Del 3
Forslag til rettslig regulering

12 Forslag til rettslig regulering av alternativ behandling

I proposisjonens del III har departementet vurdert hva slags rettslig regulering som bør gjelde på området alternativ behandling.

På bakgrunn av den gjennomgang av gjeldende rett som er gjort i kapittel 7, forslagene i NOU 1998:21, uttalelser i høringsrunden og basert på departementets prinsipielle utgangspunkter for politikkutvikling, jf. kapittel 10, har departementet i kapittel 12 vurdert behovet for endringer av rettstilstanden på området. Som det vil fremgå foreslår departementet å oppheve lov 19. juni 1936 nr. 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven), og erstatte denne med en ny lov om alternativ behandling av sykdom mv. Departementets forslag til lov med merknader, er inntatt i kapittel 18.

I kapittel 13 har departementet vurdert hvorvidt det bør opprettes en egen godkjenningsordning for alternative behandlere, og hvorvidt enkelte grupper av alternative behandlere bør autoriseres etter helsepersonelloven.

Spørsmål om opprettelse av en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling er vurdert i kapittel 14.

I kapittel 15 har departementet vurdert om det bør gis stønad fra folketrygden ved alternativ behandling.

12.1 Innledning

Departementet vil i det videre drøfte en rekke problemstillinger knyttet til rettslig regulering av alternativ behandling.

I underpunktene 12.2 til 12.6 har departementet redegjort for forslagene i NOU 1998:21 Alternativ medisin, gitt en generell redegjørelse for høringsinstansenes syn, samt redegjort for og vurdert enkelte overordnede problemstillinger knyttet til rettslig regulering av alternativ behandling. I underpunktene 12.7 til 12.17 har departementet vurdert konkrete rettslige problemstillinger knyttet til ny lov om alternativ behandling av sykdom mv.

Som nevnt har departementet i kapittel 7 foretatt en samlet gjennomgang av gjeldende rett på området. I tilknytning til de mange rettslige problemstillinger som vil bli drøftet i de videre underpunkter i herværende kapittel 12, vil det mer konkret bli redegjort for gjeldende rett.

12.2 Kort om NOUens forslag til lovregulering og den videre drøftelse

I NOU 1998:21 er det inntatt forslag til lovregulering av alternativ behandling, jf. kapittel 9. Utvalget foreslo at reguleringen skulle inntas som et eget kapittel i helsepersonelloven, samtidig som lov 19. juni 1936 nr. 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven) ble foreslått opphevet. Utvalgets forslag til lovregulering er inntatt som vedlegg 5 til herværende odelstingsproposisjon.

Utvalget foreslo en bestemmelse om forbud mot bruk av beskyttet tittel og mot villedende markedsføring. Dette vil bli drøftet i pkt. 12.15. Videre foreslo utvalget en samlet bestemmelse som fastsatte hvilke former for yrkesutøvelse som skulle være forbeholdt helsepersonell. Departementet har valgt å dele denne drøftelsen opp i flere enkeltstående problemstillinger, og disse vil bli drøftet i pkt. 12.11 til 12.14.

I pkt. 12.9 vil departementet drøfte utvalgets forslag om å lovfeste en frivillig registerordning for alternative behandlere, og i pkt 12.10 utvalgets forslag om å lovfeste taushetsplikt for alternative behandlere. Utvalgets forslag til straffebestemmelser vil bli drøftet samlet under pkt. 12.16. Endelig vil departementet i pkt. 12.17 drøfte enkelte andre rettslige problemstillinger utover utvalgets forslag.

12.3 Generelt om høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene har støttet forslaget om opphevelse av kvaksalverloven, og at denne erstattes av mer tidsmessige bestemmelser. Mange høringsinstanser har utover dette ikke kommentert utvalgets forslag til lovregulering nærmere.

Av de høringsinstanser som mer spesifikt har kommentert lovforslaget, har det vært delte meninger om forslagets nærmere innhold. Dette knytter seg særlig til spørsmålet om i hvilken grad alternative behandlere skal kunne behandle «alvorlige sykdommer og lidelser», jf. Aarbakke-utvalgets forslag til ny § 76 tredje ledd i helsepersonelloven, og unntaksbestemmelsen, jf. forslagets fjerde ledd. Dette vil bli behandlet i pkt. 12.14.

Flere høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å innta ny lovregulering som et eget kapittel i helsepersonelloven. Dette vil bli behandlet i pkt. 12.6.

De fleste høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, har støttet forslaget om lovpålagt taushetsplikt for alternative behandlere.

I det videre vil en rekke høringsuttalelser bli referert eller gjengitt i tilknytning til drøftelsen av de relevante rettslige problemstillinger.

12.4 Nærmere om enkelte overordnede problemstillinger

I kapittel 7 har departementet redegjort for lovverk som har direkte eller indirekte betydning når det gjelder alternativ behandling. Departementets prinsipielle utgangspunkter når det gjelder forslag til politikkutvikling på området, er belyst i kapittel 10.

Området alternativ behandling kjennetegnes av et stort antall fagretninger med ulikt teoretisk og erfaringsbasert grunnlag, og ulik tilknytning til eller samarbeid med autorisert helsepersonell/helsetjenesten. Alternativ behandling har de senere år fått økt utbredelse, og mange benytter alternativ behandling som et supplement eller et selvstendig alternativ til den ordinære helsetjenesten. Mange som benytter seg av slik behandling mener de har fått god hjelp. Samtidig finnes det eksempler på tilfeller hvor alternative utøvere ikke har vært i stand til å vurdere rekkevidden av sine kvalifikasjoner og sitt tjenestetilbud.

Pasienter vil på grunn av sin sykdom eller livssituasjon kunne være i en svært sårbar situasjon. Etter departementets oppfatning er det derfor viktig at det også på dette området stilles krav til den som behandler syke mennesker, og at man forhindrer spekulativ utnyttelse av pasienters sykdom eller livssituasjon. I likhet med hva som gjelder i forhold til den ordinære helsetjeneste, vil ivaretagelse av pasientsikkerhet være like viktig overfor de pasienter som velger å benytte alternativ behandling.

Etter departementets oppfatning må det også på dette området foretas en avveining mellom på den ene side hensynet til pasientens valgfrihet, og på den andre side pasientens behov for beskyttelse. Å sette pasienten i sentrum innebærer, slik departementet ser det, at pasienten også må ha frihet til å velge behandlingsmetoder som ikke er en del av den ordinære helsetjenesten. For at pasientens valgmuligheter skal være reelle og trygge er det etter departementets vurdering viktig at det stilles visse krav til alternativ behandling, og det er videre viktig at det arbeides for å oppnå økt vitenskapelig innsikt i de behandlingsprinsipper, metoder og forståelsesformer som alternative utøvere bygger sin virksomhet på. Det er i samfunnets og pasientens interesse at effekten av de ulike behandlingsmetodene i større grad blir dokumentert, og at forskningsresultater blir tilgjengelig for befolkningen og helsetjenesten.

Ivaretagelse av pasientsikkerhet kan blant annet skje ved at det stilles faglige krav til alternative behandlere. Videre kan dette skje ved at visse behandlingsformer og metoder forbeholdes helsepersonell å benytte eller ved at nærmere bestemte sykdommer skal være forbeholdt helsepersonell å behandle. Dette vil være viktig for ivaretagelse av den enkelte pasients sikkerhet, samtidig som også hensynet til beskyttelse av tredjepersons sikkerhet vil kunne tilsi at det bør gjelde enkelte begrensninger, for eksempel for behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer.

Ivaretagelse av forbrukerhensynet og sikring av pasientens frie valg, kan videre skje ved at det stilles krav til alternative utøvere når det gjelder redelighet, informasjon, markedsføring og tittelbruk.

For å oppnå et skille mellom seriøse og useriøse utøvere av alternativ behandling, og samtidig bidra til ivaretagelse av pasientsikkerhet, kan det være aktuelt å vurdere en egen offentlig godkjenningsordning for alternative behandlere. En slik ordning er innført for helsepersonell etter helsepersonelloven, og ved en tilsvarende ordning for alternative behandlere vil det kunne stilles nærmere bestemte faglige krav eller krav til gjennomført utdanning. I NOU 1998: 21 har imidlertid utvalget foreslått at det som et alternativ til en slik godkjenningsordning, opprettes en frivillig registerordning for alternative behandlere. Det offentlige skal her stille visse overordnede krav til utøverne, men for øvrig overlates til utøverne/utøverorganisasjonene selv å fastsette nærmere faglige krav og krav til utdanning.

Ivaretagelse av pasientsikkerhet og pasientrettigheter kan også sikres gjennom særskilte tilsynsorganer eller ved at det innføres ordninger som gjøre det mulig for pasientene å klage på utøvere av alternativ behandling. Slike tilsyns- og/eller klageorganer kan tenkes opprettet i offentlig regi, i regi av bransjen selv eller ved en kombinasjon av dette.

For å oppnå større grad av integrering av alternativ behandling i den ordinære helsetjeneste, og økt samarbeid mellom alternative behandlere og helsepersonell, vil sannsynligvis utenomrettslige tiltak være vel så viktige som tiltak av rettslig art. Det kan imidlertid også tenkes rettslige tiltak i form av at det gjøres visse unntak fra forbudsbestemmelser såfremt det foreligger et samarbeid mellom helsepersonell og alternativ behandler.

For å ivareta ovennevnte hensyn, er det etter departementets oppfatning et klart behov for en rettslig regulering av alternativ behandling. Departementet legger i den forbindelse til grunn at hensynet til pasientens frie valg skal være sentralt, men likevel slik at hensynet til å ikke utsette pasienten for unødig risiko skal være overordnet. På denne bakgrunn vil departementet i dette kapittelet, samt også i kapittel 13, 14 og 15, drøfte og foreslå hva slags rettslig regulering som bør gjelde på området alternativ behandling.

12.5 Spørsmål om opphevelse av kvaksalverloven - behov for nytt regelverk

Som nevnt foreslo utvalget at lov 19. juni 1936 nr. 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven) ble opphevet, og erstattet av et mer tidsmessig regelverk. Når det gjelder nærmere beskrivelse av gjeldende kvaksalverlov viser departementet til ovenstående pkt. 7.2, samt videre underpunkter i herværende kapittel.

12.5.1 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstanser som har uttalt seg, har støttet forslaget om opphevelse av kvaksalverloven. Enkelte høringsinstanser har imidlertid hatt konkrete merknader eller innvendinger til utvalgets forslag til ny lovregulering, selv om de har støttet opphevelsen av kvaksalverloven som sådan. Dette vil bli nærmere redegjort for i dette kapittelet.

Blant de som har støttet opphevelse av loven, har Statens helsetilsyn uttalt at de

«(...) er enig med Aarbakke-utvalget i at kvaksalverlovens bestemmelser bør avløses av mer tidsmessige, funksjonelle bestemmelser. Kvaksalverloven av 1936 har på grunn av sin kasuistiske utforming ikke vært uproblematisk å anvende. På den annen side er de fullmaktsbestemmelser som er foreslått inntatt i nytt kapittel 14 i helsepersonelloven meget vidt formulert. De omhandler dessuten viktige og kontroversielle emner. Vi mener derfor man bør vurdere å gi ytterligere materiellrettslige bestemmelser på lovs nivå - eller i forarbeidene - om yrkesutøvelse som skal forbeholdes helsepersonell.»

Fylkeslegen i Rogaland har vist til at kvaksalverloven er foreldet i sin form og språk, men at det er grunn til å ta vare på en del av intensjonene i loven. I den forbindelse vises det blant annet til viktigheten av å beskytte befolkningen mot såkalt diagnostikk og behandling gitt av ukyndige.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke har stilt seg positiv til opphevelse av kvaksalverloven, og at den erstattes av en mer tidsriktig regulering. Det uttales blant annet at det er

«(...) viktig at den enkelte pasients selvbestemmelsesrett blir ivaretatt samtidig som det må være en viss styring med behandlingstilbudet. Den enkelte pasient må beskyttes mot former for behandling som er skadelige eller farlige, mot økonomisk utnyttelse og mot falske forhåpninger og villedelse.»

Rogaland fylkeskommuneuttaler at de

«(...) støtter utvalgets syn på at kvaksalverloven er foreldet og kan erstattes/innordnes i annen lovgivning. Vi er likevel av den oppfatning at det er viktig å skille mellom offentlig godkjent helsepersonell og alternativmedisin som utføres av andre enn helsepersonell.»

Videre vises det til at lovforslaget innebærer en oppmykning i forhold til kvaksalverloven i retning av mer vekt på pasientrettigheter, og det uttales blant annet at:

«Pasienten skal med få unntak ha selvbestemmelsesrett, og undersøkelse og behandling skal være basert på frivillighet og samtykke. Dette innebærer en rett til å velge/fravelge behandling. Etter Rogaland fylkeskommunes syn er dette en riktig utvikling og mer i tråd med generell utvikling i forhold til autonomi og rettighetstankegang.»

Svært få høringsinstanser har uttalt at de er negative til opphevelse av kvaksalverloven. Departementet viser imidlertid til høringsuttalelsen fra Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet som uttaler at:

«Selv om Kvaksalverloven av 1936 sjelden har kommet til anvendelse de siste årene, må det fortsatt være et ufravikelig krav at syke mennesker har en beskyttelse mot useriøse utøvere og at dette ikke behøver å komme i konflikt med pasientens selvbestemmelsesrett. Kroniske og eventuelt alvorlig syke representerer sårbare grupper som trenger et særskilt vern, og ved en del alvorlige sykdommer (cancer, stoffskiftesykdommer og infeksjoner) må det fortsatt være forbud mot alternativ behandling såfremt dette ikke kan skje i nært samarbeid med lege. Fortsatt opprettholdelse av Kvaksalverloven vil også avholde en del useriøse utøvere og det vil neppe få den samme effekt å innarbeide tilsvarende reservasjon i Lov om helsepersonell slik utvalget foreslår.»

Også Fylkeslegen i Buskerud har vært negativ til opphevelse av kvaksalverloven og at denne erstattes av nye bestemmelser som foreslått.

Enkelte av høringsinstansene har uttalt at de ikke ser hensikten med å oppheve kvaksalverloven dersom denne erstattes med et regelverk som i all hovedsak hevdes å ha samme innhold. Blant annet Norsk Osteopat Forbund (NOF) mener utvalget ikke har fjernet begrensningene som er gjeldende i kvaksalverloven. I den forbindelse har de blant annet uttalt:

«Utvalget har snarere videreført og inkorporert prinsippene i kvaksalverloven i sitt eget forslag sammen med forslaget til ny helsepersonellov. Utvalgets forslag innskjerper prinsippene i kvaksalverloven. Aarbakkeutvalget åpner for at mennesker med alvorlig sykdom kan oppsøke alternativ behandler dersom valget er gjort av en voksen person med samtykkekompetanse. Videre må dette skje i samarbeid med eller i samforståelse med pasientens lege. Dersom legen motsetter seg pasientens valg kan den alternative terapeuten straffes. NOF mener det er kontroversielt at den alternative behandleren (osteopaten) har plikt til å informere pasientens lege om at pasienten går til alternativ behandling (osteopati). Mange pasienter i helsevesenet er engstelige for at legene skal oppfatte dem som illojale dersom de oppsøker en behandler som kommer inn under kategorien «alternativ utøver».»

NOF har deretter vist til viktigheten av samarbeid, og at informasjon til legen må skje gjennom forståelse og aksept fra pasienten, og ikke som en lovmessig informasjonsplikt.

Det Norske Radiumhospital uttaler om kvaksalverloven at det er

«(...) vanskelig å innse den store praktiske gevinsten ved å fjerne denne loven når det samtidig foreslås å bygge inn den gamle lovens viktigste elementer i andre nye lover.»

Chakra AS uttaler at:

«Lovforslaget gir uttrykk for at det er legenes særstilling i helse/omsorg som er utgangspunktet for reguleringen. Det er ikke pasientens rett til selv å velge behandlingsform som er ivaretatt. (...) Selv om Kvaksalverloven blir fjernet, lever den videre gjennom Helsepersonelloven, slik at utførelsen av alternative behandlingsformer blir like begrenset som i dag, om ikke verre.»

Den Norske Kreftforening uttaler om kvaksalverloven at:

«Det er vanskelig å se den store praktiske betydningen av å fjerne denne loven når det samtidig foreslås å bygge inn den gamle lovens viktigste elementer i andre nye lover. Det viktigste må vel være at helsepersonell fortsatt pålegges å drive sin virksomhet på forsvarlig vis i forhold til gjeldende lovgivning. Hvorvidt et slikt krav om forsvarlig virksomhet lar seg anvende på utøvelsen av alternativ medisin, og om det er hensiktsmessig og juridisk mulig å integrere i Lov om helsepersonell for personer som ikke er definert som helsepersonell, må antas å være et sammensatt spørsmål. Derimot er det klart at kravet om ansvarlighet må kunne gjøres gjeldende for enhver som tar noen i kur, helsepersonell så vel som andre, og at alle må være underlagt straffelovens bestemmelser i tilfelle skade på pasienter.»

12.5.2 Departementets vurdering og forslag

Departementetviser til at det blant høringsinstansene var stor oppslutning om opphevelse av kvaksalverloven, og at svært få høringsinstanser var uttalt negative til dette. Riktignok har en del høringsinstanser stilt spørsmål ved behovet for å oppheve loven dersom flere av lovens prinsipper videreføres i en annen lov. Disse har imidlertid som hovedregel vært av den oppfatning at området fortsatt bør være lovregulert.

Departementet legger videre til grunn at kvaksalverloven i sin form er foreldet, og at det av den grunn kan være behov for mer tidsriktige bestemmelser. I den forbindelse viser departementet til at omfanget av alternativ behandling øker, og at stadig flere pasienter ønsker dette som et alternativ eller supplement til ordinær helsehjelp. I så måte vil det fortsatt være behov for et regelverk på området. Det vises også til at loven har medført en del tolkningstvil. Departementet har derfor sett behov for å foreta en samlet vurdering av reguleringen på feltet, herunder vurdere hvilke rettsprinsipper som bør videreføres og eventuell avgrensning av disse.

Det sentrale hensyn for departementet er at det etableres et regelverk som ivaretar pasientens frihet med hensyn til valg av behandlingsform, men som samtidig setter begrensninger i alternative behandleres yrkesutøvelse ut fra pasientens behov for beskyttelse. Det vil kunne hevdes at det ikke er behov for å oppheve kvaksalverloven, men at de nødvendige endringer kunne vært gjort direkte i kvaksalverloven, og uten at det ville være behov for å utarbeide en ny lov. Departementet har imidlertid kommet til at dette i seg selv ikke vil avhjelpe lovens preg av å være tidsuriktig. Ettersom departementet også har sett behov for å gjøre enkelte endringer i rettstilstanden, har departementet vurdert det som mest hensiktsmessig å utarbeide en ny lov, jf. også pkt. 12.6 om hvorvidt reguleringen skal skje i form av en selvstendig lov eller som et eget kapittel i helsepersonelloven.

Departementet vil derfor foreslå at kvaksalverloven oppheves, og at alternativ behandling reguleres av et mer moderne regelverk.

12.6 Regulering i form av egen lov eller som eget kapittel i helsepersonelloven?

12.6.1 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Utvalget foreslo at kvaksalverloven ble opphevet, og at nye bestemmelser ble inntatt som et nytt kapittel 14 i helsepersonelloven. Utvalget drøftet bare i mindre grad om reguleringen alternativt kunne skje gjennom en egen lov om alternativ behandling.

12.6.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har ikke uttalt seg konkret til spørsmålet om lovreguleringen bør inntas i helsepersonelloven eller i en egen lov. Blant de høringsinstanser som har uttalt seg til spørsmålet, har det vært delte meninger om dette.

Blant de høringsinstanser som har støttet forslaget om at reguleringen skal skje i helsepersonelloven, kan nevnes blant annet Fylkeslegen i Hedmark, Norske Homeopaters Landsforbund, Norsk Forening for Klassisk Akupunktur, Norsk Helse- og Sosialforbund, Norske Fysioterapeuters Forbund og Den norske tannlegeforening.

Felles for de som har støttet at reguleringen skal inntas i helsepersonelloven, er at de i stor utstrekning ikke har gitt noen konkret begrunnelse for dette syn, eller særskilt drøftet om slik regulering alternativt kunne vært inntatt i en egen lov. Til en viss grad må dette sannsynligvis sees i sammenheng med at utvalget hadde foreslått reglene inntatt som et eget kapittel i helsepersonelloven og bare i begrenset grad hadde vurdert om reglene alternativt kunne bli tatt inn i en egen lov, samt at departementet i høringsrunden ikke særskilt hadde oppfordret høringsinstansene til å uttale seg i forhold til dette spørsmålet.

Flere høringsinstanser har imidlertid vært mot at reguleringen tas inn i helsepersonelloven. Blant annet uttaler Statens helsetilsyn:

«Helsetilsynet mener at den generelle reguleringen av alternativ medisin primært bør foretas gjennom en egen lov. Pedagogiske hensyn tilsier dette. Tilgjengeligheten av bestemmelsene vil være bedre både for utøvere og brukere dersom de inntas i en egen lov. Generell regulering av alternativ medisin i en ny felles lov om helsepersonell vil etter vår mening bidra til å tilsløre ulikhetene som foreligger mellom alternativ medisin og ordinær medisinsk virksomhet for publikum. Som nevnt tidligere går ulikhetene på krav til dokumentert effekt, dokumentasjon av virksomheten og det teoretiske grunnlaget. Tiltak som bidrar til å tilsløre disse ulikhetene er etter vår oppfatning uheldig.»

Også Fylkeslegen i Oslo mener at det vil være mest funksjonelt å ha en egen lov om temaet og ikke ta inn egne bestemmelser for å regulere dette i helsepersonelloven. Dette synet støttes også av Fylkeslegen i Rogaland.

Norsk Sykepleier Forbund har sagt seg enig i at det er behov for en ny rettslig regulering på området, men har anbefalt at dette skjer ved en egen lov, og ikke som et kapittel i helsepersonelloven.

Universitetet i Oslo har vist til at innlemmelse av ny strafferettslig regulering av alternativ behandling i helsepersonelloven, samtidig som adgangen til å behandle pasienter med alvorlige sykdommer utvides, kan bety at skillet mellom helsepersonell og ikke-helsepersonell utviskes.

12.6.3 Departementets vurdering og forslag

Det at mange pasienter benytter alternativ behandling som et supplement eller et selvstendig alternativ til ordinær helsehjelp, kan være et argument for å regulere alternativ behandling som et eget kapittel i helsepersonelloven. Slik sett kan den alternative behandlingen sies å ha samme formål som ordinær helsehjelp, og dette taler for å samle regelverket i en felles lov.

Videre viser departementet til at en del av dem som i dag tilbyr alternativ behandling, allerede er autorisert helsepersonell. Slik sett kunne det være hensiktsmessig for både utøverne og brukerne at gjeldende regelverk er samlet på ett sted.

Endelig viser departementet til at det å innta reguleringen i helsepersonelloven, dessuten vil gi et sterkere helsepolitisk signal i forhold til anerkjennelse av alternativ behandling og ønske om økt integrering av alternativ behandling i den ordinære helsetjeneste, sammenlignet med å regulere feltet i en egen lov.

Etter departementets oppfatning kan det imidlertid også anføres en rekke argumenter mot en innlemmelse av regelverket i helsepersonelloven. Helsepersonelloven har i dag helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp som virkeområde. Ettersom alternative behandlere i all hovedsak har sin virksomhet utenfor helsetjenesten, vil det være misvisende om de reguleres i denne loven. I den forbindelse vises det også til at tilsynsmyndighetene i dag bare fører tilsyn med helsepersonell og helsetjenesten. Ved en innlemmelse av de alternative behandlerne i loven, vil man således i loven omtale virksomhet som skal være unntatt fra tilsynsmyndighetenes øvrige kontroll med helsetjenesten/-personell. Dette kan gi brukerne et feilaktig inntrykk av at også disse tjenestene er underlagt tilsynsmyndighetens kontroll.

