Loven må i følge idrettsorganisasjonene ikke stenge for fornuftig bruk av Marka til idrettsformål.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller spørsmålet om det i forbindelse med § 5 må forutsettes en samlet kartlegging:

«Det angis i loven at det skal legges vekt på det nasjonale og regionale behovet for et idrettsanlegg ved utvidelse eller nyetablering. Det er imidlertid uklart om det skal foretas noen helhetlig kartlegging av hvilke anlegg som anses som nasjonalt og regionalt viktige, eller om dette skal vurderes av kommunen i enkeltsaksbehandlingen. Departementet bør vurdere om det skal legges føringer i forhold til nasjonale anlegg, jfr. problemstillingene rundt Holmenkollen.»

Det bemerkes også i flere høringsuttalelser at det er uklart hva som menes med idrettsanlegg «som fremmer formålet med loven».

Justisdepartementet uttaler blant annet:

«Vil ikke idrettsanlegg per definisjon ligge innenfor og fremme formålet med loven, slik § 1 er utformet? Første ledd tredje punktum første delsetning bør derfor vurderes nærmere.»

I flere høringsuttalelser, blant annet fra Akershus fylkeskommune, reises også spørsmål rundt skillet i utkastets § 5 mellom «mindre» og «større» løyper. Flere høringsinstanser ønsker en klarere presisering av hva som ligger i begrepet «større løyper» som krever reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Til forslagets § 6 påpeker Justisdepartementet blant annet at det tydeligere bør fremgå av bestemmelsen at anlegging mv. av stier og løyper bare kan skje med grunneiers tillatelse dersom det ikke foreligger særskilt hjemmel. Slik bestemmelsen står i høringsutkastet kommer i følge Justisdepartementet dette prinsippet ikke klart nok frem.

Flere høringsinstanser, spesielt idretts- og friluftsorganisasjoner, fremhever viktigheten av at anlegging og tilrettelegging av stier og løyper i Marka ikke reguleres for strengt.

Norges idrettsforbund og Olympiske komité uttaler:

«Det er avgjørende at det ikke legges for sterke restriksjoner på utvikling av stier og løyper i Marka og i «inngangsportene» til Marka. Behovet for godt tilrettelagte ferdselsårer er helt avgjørende for å sikre god og allsidig bruk ikke minst for grupper med spesielle behov for tilrettelegging. Slike stier og løyper vil i stor grad sikre allmennheten adgang til de store naturområdene som ligger innenfor markagrensen. Å asfaltlegge «ferdselsårer» vil kunne være formålstjenlig for å legge til rette for funksjonshemmede og også avlaste eksisterende ferdselsårer for eks. rulleski. Det er derfor viktig at kravet til reguleringsplaner iht. plan- og bygningsloven ikke legger for sterke bånd på slike ferdselsårer.»»

En rekke høringsinstanser, først og fremst grunneiere, uttrykker bekymring for at muligheten som gis i § 6 for det offentlige og andre til å anlegge stier og løyper på privat grunn, vil kunne innebære for store inngrep i grunneiernes eiendomsrett og skape unødige konflikter mellom grunneiere og friluftslivet.

Også fra idretts- og friluftsorganisasjonene påpekes viktigheten av å opprettholde et godt forhold til grunneiere i forbindelse med tilrettelegging for ferdsel i henhold til § 6.

Foreningen til skiidrettens fremme uttaler blant annet:

«I tredje til femte ledd behandles forholdet til grunneiere, og retten til å gjøre inngrep i deres eiendom mht merking, rydding osv av løyper og stier. En slik rett kan det være viktig at myndigheten har hjemmel for i spesielle tilfeller, men Skiforeningen vil understreke viktigheten av at det sikres et godt forhold til grunneierne i Marka. Et godt og aktivt friluftsliv for befolkningen i Marka krever også at forvaltningen så langt mulig skjer i samråd med grunneierne og deres forvaltning av sine verdier.»

Olje- og energidepartementet viser til de nye reglene i plan- og bygningsloven om unntak fra reguleringsplankrav for konsesjonspliktige energitiltak. Departementet uttaler:

«I henhold til standardbestemmelser om energianlegg i verneområder skal verneregler ikke være til hinder for oppgradering/fornyelse av kraftledninger for heving av spenningsnivå og øking av linjetverrsnitt når dette ikke forutsetter vesentlige fysiske endringer i forhold til verneformålet. At markaloven har en egen vernebestemmelse, § 12, må tilsi at markaområder som ikke faller inn under § 12 er underlagt et mindre strengt regime enn vernet friluftsområde. Forholdet mellom disse bestemmelsene bør kommenteres nærmere i lovforslaget. Det vises til Olje- og energidepartementets merknader til §§ 10 og 12.»

Samferdselsdepartementet uttaler:

«Samferdselsdepartementet ønsker innledningsvis å presisere viktigheten av at Statens vegvesen, Jernbaneverket og Avinor må kunne fortsette å drifte og vedlikeholde eksisterende infrastruktur som ligger innenfor det avgrensede arealet i lovutkastet.»

Det påpekes videre fra flere kommuner at kommunene bør ha myndighet til å gi tillatelse til mindre infrastrukturtiltak. Det etterlyses en presisering av hvilke tiltak kommunene bør kunne gi tillatelse til. Ski kommune etterlyser videre klarere rammer for hva som kan utføres uten offentlig tillatelse:

«Departementet bør klargjøre hva som ligger innenfor rammen av utbedringer som kan utføres uten tillatelse. Lovteksten kan tilsynelatende åpne for betydelige inngrep som utvidelse av veier og oppgradering av kraftanlegg uten at det må søkes godkjenning.»

Det påpekes også blant høringsuttalelsene at nedgraving av kraftkabler er et tiltak som kan innebære betydelige inngrep i naturen, slik at det derfor bør presiseres i § 7 at denne type tiltak krever offentlig tillatelse.

Enkelte høringsinstanser mener at plan- og bygningsloven inneholder tilstrekkelig regulering av etablering og utvidelse av offentlig infrastruktur, slik at særskilt regulering i markaloven vil være unødvendig.

Kontaktutvalget for skogbruk på Hadeland uttrykker bekymring over at § 7 ikke omfatter utbygging av småkraftverk:

«Slik lovutkastet foreligger, risikerer småkraftanlegg å falle mellom to stoler, nemlig forbudet mot tiltak som krever byggetillatelse og ved at § 7 ikke omfatter småkraftverk i likhet med øvrige infrastrukturtiltak. Det må fremgå av lovteksten at det kan gis tillatelse til utbygging av småkraftverk.»

Noen høringsuttalelser reiser spørsmål om også private anlegg bør omfattes av markalovens bestemmelser om infrastrukturtiltak.

Om etablering av veger i skogbruksnæringen uttaler blant annet Øyangen Vel :

«Vi er i utgangspunktet enige i dette punktet, men mener det er viktig å ikke fjerne alle muligheter for skogbruksnæringen når det gjelder etablering av nødvendige driftsveier. I vårt område er det bondeskog, og denne er svært godt skjøttet. Veibyggingen har vært minimal, og om noe skulle tilkomme, ser vi ikke dette som noen krise. Vi tror Miljøverndepartementet bør ta inn over seg at sikkert 80% av de som er på tur i marka sommerstid benytter skogsbilveier når de går og sykler. Det har gått etablerte veier gjennom marka siden 1805 og disse er viktige kulturbærere.»

Direktoratet for naturforvaltning (DN) mener at etablering og utvidelse av veger i skogbruket må behandles etter plan- og bygningsloven,

«… dersom dette ikke blir ivaretatt generelt ved den kommende endringa i pbl. DN kan ikke forstå at vegbygging i skogbruket på noen måte skiller seg fra annen vegbygging og aksepteres unntatt fra den alminnelige planbehandling etter pbl. Pbl som planverktøy er innrettet for at enkelttiltak skal avveies i forhold til ønsket helhetlig arealbruk, at alle viktige konsekvenser skal være kjent som grunnlag for beslutninger og ivareta medvirkning og offentlighet.»

Gjennom høringen er det også pekt på viktigheten av i markaloven å avklare forholdet mellom markaloven og områder innenfor markagrensen som allerede har spesielle restriksjoner i form av vernevedtak etter naturvernloven, drikkevannsrestriksjoner, reguleringsplaner til særskilte båndleggingsformål (bevaring eller vern), militære restriksjoner mv.

Det har videre kommet en del synspunkter på utformingen av høringsutkastets bestemmelser om tillatelse til forskjellige typer tiltak og om bruken av planer som grunnlag for avklaring av tiltak. Spesielt gjelder dette offentlig infrastruktur, idrettsanlegg og større løyper.

