5 Publisering av partimålingar dei siste dagane før valet

5.1 Gjeldande rett

Vallova § 9-9 fastset at valresultat og prognosar som er laga på grunnlag av undersøkingar på sjølve valdagen/valdagane, ikkje må offentleggjerast før klokka 20 på valdagen måndag. Utover dette inneheld ikkje vallova føresegner som set grenser for offentleggjering av meiningsmålingar i samband med val. På valdagen er det såleis ikkje forbod mot å offentleggjere data frå meiningsmålingar som ein har henta inn før valdagen.

Vallova har ikkje reglar om straff eller andre sanksjonar mot dei som måtte bryte føresegna i § 9-9.

Situasjonen i dei andre nordiske landa på dette området er at Danmark og Sverige ikkje har reglar i vallovgivinga si som regulerer spørsmålet, mens Finland har ein regel som svarer til lova vår.

5.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet viste departementet til at det den siste tida er reist spørsmål om publisering av partimålingar i ulike medium dei siste dagane før valet kan påverke røystegivinga til veljarane, og om det bør setjast forbod mot slik publisering. Institutt for medium og kommunikasjon (IMK) ved Universitetet i Oslo har på oppdrag frå departementet greidd ut spørsmålet om veljarane blir påverka av meiningsmålingar. 1

Utgreiinga tek mellom anna for seg dei siste fire stortingsvala. Konklusjonen er at ein ikkje kan påvise nokon klar samanheng mellom partioppslutningane på meiningsmålingar og den oppslutninga partia får i sjølve valet. Det finst døme på at jamt stigande eller fallande kurver på meiningsmålingane har gitt seg utslag i valoppslutninga, men det er også døme på at ein tydeleg tendens blir broten like før val. Det er også ulike mønster for eitt og same partiet ved ulike val. Instituttet konkluderer vidare med at frykta for sjølvforsterkande effektar som er skapte av partimålingar, må vurderast som sterkt overdriven, og at slike målingar ikkje fører til nokon systematisk over- eller underrepresentasjon for noko parti.

Det blir framheva i utgreiinga at dei funna instituttet har gjort, er i tråd med internasjonal forsking på området. Denne forskinga viser at publisering av partimålingar kan ha noko å seie for styrkeforholdet mellom partia, men at det ikkje er dekning for å seie at det skjer ein tydeleg og systematisk påverknad.

Instituttet har også gjennomgått regelverket i ein del land med tanke på å kartleggje kva restriksjonar som finst når det gjeld gjennomføring og publisering av meiningsmålingar før val. Undersøkinga viser at fleire land utanom Norden har fastsett restriksjonar når det gjeld publisering av meiningsmålingar rett før valet. Vanlegvis gjeld desse restriksjonane frå ein til sju dagar før valdagen. Det blir likevel peikt på at direkte lovregulering førekjem sjeldan i land Noreg normalt samanliknar seg med. I staden for lovregulering legg mange land vekt på at media sjølve bør regulere når og korleis resultata av meiningsmålingar skal rapporterast til publikum. I samband med dette blir det vist til at Europarådet har utarbeidd retningslinjer. I Storbritannia har BBC innført eigne retningslinjer.

I høyringsnotatet uttalte departementet at det er viktig at det ikkje kan reisast tvil om grunnlaget for gjennomføringa av demokratiske val.

Departementet peikte på at før ein eventuelt føreslår restriksjonar i samband med publisering av meiningsmålingar, må ein vurdere om slike restriksjonar kan stride mot reglane om ytringsfridom i Grunnlova.

Departementet sette ikkje opp forslag til lovreglar i høyringsnotatet, men bad høyringsinstansane om synet deira på det prinsipielle spørsmålet før ein vurderte ei eventuell vidare utgreiing med sikte på å utarbeide lovreglar.

5.3 Høyringsinstansane

Dei fleste høyringsinstansane er negative til at det blir innført reglar som strammar inn på høvet ein har til å publisere meiningsmålingar i forhold til det som følgjer av reglane vi har i dag. Nokre få høyringsinstansar er likevel positive til at det blir innført slike reglar.

Justisdepartementet er negative og uttaler:

«Etter Justisdepartementets syn er det vanskelig å se at de begrunnelser som er gitt for dagens publiseringsforbud, kan bære en eventuell utvidelse av forbudet.

