4 Forening av straffesaker
4.1 Forslaget i høringsbrevet
I høringsbrevet fra Justisdepartementet 28. september 1999 forslag nr. 2 om forening av straffesaker heter det:
«Straffeprosessloven § 13 - forening av straffesaker m.m.
1. Forening av saker
Bestemmelsene om forening av straffesaker følger av straffeprosessloven § 13. Straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum lyder:
«Forfølging mot samme person for flere straffbare handlinger eller mot flere personer som medskyldige i samme handling, forenes i én sak, såfremt det lar seg gjøre uten vesentlig forsinkelse eller vanske.»
Straffeprosessloven § 13 andre ledd lyder:
«Med rettens samtykke kan også ellers forfølgingen av flere straffbare handlinger forenes i én sak, likesom forente saker kan skilles når retten bestemmer det eller samtykker.»
Etter gjeldende rett skal sakene forenes til felles behandling dersom vilkårene i § 13 første ledd første punktum er oppfylt. Bestemmelsen er bl.a. begrunnet i prosessøkonomiske hensyn. Når en person er siktet for flere handlinger er det videre antatt at det gir det beste grunnlag for straffeutmålingen å se alle de straffbare forhold i sammenheng. Når flere personer er siktet for samme straffbare handling er det dessuten antatt at saken som regel blir best opplyst dersom alles forhold behandles under ett. (Regelen er nærmere omtalt hos Andenæs: Norsk straffeprosess, 2. utgave 199 4 bind I side 118 flg. og hos Bjerke/Keiserud: Straffeprosessloven med kommentarer, 2. utgave 1996 bind I side 51 flg.)
2. Atskillelse av forente saker
Etter straffeprosessloven § 13 annet ledd kan forente saker også skilles når retten bestemmer det eller samtykker.
Retten kan således bestemme eller samtykke i at saker som er forente etter § 13 første ledd første punktum eller annet ledd skal skilles. Er saken forent etter § 13 første ledd første punktum, forutsettes det at foreningen ikke lenger oppfyller vilkårene for forening i første ledd første punktum. Det kan bli ansett å foreligge en saksbehandlingsfeil dersom atskillelse skjer på tross av at vilkårene for forening er oppfylt, jf. Rt 1976 side 1441. Atskillelse av saker som ikke oppfyller vilkårene i § 13 første ledd første punktum beror på rettens skjønn over hva som er mest hensiktsmessig. (Regelen er nærmere omtalt hos Andenæs: Norsk straffeprosess 2. utgave 1994 bind I side 120 flg. og hos Bjerke/Keiserud: Straffeprosessloven med kommentarer 2. utgave 1996 bind I side 56 flg.)
3. Forslag til lovendring
Bestemmelsen praktiseres i dag bl.a. slik at påtalemyndigheten «samler opp» straffbare forhold på siktede, for iretteføring i en straffesak. Dersom det «dukker opp» ett nytt forhold, hender det derfor at hele straffesaken utsettes selv om saken i utgangspunktet allerede er berammet.
Departementet stiller spørsmål ved om utformingen av ordlyden i straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum , medfører at saker forenes i for stor grad, også i en del tilfeller der vektige hensyn taler for at saker heller behandles hver for seg. Riktignok foreskriver straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum at sakene bare skal forenes i de tilfeller hvor dette kan skje «uten vesentlig forsinkelse eller vanske». Det vil kunne anses som «vesentlig forsinkelse» dersom den ene saken er ferdig etterforsket, mens det vil ta lang tid før etterforskningen er ferdig i de andre sakene. Videre vil det kunne anses som «vesentlig vanske» , dersom bevisføringen og sakens oppbygging stiller seg svært forskjellig for de enkelte forhold, og saken vokser til så mange og uensartede tiltaleposter at den blir vanskelig å håndtere og få oversikt over. Vi viser i den forbindelse til Bjerke/Keiserud : Straffeprosessloven med kommentarer 2. utgave 1996 bind I side 53 og Andenæs: Norsk straffeprosess 2. utgave 1994 bind I side 119. Departementet stiller imidlertid spørsmål ved om utformingen av ordlyden i straffeprosessloven § 13, som fastsetter at sakene i utgangspunktet skal forenes, medfører at holdningen hos domstolene og påtalemyndigheten stort sett er at sakene skal forenes, selv om ulempene ved dette er betydelige.