3.6.3 Departementets vurdering

Hovedlinjer

Departementet viser til og legger til grunn at høringen i hovedsak gir tilslutning til at arealvernet i Marka bør være konsekvent og effektivt i form av et generelt forbud mot nye bygge- og anleggstiltak. Det er likevel noen hensyn ved Marka som et flerbruksområde som taler for enkelte tillempninger i forhold til det som framgikk av høringsutkastet.

I lovforslaget er bestemmelsene om forbud mot bygge- og anleggstiltak, idrettsanlegg, offentlig infrastruktur og om reguleringsplankrav og annen bruk av planer mv. derfor bearbeidet en god del. Hovedinnholdet er videreført, selv om det nå framkommer tydeligere at større deler av plan- og bygningslovens plandel kan brukes i et samspill med markalovens byggeforbud, bl.a. for å få inn mer nyanserte rammer og bestemmelser for tilpasning og forvaltning i forhold til bestående bebyggelse og igangværende virksomhet til andre formål enn landbruk. I tillegg vil dette bidra til å skape grunnlag for områdevise vurderinger og sonevise rammer, slik bl.a. Direktoratet for naturforvaltning og Oslo og Omland Friluftsråd har gått inn for.

Arealformålet LNF – generelt byggeforbud

Høringsutkastets bestemmelser i § 4 om at arealformålet i Marka skal være landbruks-, natur- og friluftsområde, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5 opprettholdes. LNF-formålet modifiseres imidlertid ved at det generelle bygge- og anleggsforbudet videreføres og utvides noe i lovforslagets § 5, jf. § 4, slik at det nå også omfatter bygge- og anleggstiltak i landbruket. Hovedbegrunnelsen for dette er at bygge- og anleggstiltak innen landbruket vil kunne forringe Markas kvaliteter for friluftslivet i samme grad som andre bygge- og anleggstiltak. I tillegg finner departementet at det er viktig å unngå en gradvis utbygging i Marka til skade for friluftsliv og naturopplevelse. Landbruket i Marka har også allerede en god infrastruktur, noe som innebærer at behovet for bygge- og anleggstiltak innen landbruk må antas ikke å være særlig omfattende.

Det åpnes likevel i lovforslaget for en begrenset adgang til å gjennomføre landbrukstiltak og visse andre nærmere angitte tiltak. Forutsetningen er at tiltaket er i samsvar med gjeldende plan som er stadfestet av departementet. Bestemmelsene i lovforslaget gir således en noe videre adgang til å bruke arealplaner i form av kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner som grunnlag for å avklare arealbruk og tiltak som i utgangspunktet vil være i strid med markalovens forbud. Disse tiltakene er i lovens § 7 nærmere angitt i følgende fire punkter: 1) tiltak i landbruket, herunder bygninger og terrenginngrep 2) større stier og løyper 3) idrettsanlegg som naturlig kan innpasses innenfor markalovens formål 4) offentlige infrastrukturanlegg og områder for igangværende råstoffutvinning. Forutsetningen er at det dreier seg om gjeldende planer som er stadfestet av departementet.

Lovforslaget inneholder videre regler om at igangsetting av arbeid med kommuneplan eller reguleringsplan som vedrører Marka krever departementets tillatelse. I tillegg må planvedtak i slike saker stadfestes av departementet for å være gyldige. Departementet kan etter forslaget også gjøre de endringer i kommunens planer som anses nødvendig. Slik oppnås etter departementets syn tilfredsstillende kontroll med hvilke arealplaner som godkjennes i Marka. Dette vil være et viktig virkemiddel for departementet til å påse at det ikke vedtas planer i strid med lovens formål, eller at natur- og friluftsverdier blir skadelidende.

Det kan heller ikke åpnes for ny spredt utbygging gjennom planbestemmelser i kommuneplanens arealdel, jf. gjeldende plan- og bygningslov § 20-4 annet ledd bokstav c. Her foreslås likevel en tillempning i forhold til høringsutkastet som generelt ikke tillot bruk av slike bestemmelser. Forbudet mot ny spredt bebyggelse er nå avgrenset til å gjelde nye tiltak eller vesentlig utvidelse av eksisterende tiltak. Det betyr at det kan gis bestemmelser om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Slike bestemmelser kan også anvendes for å presisere hvilke bygningsmessige endringer og eventuelle utvidelser som kan aksepteres i et område. Disse reglene vil være av betydning for å opprettholde etablerte lokalsamfunn i Marka, for eksempel i Maridalen og Sørkedalen.

Alle bygge- og anleggstiltak i Marka vil dermed være forbudt hvis de er i strid med markalovens bestemmelser eller med planbestemmelser.

Det legges dermed opp til en større nyansering og tydeliggjøring når det gjelder bruken av planvirkemidlene etter plan- og bygningsloven.

Igangsetting av tiltak krever etter markaloven tillatelse eller dispensasjon. Tillatelse etter § 14 kan gis til å gjennomføre tiltak som er i samsvar med en bindende arealplan vedtatt innenfor rammen av lovens bestemmelser. For andre tiltak som ikke har grunnlag i plan, vil det kreves dispensasjon etter markaloven § 15. Som i høringsutkastet er det gjort klart at plan- og bygningslovens dispensasjonshjemler ikke kan brukes for å dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av markaloven, herunder bindende arealplaner som vedtas for å følge opp krav i markaloven.

I forhold til høringsutkastet er det gjort en endring ved at forslaget om departementets mulighet for utarbeiding og vedtak av en regional retningsgivende plan er sløyfet. I stedet er det åpnet for at plan- og bygningslovens hjemmel for statlig plan kan anvendes dersom det er behov for å gjennomføre tiltak eller arealbruk som ikke faller inn under markalovens øvrige bestemmelser. Slik plan vil da kunne brukes for å få en grundig planprosess. Departementets planvedtak innebærer samtidig en dispensasjon fra markaloven. For øvrig vil plan- og bygningslovens regler om felles planoppgaver og regional plan mv. kunne brukes for planlegging i Marka så lenge planene har et innhold som ligger innenfor bestemmelsene i markaloven.

Bygge- og anleggstiltak i landbruket krever dermed dispensasjon etter markaloven i tillegg til ordinær byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Dersom landbrukstiltakene inngår i reguleringsplan, er det tilstrekkelig med tillatelse etter § 14.

Som tiltak i landbruket regnes alle tiltak som faller inn under definisjonen i plan- og bygningsloven § 1-6, jf. § 20-1.

Spørsmål om soneinndeling

Behovet for forskjellige soner i Marka, slik dette påpekes av flere høringsinstanser, vil etter departementets syn kunne ivaretas ved at det innenfor markaloven er rom for mer differensierte vurderinger av delområder etter ordinær bruk av plan- og bygningslovens planvirkemidler, herunder regional plan og kommuneplan med arealdel. Dette er innarbeidet i lovforslaget.

Forholdet til eksisterende verneområder og reguleringsplaner til bevaring og vern

Det finnes en del områder innenfor markagrensen som allerede har spesielle restriksjoner i form av vernevedtak etter naturvernloven, drikkevannsrestriksjoner, reguleringsplaner til særskilte båndleggingsformål (bevaring eller vern), militære restriksjoner mv. Slike særskilte vedtak og restriksjoner vil i utgangspunktet fortsette å gjelde etter sitt innhold i tillegg til markaloven dersom de inneholder strengere bestemmelser enn det som følger av bestemmelser i eller i medhold av markaloven. De kan derimot ikke innskrenke det vern som følger av bestemmelser i eller i medhold av markaloven.

Særskilt om forvaltningen av skogbruket – revidert markaforskrift

Skogbruket vil fortsatt i det vesentlige reguleres av landbrukslovgivningen, herunder markaforskiften etter skogloven § 17 b. Parallelt med at markaloven vedtas vil Landbruks- og matdepartementet fortsette arbeidet med å gjennomgå og revidere markaforskriften, hvor det tas høyde for markalovens formål og bestemmelser. Hensynet til bærekraftig bruk og flerbruk i Marka vil stå sentralt i dette arbeidet. Regjeringen finner at en revidert markaforskrift i samspill med markaloven vil ivareta hensynet til friluftsliv og naturopplevelse i Marka, også i forhold til skogbruksnæringen.

Idrettsanlegg innenfor formålet

Når det gjelder hvilke idrettsanlegg som kan innpasses naturlig i marka, vises til omtalen foran av idrettsanlegg i tilknytning til formålsparagrafen.

Offentlige infrastrukturanlegg og andre tiltak

I høringen er det påpekt behov for klarere retningslinjer for hvilke infrastrukturtiltak, anlegg, næringsvirksomhet mv. som kan innpasses innenfor rammen av loven.

Eksisterende anlegg, bebyggelse, næringsvirksomhet og infrastruktur i Marka vil bestå under markaloven. Typiske eksempler vil være alpinanlegg, steinbrudd, skytebaner og lignende. Anlegg, bebyggelse, næringsvirksomhet eller infrastruktur skal som utgangspunkt ikke etableres eller utvides i Marka. Næringsvirksomhet som i dag befinner seg i Marka skal ikke kunne utvides. Heller ikke vil næringsvirksomhet som befinner seg utenfor markagrensen, kunne utvides inn i Marka.