Bakgrunnen for at spørsmålet om forbud tas opp, synes å være en bekymring for at offentliggjøring av meningsmålinger kan innebære en systematisk påvirkning av velgerne, og at dette kanskje kan favorisere enkelte partier. Etter Justisdepartementets syn vil verken det at velgerne «påvirkes» av ytringer eller at påvirkningen har karakter av å være «systematisk», være gode grunner for å forby de aktuelle ytringene. Selv om forskning skulle vise at visse partier ved det enkelte valget eller over tid ble favorisert av offentliggjorte meningsmålinger – noe som ifølge høringsnotatet ikke er påvist – er dette i seg selv et tvilsomt argument for publiseringsforbud. Tvert imot kan det etter Justisdepartementets syn reises prinsipielle innvendinger mot å forby visse ytringer i forkant av et valg med slike begrunnelser som antydet i høringsnotatet. For eksempel vil gjentatte partilederdebatter med påfølgende kommentarer fra mediene kunne tenkes å ha en liknende effekt. En rekke faktorer inngår i velgernes grunnlag for stemmegivningen uten at det av den grunn er aktuelt å forby disse. Høyesterett har riktignok akseptert at lovgiver har en viss anledning til å angi «visse rammer for de demokratiske prosesser» ved å forby fjernsynsreklame for politiske budskap, jf. Rt. 2004 s. 1737 avsnitt 35, men de grunner som bærer et slikt forbud kan ikke bære et publiseringsforbud som her er aktuelt. Vi nevner i den forbindelse at det ikke er hevdet at offentliggjøring av meningsmålinger vil ødelegge for kvaliteten eller mangfoldet i debatten frem mot valget, eller at offentliggjøring av slike meningsmålinger forut for valgdagen ligger i nærheten av å innebære noen form for manipulasjon av velgerne.

Etter Justisdepartementets syn taler tungtveiende prinsipielle grunner etter dette mot å utvide dagens publiseringsforbud, og det er ikke påvist noen tungtveiende grunner til fordel for et slikt forbud. Dette gjelder etter Justisdepartementets syn uansett hvordan en skulle se på de rettslige grensene for ytringsfriheten i denne sammenheng, jf. særlig Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10.»

Forsvarsdepartementet er også i utgangspunktet skeptisk til lovregulering på dette området.

Somme kommunar ønskjer at det blir innført eit forbod mot å publisere meiningsmålingar i perioden rett før eit val. Kor lang denne perioden bør vere, varierer frå siste veka før valet til at det blir sett strek fredagen før valet. Eit par kommunar gir uttrykk for at ein bør vurdere å innføre restriksjonar, eller at departementet bør arbeide vidare med spørsmålet. Dei fleste har ikkje grunngitt kvifor dei ønskjer restriksjonar. Der det finst grunngivingar, går dette på omsynet til verdigheita ved valet og ønsket om at det skal vere ro rundt det.

Departementet har også fått fråsegner frå representantar for meiningsmålingsinstitutta, presseorganisasjonane og eit par politiske parti.

Faktum Markedsanalyse as ønskjer eit forbod mot offentleggjering dei siste sju dagane før valet, utan nærmare grunngiving.

Norsk Markedsanalyse Forening (NMF) uttaler at ein der ikkje ser nokon grunn til at det skal innførast restriksjonar, og uttaler mellom anna:

«Resultater i en internasjonal studie fra 2003 (The Freedom to Publish Opinion Poll Results. Report on a Worldwide Update) viser at det i de fleste moderne demokratier ikke eksisterer noen form for restriksjoner på gjennomføring eller publisering av meningsmålinger.

Retten til å utføre og publisere meningsmålinger er en del av den moderne demokratiske prosess som gir innbyggere rett til å bli hørt. Dette forholdet underbygges også i artikkel 10 i den Europeiske konvensjon om ytringsfrihet: «Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser.»

[...]

Informasjon om partienes stilling på et tidspunkt rett før valget er sannsynligvis vel så relevant for velgerne i en demokratisk prosess, enn de siste utspillene fra politikere. Følgelig vil det være urimelig om det blir lagt restriksjoner på denne typen informasjon uten at det ble lagt tilsvarende restriksjoner på politikernes ytringsfrihet og hva de skal ha lov til å si.»

Norsk Presseforbund (NP) går sterkt imot at det blir innført restriksjonar på at media skal kunne publisere meiningsmålingar dei siste dagane før valdagane. Presseforbundet viser til at utgreiinga frå Institutt for medium og kommunikasjon fortel at det ikkje finst nokon dokumentasjon for å hevde at offentleggjering av meiningsmålingar har ein slags sjølvforsterkande effekt og derfor vil påverke valresultatet på ein uheldig måte. NP legg vidare vekt på at ved ei lovregulering på dette området kjem ein inn på

«sentrale prinsipper når det gjelder ytrings- og informasjonsfriheten, slik den for eksempel er formulert i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. [...] Vi viser samtidig til norsk juridisk teori og praksis, hvor det er fastslått at den politiske ytrings- og informasjonsfrihet må ha et særlig sterkt vern.

[...] En lovregulering av medienes adgang til å publisere meningsmålinger de siste dagene før valgdagen, [vil]måtte sies å stride både mot den formidlingsfrihet som er fastslått av EMD, og det pålegg til pressefolk som fins i Vær Varsom-plakaten: Pressen kan ikke gi etter for press fra noen som vil hindre åpen debatt, fri informasjonsformidling og fri adgang til kildene. Det er vanskelig å se hvordan en norsk redaktør skal kunne sitte på informasjon om et veritabelt politisk stemningsskifte i befolkningen i en valgkampinnspurt, uten å formidle dette til sine lesere, lyttere eller seere.»