Videre viser departementet til at alternative utøvere og alternative behandlingsformer på en rekke punkter skiller seg fra helsepersonell og ordinær helsehjelp/helsetjeneste. Alternativ behandling er blant annet preget av et stort antall ulike fagretninger, og stor variasjon når det gjelder innhold og omfang av de ulike utdanninger, jf. kapittel 4. Mange har også en sykdoms- og behandlingsforståelse som avviker betydelig fra hva autorisert helsepersonell legger til grunn. Flere alternative behandlere driver også virksomhet som klart skiller seg fra det man normalt forbinder med ordinær helsehjelp. Som eksempel kan det vises til virksomhet som i hovedsak tar sikte på å gi økt fysisk og psykisk velvære, og bare i mindre grad helsehjelp i form av behandling av sykdom og lidelser. På grunn av den store variasjon det er mellom forskjellige grupper alternative behandlere, spesielt hva angår omfang og faglig innhold av utdanningene, samt den forskjell det er mellom disse og autorisert helsepersonell, kan det være uheldig å regulere alternativ behandling i helsepersonelloven.

Regulering av alternative behandleres virksomhet i helsepersonelloven, vil etter departementets oppfatning også kunne gi signaler om at behandlingen anerkjennes faglig på linje med den behandling som gis av autorisert helsepersonell. Når det gjelder behandlingseffekt foreligger det så lite dokumentasjon at det er grunn til å være tilbakeholden med å gi signaler i form av generell anerkjennelse/likestilling. Dette vil eventuelt også kunne åpne for tilfeller av villedende markedsføring.

Departementet viser også til at en innlemmelse i helsepersonelloven, av grunner som nevnt ovenfor, uansett vil gjøre det nødvendig å trekke grenser mellom de ulike kategorier av personell. For det første helsepersonell som har fått en kvalitetsgodkjenning i form av autorisasjon, og for det andre alternative behandlere som ikke har vært underlagt noen offentlig kvalitetsgodkjenning. I og med at det for alternative behandlere dermed vil måtte gjøres en rekke avgrensninger og unntak fra de rettigheter og plikter som helsepersonell har etter helsepersonelloven, vil det være mer oversiktlig og enklere lovteknisk å regulere alternativ behandling i en egen lov. Også det forhold at lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten ikke er forutsatt å skulle gjelde for alternative behandlere, ville gjort det nødvendig å trekke grenser mellom personellgruppene dersom disse skulle reguleres i en felles lov.

Endelig viser departementet til at regulering i ulike lover vil gi et bedre grunnlag for en ryddig tilnærming mellom alternativ behandling på den ene side og helsepersonell og den ordinære helsetjeneste på den andre side. Grupper av alternative behandlere vil da kunne vurderes for autorisasjon som helsepersonell, men da på de vilkår som gjelder etter helsepersonelloven.

Etter departementetsoppfatning er argumentene mot innlemmelse i helsepersonelloven så mange og tungtveiende, at det i seg selv taler mot en innlemmelse. Departementet vil likevel særlig vise til de store forskjeller som innad er mellom de ulike grupper av alternative behandlere, både hva gjelder behandlingsfilosofi, faglig bakgrunn og skolering. Dette tilsier at det offentlige bør være forsiktig med å gi signaler som hos brukerne kan oppfattes som om alternative utøvere likestilles med autorisert helsepersonell. Av samme grunn ville det ved en innlemmelse måtte gjøres unntak fra store deler av helsepersonellovens øvrige reguleringer, noe som tilsier at en slik innlemmelse ikke vil være hensiktsmessig.

Departementet foreslår derfor at det utarbeides en egen lov til regulering av alternativ behandling, fremfor å innta bestemmelser om dette i et eget kapittel i helsepersonelloven.

12.7 Lovens formålsbestemmelse

Lov 19. juni 1936 nr. 9 om adgangen for andre enn helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven) har ingen formålsbestemmelse.

Aarbakke-utvalget foreslo ingen egen lov om alternativ behandling, men regulering i form av et eget kapittel i helsepersonelloven. Utvalgets lovforslag inneholdt derfor ingen formålsbestemmelse. Høringsinstansene har således heller ikke uttalt seg om behovet for en formålsbestemmelse eller innholdet av en slik.

Departementetfinner det naturlig å ha en formålsbestemmelse når reguleringen skjer i form av en egen ny lov om alternativ behandling, jf. pkt. 12.6. Det er en utfordring å utforme en god formålsbestemmelse.

Formålet med den rettslige reguleringen av feltet, og de ulike hensyn som må ivaretas og veies mot hverandre, er drøftet i pkt. 12.4. Det som omtales som alternativ behandling omfatter et vidt spekter av behandlingsformer. Slik behandling utøves dessuten av et mangfold behandlere og i mange ulike virksomhetsformer mv. Det er derfor en utfordring å finne frem til en rettslig regulering som passer i forhold til hele det saksfeltet loven bør omfatte. Det er viktig å ha for øye hvilke overordnede hensyn som bør prioriteres ved lovreguleringen, jf. kapittel 10. Hvilke hensyn dette er, bør komme til uttrykk i lovens formålsbestemmelse.

De hovedhensynene som loven etter departementets oppfatning bør ivareta, er hensynet til pasienters sikkerhet når de søker eller mottar alternativ behandling, og hensynet til pasienters selvbestemmelsesrett når det gjelder hvilken type behandling de ønsker å motta. Disse overordnede hensynene og andre hensyn må veies mot hverandre ved utformingen av lovens bestemmelser. Som drøftet i kapittel 10 skal forbrukerperspektivet legges til grunn for politikkutviklingen, både når det gjelder rettslig regulering og tiltak av utenomrettslig karakter.

Departementet foreslår at lovens formål søkes ivaretatt ved en rettslig regulering som ikke gir pasientene direkte rettigheter, men som mer indirekte regulerer pasientenes situasjon. Utgangspunktet er at det er fritt for enhver å behandle alle typer pasienter. Av hensyn til pasientenes sikkerhet foreslår departementet likevel noen innskrenkninger i dette, jf. pkt. 12.11 til 12.14 og lovforslaget §§ 5-7. Nevnte bestemmelser innebærer en begrensning av pasientenes valgfrihet ved at det forbeholdes helsepersonell å utføre inngrep og benytte behandlingsmetoder som kan medføre alvorlig helserisiko, og å behandle visse sykdommer. Det er ikke forbudt for pasientene å søke eller motta slik behandling hos andre enn helsepersonell, men det er forbudt for den som ikke er helsepersonell, å tilby eller gi behandlingen. De alternative behandlerne er lovens pliktsubjekter, og det er således disse som risikerer straff etter lovens straffebestemmelser. Rekkevidden av hva som menes med behandling er basert på forståelsen som er drøftet i kapittel 10.

Lovens formål søkes også ivaretatt ved enkelte andre plikt- og straffebestemmelser for alternative behandlere, herunder bestemmelser om markedsføring, jf. pkt. 12.15 og lovforslaget § 8.

Formålet med den registerordningen som skal etableres med hjemmel i lovforslaget § 3, er spesielt å ivareta sentrale forbrukerhensyn, og vil bidra til et noe mer oversiktlig marked når det gjelder utøvelse av alternativ behandling, jf. kapittel 14 om registerordningen.

Lovforslaget innebærer i liten grad regulering av den næringsvirksomhet utøvere av alternativ behandling driver. Dette faller utenfor lovens formål. Alminnelig næringslovgivning kommer til anvendelse, jf. skatte- og avgiftsrettslig regulering, regnskapslovgivning, pris- og konkurranserettslige regler mv.

12.8 Lovens virkeområde og begrepsbruk samt forholdet til enkelte andre lover

12.8.1 Innledning

Lov 19. juni 1936 nr. 9 om adgangen for andre enn helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven) har ingen egne bestemmelser om virkeområde eller begrepsbruk. Loven har heller ikke regler om forholdet til andre lover.

Aarbakke-utvalget foreslo ikke en egen lov om alternativ behandling, men regulering i form av et eget kapittel i helsepersonelloven. Helsepersonelloven har bestemmelser om virkeområde i § 2 og definisjoner i § 3. Utvalgets lovforslag inneholdt derfor ingen bestemmelse om virkeområde. Utvalgets lovforslag inneholdt heller ingen bestemmelser med definisjoner eller begrepsbruk, eller bestemmelser om forholdet til andre lover. Få eller ingen av høringsinstansene har uttalt seg om disse temaene bortsett fra mer generelle bemerkninger om bruk av begrepet «alternativ medisin» kontra «alternativ behandling», «komplementær behandling» osv.

Departementet har valgt å foreslå en egen lov om alternativ behandling, jf. pkt. 12.6. Departementet finner det da naturlig å ha en bestemmelse om virkeområde og begrepsbruk samt om forholdet til helsepersonelloven. Disse emnene behandles i pkt. 12.8.2 til 12.8.4. I pkt. 12.8.5 omtales forholdet til pasientrettighetsloven.

12.8.2 Stedlig virkeområde

Dersom det ikke fastsettes noe særskilt, eller det fastsettes at loven gjelder «i riket», gjelder loven ikke Svalbard og Jan Mayen, på kontinentalsokkelen og norske skip i utenriksfart mv.

Departementet er ikke kjent med spesielle omstendigheter som tilsier at en lov om alternativ behandling bør gjelde eller ikke gjelde på Svalbard og Jan Mayen mv.

Når det gjelder helsepersonelloven, har Kongen hjemmel til å gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, jf. helsepersonelloven § 2 andre ledd. Det kan fastsettes særlige regler under hensyn til de stedlige forhold. I den utstrekning det fastsettes i forskrift i medhold av helsepersonelloven § 2 tredje ledd, gjelder loven for personer på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk, på installasjoner og fartøy i arbeid på norsk kontinentalsokkel og på norsk redningsansvarsområde. Det er foreløpig ikke fastsatt forskrifter etter helsepersonelloven § 2 andre og tredje ledd.

Den foreslåtte lov om alternativ behandling har mange berøringspunkter med helsepersonelloven, og departementet finner det naturlig at lovene har det samme stedlige virkeområdet. Departementet foreslår derfor at forskrifter om stedlig virkeområde fastsatt i medhold av helsepersonelloven, skal gjelde tilsvarende for den foreslåtte lov om alternativ behandling så langt de passer, jf. lovforslaget § 2 andre ledd.

Det er ikke gitt at alle bestemmelser i en eventuell forskrift om helsepersonellovens virkeområde vil kunne overføres direkte i forhold til den foreslåtte lov om alternativ behandling. Intensjonen er at dersom helsepersonelloven gis anvendelse, helt eller for en stor del, på angitte landområder og/eller sektorer, skal også loven om alternativ behandling gjelde på de samme områder/sektorer. Departementet ser ikke behov for bestemmelser som gir mulighet for å fastsette at loven kun delvis skal gjelde, eller for å fastsette særlige regler ut fra stedlige forhold.

12.8.3 Begrepsbruk og saklig virkeområde

12.8.3.1 Begrepet «alternativ behandling» - lovens saklige virkeområde

Begrepsbruk er drøftet i kapittel 3 ovenfor. Der fremgår det hvorfor man har valgt å bruke begrepet alternativ behandling om den virksomhet som er tema for denne odelstingsproposisjonen. Det er vanskelig å gi en presis definisjon av begrepet til bruk i loven, særlig fordi enkelte behandlingsmetoder som vanligvis anses som alternativ behandling også benyttes i noen utstrekning innenfor den etablerte helsetjenesten og/eller av autorisert helsepersonell. En eventuell definisjon kan derfor ikke utformes på den måten at slike metoder ikke omfattes av loven. Samtidig er det meningen at helsepersonell som benytter slike metoder skal omfattes av loven i noen sammenhenger, for eksempel slik at de kan la seg registrere i registerordningen, jf. kapittel 14 og lovforslaget § 3.

I lovens tittel foreslår departementet «alternativ behandling av sykdom mv.» for å gjøre det helt klart hvilken sektor loven gjelder. I loven for øvrig brukes begrepet alternativ behandling.

Departementet finner det naturlig å innta en bestemmelse om hva som menes med begrepet «alternativ behandling» i loven selv om det er vanskelig å finne en presis og dekkende formulering. En bestemmelse som foreslått i § 2 tredje ledd vil bidra til å klargjøre hva som er lovens saklige virkeområde. Departementet har i lovforslaget § 2 tredje ledd brukt følgende formulering:

«Med alternativ behandling menes helserelatert behandling som utøves utenfor helsetjenesten, og som ikke utøves av autorisert helsepersonell. Behandling som utøves i helsetjenesten eller av autorisert helsepersonell, omfattes likevel av begrepet alternativ behandling når det brukes metoder som i all vesentlighet anvendes utenfor helsetjenesten.»

Uttrykket «helserelatert behandling» brukes fordi det blant annet vil innebære en avgrensning mot tjenester som i hovedsak retter seg mot velvære, skjønnhetspleie o.l. I denne sammenheng vises det også til lovens tittel «lov om alternativ behandling mot sykdom mv.».

Tjenester som mer direkte sikter mot forebyggelse av sykdom eller lidelser vil kunne omfattes, i tillegg til tjenester som tar sikte på å lindre eller kurere sykdom, lidelse eller smerte.

Noen eksempler på alternativ behandling som er mye brukt i Norge er akupunktur, homøopati og soneterapi, men loven retter seg også mot utøvere av en rekke andre typer behandling. De bestemmelser som forbeholder helsepersonell bruk av visse metoder (§ 5) og behandling av visse sykdommer (§ 6 og § 7), vil innebære et forbud for alle andre enn helsepersonell mot å bruke de angjeldende metodene og behandle de angjeldende sykdommene. Forbudet vil gjelde uavhengig av om vedkommende anvender en terapiform eller sykdomsforståelse som i vanlig språkbruk vil omtales som alternativ behandling, alternativ medisin, naturterapi, komplementær behandling eller lignende. Også personer som tilbyr eller gir behandling uten å angi noen spesiell terapiform eller behandlingsfilosofi, omfattes av loven. Forbudsbestemmelsene vil også ramme personer som har hatt autorisasjon som helsepersonell, men ikke lenger har det. For eksempel vil lovforslaget § 5 innebære et helt generelt forbud for andre enn helsepersonell mot bruk av medisinske inngrep og behandlingsmetoder som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter. Bestemmelsen omfatter både inngrep og metoder som anses som «skolemedisin» og andre behandlingsmetoder dersom de medfører alvorlig helserisiko. For eksempel vil et kirurgisk inngrep for å fjerne blindtarmen være forbudt å gjennomføre for andre enn helsepersonell. Tilsvarende vil andre enn helsepersonell ikke ha lov til å gi behandling som faller inn under forbudsbestemmelsene i §§ 6 og 7 uavhengig av hvilke metoder de bruker.

Det er naturligvis ikke slik at enhver som er å anse som helsepersonell vil kunne anvende alle inngrep og behandlingsmetoder som omfattes av lovforslaget § 5. Hva ulike helsepersonellgrupper kan gjøre vil imidlertid ikke reguleres av den foreslåtte lov om alternativ behandling, men av helsepersonelloven. Det vises særlig til helsepersonelloven § 4 om forsvarlighet, hvoretter helsepersonell må innrette seg etter sine kvalifikasjoner og ved behov samarbeide med eller henvise til annet helsepersonell.

Den foreslåtte loven vil komme til anvendelse ikke bare der det er personlig kontakt mellom pasient og behandler, men også der behandling/rådgivning skjer ved hjelp av ulike media. Som eksempler kan nevnes konsultasjoner/rådgivning via teletorg eller ordinær telefonkontakt, videokonferanser, e-post eller Internett.

Loven vil komme til anvendelse uavhengig av om behandlingen skjer ervervsmessig, mot vederlag, i en pågående virksomhet, jevnlig, i et visst omfang eller lignende. Lovens begrensninger med hensyn til hvilke behandlingsmetoder som er forbeholdt helsepersonell å bruke, og hvilke sykdommer som er forbeholdt helsepersonell å behandle, vil gjelde også overfor personer som rent leilighetsvis gir behandling. Det må imidlertid innfortolkes en nedre grense når det gjelder hva som ligger i begrepet «behandling». Loven vil ikke ramme «kjerringråd» eller andre «gode råd» som gis mellom kjente eller på annen måte så lenge det ikke har preg av behandling eller rådgivning fra en behandler/rådgiver til en pasient/klient. Se også kapittel 10 for nærmere nyansering

Alminnelig religiøs virksomhet vil falle utenfor behandlingsbegrepet, også forbønn for syke og lignende. Dette gjelder aktiviteter som har sin hovedforankring i en tro og ritualer knyttet til denne. Noen former for alternativ behandling kan inneholde elementer av livssyn, verdensbilde eller religiøs tro, men likevel fremstå som behandling i lovens forstand. Ved vurderingen av om man står overfor alminnelig religiøs aktivitet eller behandlingsvirksomhet, vil relevante momenter blant annet være hva som er grunnlaget for handlingen, i hvilken sammenheng handlingen finner sted, om det dreier seg om en profesjonell virksomhet, om det ytes vederlag, og i såfall vederlagets størrelse og form.

Selv om lovens bestemmelser (unntatt § 3) foreslås å gjelde uavhengig av i hvilket omfang virksomheten drives, og uavhengig av om det ytes vederlag mv., vil slike omstendigheter kunne være av betydning for straffverdigheten og dermed straffutmålingen.

Når det spesielt gjelder registrering i det registeret som hjemles i lovforslaget § 3, vil det være et vilkår at man utøver alternativ behandling i et visst omfang, og ikke kun unntaksvis benytter slike metoder, jf. kapittel 14. Dette gjelder hva enten behandleren driver selvstendig virksomhet eller utøver alternativ behandling som ansatt i eller utenfor helsetjenesten.

Mange av lovens bestemmelser er utformet slik at de naturlig retter seg mot fysiske personer. Bestemmelsene vil også omfatte juridiske personer, for eksempel selskaper, i den utstrekning det er relevant. For eksempel vil bestemmelsene om markedsføring gjelde også når et aksjeselskap markedsfører behandlingsvirksomhet som utøves av selskapets ansatte og/eller eiere. Som nevnt i kapittel 14 vil bare fysiske personer kunne registrere seg i den frivillige registerordningen.

I omtalen av begrepet «alternativ behandling» i lovforslaget (§ 2 tredje ledd siste punktum) brukes formuleringen «... metoder som i all vesentlighet anvendes utenfor helsetjenesten». Som eksempel på hva det siktes til, kan nevnes akupunktur. Denne behandlingsmetoden anvendes i det vesentligste utenfor helsetjenesten, men brukes også i noen grad i helseinstitusjoner som hører under helsetjenesten, og av autorisert helsepersonell utenfor helseinstitusjon. Helsepersonell som anvender slike behandlingsmetoder i et visst omfang vil ha anledning til å la seg registrere i registeret som hjemles i § 3 dersom de fyller de øvrige vilkårene for registrering. Lovens øvrige bestemmelser, med unntak av § 8 om tittelbruk og markedsføring, har liten direkte betydning for helsepersonell. Mange av bestemmelsene retter seg mot den som ikke er helsepersonell, enten direkte etter ordlyden eller ved at visse handlinger forbeholdes helsepersonell. Se pkt. 12.8.4 om forholdet til helsepersonelloven.

12.8.3.2 Begrepet «helsepersonell»

Departementetmener det bør presiseres i lovteksten at begrepet «helsepersonell» i den foreslåtte loven brukes i samme betydning som i helsepersonelloven. Begrepet er definert i helsepersonelloven § 3 og omfatter foruten autorisert helsepersonell også blant annet «personell i helsetjenesten» som utfører handlinger som har «forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende eller rehabiliterende mål». Når ordet «helsepersonell» brukes i lovforslaget, siktes det altså i utgangspunktet ikke til utøvere av alternativ behandling. Imidlertid vil den som utøver alternativ behandling i helsetjenesten bli å anse som helsepersonell i den utstrekning vedkommende er ansatt eller engasjert i helsetjenesten, selv om vedkommende ikke har autorisasjon som helsepersonell. Vedkommende vil ikke være å anse som helsepersonell utenfor stillingen/engasjementet i helsetjenesten. Autorisert helsepersonell er å anse som helsepersonell også når de driver virksomhet utenfor helsetjenesten.

Når det i forslagets § 2 brukes betegnelsen «autorisert helsepersonell» menes både personell som har autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 og personell som har lisens etter helsepersonelloven § 49.

12.8.3.3 Begrepet «helsetjenesten»

Departementetfinner det ikke nødvendig å omtale bruken av begrepet «helsetjenesten» i selve loven. Det brukes på samme måte som i pasientrettighetsloven. «Helsetjenesten» er i pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav d) definert som «primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og tannhelsetjenesten». Dette omfatter ikke bare helsetjenester som er offentlig eid, privat eid og offentlig drevet, privateid og privat drevet med avtale med det offentlige, men også (unntatt i forhold til pasientrettighetsloven kapittel 2) tilsvarende helsevirksomhet som er helt privat, men som utøves av helsepersonell. Således er det strengt tatt overflødig å nevne både helsetjenesten og autorisert helsepersonell i lovforslaget § 2 tredje og femte ledd, men formuleringen er valgt for at bestemmelsene ikke skal by på tvil.

12.8.3.4 Begrepet «pasient»

Departementet finner det heller ikke nødvendig å omtale bruken av begrepet «pasient» i selve loven. I lovforslaget menes med pasient den som søker eller mottar alternativ behandling. Det fremgår av sammenhengen at begrepet «pasient» i lovforslaget ikke brukes i samme betydning som i pasientrettighetsloven, hvor begrepet i § 1-3 bokstav a) er definert som «en person som henvender seg til helsetjenesten med anmodning om helsehjelp, eller som helsetjenesten gir eller tilbyr helsehjelp i det enkelte tilfelle».

Alternativ behandling er et vidt felt som omfatter mange ulike behandlingsmåter og tjenester. Mange av tjenestene er av en slik art at det er naturlig å tale om pasienter. I andre sammenhenger kan begrepet klient, forbruker eller bruker være like nærliggende. Pasient er likevel valgt som begrep i lovforslaget. Dette innebærer ikke nødvendigvis at vedkommende er syk. Forebyggende behandling omfattes også i noen grad.

12.8.4 Forholdet til helsepersonelloven

Idet alternativ behandling ikke sjelden utøves av helsepersonell, enten integrert i ordinære helsetjenester eller i separat virksomhet, finner departementet det hensiktsmessig å foreslå en bestemmelse om forholdet til helsepersonelloven, jf. lovforslaget § 2 femte ledd. Både av hensyn til pasientene og helsepersonellet bør det være helt klart hvorvidt helsepersonelloven gjelder.

12.8.4.1 Forslag i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalget har i noen utstrekning kommet inn på denne problemstillingen i pkt. 10.11.3. Se også pkt. 10.4.11 om forholdet til dagjeldende lovgivning, særlig i forhold til forsvarlighetskravet.

Utvalget foreslo at reguleringen av feltet skulle inntas som et eget kapittel i helsepersonelloven, men foreslo ingen bestemmelser som skulle regulere anvendelsen av helsepersonellovens øvrige bestemmelser når helsepersonell utøver alternativ behandling.

12.8.4.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte av høringsinstansene har berørt problemstillinger i tilknytning til helsepersonells utøvelse av alternativ behandling.

Sykepleiernes faggruppe i alternativ medisin (SFA) henviser til utvalgets forslag til nye bestemmelser i helsepersonelloven og uttaler at slik dette lyder kan det være

«... usikkert om sykepleiere som utøver alternative behandlingsformer, har anledning til å presentere seg som alternativ terapeut og offentlig godkjent sykepleier. Det er særdeles viktig at vi ikke får en lov som gjør det vanskeligere for sykepleiere og tilby alternative behandlingsmetoder. SFA presiserer at det ikke må innføres en lovtekst eller forskrift som behandler offentlig godkjente sykepleiere og annet godkjent helsepersonell strengere enn andre alternative terapeuter uten slik offentlig godkjenning.»

Norsk Sykepleierforbund uttaler:

«For å ivareta kravet til faglig forsvarlig virksomhet, mener vi også at helsepersonell i sin tjeneste i det etablerte helsevesen ikke kan benytte alternative behandlingsmetoder i sitt arbeid uten at dette er definert som en del av det totale medisinske og sykepleiefaglige tilbudet på stedet.

Vi mener imidlertid at helsepersonell som utdanner seg innen alternativ medisin, for eksempel som homøopater, soneterapeuter o. l. må kunne praktisere dette på privat basis på lik linje med andre.»

12.8.4.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet er av den oppfatning at helsepersonell må innordne seg helsepersonelloven også når de utøver alternativ behandling. Dette er klart der den alternative behandlingen gis som et ledd i behandlingen i en helseinstitusjon innen helsetjenesten, men må etter departementets syn gjelde også der autorisert helsepersonell yter alternativ behandling utenfor helseinstitusjon, enten som en integrert del av sin ordinære virksomhet som helsepersonell eller i en virksomhet hvor vedkommende i hovedsak yter alternativ behandling.