Bakgrunnen for at det gis egne bestemmelser om infrastrukturanlegg i Marka er at visse slike tiltak og funksjoner vanskelig kan unngås på grunn av det samfunnsmessige og funksjonelle behovet for slike anlegg. Samtidig er det klart at slike anlegg vil kunne ha negative effekter for Marka som natur- og friluftsområde. For å sikre en best mulig saksopplysning og helhetlig avveining i forhold til slike tiltak, er det forutsatt reguleringsplanbehandling for slike større tiltak.

Med utgangspunkt i behovet for en effektiv markabeskyttelse tas det sikte på at også mindre infrastrukturanlegg skal fanges opp, men departementet vil i forbindelse med iverksettingen og eventuell beslutning om myndighetsfordeling foreta en nærmere klargjøring av reguleringspliktens nedre grense for slike tiltak. Når det gjelder unntak og lempninger for visse energitiltak vises til omtale i avsnittet nedenfor.

For visse tiltak som er tatt opp av enkelte høringsinstanser finner departementet at det ikke vil være hensiktsmessig å gi nærmere retningslinjer. Dette gjelder blant annet for vurderingen og behandlingen av søknader om tiltak i forbindelse med blant annet nedgraving av kabler, etablering av «småkraftverk», tilrettelegging og utbygging for servering i Marka, utfartsparkering, næringsvirksomhet innenfor rammen av begrepet landbruk pluss mv. Detaljene og den nærmere grensedragning i forbindelse med vurdering og behandling av slike tiltak vil måtte utvikles gjennom forvaltningspraksis.

Spesielle bestemmelser om departementets rolle og oppgaver ved igangsetting av planarbeid og som stadfestingsmyndighet

Høringsutkastet innebar et plan- og reguleringsforbud for annet enn reguleringsplanlegging for infrastruktur, idrettsanlegg og større løyper. På bakgrunn av synspunkter i høringen finner departementet at det i større grad bør åpnes for bruk av bindende arealplaner i Marka enn det høringsutkastet la opp til.

Loven åpner nå for større bruk av planlegging både i kommunene og på regionalt nivå. For å få dette til innenfor rammen av en samlet og konsistent forvaltning av Marka er det i loven gitt spesielle bestemmelser som for det første krever at kommunen avklarer med departementet om planlegging kan settes i gang i et område eller for et tiltak, og for det andre at departementet må stadfeste alle kommunale planvedtak som vedrører Marka før planen får rettsvirkning. Plan- og bygningslovens ordinære system er at departementet enten kommer inn i planbehandlingen i forbindelse med utarbeiding og vedtak av statlig plan eller hvis det er fremmet innsigelse mot kommunalt planforslag. Siden departementet er stadfestingsmyndighet, er det også i utgangspunktet departementet som fatter realitetsvedtak etter loven når det gjelder infrastruktur, større løyper, idrettsanlegg mv.

Lovutkastet legger dermed opp til at plan kan brukes for å sikre en god prosess og avveining av samfunnsnødvendig arealbruk og tiltak som kan være til ulempe for friluftsinteressene. Samlet sett mener departementet dette er den mest hensiktsmessige måten å organisere beslutningssystemet på. Slik ivaretas hensynet til overordnet oppfølgning, i tillegg til at kommunene får virkemidler til å drive en god planlegging og forvaltning i Marka.

Tilrettelegging for stier og løyper

Høringsutkastets § 6 Tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper, inngrepstillatelse mv. videreføres i det vesentlige. Bestemmelsen er nå flyttet til lovens § 9 Tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper mv. Med bakgrunn i høringsuttalelsene er det imidlertid gjort noen endringer i forhold til høringsutkastet.

På bakgrunn av uttalelser som har kommet fra en rekke høringsinstanser, herunder fra Justisdepartementet, Olje- og energidepartementet, grunneiere, samt idretts- og friluftsorganisasjoner, endres ordlyden i forhold til høringsutkastets § 6 slik at det klarere fremgår at det som hovedregel kreves samtykke fra grunneier for å anlegge stier og løyper i Marka. Som et ledd i å tydeliggjøre dette, tas også ordet «inngrepstillatelse» ut av bestemmelsens overskrift. Departementet finner i likhet med både grunneiere og frilufts- og idrettsorganisasjonene at det er viktig å opprettholde og videreutvikle et godt samarbeid mellom de forskjellige aktørene i Marka. Det er etter departementets syn derfor viktig å få frem at nåværende praksis med samarbeid med grunneier ved anlegging av stier og løyper videreføres slik at samtykke fra grunneier fortsatt skal være hovedregelen.

Bestemmelsen bygger fortsatt på høringsutkastets skille mellom «større» og «mindre» løyper. Departementet er enig med de mange høringsinstansene som har påpekt viktigheten av en klarere definisjon av hvilke løyper som må anses som «større løyper» og dermed krever reguleringsplan i henhold til plan- og bygningsloven. Det er derfor i lovforslaget gjort endringer i spesialmerknadene til § 9 hvor hvor en del momenter av betydning for å kunne skille mellom «større» og «mindre» løyper angis. Departementet finner at det ikke er hensiktsmessig å gi for detaljerte retningslinjer for en slik grensedragning, men at det bør angis hvilke hensyn det skal legges vekt på i vurderingen av hva som er «større» løyper. Den finere grensedragning vil nødvendigvis måtte utvikles gjennom forvaltningspraksis. For øvrig henvises til spesialmerknadene.

For å oppnå lovens formål om å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse, vil det også som blant annet Norges idrettsforbund og Olympiske komité uttaler, i en del tilfeller være viktig å gjøre Marka tilgjengelig for befolkningen ved å anlegge stier og løyper.

Forholdet til ny minerallov

Etter departementets vurdering bør ikke leting eller undersøkelser i forbindelse med mineralutvinning tillates i Marka. Av høringsutkastet til ny minerallov legges det opp til at leter på en rekke nærmere angitte områder, ikke «uten samtykke fra eieren eller brukeren av grunnen og vedkommende myndighet» kan gjennomføre leting. Etter departementets vurdering bør det framgå direkte av mineralloven at det samme skal gjelde for virkeområdet for ny markalov. Det skal ikke være fri adgang til leting og undersøkelse i Marka. Leting, undersøkelse og utvinning vil uansett være i strid med markaloven.

3.7 Motorferdsel

§ 10 Regler for motorisert og annen ferdsel angir reglene om motorferdsel i Marka. Tilsvarende bestemmelse var plassert i høringsutkastets § 8.

3.7.1 Høringsutkastet

Det ble i høringsutkastets § 8 Motorferdsel foreslått et generelt forbud mot motorferdsel i utmark og vassdrag. Unntak ble foreslått for motorferdsel til nærmere angitte nytteformål. Det ble for eksempel forutsatt at det gjøres unntak for nødvendig motorferdsel for fastboende og nødvendig motorferdsel i forbindelse med anlegging og vedlikehold av løyper og gjennomføring av idrettsarrangementer. Høringsutkastet inneholdt også en hjemmel til forskrift om forbud eller begrensning av ferdsel med motorkjøretøy på privat veg for andre enn fastboende og besøkende til disse. Det ble også foreslått at det kan fastsettes regulerende bestemmelser for ellers lovlig ferdsel med ­motorkjøretøy på vegene.

3.7.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser, herunder Justisdepartementet, anbefaler at markalovens bestemmelser om motorferdsel ses i sammenheng med ny ­motorferdsellov. En del høringsinstanser mener at det ikke er behov for særskilt regulering av motorferdsel i Marka i tillegg til ny motorferdsellov.

Fra hytteeiere og fastboende påpekes viktigheten av at deres muligheter til ferdsel til og fra eiendommene ikke blir vesentlig dårligere enn i dag, og at adgangen til å begrense ferdsel ved forskrift i henhold til markaloven § 8 brukes med varsomhet.

Landbruksnæringen og næringsinteressene for øvrig, i tillegg til offentlige aktører i Marka bemerker generelt at motorferdsel i tilknytning til landbruket i tilstrekkelig grad må sikres, og at det ikke bør gjøres innskrenkninger i motorferdselen som kan begrense nødvendig ferdsel i forbindelse med drift og vedlikehold. Olje- og energidepartementet ønsker for eksempel at motorferdsel for vedlikehold og drift av energianlegg nevnes særskilt i bestemmelsen om motorferdsel, mens Fornyings- og administrasjonsdepartementet tar opp problemstillinger rundt konkurransemyndighetenes behov for motorisert ferdsel for å gjennomføre bevissikring i henhold til konkurranseloven § 25.