Departementet stiller spørsmål ved om straffeprosessloven § 13, slik den i dag praktiseres, bidrar til at straffesaker i unødig grad blir meget omfattende. Etter møter med aktører i strafferettspleien er departementets inntrykk at straffeprosessloven § 13 i praksis kan utgjøre et problem med hensyn til mer effektiv straffesaksavvikling.
Begrunnelsen for bestemmelsene om forening i straffeprosessloven § 13 er bl.a. prosessøkonomiske hensyn. Disse hensyn peker imidlertid etter departementets oppfatning ikke alltid i retning av forening. Det er ikke uten videre god prosessøkonomi i at ferdig etterforskede forhold ligger og venter. Kriminalpolitisk er det videre uheldig at sakene ligger lenge og vokser seg store og uoversiktlige. Både allmenpreventive og individualpreventive hensyn taler i en del tilfelle for at saker ikke uten videre bør forenes, ikke minst i saker mot residivister (personer som stadig begår nye, gjerne beslektede forbrytelser). Lovovertrederne blir ikke møtt med noen reaksjon fra samfunnet før etter lang tid, mens hensynet til lovovertrederne vanligvis tilsier at reaksjonen kommer forholdsvis raskt etter overtredelsen. Det kan også være fare for at saker blir så gamle at det oppstår problemer med beviskraften. Dette kan medføre at forhold i tiltalebeslutningen må frafalles.
På denne bakgrunn stiller departementet spørsmål ved om formuleringen i straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum bør endres, slik at det tydeligere fremgår at saker ikke uten videre skal forenes dersom forening vil medføre ulemper av et visst omfang. Etter departementets oppfatning kan dette oppnås på to måter. Enten kan adgangen til å forene saker gjøres fakultativ (forslag a), ellers så kan formuleringen av vilkårene for når forening skal gjennomføres endres, slik at det fremgår klarere at saker ikke uten videre skal forenes dersom forening vil innebære forsinkelser eller andre ulemper av et visst omfang (forslag b). Departementet fremmer følgende alternative forslag til endring av straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum:
«Forfølging mot samme person for flere straffbare handlinger eller mot flere personer som medskyldige i samme handling kan forenes i én sak, såfremt det lar seg gjøre uten vesentlig forsinkelse eller vanske.»
«Forfølging mot samme person for flere straffbare handlinger eller mot flere personer som medskyldige i samme handling skal forenes i én sak, såfremt det lar seg gjøre uten uheldig forsinkelse eller andre ulemper.»
4. Merknader til forslagene
Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at dersom adgangen til å forene sakene etter straffeprosessloven § 13 første leddførste punktum gjøres fakultativ (forslag a), innebærer det at tiltalte taper sin rett til å få flere forhold forent i en sak. Dette kan i visse tilfeller innebære en ulempe for tiltalte. Det kan i denne sammenheng vises til at begrunnelsen for regelen i straffeprosessloven § 13 første ledd også må antas å være blant annet «rettssikkerhetshensyn», jf. uttalelser av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt 1994 side 667.
Departementet peker på at dersom straffeprosessloven § 13 første ledd første punktum endres, og dette medfører at saker i mindre utstrekning enn i dag forenes, så vil det trolig føre til at det blir avsagt flere etterskuddsdommer. Når etterskuddsdommen skal avsies, må det ved straffutmålingen tas hensyn til den første dommen. Siktede skal ikke bedømmes strengere selv om handlingene pådømmes til forskjellig tid. Straffeloven § 64 fastslår at reglene i straffeloven §§ 62-63 om fastsettelsen av straffen ved sammenstøt av forbrytelser eller forseelser så vidt mulig også skal gjelde i disse tilfellene.
Departementet peker videre på at en endring av straffeprosessloven § 13 første leddførste punktum vil kunne føre til en viss fare for at påtalemyndigheten ikke finner det bryet verdt å straffeforfølge et forhold som oppdages etter at de øvrige forhold er ferdig etterforsket hvis ikke dette forholdet skal pådømmes sammen med de øvrige forholdene. Risikoen for at det siste forholdet henlegges vil således være til stede.»