Det vises til helsepersonelloven § 2 om lovens virkeområde hvor det i første ledd heter: «Loven gjelder for helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp i riket.» Helsehjelp er i § 3 tredje ledd definert som «enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende eller rehabiliterende mål og som utføres av helsepersonell». Dersom helsepersonell (som definert i § 3 første ledd) utfører slike handlinger gjelder altså helsepersonelloven. Dette må være tilfelle selv om handlingene er å karakterisere som alternativ behandling.

Det ville bli vanskelig dersom rettstilstanden skulle være at helsepersonelloven ikke gjelder når helsepersonell utøver alternativ behandling, eller skulle gjelde bare når de gjør det innen helsetjenesten. Det vil i mange tilfeller være vanskelig å trekke et klart skille, for eksempel der en lege integrerer akupunktur i sin ordinære legevirksomhet. I andre tilfelle ville det være enklere å sondre, for eksempel der en sykepleier dels utøver sykepleieryrket ved et sykehus og dels driver en privat naturterapivirksomhet, eller har gått helt over i privat virksomhet innen alternativ behandling. Men selv i slike tilfeller vil pasientene kunne ha forventninger om at de regler som gjelder for helsepersonell, vil gjelde. Dette vil særlig være tilfelle dersom behandleren i sin markedsføring benytter helsepersonelltittelen eller fremhever sin bakgrunn som helsepersonell, men vil også kunne gjelde der pasienten på annen måte vet eller får vite at behandleren har autorisasjon som helsepersonell. Det kan være grunn til å tro at en del pasienter velger bestemte alternative behandlere nettopp fordi de vet at vedkommende også er autorisert helsepersonell.

Departementet finner ikke grunn til å foreslå at den som vil drive virksomhet innen alternativ behandling, må frasi seg sin autorisasjon som helsepersonell. Med en slik ordning ville det lettere skapes klare linjer mellom hva som er skolemedisin og ordinær helsetjeneste på den ene siden og hva som er alternativ behandling. Departementet finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å foreslå en slik regel. Dels ville det gjøre det umulig for en utøver å kombinere ansettelse i den ordinære helsetjenesten med privat virksomhet innen alternativ behandling. Dette ville blant annet kunne føre til ytterligere mangel på helsepersonell i institusjoner mv. Dels ville en slik ordning begrense integreringen av alternative behandlingsmetoder i ordinær helsetjeneste fordi behandlingsmetodene da ikke kunne integreres i form av at autorisert helsepersonell anvender dem. Departementet har som siktemål å oppnå større grad av integrering av alternativ behandling i helsetjenesten i de tilfeller behandlingsformene viser seg å ha effekt basert på forskning og systematisk erfaring, jf. særlig omtalen i kapittel 10 og 11. Det ville derfor være mot sin hensikt dersom helsepersonell skulle frasi seg sin autorisasjon fordi de ønsker å anvende alternativ behandling.

Departementet foreslår derimot at det gjøres helt klart i den nye loven at helsepersonelloven også gjelder når alternativ behandling utøves i helsetjenesten eller av autorisert helsepersonell, jf. lovforslaget § 2 siste ledd.

Helsepersonellovens krav vil altså gjelde også der for eksempel en person med autorisasjon som fysioterapeut driver en selvstendig virksomhet som homøopat. Vedkommende må da innrette seg etter de plikter som følger av helsepersonelloven, herunder forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4, taushetsplikt, plikt til å føre journal, opplysningsplikt og meldeplikt osv. Dette gjelder uavhengig av om vedkommende også anvender fysikalsk behandling i kombinasjon med homøopati eller i annen sammenheng.

Eventuelle brudd på enkelte av helsepersonellovens plikter vil muligens ikke bli ansett like straffverdig der virksomheten ligger langt utenfor kjerneområdet for helsepersonelloven og pasienten dessuten ikke er gitt inntrykk av at virksomheten utøves av helsepersonell, som i tilfeller der det er mer nærliggende at lovens regler skal gjelde og pasientene naturlig vil ha forventninger om det. Som eksempel kan nevnes tilfeller der behandleren ikke har utøvet det yrke vedkommende er autorisert for på lang tid, ikke benytter tittelen eller bakgrunnen som autorisert helsepersonell i markedsføringen av den alternative behandlingsvirksomheten, og denne virksomheten er av en slik karakter at tjenestene ligger relativt langt fra det helsepersonell vanligvis tilbyr.

Dersom en person med autorisasjon som helsepersonell ikke lenger utøver det yrket vedkommende er autorisert for, har vedkommende mulighet for frivillig å gi avkall på autorisasjonen etter helsepersonelloven § 61. Gjør man det, er man ikke lenger helsepersonell i lovens forstand. Man kan da utøve alternativ behandling uten av være bundet av de pliktene som følger av helsepersonelloven. På den annen side må man da innrette seg etter de begrensningene som følger av den foreslåtte lov om alternativ behandling.

Dersom vedkommende beholder autorisasjonen vil helsepersonelloven gjelde selv om virksomheten ligger utenfor den type virksomhet helsepersonell vanligvis utøver. Helsepersonell som driver alternativ behandlingsvirksomhet bør informere pasientene om at helsepersonelloven gjelder, også om behandleren ikke markedsfører virksomheten med at han eller hun er autorisert helsepersonell.

Tidligere helsepersonell som har gitt avkall på autorisasjonen, bør informere pasientene om dette og om at helsepersonelloven ikke gjelder. Dette er særlig viktig dersom det er grunn til å tro at pasienten har valgt denne behandleren på grunn av vedkommendes bakgrunn som helsepersonell.

Det bemerkes også at en alternativ behandlers eventuelle bakgrunn som helsepersonell vil kunne få en viss betydning ved vurdering av straff for brudd på den foreslåtte loven om alternativ behandling. Det må antas at det vil stilles større aktsomhetskrav til den som har gjennomgått relevant helsefaglig utdanning, og dermed har bedre grunnlag for å vurdere pasientens sykdomsbilde og sine egne begrensninger mv.

Flere av bestemmelsene i helsepersonelloven retter seg mot «den som yter helsehjelp», jf. for eksempel § 10 om informasjon og § 39 om journalføring. «Helsehjelp» er som nevnt definert som «enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende eller rehabiliterende mål og som utføres av helsepersonell». Alternativ behandling som har slikt formål, og som utøves av helsepersonell må i denne sammenheng anses som helsehjelp, slik at § 10, § 39 med flere kommer til anvendelse.

Tilsvarende må gjelde der helsepersonelloven bruker begrep som «helsetjenester», jf. for eksempel § 13.

Enkelte av pliktbestemmelsene i helsepersonelloven er etter ordlyden knyttet opp mot rettigheter etter pasientrettighetsloven. Dette gjelder plikten til å gi pasienter og pårørende informasjon og innsyn i journal, jf. helsepersonelloven § 10 og § 41. Disse bestemmelsene vil således ikke kunne anvendes direkte der pasientrettighetsloven ikke gjelder, jf. pkt. 12.8.5 om i hvilken utstrekning pasientrettighetsloven må antas å gjelde i forbindelse med alternativ behandling. Etter departementets vurdering bør plikten til gi informasjon og innsyn i journal gjelde også der autorisert helsepersonell driver alternativ behandlingsvirksomhet utenfor helsetjenesten. Departementet foreslår en bestemmelse som presiserer dette, jf. lovforslaget § 2 femte ledd andre punktum. Dette innebærer for eksempel at en person med hjelpepleier-autorisasjon som driver virksomhet som soneterapeut, ikke bare må føre pasientjournal (jf. helsepersonelloven § 39), men også har plikt til å gi pasienten innsyn i journalen, jf. § 41, jf. pasientrettighetsloven § 5-1. Videre må en slik behandler gi informasjon tilsvarende det som følger av helsepersonelloven § 10 sett i sammenheng med pasientrettighetsloven § 3-2 til § 3-4. Informasjonsplikt og plikt til å gi innsyn i journal gjelder først og fremst i forhold til pasienten, men kan også være aktuelt i forhold til pårørende. Dette vil særlig være aktuelt der pasienten er mindreårig. Det vises til pasientrettighetsloven § 3-3 og § 3-4 (informasjon) og § 5-1 fjerde og femte ledd (journalinnsyn).

Forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4 setter skranker for hva helsepersonell kan gjøre. Helsepersonell kan ikke gi behandling som ikke anses faglig forsvarlig. Det innebærer imidlertid ikke at alle behandlingsmetoder helsepersonell ønsker å gjøre bruk av, må være dokumentert effektiv med vitenskapelige forskningsmetoder. Det vises til Ot.prp. nr. 13 (1998-99) Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven) pkt. 4.2.6.7 hvor det heter:

«Departementet vil bemerke at forsvarlighetskravet også vil gjelde helsepersonells utøvelse av alternative behandlingsformer, som for eksempel akupunktur. Det forutsettes bl a at helsepersonellet har tilstrekkelig kompetanse til bruk av disse metoder. Videre kan det være et spørsmål om visse metoder kan benyttes fordi de i seg selv ikke kan ansees forsvarlige, uavhengig av den enkeltes kompetanse. Hvis autorisert helsepersonell ved bruk av sin tittel har rekruttert pasienter og tilbyr en ikke-dokumentert behandling innenfor sin alminnelige praksis, kan dette være en sammenblanding som ansees uforenlig med de formål som begrunner autorisasjonen. Det kan allikevel ikke gjelde alle ikke-dokumenterte metoder, men må vurderes konkret.»

Statens helsetilsyn og fylkeslegene fører tilsyn med helsetjenesten og helsepersonell i landet i henhold til lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten, jf. nærmere om dette under pkt. 12.17.6. Disse instansene må føre tilsyn med helsepersonells virksomhet også når helsepersonell utøver alternativ behandling i eller utenfor helsetjenesten. Reglen i helsepersonelloven § 55 om at pasienten kan anmode tilsynsmyndighetene om å vurdere mulig brudd på plikter fastsatt i eller i medhold av helsepersonelloven, kan anvendes også når helsepersonell utøver alternativ behandling. Det samme gjelder de administrative reaksjonsmuligheter tilsynet har overfor helsepersonell, herunder advarsel og tilbakekall av autorisasjon.

De nevnte instansene skal ikke føre tilsyn med alternativ behandling som utøves av andre enn helsepersonell.

12.8.5 Forholdet til pasientrettighetsloven

Pasienters rettigheter i forhold til helsetjenesten er regulert i lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter. Lovens anvendelse i forhold til alternativ behandling er ikke regulert i loven og er heller ikke omtalt i forarbeidene. Hvorvidt eller i hvilken utstrekning pasientrettighetsloven kommer til anvendelse i forbindelse med alternativ behandling, beror således etter dagens rettstilstand på en tolkning av loven. Det vises til pkt. 7.4.

Aarbakke-utvalget foreslo ingen regulering av forholdet til pasientrettighetsloven, som da ennå ikke var vedtatt.

Departementet foreslår heller ingen bestemmelse om forholdet til pasientrettighetsloven i den nye loven om alternativ behandling.

Som etter gjeldende rett vil situasjonen være at pasientrettighetsloven kommer til anvendelse når alternative behandlingsmetoder anvendes i helsetjenesten, men ikke når alternativ behandling utøves utenfor helsetjenesten.

Pasientrettighetsloven vil således ikke gjelde ved behandling hos alternativ behandler som ikke har autorisasjon som helsepersonell, unntatt der behandling skjer i den ordinære helsetjenesten.

Pasientrettighetslovens regler om rett til medvirkning og informasjon og journalinnsyn samt samtykkebestemmelser, jf. kapittel 3, 4 og 5, gjelder i autorisert helsepersonells private virksomhet når vedkommende yter ordinære helsetjenester. Dette må også gjelde dersom alternativ behandling integreres i slik virksomhet. Det kan stille seg annerledes der personer med autorisasjon som helsepersonell driver en virksomhet som i det alt vesentlige er basert på alternativ behandling og som foregår utenfor helsetjenesten. Pasientrettighetsloven vil neppe komme til anvendelse i slik sammenheng. Det er vanskelig å trekke en skarp grense mellom ordinær helsehjelp og alternativ behandling, og det vil derfor bero på en konkret vurdering om man er utenfor pasientrettighetslovens virkeområde.

Klageordningen i pasientrettighetsloven kapittel 7 må kunne anvendes i den utstrekning pasientrettighetsloven gjelder i forholdet mellom den som utøver og den som mottar alternativ behandling, jf. forrige avsnitt.

Enkelte pasientrettigheter korresponderer med plikter etter helsepersonelloven. Når autorisert helsepersonell utøver alternativ behandling utenfor helsetjenesten, vil pasienten således indirekte ha en rettighet fordi helsepersonelloven vil gjelde, selv om pasientrettighetsloven ikke gjelder. I noen tilfeller er pliktbestemmelser i helsepersonelloven etter ordlyden knyttet opp mot rettigheter i pasientrettighetsloven. Se nærmere om dette under pkt. 12.8.4 ovenfor.

Departementet antar at det i praksis ofte ikke vil være av stor betydning om pasientrettighetsloven gjelder i forhold til alternativ behandling. Det må antas at mange alternative behandlere, enten de er autorisert helsepersonell eller ikke, som en naturlig del av virksomheten uansett vil gi informasjon og innsyn i journal i omtrent samme utstrekning som pasientrettighetsloven gir anvisning på for sitt virkeområde. For noen vil lignende plikter til dels følge av etiske regler fastsatt av en yrkesorganisasjon som vedkommende er medlem av.

12.9 Lovfesting av frivillig registerordning

12.9.1 Gjeldende rett

Det gjelder i dag ingen offentlig registerordning for utøvere av alternativ behandling. Spørsmålet om det bør innføres en slik registerordning, og ordningens nærmere innhold er drøftet i kapittel 14. Som det vil fremgå anbefaler departementet at det innføres en slik registerordning. I dette punkt skal kun drøftes hvorvidt ordningen skal lovfestes.

12.9.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Utvalget har foreslått at det opprettes en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling. Ordningen ble foreslått lovhjemlet i ny § 78 i helsepersonelloven, og lød:

«Kongen gir forskrift om en særlig frivillig registerordning for helsepersonell og andre som tar syke i kur, og som anvender alternativmedisinske behandlingsmetoder.»

I merknadene til bestemmelsen har utvalget uttalt at bestemmelsen ville gi Kongen en rett og plikt til å gi forskrift om en registerordning. Utvalget har ved valg av ordlyd ønsket å markere at det ikke skal være opp til Kongen å bestemme om det skal gis slik forskrift, men kun å fastsette det nærmere innhold. Dersom Stortinget vedtar lovbestemmelsen, skaldet opprettes en registerordning.

Utvalget har foreslått at registerordningen både skal omfatte personer som er helsepersonell etter definisjonen i helsepersonelloven § 3 og som utøver alternativ behandling, og andre som utøver alternativ behandling.

Utvalget har vist til at denne bestemmelsen dermed er den eneste bestemmelsen i lovforslaget som også omhandlet helsepersonell. Når det gjelder regulering av helsepersonells virksomhet, følger denne av helsepersonelloven øvrige kapitler, og ikke av de øvrige bestemmelser i utvalgets lovforslag.

Utvalget har foreslått at registrering skal være frivillig, og at det ikke skal være et vilkår for å utøve alternativ behandling at man lar seg registrere.

12.9.3 Høringsinstansenes syn

Et stort antall høringsinstanser har uttalt seg til den foreslåtte registerordning. Imidlertid har ingen konkret uttalt seg til spørsmålet om registerordningen bør lovfestes eller ikke. Når det gjelder høringsinstansenes syn på den foreslåtte registerordnings innhold, vises det til pkt. 14.3.

12.9.4 Departementets vurdering og forslag

Når det gjelder drøftelsen av om det bør opprettes en frivillig registerordning, viser departementet til kapittel 14, hvor det fremgår at departementet foreslår opprettet en slik registerordning. Registerordningens nærmere innhold drøftes også i kapittel 14.

I herværende punkt skal kun drøftes hvorvidt registerordningen skal lovfestes, og da i den forstand at departementet plikter å opprette en slik registerordning såfremt Stortinget vedtar bestemmelsen.

Departementetviser til at registerordningen anses som et viktig virkemiddel når det gjelder arbeidet med å skille mellom seriøse og useriøse utøvere av alternativ behandling, jf. kapittel 10. Når det foreslås opprettet en slik ordning, er det etter departementets oppfatning også naturlig at denne hjemles i samme lov som ellers inneholder bestemmelser som er relevante for utøvere av alternativ behandling. Departementet foreslår etter dette at en frivillig registerordning for helsepersonell og andre som utøver alternativ behandling, lovfestes. Bestemmelsen foreslås inntatt som § 3 i lovforslaget og lyder:

«Departementet gir forskrift om en frivillig registerordning for helsepersonell og andre som utøver alternativ behandling. Herunder kan det gis bestemmelser om

1. gebyr ved registrering og

2. årlig avgift for opprettholdelse av registreringen.»

Bestemmelsen gir departementet rett - og plikt - til å gi forskrift om en registerordning. Dersom Stortinget vedtar lovbestemmelsen, skal det opprettes en registerordning og departementet vil fastsette registerordningens nærmere innhold ved forskrift.

Som det vil fremgå vil registerordningen være åpen for både personer som er helsepersonell etter definisjonen i helsepersonelloven § 3 og som utøver alternativ behandling, og andre som utøver alternativ behandling.

Departementet foreslår at registerordningen skal være frivillig. Det vil si at det ikke skal være et vilkår at man er registrert for å utøve alternativ behandling. Dette betyr videre at alle de øvrige bestemmelsene i loven gjelder for utøvere av alternativ behandling uavhengig av om de er registrert eller ikke.

Behandlere må utøve virksomhet av et visst omfang, for å kunne bli registrert. Den som kun utøver alternativ behandling leilighetsvis vil ikke kunne bli registrert.

12.10 Taushetsplikt

12.10.1 Gjeldende rett

I dag er ikke alternative behandlere pålagt taushetsplikt ved lov. Et stort flertall av utøverne praktiserer imidlertid slik taushetsplikt allerede, enten etter selvstendig initiativ, eller fordi de er pålagt slik taushetsplikt gjennom sine yrkesorganisasjoners etiske regelverk eller lignende. I denne forbindelse skal det også vises til at personopplysningsloven setter strenge regler for behandling av (sensitive) personopplysninger, se pkt. 7.12.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.10.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Utvalget foreslo innført en lovbestemt taushetsplikt også for andre behandlere enn helsepersonell. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 77 i helsepersonelloven, og lød:

«For andre behandlere enn helsepersonell gjelder bestemmelsene om taushetsplikt i §§ 21 til 25 tilsvarende.»

Utvalget begrunnet særlig innføring av lovpålagt taushetsplikt med at

«(U)tøverne av alternativ medisin forvalter en betydelig mengde sensitive opplysninger om sine pasienter. Utøverne bør av hensyn til pasienten og til tillitsforholdet mellom pasienten og behandleren, pålegges en lovbestemt plikt til å bevare taushet om, og hindre at andre får kjennskap til, pasientopplysninger mottatt i forbindelse med behandlingen. Behovet for en slik bestemmelse tilsies også av at utvalget åpner for at det på nærmere bestemte vilkår skal bli lovlig å tilby alternativmedisinsk behandling også til pasienter med alvorlige sykdommer og lidelser.»

Utvalget foreslo at brudd på bestemmelsen om taushetsplikt skulle være straffbart etter lovforslagets § 79. Den ordinære strafferammen i § 79 første ledd ble foreslått å tilsvare den som kommer til anvendelse ved helsepersonells brudd på taushetsplikten etter helsepersonelloven § 67. Imidlertid fulgte det av den foreslåtte § 79 annet ledd at strafferammen kunne økes til seks måneders fengsel ved særlig skjerpende omstendigheter eller gjentagelse.

Utvalget forutsatte at straffeutmålingen i praksis skulle ligge på samme nivå for helsepersonell og utøvere av alternativ medisin.

12.10.3 Høringsinstansenes syn

Et stort antall av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet om lovpålagt taushetsplikt. Nær sagt uten unntak har høringsinstansene støttet forslaget.

Imidlertid har Fylkeslegen i Vestfold påpekt at det vil medføre problemer å skulle kontrollere at den foreslåtte taushetspliktbestemmelse overholdes, og at slik kontroll uansett ikke vil være en oppgave for fylkeslegene.

12.10.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at taushetsplikt i et pasient-/behandlerforhold, av mange oppfattes som en grunnleggende pasient-/forbrukerrettighet. Dette må i stor grad sies å gjelde uavhengig av om behandlingen gis innenfor den ordinære helsetjenesten, fra helsepersonell eller fra alternativ behandler.

Mange alternative behandlere vil i sin virksomhet få kjennskap til en betydelig mengde helseopplysninger eller andre personlige opplysninger, og slike opplysninger bør behandles slik at de ikke tilflyter uvedkommende. Det at en behandler er pålagt regler om taushetsplikt, oppfattes ofte som en nødvendig forutsetning for et best mulig tillitsforhold mellom behandler og pasient, noe som igjen vil være viktig for å kunne å yte best mulig hjelp. Etter departementets oppfatning taler dette for at også alternative behandlere pålegges taushetsplikt ved lov.

Departementet viser også til at nær sagt alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet har støttet forslaget om lovpålagt taushetsplikt.

Argumenter mot en slik lovfesting av taushetsplikt, er særlig at mange alternative behandlere som nevnt allerede er pålagt taushetsplikt etter yrkesetiske regler. En lovfesting kan derfor i noen grad fremstå som unødvendig. Departementet viser også til at det i mangel av egnet tilsynsorgan, vil kunne være vanskelig å føre et reelt og effektivt tilsyn med overholdelse av taushetsplikten.

Etter departementets vurdering er taushetsplikt en så grunnleggende pasient-/forbrukerrettighet at den bør lovfestes for alternative behandlere. Selv om man som nevnt ikke vil kunne føre fullstendig tilsyn med etterlevelse av bestemmelsen på grunn av manglende offentlig tilsynsorgan, vil overtredelse være straffbar. Dette vil sannsynligvis være tilstrekkelig til at bestemmelsen i de fleste tilfeller overholdes. I tillegg følger det av den foreslåtte registerordning at godkjente utøverorganisasjoner selv vil kunne behandle klager vedrørende brudd på taushetsplikt. Slik sett vil utøverorganisasjonene kunne føre tilsyn med egne medlemmer i forhold til bestemmelsen.

Departementet foreslår etter dette at taushetsplikt for alternative behandlere lovfestes. Bestemmelsen er inntatt som § 4 i lovforslaget, og lyder:

«Bestemmelsene om taushetsplikt i helsepersonelloven §§ 21 til 25 gjelder tilsvarende for andre enn helsepersonell som utøver alternativ behandling, så langt de passer.»

Behandlere som ikke er helsepersonell vil etter dette være pålagt tilsvarende taushetsplikt som helsepersonell etter helsepersonelloven §§ 21-25. I Ot.prp. nr. 13 (1999-98) om lov om helsepersonell mv. er det redegjort for reglenes innhold, jf. særlig kapittel 11. Flere av bestemmelsene om unntak fra taushetsplikt for helspersonell er tilpasset helsepersonell innenfor den ordinære helsetjenesten, og bør ikke få tilsvarende anvendelse for alternative behandlere utenfor helsetjenesten. Helsepersonellovens bestemmelser i §§ 21-25 om taushetsplikt gjelder derfor tilsvarende så langt de passer. Dette innebærer blant annet at regler i §§ 21-25 som regulerer annet enn taushetsplikt ikke vil komme til anvendelse.

Som eksempel kan det vises til helsepersonelloven § 24 andre ledd som omhandler pårørendes rett til innsyn i journal etter pasientens død. En pasient hos en alternativ behandler ville ikke hatt rett til innsyn i journal etter helsepersonelloven § 41 første ledd, jf. pasientrettighetsloven § 5-1, og det er derfor ikke naturlig å gi en slik utvidet rett til pasientens pårørende. Mange alternative behandlere fører heller ikke pasientjournal, idet de ikke er pålagt journalføringsplikt. Selv om plikten til å gi journalinnsyn etter § 24 andre ledd dermed ikke gjelder, er det imidlertid ikke noe i veien for at det etter pasientens død gis taushetsbelagte opplysninger i samsvar med taushetspliktbestemmelsen i § 24 første ledd. Det forutsettes at det her kun gis taushetsbelagte opplysninger innenfor den opplysningsrett som følger av bestemmelsen.