Frilufts- og idrettsorganisasjonene mv. påpeker viktigheten av å begrense motorferdsel i Marka av hensyn til idrett- og friluftsliv, samtidig som det tas hensyn til idrettens behov i forbindelse med utøvelse av idrett og gjennomføring av idrettsarrangementer mv.

Det vises videre i flere høringsuttalelser til nåværende ordning for motorferdsel i Marka og eksisterende avtaler med grunneierne. Disse etablerte ordningene anses å være et tilstrekkelig virkemiddel for å ivareta miljøhensyn samtidig som nødvendig ferdsel sikres.

Enkelte høringsinstanser, herunder Ski kommune, ønsker en avklaring av forholdet mellom de nye bestemmelsene i markaloven § 8 og lokale forskrifter om motorferdsel.

Økokrim uttaler bl.a.:

«Hva angår lovforslagets § 8 (motorferdsel) bemerkes at ny og strengere motorferdsellov er under utarbeidelse. Det fremgår ikke hvorvidt Miljøverndepartementet har vurdert dette. Lovforslagene bør så langt det er mulig harmoniseres. Skal det være egne og mulig avvikende bestemmelser om motorferdsel i Markaloven, bør de begrunnes særskilt. I lovforslagets § 8 er utgangspunktet at motorferdsel er forbudt. En kan derimot ikke se at motorferdsel er definert. Det bør vurderes å ta med eller at det vises til den ny motorferdsellov. Her er det foreslått å ha en egen bestemmelse som definerer motorkjøretøy, motorfartøy og luftfartøy (jf. forslag til ny motorferdselslov 5). På denne måte får en også med f.eks. helikopter og sjøfly. I lovforslagets § 8 andre ledd bokstav e fremgår det at på visse vilkår er nødvendig motorferdsel tillatt. Det gjelder b1.a. i forbindelse med drift og vedlikehold av hytter, som er åpne for allmennheten. En forutsetter at slik drift og vedlikehold må være av en viss størrelse og aktivitet. For å hindre omgåelse av regelverket bør det i forarbeidene klargjøres nærmere for hva som ligger i dette.»

3.7.3 Departementets vurdering

Lovens § 10 viderefører i det vesentlige bestemmelsene i høringsutkastets § 8 om motorferdsel. På bakgrunn av høringen er det imidlertid gjort noen mindre endringer, særlig av redaksjonell art. Blant annet er det søkt å få bedre fram todelingen mellom reglene om kjøring i utmark og på privat veg.

Unntaket i første ledd nr. 1 vil etter departementets syn også komme til anvendelse for nyttekjøring i henhold til konkurranseloven § 25, mens unntaket i første ledd nr.7 også vil dekke motorferdsel for vedlikehold og drift av energianlegg.

Etter departementets syn vil ferdsel til og fra eiendommene for hytteeiere og fastboende ikke bli strengere regulert med markaloven. Departementet er enig med hytteeierne og de fastboende som påpeker at det ikke eksisterer nevneverdig konflikt mellom grunneiere og andre brukere av Marka, slik at det i dag ikke er behov for strengere regler for ferdsel til og fra hytter eller boliger i Marka.

Økokrims bemerkning om behovet for å definere motorferdsel i markaloven, er innarbeidet i bestemmelsen. I § 10 annet til fjerde ledd defineres nå «motorferdsel», «utmark» og «vassdrag». Definisjonene samsvarer med tilsvarende definisjoner i motorferdselloven.

Departementet viser for øvrig til paragrafmerknadene.

3.8 Særskilt vern av friluftslivsområder

§ 11 angir reglene om særskilt vern av friluftslivsområder.

3.8.1 Høringsutkastet

I høringsutkastet ble det lagt opp til at skogbruket i det vesentlige skal kunne videreføres med samme restriksjonsnivå som i dag. Skogbrukets generelle rammebetingelser følger i henhold til utkastet fortsatt av skogbruksloven med forskrifter. Høringsutkastet har imidlertid en hjemmel i § 12 for at avgrensede områder på grunnlag av naturopplevelsesverdier kan vernes av hensyn til friluftslivet. Områder som er aktuelle for slikt vern vil først måtte identifiseres og vurderes etter nærmere fastsatte kriterier før det settes i gang en verneprosess etter markaloven. Nærmere saksbehandlingsregler for vernevedtak følger av § 13. Særskilt vern på bakgrunn av naturopplevelsesverdier vil etter høringsutkastet skje ved forskrift med hjemmel i markaloven. Slik forskrift vil kunne fastsette nærmere bestemmelser for det området som skal vernes, skjøtsel av området og bruken av det. Eventuelt økonomisk tap som følge av særskilt vern vil i henhold til § 14 kunne kreves erstattet etter alminnelige rettsgrunnsetninger.

3.8.2 Høringsuttalelser

Samtlige friluftsorganisasjoner gir sin tilslutning til forslaget om særskilt vern. I tillegg støttes forslaget av blant annet Akershus fylkeskommune, Ski kommune, Oslo og omegn turistforening, Østmarkas Venner og en rekke naturvernorganisasjoner og fortidsminneforeninger.

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus uttaler blant annet: «NOA støtter forslaget om at friluftslivsområder kan vernes på bakgrunn av deres verdi for friluftsliv og naturopplevelse.»

Videre uttales:

«For NOA er tre forhold særlig viktige:

• At friluftslivets ønsker og behov skal være et tilstrekkelig kriterium for å verne friluftslivsområder, ikke bare strengt tallfestbare biologiske eller andre kvaliteter.

• At både områdenes kvalitet og deres tilgjengelighet, sammen og hver for seg, gir grunnlag for vern som friluftslivsområder. Nærområdene er meget viktig for daglig bruk, men mange av områdene med de flotteste kvalitetene og rester av opprinnelig skog ligger lengre inn i Marka og lenger unna veier og fløtningsvassdrag – det er derfor de har fått beholde sin verdi helt til nå. Det må gis adgang til å verne begge typer områder.

• At adgangen til vern også omfatter områder som ikke har stor verdi i dag, men som gjennom skjøtsel kan bli verdifulle. Den gamle, spennende skogen i Marka er sterkt fragmentert etter ca 60 år med flatehogst. Det er et behov for å kunne knytte sammen områder med stor opplevelsesverdi («eventyrskoger»), områder med store biologiske eller kulturhistoriske verdier og områder som allerede er vernet til større, sammenhengende områder.»

Motsatt har samtlige skogeierinteresser i tillegg til andre, herunder enkelte kommuner, innvendinger mot forslaget. Forslag til endringer kommer blant annet fra Enebakk kommune, Enebakk Landbrukslag, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Oppland, Gran Allmenning, Jevnaker kommune, Kontaktutvalget for skogbruk på Hadeland, Løvenskiold-Vækerø, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Almenningsforbund, Norskog, NHO, Oppland fylkeskommune, Røyken Skogeierlag og Viken Skog.

Endringsforslagene og bakgrunnen for disse, kan oppsummeres i følgende punkter:

a) Vernet ses som vern basert på vage og subjektive kriterier. Det etterlyses derfor klare og objektive kriterier.

b) Vern må skje frivillig. Tvungent vern kan bare godtas som en sikkerhetsventil i helt spesielle tilfeller. Tvungent vern hevdes å ville føre til et høyt konfliktnivå.

c) En ordning med tvungent vern vil måtte forutsette regler som sikrer grunneier full erstatning.

Norskog uttaler blant annet:

«NORSKOG er på et faglig grunnlag svært betenkt over forslaget om å kunne verne skog av hensyn til friluftsliv. Temaet ble blant annet behandlet ifbm forarbeidene til den såkalte Naturmangfoldloven. Der ble tankegangen i sin helhet avvist. Denne type vern vil nødvendigvis måtte bygge på subjektivt skjønn. NORSKOG kan ikke se hvordan et vern etter subjektive og høyst personavhengige kriterier kan gjennomføres i praksis. Oppfatningen av natur er like allsidig som antallet brukere, og vi kan vanskelig forestille oss hvordan dette skal kunne legges til grunn for å pålegge ytterligere restriksjoner på enkeltområder. Det man oppnår med dette er et tilfeldig vern etter vedvarende press fra særgrupper som vil ivareta svært spesielle interesser.»

Løvenskiold – Vækerø uttaler i samme retning:

«Løvenskiold-Vækerø mener det på prinsipielt grunnlag er vanskelig å slutte seg til den foreslåtte vernekategorien knyttet til friluftsliv. I utkastet slik det nå foreligger, henvises det til noe som for oss fremstår som et vagt og lite objektivt kriterium som «opplevelsesverdi». Lovregulering av vern av marka bør etter vårt syn kunne grunngis i et dokumentert behov, noe vi ikke kan ser er gjort i forslaget til markalov.»

I tillegg påpeker Justisdepartementet at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak må komme til anvendelse uansett om det gjelder varige eller midlertidige vedtak. Justisdepartementet foreslår også at uttrykket «naturopplevelsesverdier» fjernes fra lovteksten. I tillegg reises spørsmålet om bestemmelsen om særskilt vern i markaloven kan erstattes med bestemmelser i naturvernloven eller naturmangfoldloven.