4.2 Høringsinstansenes syn
Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslag om en endring av straffeprosessloven § 13 om forening av straffesaker. Det er Riksadvokaten, Prosjektet hurtigere straffesaksbehandling - arbeidsgruppe 1, Statsadvokatene i Hordaland, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Kristiansand politidistrikt, Bergen politidistrikt, Bodø politidistrikt, Politiet i Asker og Bærum, Politiembetsmennenes Landsforening, Den Norske Advokatforening, Borgarting lagmannsrett, Agder lagmannsrett, Oslo byrett, Asker og Bærum herredsrett, Nedre Romerike herredsrett, Heggen og Frøland sorenskriverembete, Senja sorenskriverembete, Nord-Troms herredsrett, Kristiansand byrett, Hadeland og Land sorenskriverembete, sorenskriveren i Inderøy , sorenskriveren i Namdal, sorenskriveren i Halden, sorenskrivaren i Stjør- og Verdal, Romsdal sorenskriverembete, Trondheim byfogdembeteog fylkesmannen i Nord-Trøndelag.
Prosjektet hurtigere straffesaksbehandling - arbeidsgruppe 1uttaler følgende:
«Tungtveiende grunner taler for at saker som er ferdig etterforsket, normalt bør påtaleavgjøres og iretteføres med en gang, uten å vente på at etterforskning skal bli fullført i andre saker. For at straffen skal få den tilsiktede preventive virkning er det viktig at den kommer så raskt som mulig etter at handlingen er begått. Grunnlaget både for påtaleavgjørelsen og iretteføringen vil være bedre når saken avgjøres etter kort tid, fordi bevisene da er ferske. Således vil rask saksbehandling kunne bidra til økt oppklaring. Hensynet til offeret må tillegges betydelig vekt. Særlig i saker som utgjør en sterk følelsesmessig belastning - for eksempel sedelighetssaker og voldssaker - har fornærmede et berettiget krav på å kunne legge saken bak seg. Det vil som regel være i siktedes interesse å bli ferdig med saken så snart det lar seg gjøre. Ved å påtaleavgjøre og iretteføre straffbare handlinger etter hver som de blir ferdig etterforsket unngår man dessuten at sakene svulmer opp og blir uoversiktlige.»
Politiembetsmennenes Landsforeningbegrunner sitt syn følgende:
«Påtalemyndigheten har adskillig erfaring for at reglene kan føre til at sakskompleks blir liggende å avvente iretteføring idet det dukker opp nye saker. Disse blir enten henlagt for å få pådømt komplekset, eller også slik at komplekset blir liggende i påvente ferdigstillelse av ny sak, og deretter ny beramming og stevning. Store og tidkrevende komplekser må også forvente adskillig lenger ventetid før behandling - så vel retten som forsvarer og påtalemyndighet vil vanligvis ha problemer med å kunne sette av en lengre tid i retten på kort varsel. Til tross for mange tiltak og en stor innsats fra påtalemyndighetens tjenestemenn i politiet, er saksbehandlingstiden lang.»
Det samme uttrykker Riksadvokaten som sier at «ferdig etterforskede saker ikke sjelden blir liggende å vente på andre saker».
Av de høringsinstansene som støtter forslaget om endring av straffeprosessloven § 13, går flertallet inn for å velge alternativ a, som oppstiller en fakultativ regel med hensyn til forening av straffesaker. Det er Riksadvokaten, Prosjektet hurtigere straffesaksbehandling - arbeidsgruppe 1, Oslo statsadvokatembeter, Bergen politidistrikt, Bodø politidistrikt, Trondheim politidistrikt, Politiet i Asker og Bærum, Politiembetsmennenes Landsforening, Borgarting lagmannsrett, Oslo byrett, Asker og Bærum herredsrett, sorenskriveren i Inderøy, Senja sorenskriverembete, sorenskrivaren i Stjør- og Verdal, Romsdal sorenskriverembeteog fylkesmannen i Nord-Trøndelag.De fleste av høringsinstansene som går inn for alternativ a, mener at dette i større grad enn alternativ b vil kunne føre til endring av praksis i forbindelse med forening av straffesaker. Oslo byrettuttaler således at selv om også alternativ b innebærer en viss oppmyking, vil alternativ a gi et klarere signal om betydningen av at saker iretteføres raskt. Disse høringsinstansene uttrykker også at alternativ a synes å åpner for større fleksibilitet i vurderingen enn alternativ b.