Brudd på bestemmelsen foreslås straffbelagt i henhold til lovforslagets § 9.

Den ordinære strafferammen i § 9 første ledd tilsvarer strafferammen i den straffebestemmelse som kommer til anvendelse ved helsepersonells brudd på taushetsplikten, jf. helsepersonelloven § 67.

12.11 Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko

12.11.1 Gjeldende rett

I kvaksalverloven § 3 er det inntatt flere bestemmelser som forbyr den som tar syke i kur uten å være helsepersonell å ta i bruk nærmere bestemte undersøkelses- eller behandlingsformer.

Av § 3 første ledd følger det at vedkommende ikke må

«(...) anvende lægemidler som det er apotekerne forbudt å utlevere til alle og enhver, foreta operative inngrep, gi innsprøitninger, iverksette fullstendig eller lokal bedøvelse, eller anvende noen annen undersøkelses- eller behandlingsmåte som efter nærmere bestemmelse av Kongen bare må anvendes av helsepersonell som nevnt.»

Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

Bestemmelsens første forbudsalternativ vil i all hovedsak gjelde reseptbelagte legemidler, jf. nærmere om dette under pkt. 7.14 hvor legemiddelloven omtales.

Rekkevidden av forbudet mot å foreta «operative ingrep», har vært omdiskutert, og da særlig spørsmålet om nåleakupunktur skal være å regne for operativt inngrep i lovens forstand. Helsedirektoratet/Statens helsetilsyn har tidligere tolket forbudet til å omfatte all perforering av hudens overflate i forbindelse med diagnostisering eller behandling av sykdom, noe som blant annet vil omfatte både blodprøvetaking og akupunktur. Spørsmålet har også vært forelagt Justisdepartementets lovavdeling, som ved brev av 29. desember 1982 har uttalt at svaret kan bero på hvor dypt nålene stikkes og på medisinske vurderinger av risikoen for skadevirkninger. Videre har Riksadvokaten uttalt at det er noe uklar hjemmel for å gripe inn med straff mot antatte brudd på lovens § 3, jf. NOU 1998:21, pkt. 10.4.8.4 hvor dette kommenteres.

I forbindelse med de endringer i kvaksalverloven som fant sted ved vedtagelsen av helsepersonelloven, uttalte departementet i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 203 at:

«Begrepet «operative inngrep» blir av enkelte tolket til å omfatte enhver perforering av hudens overflate, slik at det kun er leger og tannleger som lovlig kan ta blodprøve eller sette sprøyter, noe som i praksis løses ved å anse sykepleier, bioingeniører el som leges medhjelper. Nåleakupunktur regnes også som «operativt inngrep» etter denne lovforståelsen. Dette er en tvilsom fortolkning som trolig ikke vil være holdbar i en straffesak.»

Av annen lovgivning som setter forbud mot operative inngrep, viser departementet særlig til lov av 15. desember 1995 nr. 74 om forbud mot kjønnslemlestelse. Etter denne loven er all omskjæring av kvinner forbudt, også for helsepersonell.

Når det gjelder forbudene mot å «gi innsprøitninger» og å «sette fullstendig eller lokal bedøvelse», er disse ikke nærmere omtalt i lovens forarbeider. Det vil således bero på en konkret vurdering hvor langt disse rekker. I Rt. 1966 s. 557 ble en person domfelt etter § 3 for å ha gitt innsprøytninger med en blanding av vann og sprit. Når det gjelder forbudet mot å sette bedøvelse, kan det tenkes at dette også vil kunne ramme bruk av akupunktur som bedøvelse.

Overtredelse av lovens §§ 1-4 eller medvirkning til dette, straffes etter § 6 med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Straffen kan forhøyes inntil seks måneder i gjentagelsestilfeller og under særdeles skjerpende omstendigheter. Overtredelse er å anse som foreseelse.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.11.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalget foreslo å innføre en samlet lovbestemmelse som skulle regulere hvilken yrkesutøvelse som skulle være forbeholdt helsepersonell. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 76 i helsepersonelloven. Når det konkret gjelder medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko, var dette foreslått regulert i bestemmelsens første ledd som skulle lyde:

«Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell, se § 3. Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innhold i dette ledd.»

Innholdet i bestemmelsen tilsvarte i stor utstrekning utkastet til § 87 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov mv. Utvalget påpekte at som utgangspunkt ville det stå enhver fritt å undersøke og behandle syke, mens den foreslåtte § 76 ville fastsette innskrenkninger i denne adgangen. Innskrenkningene etter første ledd gjaldt i forhold til behandlingsmetoder og medisinske inngrep som innebærer alvorlig helserisiko. Behandling i strid med bestemmelsen ville være ulovlig, og straffbar etter forslagets § 79. Eventuell straff skulle bare ramme den som ga behandling, og det ble presisert at det ikke ville være straffbart for pasienten å søke eller motta behandling.

Utvalget viste til at forslagets første ledd ville innebære en videreføring av kvaksalverloven § 3, men at bestemmelsen var gitt en generell form i stedet for å inneholde en konkret oppramsing av behandlingsformer. Avgjørende for om en behandlingsform eller et medisinsk inngrep skulle være forbeholdt helsepersonell, ville være om metoden kunne medføre alvorlig helserisiko for pasienter. Risikoen skulle vurderes generelt, og ikke i forhold til den enkelte pasient.

Utvalget viste også til at bestemmelsen var mer generell i formen enn kvaksalverloven med hensyn til hvem som skulle kunne utøve de risikofylte metoder og inngrep. Utvalgets forslag om å anvende det generelle uttrykket helsepersonell i stedet for angivelse av spesielle helsepersonellgrupper (leger, tannleger), tilsvarte den lovendring som ble gjort i kvaksalverloven i forbindelse med vedtagelsen av helsepersonelloven.

Utvalgte presiserte at bestemmelsen skulle regulere hva andre enn helsepersonell kunne eller ikke kunne gjøre. Når det gjaldt hvilke helsepersonellgrupper som skulle kunne gjøre hva, viste utvalget til at dette ville bli regulert av helsepersonelloven § 4 om krav til forsvarlig yrkesutøvelse.

12.11.3 Høringsinstansenes syn

Som tidligere nevnt har mange høringsuttalelser hatt en generell form når det gjelder utvalgets forslag til lovregulering. Når det gjelder regelen i den foreslåtte § 76 første ledd, har svært få høringsinstanser uttalt seg konkret til denne.

Fylkeslegen i Vest-Agder har generelt uttalt at kvaksalverloven er moden for revisjon, og at regulering av alternative behandleres yrkesutøvelse må tilpasses dagens virkelighet. Fylkeslegen har deretter konkret vist til at begrepet «medisinske inngrep» som er benyttet i utvalgets §§ 76 og 80, burde endres til bare «inngrep». Fylkeslegen har her vist til at en del alternative behandlere neppe ville akseptere at deres behandling betegnes som «medisinsk».

Nordisk Akupunkturhøgskole (NAHS) har støttet forslaget om opphevelse av kvaksalverloven og forslaget om lovpålagt taushetsplikt. Videre har NAHS støttet

«(...) forslaget om at medisinske inngrep eller annen behandling som kan medføre alvorlig helserisiko (...) bare skal kunne behandles av helsepersonell».

12.11.4 Departementets vurdering og forslag

Som nevnt inneholder kvaksalverloven § 3 begrensninger i forhold til hvem som kan utføre nærmere bestemte inngrep eller former for behandling. Som påpekt ovenfor har bestemmelsen medført en del tolkningstvil, og bestemmelsens kasuistisk form har også gjort bestemmelsen vanskelig å anvende.

Etter departementets oppfatning vil det fortsatt være behov for regulering som setter grenser for hvem som skal kunne utføre medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter. Det forhold at få høringsinstanser har uttalt seg negativt til en slik bestemmelse, styrker også departementets oppfatning av at det fortsatt er nødvendig med slik regulering.

Innenfor helsetjenesten gjennomføres det daglig et stort antall medisinske «inngrep» som krever høy fagkompetanse, avansert utstyr og/eller omhyggelig overvåkning og oppfølging av pasienten. Det mest nærliggende eksempel på slik virksomhet er kirurgiske inngrep. Omfattende og kompliserte kirurgiske inngrep vil i seg selv innebære stor helserisiko, men også mindre inngrep vil kunne medføre stor helserisiko, for eksempel i form av skader på organer eller vitale funksjoner, ukontrollerte blødninger eller infeksjoner. Dersom slik virksomhet skulle bli utført av ukyndige ville det gjennomgående medføre en alvorlig helserisiko for pasienten.

Når det gjelder medisinsk «behandling» som vil kunne medføre alvorlig helserisiko for pasienten, viser departementet blant annet til at medikamentell behandling vil kunne omfattes. Selv om slik behandling gis for et stort antall lidelser, hvorav enkelte er mindre alvorlige, vil medikamenter brukt på en ukyndig måte kunne medføre stor helserisiko for pasienten. Selv om tilgjengeligheten og bruken av legemidler er strengt regulert gjennom bl.a. legemiddellovgivningen, vil tilsvarende helserisiko kunne oppstå dersom ukyndige benytter seg av ulike urter eller droger i sin behandling. Også deler av den behandling som gis innenfor manuelle terapiformer, kjennetegnes ved at de kan medføre en alvorlig helserisiko for pasienten dersom de utføres feil eller på feil indikasjoner. Med behandling menes også bruk av apparater hvor stråler fra apparaturen brukes i behandlingsøyemed.

Under henvisning til ovennevnte er det departementets oppfatning at den risiko som kan være forbundet med visse former for medisinske inngrep eller behandling, tilsier at det fortsatt bør gjelde begrensinger i forhold til hvem som skal ha adgang til å utføre slik virksomhet. I likhet med utvalget, er departementet videre av den oppfatning at en bestemmelse som setter grenser for hvem som skal kunne utføre medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, i størst mulig grad bør utformes generelt.

Departementet foreslår etter dette at det i lov om alternativ behandling inntas en bestemmelse som fastslår at kun helsepersonell skal kunne utføre medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter. Bestemmelsen foreslås inntatt som § 5 i lovforslaget og lyder:

«Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell.

Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innholdet i første ledd.»

Utgangspunktet for bestemmelsen er at det står enhver fritt å undersøke og behandle syke, samtidig som det fastsettes innskrenkninger i denne adgangen.

Forbudet i § 5 gjelder ikke for helsepersonell. Situasjonen for helsepersonell reguleres av lov om helsepersonell mv. § 4 om faglig forsvarlighet, innrettelse etter kvalifikasjoner mv. Det må vurderes konkret for de ulike typer inngrep og den enkelte behandlingsmetode, hvilke(n) gruppe(r) helsepersonell som har kompetanse til å bruke metoden/utføre inngrepet. Visse metoder/inngrep vil etter en slik vurdering kunne være forbeholdt høyt spesialiserte leger eller tannleger, mens andre metoder vil kunne benyttes av flere grupper helsepersonell.

Selv om begrepet «pasient» er brukt i bestemmelsen, innebærer ikke dette at vedkommende skal anses som «pasient» i henhold til lov om pasientrettigheter, jf. nærmere om forholdet til pasientrettighetsloven under pkt. 12.8.

Fremfor en konkret oppramsing av de spesifikke behandlingsformer eller medisinske inngrep som skal være forbeholdt helsepersonell, er § 5 gitt en generell form ved at den retter seg mot alle former for medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienten.

Risikoen må vurderes generelt, og ikke i forhold til den enkelte pasient. Imidlertid vil medisinske inngrep eller behandling som ikke omfattes av forbudet i § 5, etter en konkret vurdering kunne være straffbar etter § 9 i forbindelse med behandling av en bestemt pasient. Som eksempel kan det vises til tilfeller hvor pasienten har en tilleggssykdom som gjør at bruk av en bestemt behandlingsmetode for denne pasienten innebærer en alvorlig helserisiko, selv om behandlingsmetoden generelt ikke vil innebære slik risiko for andre pasienter. Et annet eksempel på behandling som ikke generelt vil «medføre alvorlig helserisiko for pasienter», men som allikevel etter en konkret vurdering vil kunne være straffbart etter § 9, kan være enkelte akupunkturbehandlinger. Det vil i såfall måtte vurderes hvordan akupunkturen ble utført i den aktuelle behandling, for eksempel hvor akupunkturnålene ble satt og hvor dypt, hvilke sykdommer som ble forsøkt behandlet med akupunktur mv. Tilsvarende vil det kunne være straffbart å bruke behandlingsformer eller medisinske inngrep som generelt faller utenfor forbudet i § 5, dersom den aktuelle behandlingsmetode brukt i tillegg til annen behandling, etter en konkret vurdering må sies å utsette pasientens liv eller helbred for alvorlig fare, jf. nærmere under pkt. 12.16 hvor det redegjøres for den straffebestemmelse som foreslås inntatt som § 9 i forslaget til lov om alternativ behandling.

I og med at bestemmelsen i § 5 gjelder både medisinske inngrep og behandling, vil det ikke være nødvendig å trekke noen klar grense mellom hva som er «inngrep» og hva som er «behandling». Eksempler på «inngrep» som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienten, vil som nevnt være de fleste former for kirurgiske inngrep, både i undersøkelses- og behandlingsøyemed. Begrepet «behandling» vil omfatte både medikamentell behandling, behandling med urter og droger, manuelle terapiformer, ulike strålebehandlinger mv. Også innsprøytning av ulike stoffer eller medikamenter vil kunne omfattes. Her vil det også ved ukyndig utførelse kunne være risiko for at pasienten får innsprøytet luft i blodårene.

Det å ta blodprøver for ulike analyser til bruk i videre undersøkelse og behandling, vil i utgangspunktet være forbudt etter § 5. Slik prøvetaking utført av ukyndige må generelt sies å kunne medføre alvorlig helserisiko for pasienten. For det første fordi prøvetakingen i seg selv kan medføre ukontrollert blødning. Dernest kan ukyndig prøvetaking medføre ulike komplikasjoner i form av hematomer, skader på blodårene ved feilstikking eller infeksjoner. Departementet viser til at dersom det i forbindelse med blodprøvetaking inntreffer komplikasjoner, er det viktig at personellet har den nødvendige kompetanse/faglige bakgrunn til å håndtere dette der og da, eventuelt at vedkommende arbeider innenfor et system hvor han/hun raskt kan få nødvendig og kompetent hjelp. Som påpekt tidligere er det til dels betydelige forskjeller blant de forskjellige alternative behandlergruppene når det gjelder faglig bakgrunn og de forskjellige utdanningenes innhold og omfang. I tillegg kommer at mange behandlere driver svært selvstendig virksomhet, og ofte uten mulighet for rask tilgang til helsepersonell. Av disse grunner mener departementet at blodprøvetaking etter en generell vurdering må sies å kunne medføre alvorlig helserisiko for pasienten, og dermed være forbudt etter lovforslagets § 5. Forbudet omfatter imidlertid ikke slik blodprøvetaking som skjer ved kun å stikke i pasientens finger (kapillær blodprøve).

Ukyndig bruk av legemidler, urter, droger eller lignende, kan medføre alvorlig helserisiko. Hvem som kan forskrive slike er også regulert i legemiddellovgivningen, jf. pkt. 7.14.

Også undersøkelsesmetoder kan være å anse for «inngrep eller behandling» etter bestemmelsen. Som eksempel kan det vises til undersøkelse eller diagnostikk som innebærer at en går inn i kroppen eller kroppens hulrom (artroskopi, gastroskopi eller lignende), eller bruk av røntgenutstyr/røntgenstråler.

I forbindelse med fødsler kan helsepersonell bli bistått av utøver av alternativbehandling, for eksempel ved bruk av akupunktur for smertelindring. Tilsvarende vil enkelte helsepersonell selv kunne ta i bruk metoder for smertelindring mv. som tradisjonelt har vært oppfattet som alternativ behandling.

En fødsel kan under gitte omstendigheter innebære en alvorlig helserisiko både for mor og barn. De fleste fødsler skjer i dag på sykehus, fødestuer eller lignende institusjon hvor det ytes bistand fra helsepersonell. En del fødsler skjer også i hjemmet, men i de aller fleste av disse tilfellene, skjer fødselen med bistand fra helsepersonell, for eksempel jordmor. Et fåtall fødsler skjer likevel uten at helsepersonell involveres, men hvor pårørende og/ eller eventuelt alternativ behandler, bistår ved fødselen. Hvis det i sistnevnte situasjoner oppstår komplikasjoner som kan innebære helserisiko, kan det medføre straffansvar dersom pårørende eller alternativ behandler ikke sørger for nødvendig bistand fra helsepersonell. I likhet med hva som vil gjelde for bistand til selve fødselen, kan det også tenkes at ulike undersøkelsesmetoder i forbindelse med fødsel og svangerskap vil kunne rammes av forbudet.

Også det å anvende bedøvelse eller anestesi kan medføre alvorlig helserisiko for pasienten, og vil dermed være forbudt. Dette vil som hovedregel gjelde dersom det er snakk om medikamentell bedøvelse/anestesi, men også andre former for bedøvelse kan tenkes omfattet, for eksempel bedøvelsesformer som faller utenfor straffeloven § 364 som forbyr bruk av hypnose for den som ikke er lege eller psykolog.

I bestemmelsens andre ledd er det foreslått at departementet gis hjemmel til ved forskrift å fastsette det nærmere innhold i første ledd. I siste instans vil det imidlertid være domstolene som, i forbindelse med straffesak mot en person som har utført slik behandling/inngrep, vil måtte avgjøre om en behandlingsmetode eller et medisinsk inngrep omfattes av bestemmelsen i § 5.

Det å markedsføre eller tilby behandling som man ikke har lov å utføre, vil kunne rammes av forbudet i § 8 om villedende eller uetisk markedsføring. Behandling i strid med regelen i § 5 vil være ulovlig, og vil som nevnt kunne være straffbar etter straffebestemmelse som er inntatt som § 9 i lovforslaget. Straff rammer den som gir behandling. Det vil imidlertid ikke være straffbart for pasienten å søke eller motta slik behandling.

12.12 Alvorlige sinnslidelser

12.12.1 Gjeldende rett

I kvaksalverloven er det ikke inntatt noe forbud eller andre begrensninger i forhold til behandling av alvorlige sinnslidelser.

Psykiske lidelser har sammensatte årsaker og er av varierende alvorlighetsgrad. Mennesker med psykiske lidelser tilbys i dag undersøkelse og behandling både i kommunehelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten. Det er den enkelte lidelses karakter og pasientens konkrete behov som vil være avgjørende for hvem som vil ha ansvaret for behandlingen og for hvor behandlingen skal finne sted.

Pasienter med psykiske lidelser omfattes av den generelle helselovgivningen. Pasientrettighetsloven er her sentral. I tillegg til dette regulerer lov 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) blant annet tvungent psykisk helsevern og tiltak av tvangsmessig karakter innen det psykiske helsevernet (dvs. innen spesialisthelsetjenesten), jf. nærmere i pkt. 7.7. angående sistnevnte lov.

Av psykisk helsevernloven § 1-5 fremgår at pasientrettighetsloven gjelder så langt den passer også for etablering og gjennomføring av psykisk helsevern. Pasientrettighetslovens kapittel 4 om rett til å samtykke til helsehjelp gjelder imidlertid bare når det er bestemt i psykisk helsevernloven. Pasientrettighetsloven forutsetter frivillighet fra pasientens side, mens psykisk helsevernloven som nevnt gjelder både frivillig og tvungent psykisk helsevern. Pasientrettighetsloven kan således ikke gjelde fullt ut.

Regler om tvungent psykisk helsevern er inntatt i lovens kapittel 3. Vilkårene for tvungent psykisk helsevern er fastsatt i § 3-3. Det fremgår her at tvungent psykisk helsevern bare kan anvendes overfor en person med «alvorlig sinnslidelse», og dersom bestemmelsens øvrige vilkår er oppfylt. Begrepet alvorlig sinnslidelse tilsvarer ikke en psykiatrisk diagnose. Gjennom rettspraksis og forarbeider har det imidlertid utviklet seg en relativt fast oppfatning av hvordan dette begrepet skal forstås i forhold til psykisk helsevernloven.

I kapittel 4 er det gitt bestemmelser om gjennomføring av psykisk helsevern. Av § 4-4 første ledd fremgår at når det gjelder pasienter som er under tvungent helsevern etter § 3-1, kan slike pasienter uten eget samtykke

«(...) undergis slik undersøkelse og behandling som klart er i overensstemmelse med faglig anerkjent psykiatrisk metode og forsvarlig klinisk praksis.»

Av § 4-4 andre ledd fremgår imidlertid at uten pasientens samtykke kan det ikke

«(...) gjennomføres undersøkelse og behandling som innebærer et alvorlig inngrep. Pasienten kan likevel behandles med legemidler uten eget samtykke».

Det vil etter denne bestemmelsen være snakk om psykiatrisk eller psykologisk undersøkelse og behandling.

Behandling av psykiske lidelser følger i hovedsak bestemmelsene nedfelt i pasientrettighetsloven og helsepersonelloven, samt kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Psykisk helsevernloven angir bare de helt særskilte tiltak som er spesielt for det psykiske helsevernet, og er således en spesiallov til spesialisthelsetjenesteloven. Når det gjelder adgang til å behandle mennesker med psykiske lidelser vil dette altså først og fremst følge av bestemmelsene i den alminnelige helselovgivningen, og ikke psykisk helsevernloven.

Selv om det etter kvaksalverloven som nevnt ikke gjelder noe eksplisitt forbud mot behandling av alvorlige sinnslidelser, vil det kunne hevdes at det i enkelte tilfeller ikke vil være adgang til å behandle personer med slik lidelse uten klar lovhjemmel, idet det vil kunne stilles spørsmål ved pasientens samtykkekompetanse. Selv om pasientrettighetslovens bestemmelser bare i begrenset grad gjelder overfor alternative behandlere som utenfor helsetjenesten driver behandlingsvirksomhet, kan alminnelige avtalerettslige prinsipper innebære at kjøp av tjenester, herunder alternativ behandling, kan være ugyldig dersom den ene part på grunn av alvorlig sinnslidelse ikke har forstått hva avtalen innebar, er blitt utnyttet eller lignende. Dette kan skje selv om vedkommende ikke er umyndiggjort.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.12.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalget foreslo en felles lovbestemmelse som skulle regulere hvilken yrkesutøvelse som skulle være forbeholdt helsepersonell. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 76 i helsepersonelloven. Behandling av alvorlige sinnslidelser skulle reguleres i bestemmelsens andre ledd. Bestemmelsen i andre ledd henviste til det foreslåtte første ledd, og begge ledd gjengis derfor her:

«Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell, se § 3. Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innhold i dette ledd.

Det samme gjelder behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer etter lov om vern mot smittsomme sykdommer, og alvorlige sinnslidelser etter lov om psykisk helsevern. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.»

Den foreslåtte regulering av alvorlige sinnslidelser tilsvarte i stor utstrekning utkastet til § 87 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov mv. Utvalget påpekte at som utgangspunkt ville det stå enhver fritt å undersøke og behandle syke, mens den foreslåtte § 76 ville fastsette innskrenkninger i denne adgangen. Behandling i strid med bestemmelsen ville være ulovlig, og straffbar etter forslagets § 79. Eventuell straff skulle bare ramme den som ga behandling, og det ble presisert at det ikke ville være straffbart for pasienten å søke eller motta behandling.

Utvalget viste til at bestemmelsen medførte en nyregulering i forhold til kvaksalverloven, og presiserte at bestemmelsen skulle regulere hva andre enn helsepersonell ikke kunne gjøre. Når det gjaldt hvilke helsepersonellgrupper som skulle kunne gjøre hva, viste utvalget til at dette ville bli regulert av helsepersonelloven § 4 om krav til forsvarlig yrkesutøvelse.

Som begrunnelse for en særskilt regulering av adgangen til å behandle alvorlige sinnslidelser, viste utvalget dels til at det på dette området foreligger tvangsbestemmelser i særlovgivning, og dels til at det her vil være snakk om en pasientgruppe med nedsatt personell kompetanse til på egen hånd å velge bort virksom behandling.

Utvalget foreslo at departementet ble gitt hjemmel til å gi forskrift med nærmere regulering av hvilke sykdommer og lidelser som skulle omfattes av bestemmelsen.