3.8.3 Departementets vurdering

Bestemmelsen om særskilt vern er et viktig og nødvendig element for å verne Markas unike kvaliteter for friluftsliv og naturopplevelse. Vernebestemmelsen er særlig nødvendig for å sikre begrensede arealer med spesielt viktige «eventyrskoger». I slike «eventyrskoger» er det avgjørende at man kan oppleve et stabilt naturmiljø over tid. Opplevelsesverdien i denne type områder kan lett bli ødelagt av plutselige inngrep som for eksempel hogst. De særlige opplevelsesverdiene som finnes både i «eventyrskogene» og andre steder i Marka, kan ikke ivaretas med andre virkemidler, som for eksempel markalovens generelle vern eller bestemmelsene i for eksempel skogloven eller naturvernloven.

Skogloven og forskrift om skogbehandling og skogsdrift i Marka er viktige for å ivareta et «minimumsnivå» av skogbrukshensyn i Marka generelt. Dette regelverket er imidlertid ikke egnet til å ivareta behovet for å sikre avgrensede områder i Marka som har spesielle naturopplevelsesverdier. Dette skyldes i hovedsak at verken skogloven eller forskrift for skogsdrift i Marka gir hjemmel for å gjennomføre tiltak som begrenser skogsdrift i så stor grad at man kan sikre slike viktige naturopplevelsesverdier. For å oppnå dette, vil det ofte være nødvendig med tiltak som begrenser lønnsomheten i skogbruket i vesentlig grad, noe som følgelig må påregnes å utløse krav om erstatning fra grunneier. De verdier man søker å ta vare på gjennom denne bestemmelsen, anslås nå å kunne ligge i størrelsesorden 1 % av det totale skogarealet i Marka.

Markaloven § 11 viderefører i det vesentlige bestemmelsene om særskilt vern i høringsutkastets §§ 12 til 14. På bakgrunn av høringen er det imidlertid foretatt noen mindre endringer. Bestemmelsene om særskilt vern er nå samlet i én paragraf. Utkastets § 12 første til tredje ledd videreføres med mindre justeringer i § 11 første og fjerde ledd. Utkastets § 12 fjerde ledd om midlertidig vern er videreført i § 11 annet ledd. Departementets hjemmel etter § 12 femte ledd til å foreta skjøtsel og tilrettelegging for opplevelse av natur- og kulturmiljø er tatt ut. Den særskilte hjemmelen i utkastets § 12 sjette ledd om departementets delegasjonsmyndighet er tatt ut, da den anses overflødig. I stedet for å ha egne saksbehandlingsregler for vern etter markaloven slik som foreslått i høringsutkastets § 13, er spørsmålet i lovforslagets § 11 tredje ledd løst slik at opprettelse av verneområder etter markaloven følger saksbehandlingsreglene i naturvernloven kapittel VI. Erstatningsbestemmelsen i utkastets § 14 er videreført i lovforslagets § 11 siste ledd.

Det generelle skogvernarbeidet har frivillig vern som hovedstrategi. Det vil være naturlig å prøve ut denne strategien også i forbindelse med særskilt vern etter markaloven. Også «frivillig vern-strategien» vil normalt medføre opprettelse av særskilte verneområder etter § 11.

For øvrig vises til paragrafmerknadene.

3.9 Markarådet

I henhold til § 13 kan departementet opprette et eget råd for markasaker (Markarådet).

3.9.1 Høringsutkastet

I henhold til høringsutkastets § 15 gis departementet hjemmel til å oppnevne et råd for markasaker (Markarådet). Rådets oppgave er å fremme lovens formål. Rådet kan av eget tiltak gi uttalelser i klagesaker etter markaloven og ta opp saker til behandling og fremme forslag i samsvar med markalovens formål.

Rådet er tiltenkt en slags ombudsmannsfunksjon i Marka og skal etter høringsutkastet gi uttalelser i forbindelse med blant annet søknader om tillatelse og dispensasjon, forslag til reguleringsplaner og forslag om vern av friluftsområder. Etter høringsutkastet skal rådet ha ti medlemmer med varamedlemmer oppnevnt for fire år med Akershus fylkeskommune som sekretariat. I henhold til utkastets siste ledd kan departementet ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser

«om rådets sammensetning, oppgaver og arbeidsordning herunder hvilke oppgaver sekretariatet skal utføre mv.»

3.9.2 Høringsuttalelser

Opprettelsen av et markaråd har fått bred støtte i høringen. Kommuner, fylkeskommuner og frilufts- og idrettsorganisasjoner er generelt svært positive til forslaget. Det samme er hytteeiere, fastboende, grunneiere og andre brukere av Marka.

Oslo og Omland Friluftsråd (OOF) uttaler:

«Det heter her at departementet «kan oppnevne» et råd for markasaker. Etter OOFs oppfatning bør «kan oppnevne» endres til «oppnevner». Et Markaråd vil dels være en viktig møteplass for ulike interesser med tilhørighet i Marka og vil etter intensjonen avdempe potensielle konflikter på et tidlig tidspunkt, dels bidra med spisskompetanse i avveiningen av aktuelle saker.»

I tillegg har det kommet en del synspunkter angående rådets sammensetning og oppgaver. I uttalelsen fra Akershus Bondelag heter det:

«Det er foreslått et råd for markasaker. Det er viktig at jord og skog er representert her. Bransjen selv må kunne oppnevne sine representanter slik at en får sikret en sammensetning som er tilstrekkelig bred og som ivaretar helheten i de vurderinger og avgjørelser som skal fattes.»

Flere høringsinstanser mener at Markarådet må ha en sentral rolle som høringsinstans i forbindelse med vedtak i saker vedrørende Marka. For eksempel mener flere at det må kreves at kopi av søknader sendes Markarådet og enkelte andre organisasjoner med interesser i Marka, før det kan fattes vedtak i saker etter markaloven.

Oslo og Omland Friluftsråd uttaler blant annet:

«Paragrafen må tilføyes følgende nye avsnitt; «Kopi av søknaden må samtidig sendes Markarådet og Oslo og Omland Friluftsråd som representant for idretts- og friluftsorganisasjonene. Søknaden kan ikke behandles av vedkommende myndighet dersom det ikke fremlegges rekommandert dokumentasjon om at kopier av søknad er sendt. Et eventuelt vedtak uten varsling vil være ugyldig.»»

3.9.3 Departementets vurdering

Bestemmelsene om opprettelse av et markaråd videreføres i det vesentlige i markaloven § 13. Det er imidlertid blant annet med bakgrunn i høringen foretatt enkelte endringer.

For det første er friluftsorganisasjonenes ønske om at markaloven også bør ha regler om hensynsfull bruk og flerbruk, delvis imøtekommet ved at departementet i lovforslagets § 12 er gitt hjemmel til å vedta forskrift om hensynsfull bruk av Marka, herunder flerbruk. § 13 har videre fått et nytt annet ledd hvor utarbeiding av forslag til slik forskrift angis blant Markarådets oppgaver. Markarådet vil etter departementets vurdering ha gode forutsetninger for å spille en sentral rolle her, da rådet vil bestå av representanter for Markas forskjellige interesser.

Når det gjelder antall rådsmedlemmer og sekretariat er lovforslaget endret slik at departementet er gitt hjemmel i § 13 siste ledd til i forskrift å gi bestemmelser om sekretariatsordningen, herunder hvilket organ som skal fungere som rådets sekretariat og antall medlemmer og varamedlemmer i rådet.

Departementet er videre enig med Oslo og Omland Friluftsråd i at det vil være viktig med god dialog mellom Markarådet og øvrige markamyndigheter i forbindelse med behandling av søknader etter markaloven. Det vil også kunne være hensiktsmessig i en del saker at Markarådet er kopiadressat for innkomne søknader eller vedtak. Departementet finner imidlertid ikke at dette spørsmålet bør lovreguleres. Departementet forutsetter at Markarådet og øvrige markamyndigheter utarbeider rutiner som sikrer en god dialog.

3.10 Tillatelse til tiltak, dispensasjon, saksbehandling og klage

Kapittel 5 i lovforslaget inneholder i §§ 14–16 regler om tillatelse, dispensasjon, saksbehandling og klage.

3.10.1 Høringsutkastet

Krav om søknad og tillatelse

I høringsutkastet § 9 er det stilt et generelt krav om skriftlig, undertegnet og dokumentert søknad for alle tiltak etter loven, jf. tilsvarende krav i § 94 i plan- og bygningsloven. Det ble i utkastet forutsatt at saksbehandlingen etter markaloven og plan- og bygningsloven skal ses i sammenheng, og at dokumentasjonskravene i plan- og bygningsloven og markaloven i hovedsak er de samme. Det er også et krav i henhold til høringsutkastet at det skal framgå av søknaden om det søkes om dispensasjon fra § 4.