På den annen side går Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Statsadvokatene i Hordaland, Kristiansand politidistrikt, Agder lagmannsrett, Den Norske Advokatforening, sorenskriveren i Halden, sorenskriveren i Namdal, Nedre Romerike herredsrettog Nord-Troms herredsrettinn for alternativ b. Disse mener at forening av straffesaker fortsatt bør være hovedregelen og synes alternativ a går for langt i retning av å fravike den etablerte praksis med hensyn til forening. Hensynet til tiltalte tilsier at forening bør søkes i så mange saker som praktisk mulig. Advokatforeningentrekker frem at flere tiltalte for samme forhold bør få sine saker behandlet og pådømt under ett. Også de høringsinstansene som går inn for alternativ a, ser enkelte negative konsekvenser av dette forslaget. Polititembetsmennenes Landsforeninguttaler at det vil bli avsagt flere etterskuddsdommer med minimal straff og flere saker vil kunne bli henlagt av prosessøkonomiske grunner. Riksadvokatenmener det bør være adgang til å påkjære avgjørelsen i foreningsspørsmålet. Riksadvokaten understreker også at endring av § 13 trolig vil medføre at det blir flere forhold hvor straffeloven § 64 kommer til anvendelse og hvor den tilleggsstraff som kan påregnes, er forholdsvis beskjeden. I saker hvor det er private fornærmede og hvor det kanskje også er fremsatt erstatningskrav, kan det virke urimelig om det skjer en henleggelse etter straffeprosessloven § 70. Riksadvokaten viser til at dersom det vedtas endring av straffeprosessloven § 13, vil riksadvokaten gi et direktiv om praktiseringen av straffeprosessloven § 70 som hever terskelen for anvendelse av denne, særlig i saker hvor det er erstatningskrav fra private fornærmede.
Bare Trondheim byrettog Frostating lagmannsrettuttaler generell skepsis til forslaget om endring av straffeprosessloven. Trondheim byrettmener at gjeldende § 13 i straffeprosessloven gir tilstrekkelig hjemmel til å fremme en sak straks den er ferdig etterforsket under henvisning til at det vil medføre «vesentlig forsinkelse» å avvente avklaringer av ytterligere saker. Videre understrekes at som utgangspunkt er det viktig for en tiltalt eller siktet å få til behandling flest mulig forhold samtidig. Frostating lagmannsrettsier at for utstrakt bruk av straffeprosessloven § 13 med uheldige følger for en effektiv straffesaksavvikling, bør kunne endres ved at spørsmålet tas opp internt i påtalemyndigheten.
4.3 Departementets vurdering
Etter gjeldende rett er hovedregelen i straffeprosessloven § 13 at flere straffesaker mot samme person skal forenes til felles behandling dersom de nærmere vilkårene for dette er oppfylt. Det er flere hensyn som begrunner en slik regel. For det første er det antatt et en felles behandling av de straffbare forhold vil gi best grunnlag for straffutmålingen. Det vises i den sammenheng til de pålegg for straffutmålingen som følger av straffeloven §§ 62 og 63. For det annet er det vurdert slik at prosessøkonomiske hensyn taler for en felles behandling. Regelen i § 13 gjelder også for saker mot flere som blir tiltalt for samme forhold, og blir da særlig båret oppe av rettssikkerhetshensyn. Vurderingen av den enes straffeskyld kan måtte ses i lys av de øvriges.