12.12.3 Høringsinstansenes syn

Som nevnt har mange høringsuttalelser hatt en generell form når det gjelder utvalgets forslag til lovregulering. Når det gjelder regelen i den foreslåtte § 76 andre ledd om alvorlige sinnslidelser har svært få høringsinstanser uttalt seg konkret til denne.

Blant de som har uttalt seg konkret til bestemmelsen, viser departementet til AURORA - Støtteforening for mennesker i psykiatrisk behandling. Når det gjelder forslaget om å unnta alvorlige sinnslidelser uttaler de at det etter deres mening er:

«(...) uholdbart å sidestille mennesker som har fått en eller annen diagnose som går under sekkebetegnelsen «alvorlige psykiske lidelser» med f.eks. barn og bevisstløse. For det første er denne sammenlikningen i seg selv useriøs og impliserer at den enkelte som har fått en psykisk skade eller lidelse, ikke har mulighet til å fatte egne beslutninger og ta konsekvensene av disse, dernest rommer «psykiske lidelser» svært ulike diagnoser og funksjonsnivå. Vi ønsker å minne om at alle voksne mennesker har fulle rettigheter, unntatt i de enkelttilfeller der enkeltpersoner er blitt umyndiggjorte, og at antakelsen om at personer som har psykiske lidelser eller skader, har mindre «sykdomsinnsikt» enn mennesker som har andre typer helsesvikt eller lidelser, er udokumentert og tvilsom. Ingen skal fratas mulighet til å ta beslutninger som angår eget liv.»

Blant de øvrige som eksplisitt har uttalt seg om bestemmelsen er Norske Legers Forening For Akupunktur, Norske Akupunktørers Hovedorganisasjon og Nordisk Akupunkturhøgskole.Disse støttet utvalgets forslag.

12.12.4 Departementets vurdering og forslag

Som nevnt har ikke kvaksalverloven noen spesialbestemmelse som uttrykkelig setter begrensninger i forhold til hvem som kan behandle alvorlige sinnslidelser. Utvalget har imidlertid i sitt forslag foreslått at det skal fremgå eksplisitt av lovteksten at behandling av slike lidelser skal være forbeholdt helsepersonell.

Begrepet «alvorlige sinnslidelser», som utvalget har benyttet, er ikke et medisinsk begrep eller en diagnose. Hva som ligger i dette begrepet er omhandlet i Ot.prp. nr. 11 (1998-99) om lov om etablering og gjennomføring av psykiske helsevern, jf. side 76 flg. Videre er det på side 154-155 blant annet uttalt:

«Alvorlig sinnslidelse er et rettslig begrep som ikke tilsvarer noen klar psykiatrisk diagnose. Som tilfellet er i dag, er det i utgangspunktet slik at hovedkriteriet alvorlig sinnslidelse har nær tilknytning til psykosene. Alvorlig sinnslidelse skal imidlertid ikke være avgrenset til bare å omfatte tilstander av psykose, idet man har ment å opprettholde den tidligere rettstilstand hvor enkelte andre tilstander enn psykoser skal kunne kvalifisere til tvungent psykisk helsevern. Når det gjelder hvilke grensetilfeller i tillegg til psykosene som kan komme inn under begrepet alvorlig sinnslidelse, vil man stå overfor en helhetsvurdering. Ikke bare selve sykdomstilstanden, men også de utslagene den gir seg, må tillegges stor vekt. Utgangspunktet er at karakteravvik - herunder psykopati - i alminnelighet ikke kan anses som alvorlig sinnslidelse, men det kan være hjemmel for å anvende tvungent psykisk helsevern overfor personer med store karakteravvik, hvor lidelsen medfører tap av mestrings- og realitetsvurderingsevnen.»

Alvorlige sinnslidelser kjennetegnes av at de kan være vanskelige å diagnostisere og behandle, og at det derfor kreves høy spesialistkompetanse både for å diagnostisere og behandle slike lidelser på en adekvat måte. Dette taler for at slike sykdommer bør behandles av personell som innehar den nødvendige kompetanse. Personer med alvorlig sinnslidelse og med aktive symptomer på lidelsen, kan ha en handleevne og en atferd som varierer fra tilstander hvor personen er helt tilstivnet, ekstremt forvirret eller uten mulighet for å gi forståelig uttrykk for sine tanker, og til tilstander som i det daglige er upåfallende og for eksempel bare viser seg i spesielle situasjoner.

På den ene side vil altså pasienter med alvorlige sinnslidelser kunne være i en slik psykisk tilstand at de ikke evner å ta vare på seg selv, eller sykdommen kan gi seg slike utslag at pasienten kan representere en fare for både seg selv og for andre. Denne pasientgruppen vil ofte ha nedsatt evne til å vurdere hensiktsmessigheten av å prøve alternativ behandling, og overskue konsekvensene av dette, for eksempel i forhold til ordinær behandling. På den annen side vil personer med alvorlig sinnslidelse kunne være helt uten symptomer på sin lidelse. De fleste vil i såfall også ha både praktisk og rettslig kompetanse til å inngå gyldige avtaler.

Det å ha en alvorlig sinnslidelse med aktive symptomer fratar ikke i seg selv en person rettslig handleevne. De aller fleste personer med en alvorlig sinnslidelse med aktive symptomer er i stand til å inngå gyldige avtaler om kjøp av varer eller tjenester. Personer som har en alvorlig sinnslidelse, men som på bakgrunn av medisinering eller av andre årsaker fremstår uten symptomer på den opprinnelige lidelsen, vil imidlertid fortsatt være å anse for å ha en alvorlig sinnslidelse uavhengig av om det forekommer restsymptomer eller ikke.

Departementets utgangspunkt er at personer med psykiske lidelser som hovedregel skal ha samme adgang til å velge alternativ behandling som andre pasientgrupper. Det må imidlertid forutsettes at lidelsen ikke er av en slik karakter eller i en slik sykdomsfase at personen ikke er i stand til å inngå gyldige avtaler, herunder avtale om behandlingstjenester.

Under henvisning til at det som hovedregel vil kreves spesialistkompetanse både for å diagnostisere og å behandle psykiske lidelser på en adekvat måte, vil det etter departementets oppfatning være behov for visse begrensinger i forhold til hvem som skal kunne behandle de alvorligste formene for psykiske lidelser, såkalte alvorlige sinnslidelser.

Departementet vil presisere at dette kun gjelder behandling av selve den alvorlige sinnslidelsen. Behandling av andre psykiske lidelser eller somatiske sykdommer som pasienten har, kan gjøres av enhver så lenge annet ikke følger av den foreslåtte lov om alternativ behandling av sykdom mv. eller annen lov.

Det forhold at få høringsinstanser har uttalt seg til bestemmelsen, og at svært få av disse har uttalt seg direkte negativt til en slik bestemmelse, styrker også departementets oppfatning av at gode grunner taler for slik regulering.

Departementet vil imidlertid ikke foreslå at det i lov om alternativ behandling av sykdom mv. inntas en egen bestemmelse som fastslår at alvorlige sinnslidelser kun skal behandles av helsepersonell. Når det gjelder alternative behandleres adgang til å behandle selve den alvorlige sinnslidelsen, er det departementets oppfatning at dette bør reguleres på lik linje med behandling av alvorlig sykdom eller lidelse. Dette innebærer at alvorlige sinnslidelser vil omfattes av lovutkastets § 7 om behandling av alvorlige sykdommer og lidelser. Se for øvrig pkt. 12.14 hvor alternative behandleres adgang til å behandle alvorlige sykdommer og lidelser vurderes generelt.

12.13 Allmennfarlige smittsomme sykdommer

12.13.1 Gjeldende rett

Av kvaksalverloven § 4 første ledd følger at det for den som ikke er helsepersonell er forbudt å behandle allmennfarlige smittsomme sykdommer etter lov om vern mot smittsomme sykdommer (lov 5. august 1994 nr. 55).

Smittevernlovens formål er fastsatt i § 1-1, hvor det i første ledd fremgår at loven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land. Av bestemmelsens andre og tredje ledd fremgår at formålet også er å sikre at helsemyndighetene iverksetter og samordner smitteverntiltak, samtidig som loven skal ivareta den enkeltes rettssikkerhet dersom smitteverntiltak er nødvendig.

Hva som er allmennfarlige smittsomme sykdommer i henhold til smittevernloven, og som det dermed vil være forbudt for andre enn helsepersonell å behandle etter kvaksalverloven § 4 første ledd, fremgår av smittevernloven § 1-3, første ledd nr. 3. Med hjemmel i § 1-3 andre ledd er det i forskrift fastsatt hvilke smittsomme sykdommer som skal regnes som allmennfarlige smittsomme sykdommer, jf. forskrift av 1. januar 1995 nr. 100. Av forskriften fremgår at dette bl.a. vil gjelde en rekke kjønnssykdommer, HIV-infeksjon, poliomyelitt, kikhoste, meningokokksykdom og tuberkulose.

I denne odelstingsproposisjon pkt. 7.8 er det nærmere redegjort for smittevernloven. Som det vil fremgå pålegger loven en rekke spesifikke rettigheter og plikter til pasienter, offentlige organer og nærmere bestemte grupper helsepersonell. Av helsepersonell er det hovedsakelig leger, men også tannleger, sykepleiere og jordmødre som er tillagt rettigheter og plikter etter loven. Andre grupper helsepersonell og behandlere som ikke er helsepersonell, vil ikke med hjemmel i loven kunne gjennomføre eller kreve gjennomført nærmere bestemte former for undersøkelse eller behandling.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.13.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

I utvalgets forslag til lovregulering, var det som nevnt foreslått innført en felles lovbestemmelse som skulle regulere hvilken yrkesutøvelse som skulle være forbeholdt helsepersonell. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 76 i helsepersonelloven. Når det konkret gjaldt behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer, var dette foreslått regulert i bestemmelsens andre ledd. Bestemmelsen i andre ledd henviste til det foreslåtte første ledd, og begge ledd gjengis derfor her:

«Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell, se § 3. Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innhold i dette ledd.

Det samme gjelder behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer etter lov om vern mot smittsomme sykdommer, og alvorlige sinnslidelser etter lov om psykisk helsevern. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.»

Den foreslåtte regulering av allmennfarlige smittsomme sykdommer tilsvarte i stor utstrekning utkastet til § 87 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov mv. Utvalget påpekte at som utgangspunkt ville det stå enhver fritt å undersøke og behandle syke, mens den foreslåtte § 76 ville fastsette innskrenkninger i denne adgangen, herunder behandling av allmennfarlig smittsomme sykdommer. Behandling i strid med bestemmelsen ville være ulovlig, og straffbar etter forslagets § 79.

Utvalget viste til at bestemmelsen var en videreføring av kvaksalverloven § 4, og presiserte at bestemmelsen skulle regulere hva andre enn helsepersonell ikke kunne gjøre. Når det gjaldt hvilke helsepersonellgrupper som skulle kunne gjøre hva, viste utvalget til at dette ville bli regulert av helsepersonelloven § 4 om krav til forsvarlig yrkesutøvelse.

12.13.3 Høringsinstansenes syn

Som tidligere nevnt har mange høringsuttalelser hatt en generell form når det gjelder utvalgets forslag til lovregulering. Når det gjelder regelen i den foreslåtte § 76 andre ledd om allmennfarlige smittsomme sykdommer, har svært få høringsinstanser uttalt seg spesielt til denne.

Blant de som konkret har uttalt at de støtter bestemmelsen om at allmennfarlige smittsomme sykdommer kun skal behandles av helsepersonell, nevner departementet Norske Legers Forening For Akupunktur, Norske Akupunktørers Hovedorganisasjon og Nordisk Akupunkturhøgskole.

Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon (NNH) har generelt uttalt at

«(D)et er stor kontrast mellom den positive holdningen deler av utredningen har i forhold til den reelle innskrenkningen i folks adgang til å benytte naturmedisinsk behandling som utvalget har foreslått.»

Mer konkret når det gjelder den foreslåtte § 76 har NNH uttalt at de mener det ville ha vært mer hensiktsmessig å pålegge naturterapeuter meldeplikt for smittsomme sykdommer, fremfor å forby behandling av dem.

12.13.4 Departementets vurdering og forslag

Som nevnt setter kvaksalverloven § 4 første ledd begrensninger i forhold til hvem som kan behandle allmennfarlige smittsomme sykdommer.

Allmennfarlige smittsomme sykdommer kjennetegnes av at de til dels er svært smittsomme, samt at de til dels vil kunne få alvorlige konsekvenser for den som smittes. I tillegg kommer at mange av disse sykdommene er vanskelige både å diagnostisere og behandle, og at det i dette arbeidet kreves høy medisinskfaglig kompetanse. Dette tilsier at slike sykdommer bør behandles av personell som innehar den nødvendige kompetanse til både å diagnostisere og behandle sykdommen, foreta smitteoppsporing og forebygge videre smittespredning.

Hensynet til beskyttelse av tredjemenn eller allmennheten, gjør seg også sterkt gjeldende i forhold til denne type sykdommer. Dette tilsier at det må kunne gjøres inngrep i den enkeltes rett til selv å velge hvem han/hun ønsker skal behandle slike sykdommer. I tillegg til bestemmelser i smittevernloven som retter seg direkte mot pasienten, herunder plikt til å la seg undersøke av lege mv., bør det derfor fastsettes begrensninger i forhold til hvem som skal ha lov til å behandle slike sykdommer.

Under henvisning til ovennevnte er det departementetsoppfatning at den risiko som kan være forbundet med allmennfarlige smittsomme sykdommer, både i forhold til den konkrete pasient og i forhold til tredjemenn eller allmennheten, samt behovet for høy medisinskfaglig ekspertise i behandlingen av mange slike sykdommer, tilsier at det fortsatt bør være forbeholdt helsepersonell å behandle denne gruppen av sykdommer. Dette støttes også av flere av de få høringsinstansene som har uttalt seg konkret til denne delen av lovforslaget.

I likhet med utvalget, er departementet videre av den oppfatning at bestemmelsen bør utformes generelt, i form av en henvisning til smittevernloven.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at det i en slik bestemmelse bør åpnes for at også andre enn helsepersonell skal kunne behandle visse sider av sykdommen. Det tenkes her særlig på alternativ behandling som ikke tar sikte på å kurere eller helbrede selve grunnsykdommen, men behandling som utelukkende har til hensikt å lindre eller dempe symptomer av sykdommen, eller behandling som har til hensikt å dempe eller lindre bivirkninger av den behandling pasienten ellers får.

Departementet foreslår etter dette at det i lov om alternativ behandling inntas en bestemmelse som fastslår at kun helsepersonell skal kunne behandle allmennfarlige smittsomme sykdommer. Bestemmelsen er inntatt som § 6 i lovforslaget og lyder:

«Behandling av sykdom som i henhold til lov om vern mot smittsomme sykdommer § 1-3 er å anse som allmennfarlig smittsom sykdom, skal kun utøves av helsepersonell.

Andre enn helsepersonell kan likevel utøve behandling som utelukkende har til hensikt å lindre eller dempe symptomer på eller følger av sykdommen eller bivirkninger av gitt behandling, eller som har som formål å styrke kroppens immunforsvar eller evne til selvhelbredelse.

Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om behandling etter andre ledd.»

Forbudet gjelder ikke for helsepersonell. Situasjonen for helsepersonell reguleres som nevnt av lov om helsepersonell mv. § 4 om faglig forsvarlighet, innrettelse etter kvalifikasjoner mv. Det må vurderes konkret hvilke grupper helsepersonell som skal ha adgang til å behandle allmennfarlige smittsomme sykdommer. I den forbindelse viser departementet også til at det i en rekke av smittevernlovens bestemmelser er fastsatt hvilke grupper helsepersonell som skal kunne gjøre hva i forhold til behandling av disse sykdommene.

I smittevernloven § 1-3, første ledd nr. 1 defineres smittsomme sykdommer. Definisjonen av allmennfarlige smittsomme sykdommer, fremgår av nevnte lov § 1-3, første ledd nr. 3. Med hjemmel i bestemmelsens andre ledd er det i forskrift fastsatt hvilke smittsomme sykdommer som skal regnes som allmennfarlige, jf. forskrift av 1. januar 1995 nr. 100.

Hvilke sykdommer som skal være å anse for allmennfarlige smittsomme sykdommer, følger etter dette av de til enhver tid gjeldende bestemmelser i eller i medhold av smittevernloven, og disse sykdommene vil således være omfattet av forbudet etter § 6 første ledd i herværende lovforslag, og kan bare behandles av helsepersonell.

I bestemmelsens andre ledd er det presisert at visse sider eller konsekvenser av den allmennfarlige smittsomme sykdommen likevel kan behandles av andre enn helsepersonell. Modifikasjonen gjelder også slik behandling som utelukkende har til hensikt å lindre symptomer på eller følger av sykdommen, for eksempel uvelfølelse, søvnvansker eller slapphet. Dette omfatter også behandling som har til hensikt å lindre eller dempe eventuelle bivirkninger som er en følge av den behandling som pasienten innenfor den ordinære helsetjenesten gis for sin allmennfarlige smittsomme sykdom. Likedan vil unntaket etter bestemmelsens andre ledd også omfatte behandling som tar sikte på å styrke pasientens immunforsvar, for eksempel vitamin- eller kosttilskudd.

Det presiseres at unntaket i § 6 andre ledd ikke gjelder behandling av selve grunnsykdommen, idet slik behandling utelukkende skal være forbeholdt helsepersonell.

Bestemmelsen innebærer ikke endringer i de rettigheter og plikter som følger av smittevernlovens bestemmelser om behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer, herunder plikter for smittede personer til å la seg undersøke av lege.

I bestemmelsens tredje ledd er det foreslått at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om nærmere regulering av hva slags behandling som omfattes av bestemmelsens andre ledd.

Behandling i strid med regelen i § 6 vil være ulovlig, og straffbar etter lovforslaget § 9. Straff rammer den som gir behandling. Det å markedsføre eller tilby behandling som man ikke har lov til å utføre, vil kunne rammes av forbudet i lovforslagets § 8 om markedsføring. Det vil ikke være straffbart for pasienten å søke eller motta behandling. Departementet viser imidlertid til at det i smittevernloven § 8-1 er inntatt en egen straffebestemmelse som vil kunne ramme overtredelser av loven, jf. henvisningen til straffeloven §§ 156 og 357.

12.14 Behandling av alvorlige sykdommer og lidelser

12.14.1 Gjeldende rett

Av kvaksalverloven § 4 andre ledd følger at den som ikke er helsepersonell ikke kan behandle sykdommene «kreft, sukkersyke, farlige anemier og struma med sykelige former.» Bestemmelsen er kasuistisk i sin form, og andre sykdommer enn de nevnte vil derfor ikke omfattes av bestemmelsen. Det vises imidlertid til at det i lovens § 7 er inntatt en egen straffebestemmelse som vil ramme den som uten å være helsepersonell tar syke i kur, og «derved utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare, enten ved selve handlingen eller ved at den syke undlater å søke kyndig hjelp.» Strafferammen økes dersom kuren har medført døden eller betydelig skade på legeme eller helbred. Også behandling av andre alvorlige sykdommer enn de som er nevnt i § 4 andre ledd, vil dermed kunne straffes forutsatt at vilkårene i § 7 er oppfylt.

I NOU 1998:21 har utvalget stilt spørsmål ved om forbudet etter § 4 skal sies å omfatte enhver behandling av pasienter med disse sykdommene, eller om behandlingen vil være lovlig dersom pasienten er under behandling hos helsepersonell og den aktuelle behandling kommer i tillegg til slik behandling, enten direkte mot sykdommen eller mot andre lidelser eller som smertelindring.

Det vises til at Statens helsetilsyn har uttalt at det vil måtte vurderes konkret hvorvidt forbudet også skal omfatte behandling av plager og symptom i forbindelse med sykdommen. Det bør i såfall legges vekt på hvor nær sammenheng det er mellom behandlingen og aktuelle sykdom, herunder hva som var formålet med behandlingen. Helsetilsynet har vist til at lovens ordlyd taler mot at slik behandling skal omfattes, men at forarbeidene og rettspraksis har definert behandlingsbegrepet svært vidt, slik at det blant annet omfatter lindring av sykdom. Når det gjelder diagnostisering og behandling av kreft, vises det til at Helsetilsynet har uttalt at forbudet gjelder uten hensyn til om pasienten har vært eller er under medisinsk behandling.

Fra rettspraksis kan det vises til Rt. 1939 s. 273 hvor det ikke ble lagt avgjørende vekt på at kreftpasienten var oppgitt av leger, og at tiltalte bare hadde forespeilet smertelindring, og ikke helbredelse. I Rt. 1989 s. 421 er det lagt til grunn at det ikke kan være avgjørende for om § 4 kommer til anvendelse, at de kreftsyke som domfelte hadde behandlet, parallelt med dette hadde vært under legebehandling, men at dette ville være av betydning for straffverdigheten.

I NOU 1998:21 har utvalget uttalt at etter deres vurdering

«(...) taler både lovens ordlyd (...) og allmenne hensyn for at behandling med henblikk på smertelindring, styrking av immunforsvaret eller annen behandling som ikke er rettet direkte mot de sykdommer som er oppregnet i loven, faller utenfor lovens forbud, og i alle fall må være tillatt som et supplement til legebehandling.

Behandling som tilsikter helbredelse av de oppregnede sykdommer, er i utgangspunktet forbudt. Noe usikkert kan dette imidlertid være dersom behandlingen ytes i tillegg til legebehandling og ikke har innvirkning på legebehandlingen, og i alle fall der skolemedisinen ikke har metoder eller midler som antas å ville kunne helbrede pasienten. I slike sammenhenger kan det reises spørsmål om det er riktig å straffe behandlere som imøtekommer pasientens ønske om alternativ medisin i håp om lindring eller helbredelse. Slik straff innebærer i realiteten en sterk begrensning i individets handlefrihet.»

Departementet legger til grunn at gjeldende rett på enkelte punkter er uklar når det gjelder hvilken adgang det er for andre enn helsepersonell til å gi behandling som ikke tar sikte på helbredelse av selve grunnsykdommen, men som bare tar sikte på behandling av plager og symptom i forbindelse med sykdommen. Dette vil typisk kunne være smerte- eller symptomlindring som følge av sykdommen i seg selv eller i forhold til sidevirkninger eller bivirkninger av den skolemedisinske behandling. Hvorvidt en slik behandling skal være å anse for forbudt etter § 4, vil måtte avgjøres etter en konkret vurdering.

Overtredelse av lovens §§ 1-4 eller medvirkning til dette, straffes etter § 6 med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Straffen kan forhøyes inntil seks måneder fengsel i gjentagelsestilfeller og under særdeles skjerpende omstendigheter. Overtredelse er å anse som foreseelse. Av § 6 tredje ledd følger at det ikke vil frita for straff at vedkommende «i de tilfeller som er nevnt i § 4, på grunn av manglende kyndighet ikke har forstått sykdommens art.»

I tillegg til kvaksalverloven vil behandling av alvorlige sykdommer eller lidelser kunne rammes av enkelte bestemmelser i straffeloven. I den forbindelse vises det til pkt. 7.20 hvor det er redegjort for flere straffebestemmelser.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land, vises det til kapittel 8.

12.14.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalget foreslo innføring av en felles lovbestemmelse som skulle regulere hvilken yrkesutøvelse som skulle være forbeholdt helsepersonell. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 76 i helsepersonelloven. Når det konkret gjaldt behandling av alvorlige sykdommer eller lidelser, var dette foreslått regulert i bestemmelsens tredje og fjerde ledd. For sammenhengens skyld gjengis hele bestemmelsen her:

«Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell, se § 3. Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innhold i dette ledd.

Det samme gjelder behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer etter lov om vern mot smittsomme sykdommer, og alvorlige sinnslidelser etter lov om psykisk helsevern. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.

Det samme gjelder behandling av alvorlige sykdommer og lidelser. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.

Bestemmelsen i tredje ledd gjelder ikke dersom behandlingen skjer i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, og (1) behandlingen velges av en myndig person som utvilsomt er kompetent til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet, eller (2) helsevesenet ikke har helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten. For pasientgrupper som nevnt i lov om pasientrettigheter §§ 4-4 til 4-8 gjelder de samtykkebestemmelsene som der er oppstilt, så langt de passer.»