Høringsutkastet bygget i tillegg på det alminnelige utgangspunkt at tiltak ikke kan utføres før myndigheten etter loven har gitt tillatelse. Samtidig kreves det at tiltakets konkrete fordeler ut fra en samfunnsmessig vurdering der hensynet til friluftslivet og naturmiljøet vektlegges, vurderes opp mot tiltakets skader og ulemper for de interesser loven skal ivareta. Bare hvis fordelene ved tiltaket er større enn skader og ulemper, skal tillatelse gis. Vilkåret gjelder for alle tiltak etter loven. Det er også gitt en forskriftshjemmel for departementet til å gi ytterligere bestemmelser om behandlingen av søknader etter loven.

Dispensasjon

Høringsutkastet har i § 10 en hjemmel for dispensasjon. Det kan dispenseres fra bestemmelsene i § 4, § 5, § 6 første ledd og § 8. Det kan gis varig eller midlertidig dispensasjon.

Det er kommunen som vurderer søknader om dispensasjon etter denne bestemmelsen. Grunnvilkåret er at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. Avveiningsnormen innebærer videre at det må foreligge klar overvekt av hensyn for dispensasjon. Dette er formulert slik at fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller de allmenne interesser. Det vil ikke være aktuelt å dispensere fra bestemmelser i markaloven i tilfeller der hensynene bak bestemmelsen det søkes om dispensasjon fra, fortsatt gjør seg gjeldende tilnærmet fullt ut, selv om det i den konkrete saken skulle foreligge grunner som tilsier dispensasjon. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.

Det kan ikke dispenseres fra kravet til utarbeidelse av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven eller andre saksbehandlingsregler. Det framgår av annet ledd tredje punktum at bestemmelsene om dispensasjon i plan- og bygningsloven ikke gjelder.

Klage

I høringsutkastet er kommunen lokal myndighet i markaloven og avgjør søknader om etablering av idrettsanlegg, anlegging av stier og løyper og søknader om dispensasjon. Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. På grunn av hensynet til helhetlig forvaltning og lik praksis i behandlingen av saker i Marka er Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjort til klageinstans for alle kommunale vedtak etter loven. Dersom det er nødvendig for opplysningen av saken, bør det innhentes en vurdering fra det fylkesmannsembete saken geografisk hører inn under. Vedtak av Fylkesmannen i Oslo og Akershus om å gi offentlige myndigheter og organisasjoner med allment friluftsliv som formål rett til å anlegge, rydde, merke og preparere stier og løyper i Marka etter § 6 fjerde ledd kan påklages til Direktoratet for naturforvaltning. Dispensasjonsvedtak som fattes av departementet kan påklages til Kongen. For øvrig er fylkesmannen og fylkeskommunen gitt anledning til å påklage kommunale vedtak etter loven på samme måte som etter plan- og bygningsloven.

Klage for friluftsorganisasjoner

I § 15 tredje ledd er det en særregel om at organisasjoner som har friluftsliv som formål kan klage på vedtak fattet av kommunen etter § 5, § 6 første ledd og § 10. Dette antas også å følge av gjeldende rett, men departementet har ønsket å klargjøre dette.

3.10.2 Høringsuttalelser

Generelt stiller høringsinstansene seg positive til at kommunene fortsatt i stor utstrekning er tillagt vedtaksmyndighet som første instans etter markaloven.

Flere høringsinstanser påpeker videre at utkastets skille mellom søknad om tillatelse og søknad om dispensasjon er uklart. Justisdepartementet uttaler:

«Høringsutkastet opererer med både «tillatelse og dispensasjon», uten at vi kan se hvilken bakgrunn eller funksjon dette har.»

Flere høringsinstanser mener det er uklart hvilken myndighet som skal behandle de forskjellige søknadene. Enkelte høringsinstanser bemerker også at det er uklart hvilke saksbehandlingsregler som gjelder etter markaloven, og at forholdet mellom plan- og bygningsloven og markalovens saksbehandlingsregler er uklart.

Kommunaldepartementet uttaler blant annet:

«Forholdet mellom behandlingen etter § 9 og reglene om saksbehandling etter plan- og bygningsloven bør klargjøres.»

Det påpekes også at det er tungvint at det legges opp til at saksbehandlingsreglene vil kunne utdypes i forskrift.

Flere høringsinstanser etterlyser en meldeplikt for markamyndighetene overfor Markarådet og enkelte andre interessergrupper i Marka. Det foreslås blant annet at det må kreves at kopi av søknader sendes Markarådet og enkelte andre organisasjoner etc. før det kan fattes vedtak i saker etter Markaloven.

Riksantikvaren mener at utkastets § 10 bør endres slik at hensynet til kulturminner og kulturmiljø, på lik linje med naturmiljøet og friluftslivet, inngår som en del av vurderingstemaet for dispensasjon etter § 10 annet ledd første punktum.

Det bemerkes også fra enkelte høringsinstanser at forholdet til forvaltningslovens klagebestemmelser er uklare. Olje- og energidepartementet uttaler:

«Tredje ledd siste punktum må skilles ut som eget ledd dersom det er meningen at forvaltningslovens bestemmelser om klage skal gjelde tilsvarende også for første og annet ledd. Det bør vurderes å vise til forvaltningsloven generelt enten i lovteksten eller i merknadene, eksempel: «Når ikke annet er bestemt gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter denne lov.»

Videre påpeker Justisdepartementet at utkastets § 11 tredje ledd uttrykkelig nevner at friluftsorganisasjoner har klagerett etter loven. Bestemmelsen ser ikke ut til å ha en selvstendig funksjon fordi klageadgangen etter forvaltningsloven rekker videre. Det kan derfor oppstå tvil om markalovens klagebestemmelser er ment å gjøre innskrenkninger i forhold til forvaltningsloven.

Flere høringsinstanser ønsker at vilkårene for dispensasjon presiseres. Fylkesmannen i Buskerud uttaler blant annet:

«Fylkesmannen ber om at det i bestemmelsen settes enda klarere rammer for når dispensasjon skal kunne gis og hva som skal vurderes i den enkelte sak… Fylkesmannen mener at det blant annet må tydeliggjøres i bestemmelsen at fordelene ved tiltaket skal vurderes ut fra allmenne interesser og de forhold som loven skal fremme, og ikke kun være en fordel for tiltakshaver.»

De fleste høringsinstansene er positive til at Fylkesmannen i Oslo og Akershus blir klageinstans for kommunens vedtak etter markaloven.

Blant annet Ski kommune deler dette synet:

«Ski kommune ser fordeler med at en fylkesmann blir klageinstans for alle kommunene som omfattes av marka, for eksempel når det gjelder lik behandling av klager og mer helhetlig forvaltning av Marka. Vi har derfor ingen motforestillinger mot at fylkesmannen i Oslo og Akershus blir felles klageinstans for markaloven.»

I samme retning uttaler Oslo og Omland friluftsråd :

«OOF har etter grundig overveielse kommet til at alle markasaker bortsett fra infrastruktur i h.t. § 7 skal ha første gangs behandling i de respektive kommuner. OOF har videre kommet til at vi bør ha en felles klageinstans for alle markasaker. Som den mest naturlige klageinstans peker Fylkesmannen i Oslo og Akershus seg ut.»

3.10.3 Departementets vurdering

Saksbehandlingsreglene er i det vesentlige videreført. På bakgrunn av innspill i høringen er det imidlertid gjort noen justeringer. Som omtalt i kap. 3.6.3 skiller loven mellom tillatelse og dispensasjon. Tillatelse etter § 14 benyttes for å godkjenne tiltak som ligger innenfor rammen av lovens bestemmelser og som er i samsvar med eventuelle arealplaner. Dispensasjon benyttes i tilfeller hvor det er nødvendig å gjøre unntak fra lovens bestemmelser eller fra vedtatte arealplaner som er vedtatt innefor rammen av markalovens formål og bestemmelser. Etter markaloven § 15 kan departementet og kommunen behandle og avgjøre søknader om dispensasjon. Denne bestemmelsen angir også nærmere kriterier for når dispensasjon kan gis. Siktemålet er at den alt overveiende del av tillatelsene etter markaloven vil gis i form av tillatelse etter § 14 og at dispensasjon bare er aktuelt i rene unntakstilfeller. Hjemmelen i høringsutkastet § 9 siste ledd til å gi nærmere saksbehandlingsregler i forskrift, er ikke tatt med i lovforslaget.

Søknad om tiltak – § 14

Hovedelementene i bestemmelsen om behandling av søknader etter § 9 i høringsutkastet er nå videreført i lovens § 14. Det vises for øvrig til omtale under punkt 3.6.3 og i paragrafmerknadene.

