2 Bakgrunnen for lovforslagene
2.1 Bakgrunn for lovforslaget om å innføre en hjemmel for elektronisk kontroll med kontaktforbud
2.1.1 Innledning
2.1.1.1 Utredninger mv.
Det fremgår av regjeringens tiltredelseserklæring (Soria Moria-erklæringen) at regjeringen vil utrede et prøveprosjekt med bruk av omvendt voldsalarm, der brudd på kontaktforbud medfører tvungen bruk av alarm som varsler fornærmede ved nærvær. Prøveprosjektet er en del av regjeringens innsats mot vold i nære relasjoner og et ledd i arbeidet med å bedre beskyttelsen av personer som utsettes for vold eller trusler om vold av en kjent gjerningsperson.
Kvinnevoldsutvalget anbefalte at departementet utredet mulighetene for å innføre elektronisk overvåking av menn som har brutt ilagt besøksforbud, og som utgjør en vesentlig trussel for en kvinnes liv og helse (NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold, side 164).
Justisdepartementet opprettet i februar 2006 en arbeidsgruppe som skulle utrede og komme med anbefalinger om den praktiske gjennomføringen av et prøveprosjekt om elektronisk kontroll. Arbeidsgruppen ble ledet av Politidirektoratet og Asker og Bærum politidistrikt. Arbeidsgruppen har, i samarbeid med Politiets Data og Materielltjeneste (PDMT), vurdert hvordan elektronisk kontroll kan gjennomføres teknisk og organisasjonsmessig. Gruppen har også sett på hvordan elektronisk kontroll av volds- og trusselutøvere kan settes inn i en tiltakskjede der målsettingen er å hindre fortsatt vold og trusselutøvelse.
2.1.1.2 Omfanget av vold i nære relasjoner
I levekårsundersøkelsene fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) oppgir om lag 5 % av de spurte at de har blitt utsatt for vold eller trusler om vold i løpet av de siste 12 månedene. Levekårsundersøkelsen fra 2007 viser noen klare forskjeller i hvilken type vold menn og kvinner utsettes for. Vold mot menn utøves langt oftere på offentlig sted, i helgene, av ruspåvirkede, og i halvparten av tilfellene av ukjent gjerningsperson. En langt større andel av voldsutøvelsen mot kvinner skjer i private bomiljøer av ikke ruspåvirket og kjent gjerningsperson.
Mange kvinner som har brutt ut av voldelige samliv, opplever at mannen fortsetter å utøve vold og fremsette trusler. Dette gjelder selv etter at kvinnen har flyttet, og enten på egen hånd – eller i samråd med politiet – har fått iverksatt beskyttelsestiltak. Lundgren m.fl. (2001) har funnet at 33 % av totalt 970 kvinner utsatt for vold av nåværende eller tidligere samlivspartner hadde blitt utsatt for trusler etter samlivsbruddet. En femtedel var blitt forfulgt av den tidligere samlivspartneren, mens hver tiende kvinne var blitt utsatt for fysisk eller seksuell vold etter samlivsbruddet. Flere undersøkelser tyder på at volden eskalerer i grovhet og omfang ved samlivsbrudd (Ekbrand, 2001). Jenkins og Davidson (1999) mener at økt aggresjon i denne fasen er så sannsynlig at begrepet «separasjonsvold» er en dekkende betegnelse.
2.1.1.3 Omfanget av brudd på besøksforbud
På grunn av mangler ved dagens statistikkføring er det ikke mulig å hente ut informasjon om antall ilagte besøksforbud på annen måte enn ved manuell telling. I politiets registersystem STRASAK registreres kun straffbare handlinger. Disse handlingene sorterer videre etter arten av den straffbare handlingen, hvor hver art har sin statistikkode som for eksempel legemsbeskadigelse eller trussel. Dersom grunnlaget for besøksforbudet er en trussel, blir saken statistikkført som dette og ikke som et besøksforbud.
Brudd på besøksforbud er en straffbar handling og registreres derfor i STRASAK. De siste årene har det vært en markant økning i antallet anmeldte brudd på besøksforbud. I 1998 ble det anmeldt fire brudd på besøksforbud. I 2004 til 2007 ble det anmeldt henholdsvis 915, 939, 876 og 940 brudd på besøksforbud. (STRASAK gir ikke opplysninger på individnivå, og tallene gjenspeiler antall anmeldelser, ikke antall gjerningspersoner.) Det er grunn til å tro at den sterke økningen fra 1998 til i dag henger sammen med økt bruk av besøksforbud. En tilsvarende økning i antallet tildelte voldsalarmer i samme periode støtter en slik antakelse.
En manuell telling fra Asker og Bærum politidistrikt tyder på at mange besøksforbud brytes. Tellingen viser at det i 2004 ble ilagt 45 besøksforbud med 22 brudd. Det var 14 personer som stod bak disse bruddene. I 2005 ble det ilagt 76 besøksforbud med 19 brudd. Det var 12 personer som stod bak disse bruddene.