Praksis omkring forening av straffesaker i straffeprosessloven § 13 har imidlertid vist at det ofte tar lang tid før en tiltalt får sine forhold pådømt. Dette skyldes trolig forhold både hos påtalemyndigheten, forsvarere og domstolene. For det første blir mange saker liggende hos påtalemyndigheten til tross for at de er ferdig etterforsket, fordi tiltalte mistenkes for flere nye forhold som må avklares før saken oversendes domstolen. For det annet medfører bestemmelsen om forening at sakene ofte kan bli store og uoversiktlige. Dette kan føre til at selv om hele sakskomplekset er ferdig etterforsket, blir det liggende noe tid hos påtalemyndigheten fordi det erfaringsmessig er lettere å håndtere mindre saker. Videre vil forente saker ofte være større og ta mer tid å behandle for domstolen. Dette gjør at det kan ta lenger tid før saken kommer opp ettersom både domstolen og forsvarer må ha anledning til å sette av tid til saken. Det vil gjøre det vanskelig å beramme saken umiddelbart. På grunn av disse forholdene vil de prosessøkonomiske fordeler ved forening ofte overskygges av ulempene ved store sakskomplekser.
Departementet mener at allmenn- og individualpreventive hensyn gjør det viktig å behandle saker raskere enn tilfellet er i dag. Spesielt gjelder dette for straffesaker mot de stadige gjengangerne i rettsapparatet. Sist, men ikke minst, tilsier hensynet til fornærmede at straffesaker blir behandlet så fort som mulig. Alt dette taler for å endre gjeldende straffeprosesslov § 13.
Selv om dagens bestemmelse i straffeprosessloven § 13 understreker at forening bare skal gjøres hvor dette kan skje «uten vesentlig forsinkelse eller vanske», viser erfaring at påtalemyndigheten i praksis ofte søker å forene sakene også når dette kan føre til utsettelser. Det er mulig straffeprosessloven § 13 i utgangspunktet bør kunne tolkes mer fleksibelt med hensyn til å pålegge forening enn det som følger av praksis og at bestemmelsen gir større rom for å unnlate forening av straffesaker enn det som er vanlig i dag. Det synes imidlertid som om dagens praksis er fast etablert. Departementet ser det derfor slik at det trengs både en omlegging av rutiner og en lovendring.
Spørsmålet blir etter dette hva en endring av § 13 bør gå ut på. Et klart flertall av høringsinstansene går inn for å velge alternativ a, som innebærer en fakultativ regel med hensyn til om saker skal forenes. Den foreslåtte bestemmelsen i alternativ a overlater til påtalemyndigheten og i siste omgang rettens frie skjønn å avgjøre om saker skal forenes. Departementet mener en slik bestemmelse gir best mulighet for en fleksibel håndtering av sakene. Videre vil dette forslaget i større grad enn alternativ b signalisere at det må skje en endring av den praksis som har vært fulgt så langt. Departementet foreslår derfor en endring av straffeprosessloven § 13 i samsvar med alternativ a.
Som en følge av dette forslaget vil tiltalte tape sin rett til å få flere saker forent. Riksadvokaten har tatt til ordet for at spørsmålet om forening bør være gjenstand for kjæremål. Departementet vil imidlertid påpeke at en slik kjæremålsadgang kan være egnet til å forsinke saksbehandlingen. Forening kan nok i enkelte konkrete saker ha betydning for sakens opplysning. Departementet mener at i tilfeller der det avsies etterskuddsdom, vil tiltalte være sikret mot å få en strengere behandling enn om ulike saker ellers ville vært forent, jf. straffeloven § 62 og 63 jf. § 64. Departementet finner derfor at avgjørelse om forening av straffesaker mot samme tiltalte ikke bør være gjenstand for kjæremål. Når det gjelder saker mot flere som er tiltalt for samme forhold, innebærer det i større grad en rettssikkerhetsgaranti for den enkelte å få sin sak pådømt under ett med de andres, siden spørsmålet om straffeskyld for de forskjellige da kan bli sett i sammenheng. I disse tilfelle bør derfor en avgjørelse som gjelder forening, kunne påkjæres i samme grad som hittil.
I forhold til fornærmede som kan oppleve at forhold i større grad vil henlegges, viser departementet til uttalelsen fra riksadvokaten, som signaliserer en omlegging av praksis etter straffeprosessloven § 70 slik at færre forhold, spesielt der det foreligge erstatningskrav fra private fornærmede, vil bli henlagt av påtalemyndigheten.