Bestemmelsens tredje ledd er en videreføring av kvaksalverloven § 4, men har en generell form samt forskriftshjemmel i stedet for at spesielle sykdommer listes opp i lovbestemmelsen. På samme måte som i første ledd fastsettes bare at andre enn helsepersonell ikke kan behandle de sykdommer som omfattes av tredje ledd, mens forholdet mellom de ulike helsepersonellgrupper ikke reguleres her, men av § 4 i helsepersonelloven.

Utvalget valgte å dele bestemmelsene om hvilke sykdommer det gjelder begrensninger for, opp i to ledd fordi utvalget ikke ønsket å gjøre begrensningen like absolutt for alle de sykdommer som omfattes av begrensningene. Som det fremgår vil behandling av de sykdommer som er nevnt i annet ledd fullt ut være forbeholdt helsepersonell, mens begrensningene i forhold til behandling av sykdommer som nevnt i tredje ledd modifiseres av unntaksbestemmelsen i fjerde ledd.

Unntaksbestemmelsen i fjerde ledd ville innebære at det under visse forutsetninger likevel ville være lovlig for andre enn helsepersonell å behandle de sykdommer som omfattes av tredje ledd. Etter forslaget må alltid grunnvilkåret om at behandlingen gis i samarbeid eller samforståelse med lege, være oppfylt.

Med alternativet samarbeid mente utvalget å omfatte de tilfellene hvor legen henviste pasienten til alternativ behandling eller på annen måte aktivt forholdt seg til denne for å bidra til at pasienten fikk et best mulig totaltilbud. Vilkåret samforståelse var foreslått å skulle være et svakere alternativ som skulle omfatte de tilfellene hvor legen enten ga uttrykk for at han ikke hadde innvendinger mot at pasienten benyttet alternativ behandling, eller tilfeller hvor legen forholdt seg passiv til dette. Etter forslaget ville behandlingen være straffbar for den alternative behandler bare dersom legen ga beskjed om at han eller hun motsatte seg slik behandling, og regelen innebar at den alternative behandler måtte gi melding til pasientens lege.

I tillegg til ovennevnte grunnvilkår måtte også ett av to alternative vilkår være oppfylt. Det første av de to alternative vilkårene i fjerde ledd var ment å skulle omfatte pasient som var myndig og som heller ikke led av en permanent eller forbigående svekkelse som gjorde at vedkommende rettslig sett ikke hadde kompetanse til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet. Det skulle ikke være noe vilkår at pasienten rent faktisk valgte bort tilbud fra helsetjenesten, og utvalget viste til at det tvert imot ofte ville være aktuelt med en kombinasjon av behandling i helsevesenet og behandling hos alternativ utøver.

Det andre alternative vilkåret i fjerde ledd var ment å skulle omfatte pasientgrupper som var i en slik alder eller tilstand at de ikke var omfattet av det første alternativet. Den som i slike tilfeller representerte pasienten ved avgjørelser om behandling mv., burde etter utvalgets oppfatning ikke få samme frie adgang til å velge alternativ behandling for pasienten som pasienter som selv er kompetente til å velge. Vilkåret for at alternative behandlere straffritt skulle kunne behandle pasienter som faller inn under annet alternativ, når de lider av alvorlige sykdommer som nevnt i tredje ledd, var at helsevesenet ikke hadde helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten.

12.14.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets forslag om adgangen til å behandle alvorlige sykdommer og lidelser.

Fylkeslegen i Akershus var enig i at alternative behandlere burde få behandle alvorlige sykdommer så fremt pasienten var myndig og utvilsomt kompetent til å velge. Fylkeslegen var imidlertid mer i tvil når det gjaldt vilkåret om at dette også skulle gjelde for øvrige pasienter dersom helsevesenet ikke hadde helbredende eller lindrende behandling å tilby, og viste til at det var vanskelig å se at ikke helsetjenesten skulle kunne tilby lindrende behandling til alle pasienter, uansett sykdom. Fylkeslegen foreslo derfor at disse ordene ble sløyfet.

Regionsykehuset i Tromsø uttalte at:

«Kravet om samarbeid eller samforståelse med behandlende lege er fornuftig, men kan lett komme i konflikt med pasientens eget ønske, hvis legen avslår/fraråder alternativ medisinsk behandling og pasienten ønsker det. Vi savner ellers en presisering av at alternativ behandling aldri må komme i konflikt med eller til hinder for kunnskapsbasert medisinsk behandling ved alvorlige lidelser.»

Vedlagt sykehusets høringsuttalelse fulgte også uttalelse fra Kreftavdelingen ved sykehuset som problematiserte rundt vilkårene for å kunne behandle «alvorlige sykdommer», blant annet ble det påpekt at det var vanskelig å forstå det nærmere innhold og avgrensning av vilkårene samarbeid/samforståelse.

Norske Akupunktørers Hovedorganisasjon (Naho) var delvis uenig i bestemmelsen om at alvorlige sykdommer som hovedregel kun skal behandles av helsepersonell. Høringsuttalelsen tar på dette punktet utgangspunkt i behandling av kreftsykdom, og det fremføres at pasienter med kreftlidelser fritt bør kunne velge om de vil benytte skolemedisinsk eller alternativ behandling. Naho støtter derfor ikke «en regulering hvor lege pålegges ansvar for behandling av kreftsyke i den forstand at lege skal gå god for at alternativmedisinsk behandling kan søkes av pasienten.»

Det vises videre til at

«(N)y forskning og ny kunnskap endrer seg raskt og gir ny erkjennelse av effekt av ulike behandlingsmetoder. Dersom en lovmessig regulerer og begrenser behandlingsmetoder utifra dagens kunnskap og sykdomsforståelse, vil reguleringer snart kunne være foreldet.»

Norges Landsforbund av Homøopraktikere har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at alternative behandlere bør kunne behandle «alvorlige sykdommer» som et supplement til skolemedisinsk behandling. Det vises i den forbindelse til at mange pasienter ønsker slik behandling, og at pasientene bør få være åpne i forhold til sin lege om dette slik at det kan etableres samarbeid til beste for pasienten.

Norsk Osteopat Forbund (NOF) mener at utvalgets forslag om opphevelse av kvaksalverloven, likevel ikke vil fjerne begrensningene som er gjeldende i kvaksalverloven. I den forbindelse uttales blant annet:

«Utvalget har snarere videreført og inkorporert prinsippene i kvaksalverloven i sitt eget forslag sammen med forslaget til ny helsepersonellov. Utvalgets forslag innskjerper prinsippene i kvaksalverloven. Aarbakkeutvalget åpner for at mennesker med alvorlig sykdom kan oppsøke alternativ behandler dersom valget er gjort av en voksen person med samtykkekompetanse. Videre må dette skje i samarbeid med eller i samforståelse med pasientens lege. Dersom legen motsetter seg pasientens valg kan den alternative terapeuten straffes. NOF mener det er kontroversielt at den alternative behandleren (osteopaten) har plikt til å informere pasientens lege om at pasienten går til alternativ behandling (osteopati). Mange pasienter i helsevesenet er engstelige for at legene skal oppfatte dem som illojale dersom de oppsøker en behandler som kommer inn under kategorien «alternativ utøver».»

Det vises deretter til viktigheten av samarbeid, og at informasjon til legen må skje gjennom forståelse og aksept fra pasienten, og ikke som en lovmessig informasjonsplikt.

Nordlys Massasjelærere og Terapeuter har støttet forslaget om opphevelse av kvaksalverloven og at strafferettslige bestemmelser om andre behandlere enn helsepersonell tas inn som nytt kapittel i helsepersonelloven. Videre uttaler de at de

«(...) ser behovet for at alternativ behandling av alvorlige sykdommer og lidelser ikke gis uten samarbeid/samforståelse med pasientens lege.»

Det vises imidlertid til at rettssikkerhetshensyn tilsier at alternative behandlere til enhver tid må kunne skaffe seg oversikt over hvilke alvorlige sykdommer som krever behandlende leges samtykke. Det påpekes også uklarhet i forhold til hvordan en alternativ behandler skal forholde seg dersom pasienten ikke har noen behandlende lege, og det dermed ikke er mulig å innhente slikt samtykke.

Det Norske Healerforbundet har kommentert lovforslagets § 76 (og da spesielt reglene om behandling av alvorlig sykdom), og det vises til at:

«Lovforslaget representerer en reel utvidelse av legemonopolet. (...) Begrensningene i kvaksalverloven er for øvrig ikke opphevet selv om kvaksalverbegrepet er fjernet. Alle prinsipper i kvaksalverloven videreføres i helsepersonelloven og i utvalgets forslag.»

Det uttales at lovens ordning om at alvorlige sykdommer bare kan behandles av alternativ behandling dersom det skjer i samarbeid/samforståelse med lege, ikke tjener brukernes behov og interesser.

Norsk Homøopatisk Pasientforening (NHP) har foreslått visse endringer av utvalgets lovforslag. For det første foreslås det å ta ut vilkåret om at alternativ behandling av alvorlige sykdommer bare kan skje etter «samarbeid/samforståelse» med pasientens lege. Det vises til at dersom pasientens lege motsetter seg slikt «samarbeid/samforståelse» vil det innebære at pasienten ikke på eget grunnlag kan velge alternativ behandling dersom han ønsker dette. Dette hevdes å representere en inngripen i pasientens grunnleggende rett til å velge behandling. For det andre hevdes det at lovforslagets vilkår om at den pasient som velger alternativ behandling skal være «utvilsomt kompetent til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet», fremstår som unødvendig, idet pasienter som ikke er umyndiggjort vil være å betrakte som «mer enn kompetent nok til å foreta egne valg.» For det tredje foreslås det at straffebestemmelsen i forslagets § 80 endres noe slik at det for straffansvar skal være et vilkår at behandleren aktivt må bidra til at pasienten unnlater å søke legehjelp.

Norsk Forening for Soneterapeuter (NFS) påpeker at det er stor kontrast mellom intensjonene i utredningen, og det lovforslag som fremmes. Det påpekes at begrensningen i kvaksalverloven ikke er opphevet selv om begrepet foreslås fjernet. Lovforslaget støttes i all hovedsak, men NFS har enkelte innvendinger til forslagets § 76 fjerde ledd. Det vises til at det ikke er satt kriterier for hva begrepet «alvorlige sykdommer og lidelser» innebærer. Det hevdes at den forskriftshjemmel som er inntatt vil innebære at helsemyndighetene gis en noe vilkårlig rett til å definere begrepet. Bestemmelsens unntaksadgang kritiseres også, idet denne vil gjøre det mulig for legen å motsette seg at pasienten benytter alternativ behandling. Det vises videre til at den alternative behandler som likevel etterkommer pasientens ønske om behandling, vil kunne straffes, samt at behandleren vil ha en plikt til å informere legen om at pasienten går til behandling. Endelig vises det til problemstillinger knyttet til hvem som skal ha ansvaret for å dokumentere at det foreligger «samarbeid/samforståelse» med pasientens lege.

Troms fylkeskommune påpeker at innholdet i begrepene «samarbeid eller samforståelse» i den foreslåtte § 76 fjerde ledd, er vanskelige å forstå, og at i hvert fall begrepet «samforståelse» er uegnet i denne sammenheng. Det foreslås istedenfor at kravet skal være at legen «er gjort kjent med» den alternative behandlingen.

Aromaterapiens Hovedorganisasjon i Norge oppfatter utvalgets lovforslag som en reell utvidelse av legemonopolet. De har derfor foreslått at forslagets § 76 tredje og fjerde ledd fjernes, og det vises til at straffebestemmelsene i §§ 79 og 80 vil dekke kravene til forsvarlighet.

Norsk Pasientforening har i sin høringsuttalelse støttet utvalgets forslag om å oppheve kvaksalverloven og regulere alternativmedisinsk virksomhet i helsepersonelloven. Videre er de positive til at det i visse tilfeller åpnes for at andre enn leger skal kunne behandle alvorlige tilstander, for eksempel kreft.

Den norske lægeforening har uttalt:

«Legeforeningen støtter forslaget om at samarbeid og samhandling mellom lege og alternativ behandler skal være en forutsetning for at alternativ-behandlere skal kunne gi alvorlig syke behandling. En ulempe med dette kan etter vårt syn være at legen må forholde seg til metoder med reduserte krav til dokumentasjon og kvalitet. Legen blir dermed den som legitimerer bruk av alternativ behandling. Vi etterlyser en grundigere vurdering av hvordan ansvarsforholdene for legen blir i disse situasjonene. Grunnlaget for supplerende alternativ behandlingstilbud må være felles virkelighetsforståelse hos lege og alternativ behandler. Legeforeningen støtter at legen skal ha det siste ordet for å vurdere om det alternative behandlingsopplegget kan være skadelig.»

Norsk Sykepleier Forbund har i sin uttalelse støttet intensjonen med en begrensning i adgangen til å behandle syke, men viser til at særlig forslagets § 76 fjerde ledd åpner for mange ulike tolkninger og problemstillinger. Det fremheves særlig at «det ufravikelige kravet om «samarbeid eller samforståelse med pasientens lege» ikke (er) forenelig med en myndig pasients rett til selvbestemmelse og valgfrihet.» Videre påpekes at det kan være vanskelig for en pasient å bytte til ny lege dersom hans faste lege ikke ønsker å samarbeide med en alternativ behandler.

Høgskolen i Agder har i sin høringsuttalelse fremhevet det som et paradoks at kvaksalverloven foreslås opphevet samtidig som det understrekes at kun leger har rett til å behandle alvorlige syke. Ordningen med at «alternative behandlere plikter å opplyse pasientens lege (og ikke motsatt) viser til en patriarkalsk holdning som ikke har sitt utgangspunkt i pasientens selvbestemmelse.» I den forbindelse vises til problemstillinger dersom legen er negativ til at pasienten benytter alternativ behandling.

Høgskolen i Harstad har til den foreslåtte § 76 uttalt at:

«Aarbakke-utvalget har i sin utredning et forslag om å utvide legenes behandlingsmonopol til å gjelde all «alvorlig sykdom». Utvalget hevder at brukerne kan oppsøke alternative utøvere, og at dette valget kan gjøres bl.a. etter henvisning fra pasientens lege. Den alternative utøveren har plikt til å informere brukerens lege om at vedkommende går til alternativ utøver, og hvis legen motsetter seg brukerens valg kan den alternative behandleren straffes. Dette tjener ikke brukernes interesser, da det er i strid med autonomiprinsippet. Det bør være fritt opp til den enkelte bruker, som et selvstendig individ å foreta egne valg, for best å mestre sin egen sykdom.»

Høgskolen savner videre en drøfting av utvalgets forslag om å utvide legenes behandlingsmonopol, «da dette forslaget er et alvorlig inngrep i individets rett til å bestemme over egen helse.»

Innherred sykehus har støttet begrensningene som er inntatt i § 76 når det gjelder adgangen til å behandle «alvorlig sykdom». I den forbindelse uttales at:

«Det bør kunne legges opp til formuleringer som foreslått i lovutkastet (»samforståelse») slik at behandlende lege er orientert når en pasient mottar andre behandlinger og kan ta behørig hensyn til dette i eget behandlingsopplegg. Dette legaliserer den alternative behandlingen uten å åpne for fri adgang for alternative behandlere til å behandle slik sykdom. Det vil være en viss fare for at en alternativ behandler ikke har innsikt, eller kunnskap nok til å kjenne sin begrensning og derved gjør skade som ellers ville kunne vært unngått.»

Regionsykehuset i Trondheim har påpekt at den foreslåtte ansvarsfordelingen mellom lege og alternativ behandler når det gjelder «alvorlige sykdommer eller lidelser» etter § 76 fjerde ledd, er uklar. Blant annet uttales det at:

«Det ansvaret som ifølge utredningens forslag hviler på pasientens lege om aktivt eller passivt å godkjenne behandlingsformer som han eller hun ofte vil ha begrenset kunnskap omkring er betydelig. Et klart flertall av norske leger mener at informasjonsbehovet om hva de ulike formene for alternativ medisin innebærer er stort. På denne bakgrunn synes det rimelig at legene ikke pålegges det ansvaret som skisseres i utredningen. Den alternative behandler som mener å kunne bidra med et nyttig tilbud til pasienten, bør kunne ta sin del av ansvaret uten noen formell sanksjon fra behandlende lege, dette vil tilgodese pasientens autonomi og selvstendige ansvar og forhåpentligvis også virke begrensende for utøvelse av uforsvarlig alternativ behandling (spesielt via risiko for straffeforfølgelse eller økonomisk erstatning).»

Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon (NNH) har uttalt at når det gjelder begrensingen i alternative behandleres adgang til å behandle «alvorlige sykdommer og lidelser» vil ikke denne ordningen bidra til å svekke legemonopolet slik utvalget har lagt til grunn. Unntaket om at alternative behandlere likevel skal kunne behandle alvorlige sykdommer og lidelser dersom dette skjer i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, mener NNH vil ha liten eller ingen betydning for folks anledning til å benytte seg av alternativ behandling.

Universitetet i Oslo (UiO) viser til at innlemmelse av ny strafferettslig regulering av alternativ behandling i helsepersonelloven, samtidig som adgangen til å behandle pasienter med alvorlige sykdommer utvides, kan bety at skillet mellom helsepersonell og ikke-helsepersonell utviskes. Det vises til at selv om behandling gitt fra alternativ behandler skal skje i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, så betyr dette at ansvaret for den alternativmedisinske behandlingen legges på det skolemedisinske personalet. UiO mener derfor at retten til å benytte alternativ medisinsk behandling og/eller samarbeide med utøvere av alternativ medisin bør formuleres slik at den knyttes til legen som den formelt ansvarlige.

Kreftforeningen har i sin høringsuttalelse til forslaget i § 76 fjerde ledd, uttalt at:

«Leger og annet helsepersonell vil utøve sitt virke i samsvar med sin kompetanse. Det kan ikke forventes at de vil eller skal ta ansvar for behandling som de ikke kan gå god for, en praksis som eventuelt også kunne medføre at de måtte gå på akkord med lovpålagte krav om forsvarlig virksomhet. Innstillingens forslag om å gjøre legene delansvarlige for alternative medisinske tiltak etter nærmere avtale, informasjon/presumert samtykke vil med stor sannsynlighet skape uklarheter med hensyn til ansvar, og mange leger vil antagelig velge å reservere seg.»

Det uttales deretter at det eneste ryddige vel vil være at alternative behandlere har et entydig selvstendig ansvar for sin virksomhet. Videre uttales at valg av behandlingsalternativer må være et selvstendig pasientansvar, og hvor valg som går på tvers av legens råd ikke må få negative følger for pasient-legeforholdet.

12.14.4 Departementets vurdering og forslag

Personer med alvorlige sykdommer eller lidelser vil ofte være i en spesielt sårbar situasjon som følge av sin sykdom/lidelse. Dette tilsier at de vil ha behov for ekstra beskyttelse. Både beskyttelse mot behandling eller inngrep som i seg selv kan medføre helserisiko, men også beskyttelse mot at ukyndige personer påtar seg å behandle alvorlige sykdommer eller lidelse. Dette vil for det første kunne være uheldig dersom den behandling som gis er uvirksom eller dersom den til og med påvirker sykdommen på en negativ måte, og for det andre ved at slik behandling kan medføre at pasienten enten ikke oppsøker helsepersonell eller helsetjenesten eller ved at de avbryter helsehjelp de får fra helsepersonell/helsetjenesten.

Alvorlige sykdommer og lidelser kjennetegnes av at de kan medføre alvorlige konsekvenser for den enkelte pasient, både fysisk og psykisk, og en rekke av dem vil være dødelige. For mange sykdommer og lidelser gjelder at det ikke finnes helbredende behandling, men kun behandling som kan holde sykdommen i sjakk eller redusere plagene av sykdommen.

Mange alvorlige sykdommer eller lidelser lar seg imidlertid effektivt behandle, dersom pasienten gis adekvat helsehjelp. For å kunne gi slik helsehjelp, kreves det at behandleren har den nødvendige faglige utdanning eller opplæring, og ofte kreves det i tillegg at vedkommende har tilgang til avansert diagnostiserings- eller behandlingsutstyr. Dette tilsier at mange alvorlige sykdommer eller lidelser vanskelig kan behandles effektivt av andre enn autorisert helsepersonell eller av personell innenfor den ordinære helsetjenesten hvor man har bred fagkompetanse til rådighet, samt tilgang til avansert diagnostiserings- og behandlingsutstyr. Mange behandlingsformer innebærer også i seg selv en risiko for pasienten, slik at det kreves særskilt kyndighet for å kunne utføre behandlingen uten å utsette pasienten for unødig risiko.

De handlinger det her er tale om er særlig operative inngrep, medisinering, intravenøs behandling, kjemoterapi, stråleterapi eller manipulasjon av ledd. Disse behandlingsformene retter seg i stor grad direkte mot affisert vev eller skadede kroppsdeler. I tillegg vil ofte leger supplere slik behandling med tilrettelagt ernæring, opptrening, pleie og samtaleterapi/motivering av pasienten osv. Sistnevnte er ikke tiltak som med samme nødvendighet behøver forbeholdes helsepersonell, og retter seg i større grad enn førstnevnte intervensjoner mot å styrke immunforsvaret og pasientens selvhelbredende krefter. Imidlertid er det viktig at pasientens lege har kjennskap til de tiltak som anbefales, slik at tilbudet blir mest helhetlig og slik at ingen intervensjoner svekker effekten av de øvrige tiltak.

Det er problematisk på generelt grunnlag å hevde at slike mykere intervensjoner ikke påvirker selve grunnsykdommen, det vil si påvirke den patologisk tilstand eller prosess (disease), selv om de i mange tilfeller ikke vil være tilstrekkelige til å gjøre pasienten frisk. Det kan heller ikke utelukkes at denne type intervensjoner kan ha stor virkning i forebygging av eller i tidlige faser av potensielt alvorlige sykdommer, i situasjoner hvor disse utvikler seg gradvis. Eksempelvis vil dette kunne gjelde såkalte livsstilssykdommer som diabetes 2 og mild grad av hypertensjon. Alternative behandlere bør kunne behandle tilstander i tidlig fase, fortrinnsvis i samarbeid med lege. Dersom tilstanden forverres vil det for slike pasienter være meget viktig å søke legehjelp.

Som tidligere nevnt er det store innbyrdes forskjeller når det gjelder de forskjellige alternative behandlingsgruppers utdanning, både hva gjelder utdanningenes faglig innhold og utdanningenes omfang. Dette gjør det vanskelig for brukerne å få oversikt over hva slags kompetanse den enkelte utøver har. I tillegg gjelder at det for mange alternative behandlingsformer foreligger en lav grad av dokumentert behandlingseffekt. Dette gjør også at man for denne gruppen ikke har samme mulighet for å vurdere den enkelte utøvers faglige kompetanse, som for autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven.

Selv om pasienter med alvorlige sykdommer eller lidelser ofte vil være i en spesielt sårbar situasjon, og som følge av dette vil ha behov for ekstra beskyttelse, vil på den annen side respekt for pasientens autonomi tilsi at myndighetene skal være forsiktig med å vedta begrensninger som i for stor grad griper inn den enkelte pasients rett til selv å bestemme hva slags behandling han ønsker for sin sykdom eller lidelse. Dette tilsier at eventuelle begrensninger ikke må gjøres mer omfattende enn strengt nødvendig, og at regelverket ikke bør utformes for absolutt, men heller utformes på en måte som fremmer samarbeid mellom den ordinære helsetjenesten og alternativ behandling. Overordnet for all type behandling er å forebygge, behandle eller lindre pasientens sykdom og/eller lidelse, eller følgene av slik sykdom og/eller lidelse. Dette gjelder uavhengig av om det er snakk om helsehjelp som gis innenfor den ordinære helsetjenesten eller alternativ behandling. Regelverk som ivaretar pasientens rett til selv å velge behandling eller som bidrar til at pasientens ønske om samarbeid mellom skolemedisin og alternativ behandling blir respektert, vil i større grad bidra til at pasienten settes i sentrum.

Under henvisning til ovennevnte er det derfor departementetsoppfatning at det bør fastsettes visse begrensninger når det gjelder adgangen for den som ikke er helsepersonell til å behandle alvorlige sykdommer og lidelser. Samtidig er det departementets oppfatning at slikt regelverk bør utformes på en måte som respekterer pasientens autonomi og selvbestemmelserett, samt bidrar til økt samarbeid mellom den ordinære helsetjeneste og alternativ behandling. Departementet foreslår etter dette at det i lov om alternativ behandling inntas en bestemmelse som regulerer i hvilken grad andre enn helsepersonell bør kunne behandle alvorlige sykdommer og lidelser. Bestemmelsen er inntatt som § 7 i lovforslaget og har følgende ordlyd:

«Behandling av andre alvorlige sykdommer og lidelser enn dem som omfattes av § 6, skal heller ikke utøves av andre enn helsepersonell.