2.1.1.4 Gjeldende virkemidler. Særlig om mobile voldsalarmer
Politiet disponerer i dag flere virkemidler som kan brukes for å beskytte personer som utsettes for vold og trusler. Voldsalarmer, sperret adresse, flytting, og i særlige tilfeller rett til å benytte fiktive personopplysninger, er blant disse. I tillegg kan påtalemyndigheten ilegge besøksforbud og nedlegge påstand om kontaktforbud i straffesaker.
En mobil voldslarm er i praksis en modifisert mobiltelefon. Alarmen er knyttet direkte til politiets operasjonssentral. Idet alarmen utløses, oppnås det direkte kontakt mellom den voldsutsatte og politiet. Samtidig får politiet tilgang til viktig informasjon om alarmbrukeren, og om trusselsituasjonen slik den er beskrevet av den trusselutsatte i tidligere samtaler med politiet. Systemet gir politiet mulighet til å se hvor den trusselutsatte befinner seg geografisk gjennom GPS (satellittkommunikasjon)- og GSM (mobilnettet)-posisjoneringer.
Under optimale forhold vil GPS-signaler kunne oppgi en posisjon med en nøyaktighet på +/-22 meter. For å få en slik posisjon, må GPS-antennen ha fri sikt mot verdensrommet. GPS-mottakeren har begrenset funksjonalitet innendørs. Dersom terminalen tildekkes av metall, eller der det er signalfrekvenser fra høye bygninger, kan signalene blokkeres. Videre kan også hus, bygninger og biler blokkere GPS-signalene til alarmen.
GSM-systemet gir politiet mulighet til å peile i mobiltelefonnettet, og dermed se hvilket geografisk område alarmen befinner seg i. Oppkoplingen av talekommunikasjon med politiet tar kun noen få sekunder fra alarmen utløses. Alarmen krever GSM-dekning for å fungere. GSM har best dekning i bynære områder, og langs de viktigste veiene våre. Alarmen fungerer altså ikke i områder uten GSM-dekning.
Antall tildelte mobile voldsalarmer har økt jevnt fra 681 1. januar 2005 til 1437 1. mai 2008. Departementet har igangsatt et arbeid med utskifting av de eksisterende alarmene, slik at disse erstattes med nye og mer oppdaterte og driftssikre modeller. Det forventes at de nye alarmene kan tas i bruk ved årsskiftet 2008/2009.
Tildeling av voldsalarm skjer etter en totalvurdering av politiet. Alarmen tildeles for tre måneder av gangen, og trusselbildet avgjør hvorvidt tildelingen forlenges.
Både ved mobil voldsalarm og de øvrige beskyttelsestiltakene som er nevnt over, er det som regel den truede personen som bærer byrdene ved tiltaket – ved at dennes bevegelsesfrihet innskrenkes. Få tiltak, med unntak av bestemmelsene om besøksforbud og kontaktforbud, har hatt som målsetting å begrense den potensielle volds- og trusselutøverens handlingsrom.
Opplysninger innhentet fra Asker og Bærum politidistrikt viser at besøksforbud, enten alene eller i kombinasjon med voldsalarm, i mange tilfeller er tilstrekkelig for å hindre fortsatte overgrep. En mindre gruppe volds- og trusselutøvere, særlig i saker om vold i nære relasjoner, respekterer imidlertid ikke det ilagte besøksforbudet, og fortsetter å oppsøke den forbudet skal beskytte. Ifølge en evaluering av politiets pilotprosjekt for utvikling av mobil voldsalarm, hadde halvparten av de tolv alarmbrukerne som var omfattet av studien, vært utsatt for trusler eller truende situasjoner i den perioden de hadde hatt alarm (Bakketeig, 2005).
I arbeidet med å øke tryggheten og sikkerheten for ofre for vold og trusler ytterligere, særlig ofre for vold i nære relasjoner, er det etter departementets vurdering behov for virkemidler som i større grad innskrenker trusselutøverens – og ikke den truedes – bevegelsesfrihet.