Dispensasjon – § 15

Bestemmelsen om dispensasjon i høringsutkastets § 10 er i det vesentlige videreført i lovforslagets § 15. Det vises for øvrig til omtale under punkt 3.6.3 og i paragrafmerknadene.

Klage – § 16

Bestemmelsene om klage er i hovedsak i samsvar med høringsutkastet. Det vises for øvrig til paragrafmerknadene.

3.11 Forholdet til andre lover

3.11.1 Høringsutkastet

I utkastets § 16 reguleres forholdet til andre lover.

3.11.2 Høringsuttalelser

Justisdepartementet uttaler:

«Vi foreslår at bestemmelsen strykes. Det forutsettes alminnelig kjent at andre lover gjelder. Påpekingen kan skape usikkerhet om dette utgangspunktet i andre lover. Det bør imidlertid konkretiseres og klargjøres i motivene på hvilken måte bestemmelser i andre lover vil supplere markaloven.»

3.11.3 Departementets vurdering

I tråd med forslaget fra Justisdepartementet er utkastets § 16 Forholdet til andre lover ikke tatt med i loven.

3.12 Tilsyn og kontroll

§ 17 regulerer tilsyn og kontroll i Marka.

3.12.1 Høringsutkastet

Statens naturoppsyn (SNO) har allerede i dag med hjemmel i lov om statlig naturoppsyn § 2 ansvaret for tilsynet med en rekke lover i Marka. Kommunene har ansvaret for tilsynet med plan- og bygningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

I høringsutkastet la departementet i § 17 opp til at Statens naturoppsyn og kommunen fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i og i medhold av markaloven blir overholdt.

Bestemmelsen angir reglene for gjennomføringen av tilsyn, herunder reglene om kontrollorganets myndighet, og hvilke plikter den som kontrolleres har overfor tilsynsmyndigheten.

Bestemmelsen angir videre tilsynsmyndighetens adgang til å påpeke plikt etter andre lover som er av betydning for lovens formål, i tillegg til tilsynsmyndighetens plikt til å melde antatte brudd på plikter etter annet lovverk til ansvarlig tilsynsmyndighet.

Lignende bestemmelser om tilsyn (kontroll) finnes i lakse- og innlandsfiskloven § 42, saltvannsfiskeloven § 45, forurensningsloven § 48, vannressursloven § 53 og svalbardmiljøloven § 87.

3.12.2 Høringsuttalelser

Flere høringsinstanser, blant annet enkelte kommuner, går inn for at tilsyns- og kontrollmyndigheten bør konsentreres hos kommunene. Det har ellers vært påpekt fra en del høringsinstanser at rollefordelingen mellom kommunene og SNO som tilsyns- og kontrollmyndighet synes uklar. Norges Bondelag uttaler for eksempel:

«Norges Bondelag kan ikke støtte at Statens naturoppsyn skal få en spesiell rolle i Marka. Vi krever at det offentlige ansvaret for tilsynet skal ligge hos kommunene.»

I motsatt retning uttaler Skedsmo kommune :

«Skedsmo kommune støtter at Statens naturoppsyn (SNO) gis ansvar for kontroll og tilsyn i samarbeid med kommunen. Det bør utarbeides retningslinjer for dette samarbeidet. Det forutsettes at SNO styrkes tilstrekkelig.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker også behovet for at Statens naturoppsyn tilføres ressurser:

«Fylkesmannen registrerer at Statens naturoppsyn (SNO) og kommunene skal føre tilsyn med at bestemmelsene gitt i og med medhold i loven blir overholdt. Per i dag har SNO ingen tilsynsoppgaver i Marka. Fylkesmannen forutsetter at det avsettes nødvendige ressurser til SNO slik at de kan utøve tilsyn og kontroll i Marka.»

Justisdepartementet har tatt opp bestemmelsens forhold til tilsvarende regler i motorferdselloven:

«Det er noe uklart for oss hvordan bestemmelsen forholder seg til kontroll og tilsyn etter motorferdselloven. Etter høringsforslaget til ny motorferdsellov har Statens naturoppsyn adgang til å ilegge overtredelsesgebyr eller andre sanksjoner, og det er også nærmere regulert hvordan Statens naturoppsyn kan utøve kontroll (høringsforslaget 33 og 34). Etter vår oppfatning er det ingen gode grunner til at det kan ilegges overtredelsgebyr for overtredelser av motorferdselslovgivning utenfor Marka, men ikke innenfor. Kontroll og sanksjonsmulighetene for motorferdsel bør være like innenfor og utenfor marka.»

Justisdepartementet uttaler videre:

«Når det gjelder oppgaver knyttet opp mot tilsyn, mener vi det er viktig å ha med fylkets miljøforum, hvor også politiet er representert. Det vil derfor være naturlig å invitere en representant fra miljøforum fra Oslo og Akershus i og med at store områder av Marka ligger der og at Fylkesmannen i Oslo og Akershus allerede er gitt myndighet med større ansvar enn de øvrige. Vi mener for øvrig at man bør vurdere å tydeliggjøre rekkevidden av den kontrollhjemmel som nevnes i tredje ledd, både for å «beskytte» kontrolletatene og for å synliggjøre rettigheter og plikter for dem som skal kontrolleres.»

Økokrim uttaler:

«Lovforslagets § 17, fjerde ledd, fastslår at tilsynsmyndighetene (kommuner og Statens naturoppsyn) skal melde antatte brudd på plikter etter annet lovverk til ansvarlig tilsynsmyndighet. Det forutsettes at kvalifiserte overtredelser skal meldes til politiet. Det bør vurderes tatt med i bestemmelsen. Videre forutsettes det at oppsynspersonell gis den nødvendige opplæring og tilegner seg nødvendig kompetanse i relevant lovverk.»

Oslo Politidistrikt uttaler:

«Når det gjelder bestemmelsen i annet ledd, annet punktum, om hvem som avgjør på hvilke områder det skal føres tilsyn, vil det være at også politiet deltar i prioriteringene i henhold til Justisdepartementets rundskriv G-47/95 og G-49/97 om politiets styringsansvar i miljøoppsynet og det tverretatlige samarbeidet.»

Oslo Politidistrikt uttaler videre:

«Det kan likevel ikke herske tvil om at bl.a. forslagets § 8 – om motorferdsel- ofte vil håndheves av andre myndigheter, slik at forskjellene opp mot politimyndighet burde tydeliggjøres. Tilsvarende omhandler forslagets § 17 «myndighetenes» tilsyns- og kontrolloppgaver, og positivt nevner at «kontrollerte» skal gi nødvendig «bistand og opplysninger» til «myndighetene». Kommentarene til bestemmelsen understreker at bestemmelsen ikke gir hjemmel for tvangsinngrep, men at «plikten til å stanse for kontroll er belagt med trussel om straff». Samtidig påpekes det at bestemmelsen «vil være av spesiell praktisk betydning ved kontroll av motorkjøretøyer i utmark og vassdrag». Med mindre man er av den oppfatning at en rent visuell inspeksjon av et motorkjøretøy i forbindelse med stansingen vil være tilstrekkelig for kontrollen, synes formuleringen nokså pussig. Det er vanskelig å se at «nødvendig bistand» skal inkludere en plikt til å vise frem bil, bagasjerom, sekker mv. Derimot er det åpenbart at også plikten til å gi «nødvendig bistand» er straffesanksjonert, jf. Forslagets § 20. Hva man legger i forståelsen av formuleringen vil altså være avgjørende for vern mot integritetskrenkelser, og andre sentrale rettigheter og også straffeansvar. Selve lovteksten gir liten veiledning for hva den enkelte skal finne seg i – eller protestere mot - av inngrep, og det er kanskje ikke tilstrekkelig klart for de mange som skal utføre tilsynet hvilke rammer som gjelder for kontrollvirksomheten de er ment å utføre. Dette stiller seg annerledes for de av «myndighetene» som har fått meddelt begrenset politimyndighet, men denne forskjellen er det ikke vist til på noen måte, så vidt vi kan se.»

3.12.3 Departementets vurdering

Reglene om tilsyn og kontroll fremgår av markaloven § 17. Kommunene og Statens naturoppsyn vil fortsatt være kontroll- og tilsynsmyndighet i Marka. På bakgrunn av høringen finner departementet imidlertid at det er mer hensiktsmessig at bare kommunene gis tilsyns- og kontrolloppgaver direkte i markaloven, mens Statens naturoppsyns oppgaver som tilsyns- og kontrollmyndighet i Marka hjemles i lov om statlig naturoppsyn. Departementet foreslår derfor at lov om statlig naturoppsyn endres slik at markaloven tilføyes i § 2 om lover som Statens naturoppsyn har oppsynsansvar for.

Departementet deler Økokrims syn om at kvalifiserte overtredelser skal meldes til politiet, men finner ikke at dette bør tas med i bestemmelsen. Det vil etter departementets syn være mest hensiktsmessig at kommunenes retningslinjer for anmeldelse av lovbrudd følges her.