Andre enn helsepersonell kan likevel utøve behandling som utelukkende har til hensikt å lindre eller dempe symptomer på eller følger av sykdommen eller lidelsen eller bivirkninger av gitt behandling, eller som har som formål å styrke kroppens immunforsvar eller evne til selvhelbredelse.

Bestemmelsen i første ledd gjelder ikke dersom behandlingen skjer i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, og pasienten er myndig og har samtykkekompetanse etter pasientrettighetsloven § 4-3 første og andre ledd. Det samme gjelder for andre pasienter dersom helsetjenesten ikke har helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten. Samtykkebestemmelsene i pasientrettighetsloven §§ 4-4, 4-5, 4-7 og 4-8 gjelder tilsvarende så langt de passer.

Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer og lidelser som omfattes av første ledd, og om behandling etter andre og tredje ledd.»

Forbudet i første ledd vil ikke gjelde helsepersonell. Forholdet mellom de ulike helsepersonellgrupper når det gjelder adgangen til å behandle alvorlige sykdommer eller lidelser reguleres som tidligere nevnt av helsepersonelloven § 4.

Fremfor en konkret oppramsing av hvilke alvorlige sykdommer og lidelser som skal være forbeholdt helsepersonell å behandle, har departementet valgt å gi bestemmelsens første ledd en generell ordlyd ved at den retter seg mot alle former for alvorlige sykdommer og lidelser som ikke er omfattet av bestemmelsene i forslagets §§ 5 og 6. I bestemmelsens andre ledd er det inntatt en modifisering av forbudet i første ledd. Dernest er det i tredje ledd på visse vilkår gjort unntak fra forbudet i første ledd. Av bestemmelsens fjerde ledd fremgår at departementet ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer og lidelser som omfattes av første ledd, samt bestemmelser om behandling etter andre og tredje ledd.

Med «behandling» i denne bestemmelsen siktes det hovedsakelig til behandling av sykdom som allerede er kjent eller diagnostisert.

Vurderingen av om sykdommen eller lidelsen skal være å anse for «alvorlig» i henhold til bestemmelsen, må foretas generelt og ikke i forhold til den enkelte pasient. Selv om det etter en slik generell vurdering legges til grunn at det ikke er snakk om en «alvorlig sykdom eller lidelse», og sykdommen eller lidelsen dermed ikke er forbeholdt helsepersonell å behandle, vil behandling utført av andre enn helsepersonell etter en konkret vurdering kunne være straffbar etter straffebestemmelsen som foreslås i § 9 andre ledd i lovforslaget. Som eksempel kan det vises til sykdommer som i seg selv ikke er å anse for alvorlige, men hvor det foreligger forhold ved den aktuelle pasient som tilsier at ulike former for behandling ikke skal gis.

Ved vurderingen av om det gjelder en alvorlig sykdom eller lidelse legger departementet til grunn at det skal foretas en helhetsvurdering. Det må blant annet legges vekt på hvor smertefull sykdommen normalt er, hvor syk pasienter med den aktuelle sykdommen normalt er, om sykdommen vil medføre funksjonsnedsettelse eller invaliditet, og om sykdommen vil medføre tap av viktige kroppsfunksjoner eller sanser etc. Både fysiske og psykiske følger av sykdommen kan vektlegges ved denne vurderingen.

Ved vurderingen av om det er snakk om en alvorlig sykdom eller lidelse i helhold til bestemmelsen, må det også legges en viss vekt på i hvilken grad det innenfor helsetjenesten finnes effektiv behandling, enten når det gjelder å behandle sykdommen, holde sykdommen i sjakk eller forhindre tilbakefall av tidligere behandlet sykdom. Slik sett vil en sykdom lettere bli å anse for «alvorlig» i henhold til bestemmelsen, dersom det innenfor den ordinære helsetjenesten finnes effektiv behandling, og sykdom ubehandlet vil kunne få store konsekvenser for pasienten.

Ved vurderingen av om en sykdom eller lidelse skal sies å være alvorlig i forhold til § 7, vil det også måtte sees hen til hvor komplisert sykdommen er å behandle eller hvilke medisinske kunnskaper som kreves for å behandle sykdommen. Dersom sykdommen bare kan behandles av høyt spesialisert helsepersonell, vil sykdommen lettere bli å karakterisere som alvorlig i forhold til § 7, enn der hvor behandling kan gjøres av en større gruppe helsepersonell.

Etter dette vil blant annet kreft være å anse for alvorlig sykdom eller lidelse. Det samme vil gjelde for diabetes. Som nevnt under pkt. 12.12 legger departementet til grunn at også alvorlige sinnslidelser vil kunne være å karakterisere som «alvorlig sykdom eller lidelse» i henhold til bestemmelsen. Dvs. at det i forhold til alvorlige sinnslidelser som utgangspunkt vil gjelde de samme begrensninger når det gjelder hvilken adgang andre enn helsepersonell skal ha til å behandle sykdommen. I likhet for hva som gjelder for «alvorlig sykdom og lidelse» av somatisk art, vil unntaksbestemmelsene i andre og tredje ledd kunne komme til anvendelse.

Som nevnt foreslår departementet at det i bestemmelsens andre ledd vedtas en regel som innebærer en modifisering av forbudet etter første ledd. Det fremgår her at også andre enn helsepersonell kan behandle pasienter med alvorlige sykdommer og lidelser, så fremt behandlingen utelukkende har til hensikt å lindre symptomer på eller følger av sykdommen, for eksempel uvelfølelse, søvnvansker eller slapphet. Andre enn helsepersonell vil også kunne gi behandling som har til hensikt å lindre eller dempe eventuelle bivirkninger som er en følge av den behandling som pasienten gis innenfor den ordinære helsetjenesten. Likedan vil det etter andre ledd være adgang til å gi behandling som tar sikte på å styrke pasientens immunforsvar, for eksempel vitamin- eller kosttilskudd.

Departementet viser til at unntaket i § 7 andre ledd ikke vil gjelde i forhold til behandling av selve grunnsykdommen, idet slik behandling som hovedregel skal være forbeholdt helsepersonell. Hvorvidt behandlingen skal sies å gjelde selve grunnsykdommen eller sidevirkninger/følger av denne, vil måtte avgjøres etter en konkret helhetsvurdering.

I bestemmelsens tredje ledd foreslår departementet inntatt en unntaksbestemmelse fra første ledd. Unntaksbestemmelsen innebærer at det under visse forutsetninger likevel vil være lovlig for andre enn helsepersonell å behandle de sykdommer som er omfattet av første ledd, dvs. behandling av selve grunnsykdommen/-lidelsen. Etter bestemmelsen må ett grunnvilkår alltid være oppfylt, samt ett av to alternative vilkår avhengig av pasientens alder og mentale tilstand mv.

Grunnvilkåret er at behandlingen skal skje i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege. Bestemmelsen skiller seg på dette punkt fra lovens øvrige bestemmelser, idet det eksplisitt nevnes «lege» og ikke helsepersonell generelt. Med samarbeidmenes at legen enten henviser pasienten til den alternative behandler eller på annen måte aktivt forholder seg til denne for å bidra til at pasienten får et best mulig totaltilbud. Tilsvarende vil slikt samarbeid kunne komme i stand etter at pasienten har oppsøkt alternativ behandler, og denne behandleren kontakter pasientens lege som deretter inngår et samarbeid om den videre behandling.

Vilkåret samforståelse er et svakere alternativ. I dette legges at legen, når han eller hun får vite at den alternative behandler ønsker å behandle pasienten, kun gir uttrykk for at dette er i orden, men ikke innleder noe samarbeid med den alternative behandler. Med samforståelse menes også de tilfellene hvor legen gir uttrykk for at han ikke vil motsette seg eller fraråde den alternative behandling.

Selv om alternativ behandling skjer i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, vil ikke legen være ansvarlig for den behandling pasienten får hos den alternative behandler. Legen vil imidlertid etter helsepersonelloven være ansvarlig for de råd han gir angående den alternative behandling, for eksempel dersom pasienten ber om legens vurdering i forhold til om han bør velge slik alternativ behandling. Legen vil også være ansvarlig for den skolemedisinske behandling han gir pasienten etter at pasienten begynner med alternativ behandling. Som eksempel kan det vises til tilfeller hvor legen anbefaler pasienten å velge alternativ behandling fremfor skolemedisinsk behandling, eller hvor legen endrer eller legger om sin behandling under henvisning til at pasienten i tillegg får alternativ behandling. Legens forhold vil i slike tilfeller måtte vurderes konkret i forhold til forsvarlighetskravet etter helsepersonelloven § 4.

Departementet viser til at det i vilkåret om at den alternative behandlingen skal skje i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, ikke ligger noe krav om at legen skal sette seg grundig inn i den alternative behandlingsform som ønskes gitt, og i hvilken grad denne kan sies å ha dokumentert behandlingseffekt i forhold til pasientens sykdom eller lidelse. Han vil imidlertid måtte sette seg inn i behandlingsformen i den utstrekning dette er nødvendig for at han skal kunne gi sitt råd. Herunder må legen vurdere om behandlingen kan tenkes å få negativ effekt for pasientens sykdom eller for den behandling pasienten får eller tilbys fra helsetjenesten.

For den alternative utøver vil behandling omfattet av første ledd være straffbar dersom legen har gitt beskjed om at han eller hun motsetter seg eller fraråder slik behandling, eller dersom legen ikke har besvart den alternative utøvers henvendelse. Bestemmelsen innebærer at pasienten eller den alternative behandler må gi melding til pasientens lege, og den alternative behandler må deretter forsikre seg om at den videre behandling kan skje i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege. Departementet har ikke foreslått krav med hensyn til meldingens form. Manglende svar fra legen kan ikke tolkes som et stilltiende samtykke.

Alternative behandlere har ikke lovpålagt dokumentasjonsplikt i form av plikt til å føre journal mv. I disse tilfellene har imidlertid den alternative behandler interesse av å kunne dokumentere at behandlingen skjer i samarbeid eller samforståelse med legen. For pasientens lege vil hovedregelen være at han må innta opplysninger i pasientjournalen om at slik behandling skjer i samarbeid eller samforståelse med ham eller henne, jf. her helsepersonelloven §§ 39 og 40, samt forskrift 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal.

I tillegg til grunnvilkåret om samarbeid eller samforståelse, foreslår departementet som nevnt at ett av to alternative vilkår også må være oppfylt. Det første av de alternative vilkårene i tredje ledd gjelder pasient som er myndig (det vil si pasienter som er over 18 år og ikke er umyndiggjort), og som heller ikke lider av en permanent eller forbigående svekkelse som gjør at vedkommende ikke har samtykkekompetanse. Pasientrettighetsloven vil ikke gjelde direkte ved behandling hos alternativ behandler utenfor helsetjenesten, men vurderingstemaene vil være de samme som følger av pasientrettighetsloven § 4-3 første og andre ledd. Dersom dette alternative vilkåret er oppfylt i tillegg til grunnvilkåret, kan pasienten enten velge alternativ behandling som et supplement til behandlingstilbud fra helsetjenesten, eller fravelge behandlingstilbud fra helsetjenesten til fordel for alternativ behandling.

Det andre alternative vilkåret i tredje ledd gjelder pasientgrupper som er i en slik alder eller tilstand at de ikke omfattes av første alternativ. Dette kan være pasientgrupper som barn, ungdom og umyndiggjorte. I disse tilfellene er det andre som representerer pasienten ved avgjørelser om behandling mv. De som representerer pasienten gis ikke samme adgang til å velge alternativ behandling som pasienter som selv er kompetente til å velge. Vilkåret for at alternative behandlere straffritt skal kunne behandle denne pasientgruppen for sykdommer og lidelser som omfattes av første ledd, er at helsetjenesten ikke har helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten.

Med lindrende behandling siktes det til behandling som påvirker pasientens situasjon utover ren smertestilling. Ren smertelindring vil helsetjenesten normalt alltid kunne gi, og det kreves derfor noe mer enn dette.

Hvem som i samarbeid eller samforståelse med legen kan velge alternativ behandling for pasienten, følger av tredje ledd siste punktums henvisning til bestemmelsene i lov om pasientrettigheter. Henvisningen til pasientrettighetsloven er tatt med idet denne loven ikke automatisk vil gjelde overfor alternative behandlere, se nærmere omtale av forholdet til pasientrettighetsloven under pkt. 12.8. Av pasientrettighetsloven §§ 4-4, 4-5, 4-7 og 4-8 fremgår hvem som på vegne av pasienten har kompetanse til å samtykke til helsehjelp, i de tilfellene hvor pasienten selv ikke kan samtykke eller mangler samtykkekompetanse. Bestemmelsene gjelder tilsvarende så langt de passer. Det er ikke naturlig at alternativ behandler gis samme adgang til å treffe avgjørelse om behandling som den som yter helsehjelp i helsetjenesten har etter pasientrettighetsloven § 4-6, og denne bestemmelsen er derfor ikke gitt tilsvarende anvendelse.

Det å markedsføre eller tilby behandling som man ikke har lov til å utføre, vil kunne rammes av forslaget til § 8 om markedsføring, jf. nærmere om dette i pkt. 12.15. Departementet foreslår videre at behandling i strid med § 7 skal være ulovlig, og straffbar etter § 9. Straff rammer den som gir behandling. Departementet foreslår imidlertid ikke at det skal være straffbart for pasienten å søke eller motta slik behandling, jf. nærmere om dette i pkt. 12.16

12.15 Bestemmelser om beskyttet tittel og markedsføring

12.15.1 Gjeldende rett

Kvaksalverloven § 2 fastsetter regler for markedsføring og reklame. Av første ledd fremgår at den som «tar syke i kur» uten å være helsepersonell, kun kan reklamere for sin virksomhet i form av faktiske opplysninger som navn, adresse og kontortider, samt en «almindelig meddelelse om virksomhetens art».

Videre følger det av andre ledd at:

«Avertering eller reklame som er overdreven eller misvisende, eller som angår noen virksomhet som strider mot denne lov, er forbudt.»

Forarbeidenes omtale av begrepet «almindelig meddelelse om virksomhetens art» og begrepet «overdreven eller misvisende», er knapp, og gir således få retningslinjer når det gjelder det nærmere innhold i disse begrepene. Statens helsetilsyn og fylkeslegene fører tilsyn med landets helsetjeneste og helsepersonell, og vil i den forbindelse til en viss grad også bli gjort kjent med saker som gjelder alternativ behandling og mulige brudd på kvaksalverloven, jf. nærmere om dette i pkt. 12.17.6. Flere av disse sakene knytter seg til markedsføring av ulike former for alternativ behandlingsvirksomhet. Ved alvorlige tilfeller vil tilsynsmyndighetene vurdere politianmeldelse.

Gjeldende § 2 må imidlertid sees i sammenheng med at § 1 tidligere inneholdt eksempler på titler eller betegnelser som det ikke var lov å benytte, idet det her het at den som tok syke i kur uten å være lege eller tannlege, ikke kunne kalle seg lege eller tannlege eller gi seg selv

«(...) noen titel eller betegnelse som er egnet til å få folk til å tro at han har rett til å utøve læge- eller tannlægevirksomhet. Forbudet gjelder alle betegnelser som inneholder ordene læge eller doktor eller sammensetninger eller forkortelser herav (naturlæge, huddoktor, dr.) eller ord eller forkortelser som lett kan forveksles med slike betegnelser. Han må heller ikke på annen måte overfor den som søker hans hjelp, uriktig utgi sig for å være autorisert til å yde hjelp i sykdomstilfelle, eller betegne sig som spesialist i noen slags sykdommer eller sykebehandling.»

Som nevnt ble kvaksalverloven endret ved helsepersonellovens vedtagelse. Under henvisning til at § 74 i den nye helsepersonelloven ville regulere tittelbeskyttelsen, foreslo departementet at dagjeldende § 1 ble opphevet, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 255.

I helsepersonelloven § 74 er det inntatt bestemmelser om bruk av beskyttet tittel. I bestemmelsens første ledd heter det:

«Bare den som har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning har rett til å benytte slik yrkesbetegnelse som kjennetegner vedkommende gruppe helsepersonell.»

Av bestemmelsens andre ledd fremgår at:

«Ingen må uriktig benytte titler eller annonsere virksomhet på en slik måte at det kan gis inntrykk av at vedkommende har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning.»

I forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 149, er det vist til at formålet med tittelbeskyttelse

«(...) er at publikum ikke skal villedes ved at personer bruker titler de ikke er kvalifisert for å inneha. Tittelbeskyttelse bidrar til en offentlig kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen, og pasientsikkerheten styrkes dersom den beskyttede tittelen gir tydelig informasjon om yrkesutøverens kompetanse.»

Når det gjelder bestemmelsen i andre ledd, er det i forarbeidene (Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 254) uttalt at bestemmelsen

«(...) setter begrensninger i uriktig bruk av titler eller annonsering av virksomhet på en måte som kan gi inntrykk av at vedkommende har autorisasjon som helsepersonell. Således vil f eks titler kombinert med ordet lege (f eks naturlege) ikke kunne brukes av andre enn personell som har autorisasjon som lege. Tilsvarende vil annonsering som inneholder virksomhetsbeskrivelse som kan knyttes til bestemte faglige kvalifikasjoner være forbudt for andre enn den som har en bestemt autorisasjon. Således vil f eks ordet «kiropraktikk» kunne gi inntrykk av at vedkommende har autorisasjon som kiropraktor og er derfor forbeholdt kiropraktorer å benytte.»,

Med hjemmel i bestemmelsens tredje ledd kan departementet i forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke titler som er beskyttet etter loven. Slik forskrift er ikke gitt.

Utover det som følger av helsepersonelloven og kvaksalverloven er bruk av titler ikke regulert. For eksempel finnes det ikke regler for hvem som kan bruke titler som «akupunktør», «homøopat», «soneterapeut», «psykoterapeut» osv.

Helsepersonell må overholde helsepersonelloven § 13 når de markedsfører sin virksomhet. Etter § 13 første ledd skal markedsføringen være «forsvarlig, nøktern, og saklig», jf. nærmere om dette under pkt. 12.15.4.

I tillegg til bestemmelsene om markedsføring i helsepersonelloven og kvaksalverloven § 2, vil også lov av 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven), være relevant for hvordan alternative behandlere kan markedsføre sin virksomhet, jf. pkt. 7.16 hvor det er redegjort nærmere for denne loven og overvåkingen av markedsføringen.

Priser og forretningsvilkår reguleres særlig i pristiltaksloven (lov av 11. juni 1993 nr. 66), og av denne lovens § 2 første ledd fremgår at

«(D)et er forbudt å ta, kreve eller avtale priser som er urimelige. Heller ikke må det kreves, avtales eller opprettholdes forretningsvilkår som virker urimelig overfor den annen part eller som åpenbart er i strid med allmenne interesser.»

Av bestemmelsens andre ledd fremgår at det med «pris» menes enhver form for vederlag.

Konkurransetilsynet fører kontroll med at § 2 overholdes, jf. § 3 første ledd. Overtredelse av loven straffes etter § 4.

Også straffeloven inneholder bestemmelser som kan tenkes å ramme alternative behandlere. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom det markedsføres og selges virkningsløse «Lægemidler eller Forebyggelsesmidler», jf. straffeloven § 157 som har bestemmelser om salg m.v. av legemidler og annet til forebyggelse av sykdom som er blottet for de angitte egenskaper, og om anvendelse av behandlingsmåter i forbindelse med legevirksomhet som ikke er egnet til å helbrede eller motvirke sykdom. Som nevnt i pkt. 7.20 er det i NOU 2002:4 Ny straffelov foreslått å oppheve bestemmelsen. Det uttales i den forbindelse at det ikke er tatt stilling til den øvrige kvaksalverlov, men at slik strafferegulering i såfall best bør skje gjennom spesiallovgivning, og ikke ved egne bestemmelser i straffeloven.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.15.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Utvalget foreslo å innføre en lovbestemmelse om forbud mot bruk av beskyttet tittel, og mot villedende markedsføring. Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 75 i helsepersonelloven, og lød:

«Bare den som har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, har rett til å benytte slik yrkesbetegnelse som kjennetegner vedkommende gruppe helsepersonell, se §§ 48 til 51.

Andre må heller ikke benytte titler som gir eller er egnet til å gi inntrykk av at vedkommende har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning.

Villedende eller uetisk markedsføring av undersøkelser, medisinske inngrep eller annen behandling er forbudt. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om markedsføring.»

Bestemmelsens første ledd var i det vesentligste i samsvar med det Sosial- og helsedepartementet hadde foreslått som § 86 i høringsutkastet til ny helsepersonellov. I helsepersonelloven er denne bestemmelsen inntatt som § 74.

Første og annet ledd i utvalgets forslag var en videreføring av prinsippene i kvaksalverloven § 1, samtidig som bestemmelsen var gjort mer generell for å omfatte tittelbeskyttelse for alle grupper autorisert helsepersonell.

Forslagets tredje ledd viderefører kvaksalverloven § 2 annet ledd, jf. også første ledd, og var foreslått som en spesialbestemmelse i forhold til markedsføringslovens generelle bestemmelser som også kan komme til anvendelse i forhold til markedsføring av alternativ behandling. I merknadene til bestemmelsen har utvalget som eksempel på markedsføring som kunne bli rammet av bestemmelsen, vist til annonsering av en behandlingsform med bruk av løfter om helbredelse eller lignende som ikke står i forhold til realistiske forventninger med hensyn til resultatet av behandlingen.

Av utvalgets forslag fremgår videre at departementet ved forskrift skulle kunne gi nærmere bestemmelser om markedsføringen.

Overtredelse av bestemmelsen ville kunne være straffbar etter den straffebestemmelse som utvalget hadde foreslått inntatt som ny § 79 i helsepersonelloven.

Når det gjelder tittelbruk foreslo Aarbakke-utvalget at den som blir registrert i den registerordning som utvalget foreslo, jf. kapittel 14, skulle kunne bruke betegnelsen «offentlig registrert» i tilknytning til sin yrkestittel, jf. NOU 1998: 21 pkt. 15.3.4 og utvalgets forskriftsutkast § 11.

12.15.3 Høringsinstansenes syn

Svært få høringsinstanser har uttalt seg konkret til dette spørsmålet. Departementet legger til grunn at dette skyldes at de fleste er enig i at det bør gjelde regler om tittelbeskyttelse og regler i forhold til markedsføring.

Statens helsetilsyn har i sin høringsuttalelse særlig fokusert på problemstillinger knyttet til helsepersonell som også utøver alternativ behandling. I den forbindelse påpekes at helsepersonellet må være tydelig på å skille mellom virksomhet som helsepersonell og virksomhet som alternativ behandler. Departementet har redegjort nærmere for dette under pkt. 12.4, og det vises til dette. Mer generelt når det gjelder markedsføring har imidlertid Helsetilsynet påpekt at de er

«(...) opptatt av hvordan markedsføringen av alternative behandlingsmetoder kan bidra til den økte medikaliseringen i samfunnet. En slik markedsføring vil særlig kunne nå fram til kvinner med diffuse kroniske sykdommer og lidelser som opplever det som at det offentlige helsevesenet ikke har noe tilbud til dem.»

Fylkeslegen i Rogalandhar understreket viktigheten av at alternativ behandlingsvirksomhet og markedsføringen av denne reguleres slik at mennesker i en vanskelig livssituasjon ikke utnyttes.

Forbrukerombudethar i sin høringsuttalelse vist til samarbeidet med Statens legemiddelverk (da; Statens legemiddelkontroll), jf. nærmere om dette i pkt. 7.16, og hadde for øvrig ikke kommentarer til utvalgets innstilling.

12.15.4 Departementets vurdering og forslag

Vedrørende spørsmålet om forbud mot bruk av beskyttet tittel

På bakgrunn av at tittelbeskyttelse av autoriserte helsepersonellgrupper er regulert i helsepersonelloven § 74, vil det strengt tatt ikke være behov for å innta særskilte bestemmelser om de titler som omfattes av helsepersonellovens bestemmelse i en egen lov om alternativ behandling. Av pedagogiske grunner mener imidlertid departementet at det i en lov om alternativ behandling bør inntas bestemmelser som henviser til den tittelbeskyttelse som følger av helsepersonelloven.