2.1.2 Høringen
Departementet sendte 22. september 2006 på høring et forslag til endringer i straffeloven § 33 og straffeprosessloven § 181 for å kunne innføre elektronisk kontroll ved kontaktforbud og som alternativ til pågripelse og varetektsfengsling. Høringsfristen var 23. desember 2006. Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Lagmannsrettene
Tingrettene
Riksadvokaten
Statsadvokaten i Agder
Statsadvokaten i Hedmark og Oppland
Statsadvokaten i Nordland
Statsadvokaten i Troms og Finnmark
Hordaland Statsadvokatembeter
Oslo Statsadvokatembeter
Rogaland Statsadvokatembeter
Trøndelag Statsadvokatembeter
Vestfold og Telemark Statsadvokatembeter
Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane Statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Domstolsadministrasjonen
Alternativ til Vold
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
DIXI Landsforeningen for voldtatte
Felleskap mot seksuelle overgrep
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk Rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Jusshjelpa i Midt Norge
Jusshjelpa i Nord Norge
Jussformidlingen i Bergen
Justissekretariatene
Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep
Krisesentersekretariatet
Krisesenterforbundet
Landsforeningen for voldsofre
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Politiets fellesforbund
Politihøgskolen
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Oslo
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Rogaland
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Troms
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Sør Trøndelag
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Fredrikstad
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Hedmark
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Drammen
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Bergen
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Haugaland og Sunnhordaland
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Kristiansand
Stine Sofies Stiftelse
Støttesenter for fornærmede i straffesaker
Departementet har mottatt svar fra:
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Drammen tingrett
Nedre Romerike tingrett
Nordre Vestfold tingrett
Oslo tingrett
Trondheim tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Det nasjonale statsadvokatembetet
Hordaland statsadvokatembeter
Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter
Nordland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Asker og Bærum politidistrikt
Gudbrandsdal politidistrikt
Oslo politidistrikt
Vestfold politidistrikt
Søndre Buskerud politidistrikt
Sør-Trøndelag politidistrikt
Troms politidistrikt
Østfold politidistrikt
Advokatforeningen
Barneombudet
Datatilsynet
Juridisk Rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Justissekretariatene
Krisesentersekretariatet
Landsforeningen for voldsofre
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Norsk Krisesenterforbund
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets Fellesforbund
Politihøgskolen
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Haugaland og Sunnhordaland
Stine Sofies Stiftelse
I tillegg har Henrik Gerner og Reform – ressurssenter for menn uttalt seg.
Høringsuttalelsene vil bli kommentert nedenfor i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget. Hovedinntrykket er at de fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å endre straffeloven § 33.
2.2 Bakgrunnen for forslaget om endring av saksbehandlingsreglene ved besøksforbud
2.2.1 Innledning
Departementet har mottatt innspill fra aktører i straffesakskjeden som har stilt spørsmål om ordningen med obligatorisk rettslig prøving av alle påtalemyndighetens beslutninger om besøksforbud burde oppheves. Det fremgår av Soria Moria-erklæringen at regjeringen ønsker et aktivt, helhetlig arbeid mot kriminalitet. Målet er å forebygge bedre, oppklare mer, reagere raskere og rehabilitere bedre. En effektiv behandling av straffesaker er et virkemiddel for å nå målet. En mer effektiv behandling av straffeprosessuelle besøksforbud kan igjen bidra til raskere behandling av straffesaker.
2.2.2 Høringen
Forslaget til endring av saksbehandlingsreglene for besøksforbud i straffeprosessloven § 222 a ble sendt på høring 27. juli 2007. Høringsfristen var 15. oktober 2007. Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Statsadvokatene
Politidirektoratet
Politidistriktene
Domstoladministrasjonen
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
DIXI ressurssenter for voldtatte
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner – JURK
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlinga i Bergen
Kirkens ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep
Kompetansesenter for voldsofferarbeid
Krisesentersekretariatet
Kvinneuniversitetet i Nord
Kvinneuniversitetet på Løten
Landsforeningen for voldsofre
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norsk forening for kriminalreform – KROM
Norsk Krisesenterforbund
Norsk senter for menneskerettigheter
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets fellesforbund
Politihøgskolen
Rettspolitisk forening
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Noreg (SON)
Departementet har mottatt svar fra:
Finansdepartementet
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Asker og Bærum tingrett
Aust-Agder tingrett
Halden tingrett
Hedmarken tingrett
Inderøy tingrett
Nedre Romerike tingrett
Nordmøre tingrett
Nordre Vestfold tingrett
Oslo tingrett
Romsdal tingrett
Sarpsborg tingrett
Trondheim tingrett
Riksadvokaten
Hordaland statsadvokatembeter
Nordland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Asker og Bærum politidistrikt
Gudbrandsdal politidistrikt
Haugaland og Sunnhordaland politidistrikt
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Rogaland politidistrikt
Søndre Buskerud politidistrikt
Telemark politidistrikt (sendt via POD)
Troms politidistrikt
Vestfold politidistrikt
Domstoladministrasjonen
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner – JURK
Krisesentersekretariatet
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Politiets fellesforbund
I tillegg har følgende instanser og personer uttalt seg:
Arild Holta
Foreningen for Bedring av Rettssikkerheten
Forum for Menn og Omsorg
Cecilie Lund
Høringsuttalelsene vil bli kommentert nedenfor i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget. Et stort flertall av høringsinstansene er for å endre saksbehandlingsreglene for besøksforbud.