Departementet er også enig i synspunktene fra Oslo Politidistrikt om politiets rolle i forbindelse med tilsyn og kontroll i Marka. Dette bør etter departementets syn imidlertid ikke reguleres av markaloven. Loven antas ikke å ville ha betydning for praktiseringen av Justisdepartementets rundskriv om politiets styringsansvar. Departementet er videre enig i politiets synspunkter i tilknytning til grensedragningen mellom tilsynsmyndighet og tvangsinngrep. Merknadene fra Oslo Politidistrikt er innarbeidet i paragrafmerknadene til lovens § 17.

For øvrig vises til paragrafmerknadene.

3.13 Retting og avbøtende tiltak

§ 18 inneholder regler om retting og avbøtende tiltak.

3.13.1 Høringsutkastet

Etter § 18 i høringsutkastet kan kommunen og Statens naturoppsyn pålegge den ansvarlige å rette eller stanse forhold som er i strid med loven eller vedtak med hjemmel i loven. Utkastet la også opp til at den som ved å overtre loven eller vedtak med hjemmel i loven forårsaker fare for miljøforringelse, skal sette i verk tiltak for å forhindre at slik miljøforringelse skjer. Har miljøforringelsen allerede inntrådt, gjelder plikten hindring av ytterligere miljøforringelse og – om mulig – gjenoppretting av den tidligere miljøtilstand ved oppsamling, rydding, fjerning, planering eller andre egnede tiltak.

Plikten til utbedring og gjenoppretting gjelder ikke i den utstrekning det i lys av kostnadene og virkningene av tiltakene, miljøvirkningene av overtredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling ville være særlig urimelig.

Lignende bestemmelser finnes i lakse- og innlandsfiskloven § 7 fjerde ledd (pålegg om retting mv.), forurensningsloven § 7 annet ledd annet til fjerde punktum og § 37 samt svalbardmiljøloven § 93.

3.13.2 Høringsuttalelser

Justisdepartementet uttaler:

«Det bør fremgå av merknadene til bestemmelsen at den er en kopi av utkastet til naturmangfoldlov § 66, jf. NOU 2004: 28. Også merknaden til bestemmelsen er kopiert fra NOU 2004: 28. Bestemmelsen bør vurderes og kommenteres nærmere i lys av markaloven.»

Olje- og energidepartementet foreslår:

«Det bør i merknadene også henvises til vannressursloven § 59.»

Økokrim uttaler:

«Lovforslagets § 18 åpner for adgang for kommunene og Statens naturoppsyn til å pålegge den ansvarlige å rette eller stanse forhold som er i strid med loven eller vedtak med hjemmel i loven. Økokrim mener det er viktig at dette normalt skjer. Det er en fordel om forarbeidene, eventuelt loven, kunne gi nærmere og strengere retningslinjer for utøvelsen av dette «kan-skjønnet». Det vil også kunne ha en preventiv verdi. Økokrim mener også det er viktig at muligheten til å gi pålegg ikke kun tilkommer den aktuelle kommunen og Statens naturoppsyn. Også Fylkesmannen bør ha denne kompetansen, og det fremgår ikke klart at loven gir slik hjemmel. Til sammenlikning vises til plan- og bygningsloven § 113 som gir plan- og bygningsmyndighetene (også Fylkesmannen) kompetanse til å pålegge tilbakeføring. Også hensynet til konsekvens i lovverket taler for dette; når Fylkesmannen er høringsorgan ved søknader og har klagerett over kommunens vedtak, bør Fylkesmannen også ha myndighet til å pålegge tilbakeføring/retting der noen har tatt seg til rette uten tillatelse.»

3.13.3 Departementets vurdering

Bortsett fra enkelte språklige endringer er bestemmelsen i høringsutkastet § 18 videreført i sin helhet. Det materielle innholdet er ikke endret. I tråd med Justisdepartementets forslag fremgår det nå av paragrafmerknadene at reglene om retting og avbøtende tiltak tilsvarer reglene i utkast til naturmangfoldlov § 66, jf. NOU 2004:28.

3.14 Tvangsmulkt

I § 19 angis reglene om tvangsmulkt.

3.14.1 Høringsutkastet

Høringsutkastet har i § 19 hjemmel for ilegge tvangsmulkt. For å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av markaloven blir gjennomført, kan myndigheten etter loven fatte vedtak om tvangsmulkt. Vedtak om tvangsmulkt kan fastsettes når det oppdages at en bestemmelse ikke er fulgt. Mulkten begynner da å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som myndigheten etter loven har fastsatt. Tvangsmulkt kan også i visse tilfelle fastsettes på forhånd. Tvangsmulkt løper ikke dersom etterlevelse er umulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige. Tvangsmulkt kan fastsettes som løpende mulkt eller engangsmulkt. Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet kan frafalle påløpt tvangsmulkt.

3.14.2 Høringsuttalelser

Det har i høringen ikke kommet inn endringsforslag til bestemmelsene om tvangsmulkt.

3.14.3 Departementets vurdering

Bestemmelsene om tvangsmulkt videreføres i sin helhet i § 19. Det er foretatt enkelte språklige endringer.

3.15 Straff

§ 20 inneholder bestemmelser om straff.

3.15.1 Høringsutkast

Høringsutkastets § 20 innebærer straffansvar i form av bøter eller fengsel inntil ett år for den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelsene i eller i medhold av §§ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 17 og 18. Der det er inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller det for øvrig foreligger særdeles skjerpende omstendigheter utvides strafferammen med fengsel inntil tre år.

3.15.2 Høringsuttalelser

Justisdepartementet uttaler:

«Justisdepartementet er enig i at straffansvaret er begrenset til grove og forsettlige overtredelser, slik at ordinær uaktsomhet ikke straffes. Det er også bra at det i bestemmelsen blir presisert hvilke bestemmelser det er straffbart å overtre. Men vi mener at «særdeles skjerpende omstendigheter» bør utgå i formuleringen av utkastet § 20 annet punktum. Vi foreslår isteden at annet punktum formuleres som følger, se 0t.prp. nr. 90 (2003-2004) side 58-9: «Er det inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller overtredelsene er grove kan fengsel inntil 3 år anvendes. Ved vurderingen av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld. »

Økokrim uttaler:

«Lovforslagets § 20 setter straff ved forsettlig eller grov uaktsom overtredelse av loven. Dette er en lemping i forhold til gjeldende plan- og bygningslov som ikke er nærmere begrunnet. Økokrim mener forslaget heller ikke godt lar seg begrunne. Simpelt uaktsomme overtredelser av lovverket forekommer fra tid til annen, og det er viktig å ha muligheten til å sanksjonere disse. I særdeleshet gjelder dette når lovforslaget ikke inneholder bestemmelser som gir hjemmel for administrativt å sanksjonere de vanlige uaktsomme handlinger. Av hensyn til foreldelse og muligheter for å bruke tvangsmidler i etterforskningen er det viktig at loven gir hjemmel for fengsel. Maksimal strafferamme er satt til tre år. Det er ikke nærmere begrunnet. To års fengsel antaes å være tilstrekkelig, og en slik strafferamme er også i samsvar med de fleste andre gjeldende miljølover. Også tilsvarende strafferamme er foreslått i ny plan- og bygningslov. Derimot er strafferammen til ny naturmangfoldslov foreslått hevet til 3 års fengsel. Det bør presiseres at overtredelse av loven er en forseelse. Det gir visse prosessuelle fordeler.»

3.15.3 Departementets vurdering

Høringsutkastets straffebestemmelser videreføres i markaloven § 20. Straffebestemmelsen innebærer straff for den som forsettelig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelsene i eller i medhold av § 5, § 7 første ledd, § 9, § 10, § 11, § 17 eller § 18. Departementet har lagt vekt på at strafferammen og straffbarhetsvilkårene samsvarer med ordningen i ny naturmangfoldlov. Ordlyden i bestemmelsens annet ledd er endret i tråd med forslag fra Justisdepartementet

3.16 Ikrafttredelse

§§ 21-23 inneholder regler om ikrafttredelse og overgangsregler.

3.16.1 Høringsutkastet

Etter § 21 trer markaloven i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

I § 22 gjøres en tilføyelse i lov om statlig naturoppsyn § 2 første ledd som gjør Statens naturoppsyn til tilsynsmyndighet etter markaloven.

3.16.2 Høringsinstansenes syn

Det har i høringen ikke vært endringsforslag til reglene om ikrafttredelse og endringer i andre lover.

3.16.3 Departementets vurdering

Reglene om ikrafttredelse og endringer i andre lover er videreført i §§ 21 og 23. Videre har loven fått en ny bestemmelse i § 22 som gir departementet hjemmel til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om hvordan reglene i plan- og bygningsloven av 1985 skal virke sammen med bestemmelsene i markaloven.