Presseforbundet meiner likevel at forbodet vi har i dag, er på sin plass.

Norsk redaktørforening (NR) viser til at restriksjonar når det gjeld høvet til å publisere meiningsmålingar dei siste dagane før eit val, kjem ein inn på sentrale problemstillingar i samband med ytringsfridommen og pressefridommen. NR uttaler:

«Vi synes for øvrig IMK har fanget det essensielle når man understreker at «direkte lovregulering forekommer sjelden i land Norge liker å sammenlikne seg med».

NR mener at det ikke er noen sterke grunner til å vurdere et forbud som nevnt, og anbefaler at departementet ikke går videre med forslaget».

TV 2 meiner at

«det ikke foreligger noe legitimt behov for å innføre restriksjoner på medienes adgang til å holde offentligheten informert om bevegelser i velgermassen i dagene før valget. [...]

At noen kan la seg påvirke av meningsmålinger, er åpenbart. Man kan bli påvirket til å stemme på et parti som er i fremgang, eller et partis fremgang kan mobilisere en velger til å stemme på et alternativ. En meningsmåling kan sikkert også påvirke noen til ikke å stemme. Meningsmålingers effekt i forhold til velgeratferden anses gjennomgående som uproblematisk. Vi kan ikke se at dette skulle være annerledes i perioden kort tid før et valg. De siste dagene – og ukene – før et valg er ellers fulle av forsøk på å påvirke velgerne. Det meningsmålinger tett opp mot valget kan bidra til, er å synliggjøre konsekvensene av å stemme på en bestemt måte – eller å unnlate å stemme. Vi mener velgerne har et legitimt behov for best mulig og mest mulig oppdatert informasjon på dette området.

Mangfoldet i meningsmålinger og antall medier som publiserer forskjellige målinger, tilsier også at det ikke er behov for restriksjoner. Det ligger til mediemarkedets logikk at hvert enkelt medium ønsker å presentere egne målinger, og det er derfor en hel rekke forskjellige analyseselskaper involvert i det totale utbudet av galluper. Erfaringsmessig vil målingene også avvike noe fra hverandre, slik at det er begrenset hvor stor innflytelse som kan tillegges hver enkelt måling.»

Landsorganisasjonen i Norge uttaler:

«LO anbefaler ikke endringer i valgloven for å regulere publiseringer av meningsmålinger, men vil oppfordre mediene selv til å innføre retningslinjer for hvordan resultatene av meningsmålinger skal rapporteres til offentligheten.»

Kristeleg Folkeparti uttaler at

«det er grunn til å vurdere en begrensning av adgangen til å publisere meningsmålinger. Selv om det er svake indikasjoner på at det er klare sammenhenger mellom meningsmålinger og endelig valgresultat, er det grunn til å legge en «føre-var» tilnærming til grunn. Det kan være ulike måter å løse dette på, for eksempel ved at det ikke er lov å offentliggjøre målinger i 2, 3 eller 4 dager før selve valgdagen. Vi viser til at det i Norge allerede ligger en viss begrensning i Valgloven ved at det ikke er lov til å presentere valgdagsmålinger før valglokalene er stengt. Vi anbefaler derfor at departementet går videre med denne saken.»

Senterpartiet uttaler:

«Som en føre var holdning mener Senterpartiet at restriksjoner/forbud mot publisering av meningsmålinger også tidligere, for eksempel tre til fire dager før valget, vil enda bedre sikre at andre velgeres stemmer ikke blir en for viktig for egen stemmegivning. Den enkelte velger vil da bedre kunne fokusere på hva en selv mener at er viktige saker og hvem man kan stemme på for å oppnå ønsket resultat i disse sakene.»

5.4 Merknader og forslag frå departementet

Spørsmålet om eit eventuelt forbod mot å offentleggjere politiske meiningsmålingar rett før eit val reiser viktige spørsmål i forhold til prinsippa om ytringsfridom og pressefridom. I eit samfunn der ein set openheit og fri meiningsutveksling høgt, må reglar som inneber innstramming av desse prinsippa, kunne grunngivast svært godt. Samstundes bør eit slikt forbod ha tilslutning i samfunnet.

Høyringa viser at høyringsinstansane stort sett er negative til å utvide forbodet vi har i dag mot å offentleggjere meiningsmålingar. Den dokumentasjonen som ligg føre, kan heller ikkje påvise klare uheldige effektar av at meiningsmålingar blir offentleggjorde den siste tida før valdagane.

Departementet vil peike på at meiningsmålingar kan vere med på å skjerpe interessa hos veljarane for å røyste ved valet og verke mobiliserande på valdeltakinga. Frå ein demokratisk synsstad er dette ein fordel.

Departementet finn på bakgrunn av dette at det ikkje er grunnlag for å fremme forslag til endringar i vallova som inneber at det blir innført restriksjonar på høvet til å offentleggjere meiningsmålingar i samband med val, ut over det som i dag følgjer av § 9-9 i lova.