Departementet foreslår derfor at det i ny lov om alternativ behandling inntas bestemmelser om tittelbeskyttelse med tilsvarende ordlyd som § 74 første ledd i lov om helsepersonell, samtidig som det inntas en henvisning til de bestemmelser i helsepersonelloven som gjelder henholdsvis autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning. Bestemmelsen skal fortolkes på samme måte som helsepersonelloven § 74 første ledd, og skal ikke innebære noen endring av denne bestemmelsen. I lovforslaget er bestemmelsen inntatt som § 8 første ledd.

Departementet har i kapittel 14 drøftet opprettelse av en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling. Som det vil fremgå foreslår departementet at registerordningen hjemles i lov om alternativ behandling. Den som er registrert, vil ha rett til å benytte betegnelsen «registrert» i tilknytning til sin yrkesbetegnelse som alternativ behandler. Aarbakke-utvalget foreslo som nevnt betegnelsen «offentlig registrert», men departementet er av den oppfatning at betegnelsen kun bør være «registrert», for eksempel «registrert naturterapeut», «registrert homøopat» osv. Dette har sammenheng med at man ønsker at registrering i minst mulig grad skal oppfattes som en offentlig godkjenning, jf. drøftelsen i pkt. 14.6.2. Departementet foreslår at det også i forhold til gruppen av registrerte alternative behandlere, lovfestes bestemmelser om tittelbeskyttelse, slik at det uttrykkelig er forbeholdt de som er registrert å benytte begrepet «registrert» i tilknytning til sin yrkesbetegnelse. I lovforslaget er bestemmelsen inntatt som § 8 andre ledd.

I forlengelsen av dette vil departementet påpeke at regler om tittelbeskyttelse vil være lite effektive dersom det er mulig å omgå reglene ved å bruke titler som ligner svært mye, eller ved markedsføring som gir brukerne inntrykk av at vedkommende utøver innehar slik tittel som er beskyttet. Departementet har derfor i lovforslaget § 8 tredje ledd inntatt begrensninger i forhold til hvilken adgang det skal være når det gjelder å benytte titler eller markedsføring av virksomheten som kan gi uriktig inntrykk av at vedkommende har slik tittel.

Når det i bestemmelsen brukes begrepet «benytte titler», siktes det her til både muntlig og skriftlig bruk av titler. Eksempler på muntlig bruk av titler vil være i forbindelse med pasientkonsultasjoner eller ved annen pasientkontakt, for eksempel ved timebestilling og lignende. Skriftlig bruk av titler vil særlig kunne tenkes i forbindelse med korrespondanse med pasienten eller ved bruk av visittkort og lignende, i tillegg til tittelbruk i forbindelse med markedsføring av virksomheten.

I bestemmelsen foreslås det som nevnt også at det skal være forbudt å markedsføre virksomheten på en slik måte at det gis inntrykk av at vedkommende for eksempel er autorisert helsepersonell eller registrert alternativ behandler. Når det gjelder uttrykket «markedsføre virksomhet», siktes det her til enhver form for markedsføring. Det vil således omfatte markedsføring som skjer i papirform, for eksempel ved oppføring i telefonkataloger, særskilt utarbeidet reklamemateriell eller gjennom annonser i aviser, blader, tidsskrifter eller bransjeblad. Videre vil det omfatte markedsføring som skjer i form av lyd- og bildereklame på tv eller radio. Også elektronisk formidlet markedsføring, for eksempel ved e-post eller markedsføring på Internett, vil være omfattet. Begrepet vil også omfatte ulike former for markedsføring ved hjelp av teletorgtjenester.

Eksempler på uriktig tittelbruk eller markedsføring kan være dersom en alternativ behandler kaller seg «naturlege», eller tar i bruk andre sammenstillinger av ordet lege, bruk av ordet doktor eller forkortelsen dr. Også bruk av begrepet «medisiner» vil kunne rammes av forbudet, for eksempel «komplementærmedisiner» eller «komplementær medisinsk behandler» eller «medisinsk terapeut». Andre eksempler på begrepsbruk som kan omfattes vil være «alternativ/komplementær kiropraktor», «komplementærmedisinsk fysioterapeut» og lignende.

Videre vil det kunne være forbudt å markedsføre behandlingsformer som uriktig kan gi inntrykk av at vedkommende innehar slik kompetanse som ellers følger av å være autorisert som helsepersonell, for eksempel dersom det reklameres med at man tilbyr kiropraktikkbehandling, at man er utøver av kiropraktikk, at man gir behandling etter fysioterapeutiske metoder eller prinsipper, at man gir medisinsk behandling og lignende.

Vedrørende spørsmålet om regulering av markedsføring

Som nevnt ovenfor reguleres alternative behandleres markedsføring i dag av kvaksalverloven § 2 og markedsføringslovens bestemmelser. Blant høringsinstansene er det få eller ingen som har hatt innvendinger mot utvalgets forslag til at det lovfestes et forbud mot villedende markedsføring innenfor feltet alternativ behandling.

Etter departementetsoppfatning er det viktig med regulering av alternative behandleres markedsføring. Det vises også til at slike regler gjelder for helsepersonell etter helsepersonelloven § 13 første ledd. Det fremgår her at markedsføring av helsetjenester skal være «forsvarlig, nøktern og saklig.»

Formålet med å regulere markedsføringen av alternativ behandling vil særlig være å forhindre uriktige påstander om hva de enkelte behandlingsformer hjelper mot, hvor stor bedring som kan påregnes, hvor stor sannsynlighet det er for at behandlingen kan ha effekt osv. Det er også viktig at det utvises redelighet blant annet i forhold til om behandlingen også inneholder eventuelle religiøse elementer, slik at forbrukere/pasienter ikke lar seg behandle ut fra feil forutsetninger. Regulering av markedsføringen kan være et virkemiddel for å sikre den enkelte forbruker korrekt og relevant informasjon, slik at han/hun kan treffe en reell og informert avgjørelse om han/hun ønsker den aktuelle behandling eller ikke. Markedsføringsbestemmelser vil således være viktig for å bidra til at forbruker/pasient får en realistisk oppfatning av hvilken hjelp som kan ytes fra den enkelte behandler.

Også for bransjen selv vil det være hensiktsmessig med slike regler. Ved at det stilles krav til markedsføringen vil utøverne kunne ansvarliggjøres, og det må antas at dette kan bidra til å skille ut useriøse utøvere.

Departementet foreslår etter dette at det i lov om alternativ behandling inntas en spesialbestemmelse i forhold til markedsføringslovens bestemmelser. I lovforslaget § 8 fjerde ledd foreslås derfor følgende bestemmelse:

«Den som tilbyr alternativ behandling, kan i sin markedsføring kun gi en nøktern og saklig beskrivelse av virksomhetens art.»

Forbrukerombudet skal føre tilsyn med markedsføringen i henhold til bestemmelsen.

Regelen om markedsføring vil gjelde i forhold til alle typer alternativ behandling som omfattes av loven, og vil gjelde markedsføring av ulike former for undersøkelse, medisinske inngrep eller annen behandling.

Med begrepet «virksomhetens art» siktes det her både til mer forretningsmessige opplysninger og opplysninger om de ulike behandlingsformer som tilbys.

Når det gjelder forretningsmessige opplysninger, siktes det særlig til opplysninger om navn, tittel, adresse, kontortid, kontaktmåter (telefon, e-post, hjemmeside på Internett) osv.

Opplysninger om tittel vil normalt være knyttet til den utdanning man har og/eller den virksomhet man særlig driver. Utover den tittelbeskyttelse som følger av helsepersonelloven og kvaksalverloven gjelder det i dag ikke særskilt regulering av bruk av titler i tilknytning til alternativ behandling. Det finnes således ikke regler for hvem som kan kalle seg «akupunktør», «homøopat», «soneterapeut» osv.

Som nevnt ovenfor har departementet som § 8 andre ledd foreslått en bestemmelse om tittelbeskyttelse for den som er «registrert utøver», og registrerte utøvere kan følgelig bruke slik betegnelse i tilknytning til sin yrkesbetegnelse, jf. ovenfor hvor spørsmål om tittelbeskyttelse, samt lovforslagets § 8 første til tredje ledd drøftes.

I markedsføringen kan det også opplyses om medlemsskap i ulike utøverorganisasjoner, noe som oftest vil skje i tilknytning til tittelbeskrivelsen. I kapittel 4 er det redegjort for enkelte utøverorganisasjoner, og hvilke krav de stiller til sine medlemmer når det gjelder gjennomført utdanning/faglig bakgrunn.

Som nevnt omfatter begrepet «virksomhetens art», i tillegg til forretningsmessige opplysninger, også opplysninger om de ulike behandlingsformer som tilbys. Det vil her kunne gis beskrivelse av de behandlingsformer som utøveren tilbyr, hva disse går ut på og hvordan de gjennomføres, samt en nøktern beskrivelse av hvilke tilstander de brukes ved.

All markedsføring vil bli vurdert ut fra det umiddelbare inntrykk markedsføringen skaper hos den jevne forbruker. Derfor må det utvises særlig aktsomhet ved beskrivelser av hvilke tilstander den alternative behandlingen brukes ved. Bakgrunnen er at markedsføringen lett kan gi et inntrykk av at behandlingsformen har effekt. Dersom det i markedsføringen benyttes påstander om ulike behandlingsformers effekt, er dette påstander som krever dokumentasjon, og slik markedsføring vil være forbudt. Dette vil typisk gjelde markedsføring av en behandlingsform med bruk av løfter om helbredelse, forebyggelse eller lignende av konkrete sykdommer eller lidelser.

Departementet foreslår at det i bestemmelsen åpnes for at departementet ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om markedsføring, jf. forslaget til § 8 femte ledd. I en slik forskrift vil det kunne gis ytterligere avklaringer i forhold til hva slags markedsføring som skal være tillatt etter loven.

Som nevnt skal markedsføringen være «nøktern og saklig». Vurderingen i forhold til disse vilkårene vil til en viss grad være likeartet, og det vil kunne være vanskelig å si hvilket vilkår som eventuelt er overtrådt, i det begge vilkår ofte vil kunne sies å være overtrådt samtidig. Når det stilles krav om at markedsføringen av alternativ behandling skal være nøktern, siktes det særlig til at markedsføringen ikke må inneholde opplysninger som kan villede. Det kan blant annet legges vekt på om markedsføringen kan bidra til å utnytte befolkningens mangelfulle kunnskap, for eksempel dersom det er et misforhold mellom tilbudet slik det fremgår av markedsføringen, påregnelig resultat og eventuelle uheldige skader eller bivirkninger. Det vil også kunne være villedende dersom behandleren ikke opplyser pasienten om religiøse elementer i behandlingen.

At markedsføringen skal være saklig vil særlig medføre krav om at markedsføringen ikke utformes på en slik måte at den på en utilbørlig måte undergraver eller svekker tilliten til ordinær helsehjelp eller andre former for alternativ behandling. Kravet om at markedsføringen skal være saklig vil særlig være av betydning når det gjelder beskrivelsen av ulike behandlingsformer som behandleren tilbyr og ved hvilke tilstander disse brukes. Beskrivelsen av de ulike behandlingsformer skal være i tråd med hva som anses for å være allment akseptert på fagområdet. Likedan vil det ved beskrivelsen av hvilke tilstander som behandlingen benyttes ved, være krav om at denne er i tråd med hva som er allment akseptert innefor aktuelle fagområde. Eksempel på usaklig markedsføring vil være tilfeller hvor en alternativ behandler markedsfører behandlingsvirksomhet som han etter denne lov eller annen lov ikke har adgang til å behandle.

Ved vurderingen av markedsføringen etter bestemmelsen, kan det også sees hen til eventuelle retningslinjer innenfor de forskjellige utøverorganisasjoner. Enkelte av disse vil blant annet kunne inneholde nærmere retningslinjer for hvordan markedsføringen skal gjøres.

Når det gjelder uttrykket «markedsføre», siktes det her til enhver form for markedsføring og bruk av ethvert medium. Det vil således omfatte markedsføring som skjer i papirform, for eksempel ved oppføring i telefonkataloger, særskilt utarbeidet reklamemateriell eller gjennom annonser i aviser, blader, tidsskrifter eller bransjeblad. Videre vil det omfatte markedsføring som skjer i form av lyd- og bildereklame på tv eller radio. Også elektronisk formidlet markedsføring, for eksempel ved e-post eller ved markedsføring på Internett, vil være omfattet. Begrepet vil også omfatte ulike former for markedsføring ved hjelp av teletorgtjenester. Særlig i de tilfeller hvor det benyttes markedsføring på Internett, typisk ved opprettelse av egen hjemmeside, vil vurderingen av markedsføringen etter en konkret vurdering også kunne skje i forhold til de henvisninger/linker som inntatt.

Hvorvidt en behandlers markedsføring skal sies å være i strid med bestemmelsen, vil som nevnt måtte avgjøres etter en konkret helhetsvurdering. Departementet foreslår imidlertid at det i bestemmelsen åpnes for at departementet ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om markedsføring. I slik forskrift vil kunne gis ytterligere avklaringer i forhold til hva slags markedsføring som skal være tillatt etter loven. Utarbeidelse av en slik eventuell forskrift bør skje i samarbeid med blant annet tilsynsmyndighetene, forbrukermyndighetene og utøverorganisasjoner.

Vedrørende tilsyn med markedsføringsreglene

Rask håndhevelse av markedsføringsreglene er en forutsetning for at de skal fungere som ønsket. Dette vil kunne ha en forebyggende og skjerpende virkning overfor den enkelte utøvers markedsføring. Tilsynsorganenes samlede ressurser, kompetanse og prioriteringer har imidlertid betydning for hvor rask håndhevelsen av markedsføringsreglene kan være.

Det finnes i dag ikke noe felles klage- og tilsynssystem for alternativ behandling. Når det gjelder alternativ behandling gitt av helsepersonell, vil som nevnt Statens helsetilsyn/fylkeslegene føre tilsyn med disse utøvernes markedsføring i henhold til helsepersonelloven § 13 første ledd.

Når det gjelder alternative behandlere som ikke er helsepersonell, har det til nå ikke vært noe eget organ som har ført samlet tilsyn med slik virksomhet, herunder markedsføringen. Forbrukerombudet har i henhold til markedsføringsloven ført et visst tilsyn med slik markedsføring, men har i stor utstrekning vært avhengig av samarbeid med andre organer. Som nevnt har Forbrukerombudet oversendt enkelte saker for vurdering til Helsetilsynet, selv om det her ikke nødvendigvis har vært snakk om helsepersonell som markedsfører alternativ behandling. I slike tilfeller vil Helsetilsynets eneste sanskjonsmulighet være å vurdere forholdet med tanke på politianmeldelse. I tillegg har Forbrukerombudet hatt avtale med Statens legemiddelverk om vurdering av markedsføring i forhold til legemiddelloven § 20. Også Statens næringsmiddeltilsyn vil i noen utstrekning føre tilsyn med markedsføring av produkter som ikke er legemidler.

Som det fremgår i pkt. 12.17.6 er departementet av den oppfatning at det ikke bør opprettes noe nytt særskilt klage- og tilsynsorgan som skal behandle klager på alternative behandlere, herunder klager på markedsføringen, samt føre mer overordnet tilsyn med feltet. Etter departementets oppfatning bør tilsyn med markedsføring i størst mulig utstrekning legges til ett organ. I så måte bør tilsyn med markedsføring fra alternative behandlere som ikke er helsepersonell, etter departementets oppfatning ligge hos Forbrukerombudet. Ombudet har rutiner, erfaring og en organisasjon som er nødvendig for å kunne reagere raskt. De har i tillegg kompetanse til å vurdere lovligheten av markedsføring generelt, samt mulighet til å ilegge administrative sanksjoner, jf. markedsføringsloven.

Departementet ønsker at det skal føres et mer aktivt og overordnet tilsyn med markedsføringen på feltet. En forutsetning for dette vil være at Forbrukerombudet har de nødvendige ressurser, samt tilgang til nødvendig fagkompetanse for å vurdere markedsføringen av forskjellige alternative behandlingsformer. Det vil i den forbindelse kunne være nødvendig for Forbrukerombudet å innhente faglige råd/vurderinger fra andre organer, for eksempel Sosial- og helsedirektoratet, NAFKAM, utøverorganisasjoner og lignende, eller personer med særlig kompetanse på de ulike områder. For å sikre nødvendig ivaretagelse av dette feltet, vil departementet sørge for at Forbrukerombudet blir tilført ressurser slik at de kan føre et mer aktivt og overordnet tilsyn på feltet. Helsedepartementet vil også i samråd med Barne- og familiedepartementet vurdere om det vil være behov for å fastsette i forskrift nærmere regler for markedsføring av alternativ behandling, jf. ovenfor om forskriftshjemmelen i § 8 femte ledd.

Når det gjelder autorisert helsepersonells markedsføring av alternativ behandling, legger departementet til grunn at Statens helsetilsyn fortsatt skal føre tilsyn med dette, jf. nærmere i pkt. 12.17.6.

12.16 Straffebestemmelser

12.16.1 Gjeldende rett

Visse handlinger i forbindelse med alternativ behandlingsvirksomhet vil kunne rammes av straffereglene i kvaksalverloven, samt av bestemmelser i den alminnelige straffelov. Videre vil generelle straffebestemmelser i særlovgivning kunne komme til anvendelse, jf. for eksempel markedsføringsloven.

Overtredelse av kvaksalverloven §§ 1-4 eller medvirkning til dette, straffes etter § 6 med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Straffen kan forhøyes til inntil seks måneder i gjentagelsestilfeller eller dersom det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. Overtredelse er å anse som forseelse. Av § 6 tredje ledd følger at det ikke vil frita for straff at vedkommende «i de tilfeller som er nevnt i § 4, på grunn av manglende kyndighet ikke har forstått sykdommens art.»

På samme måte straffes etter § 7 «den som tar syke i kur uten å være helsepersonell etter lov om helsepersonell § 3, og som derved utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare, enten ved selve handlingen eller ved at den syke unnlater å søke kyndig hjelp.» Dersom behandlingen medfører døden eller betydelig skade på legeme eller helbred, kan vedkommende straffes med fengsel i inntil to år. Medvirkning straffes på samme måte, og heller ikke etter § 7 vil det være straffritakende dersom vedkommende «på grunn av manglende kyndighet ikke har forstått faren eller sykdommens art.»

Etter § 7 vil behandling som setter liv og helbred i alvorlig fare være straffbart selv om det ikke har oppstått noen skade ved behandlingen. Avgjørende vil være om handlingen i det konkrete tilfellet er av en slik art at den medfører en konkret fare for en bestemt persons liv eller helbred. For å rammes bør faren være noenlunde nærliggende, sml. straffeloven § 43. Den fare pasienten utsettes for, kan bestå i at behandleren ikke behersker behandlingsmetoden godt nok eller i at selve behandlingsmåten i seg selv er farlig, for eksempel bruk av stoffer eller naturpreparater som er helseskadelige.

Som nevnt vil det hverken etter § 6 eller § 7 være straffriende dersom behandleren på grunn av manglende kyndighet ikke forsto faren eller sykdommens art. I lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 39 (1936) side 7, er det om dette prinsipp uttalt at:

«Departementet slutter sig til det Medisinaldirektøren har anført og skal bemerke at forbudet i § 4 mot å behandle forskjellige sykdommer antagelig vil bli temmelig illusorisk hvis vedkommende kan undskylde sig med at han ikke forstod sykdommens art. Folk som driver så farlig virksomhet som å ta syke i kur, må vise den ytterste aktsomhet når det gjelder alvorlige sykdommer, og det må kunne forlanges at de har såpass kyndighet i det de driver med, at de er i stand til å avgjøre om der kan være mistanke om slik sykdom som nevnt. I tvilstilfelle kan de sørge for at patienten skaffer en lægeattest før de overtar behandlingen, og vil da selvsagt være fri.»

I lovens § 8 er det inntatt ytterligere en straffebestemmelse som setter straff for den som plikter å tilby helsehjelp til en som har krav på dette, men i stedet «har bevirket den syke tatt under kur av person som ikke er helsepersonell etter lov om helsepersonell § 3, (...) hvis kuren har medført døden eller betydelig skade på legeme eller helbred, jf. straffeloven § 9.»

Straff etter kvaksalverloven kommer ikke til anvendelse dersom den alminnelige straffelovgivning medfører høyere straff, jf. § 9.

Når det gjelder rettslig regulering i andre land vises det til kapittel 8.

12.16.2 Forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalget foreslo at det i det nye kapittelet i helsepersonelloven ble inntatt to straffebestemmelser som kunne ramme alternativ behandling. Bestemmelsene var inntatt som henholdsvis § 79 og § 80.

Den foreslåtte § 79 skulle ramme overtredelse av §§ 75 til 77, og lød:

«Den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelsene i §§ 75 til 77 straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Ved særlig skjerpende omstendigheter eller ved gjentagelse kan fengsel inntil seks måneder anvendes.

Medvirkning straffes på samme måte.

Det fritar ikke for straff at vedkommende på grunn av manglende fagkompetanse ikke forsto faren eller sykdommens art.

Påtale skjer når allmenne hensyn krever det, eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.»

Utvalget viste til at bestemmelsen - med unntak av skyldkravet - var overensstemmende med utkastet til § 88 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov mv., men slik at også den nye bestemmelsen som utvalget foreslo om taushetsplikt (§ 77), skulle omfattes av straffebudet.

Bestemmelsen ville innebære en videreføring av straffebestemmelser i kvaksalverloven § 6. Strafferammene var foreslått å være de samme, men de handlinger som kunne rammes av straffebudet ville ikke være de samme, idet de foreslåtte §§ 75 og 76 innebar realitetsendinger i forhold til de tilsvarende bestemmelsene i kvaksalverloven.

Utvalget foreslo at så vel grovt uaktsomme som forsettlige overtredelser skulle omfattes, mens simpel uaktsomhet ikke skulle rammes.

I bestemmelsens siste ledd foreslo utvalget inntatt en ny bestemmelse som innebar en realitetsendring i forhold til kvaksalverloven. Brudd på kvaksalverloven § 6 er undergitt ubetinget offentlig påtale, mens det foreslåtte siste ledd i § 79 innebar at påtale kunne finne sted dersom allmenne hensyn talte for det eller dersom Statens helsetilsyn begjærte påtale.

I forslagets § 80 foreslo utvalget inntatt en egen straffebestemmelse for å utsette pasienter for fare, og bestemmelsen lød:

«Den som ikke er helsepersonell, og som ved medisinske inngrep eller behandling forsettlig eller uaktsomt utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare, enten ved selve behandlingen eller ved at pasienten unnlater å søke kyndig hjelp, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Ved særlig skjerpende omstendigheter eller ved gjentagelse kan fengsel inntil seks måneder anvendes.

Har de medisinske inngrep eller behandlingen medført døden eller betydelig skade på legeme eller helbred, jf. straffeloven § 9, kan fengsel i inntil to år anvendes dersom ikke strengere bestemmelser i straffeloven kommer til anvendelse.

Medvirkning straffes på samme måte.

Det fritar ikke for straff at vedkommende på grunn av manglende fagkompetanse ikke forsto faren eller sykdommens art.

Påtale skjer når allmenne hensyn krever det eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.»

Utvalget viste til at bestemmelsen skulle videreføre straffebestemmelsen som i dag finnes i kvaksalverloven § 7, men at den var utformet noe annerledes. Strafferammene er de samme som i kvaksalverloven.

Etter forslaget vil simpel uaktsomhet være tilstrekkelig som skyldform. Utvalget har imidlertid vist til at det særlig vil være handlinger med alvorlige skadefølger og grovt uaktsom framferd som burde føre til påtale etter bestemmelsen.

12.16.3 Høringsinstansenes syn

Som tidligere nevnt har en rekke høringsinstanser på mer eller mindre generelt grunnlag uttalt at de er enten enige eller uenige i utvalgets lovforslag. Dette må antas også å gjelde i forhold til utvalgets forslag til straffebestemmelser. Få høringsinstanser har hatt konkrete synspunkter når det gjelder utvalgets forslag til straffebestemmelser.

Av de høringsinstanser som konkret har kommentert straffebestemmelsene viser departementet til Oslo statsadvokatembetersom har uttalt:

«Slik selve straffebestemmelsen er utformet (§ 79 s. 240) medfører den generelle straffskjerpelsen i annet ledd at påtalekompetansen jf straffeloven § 2 jf straffeprosessloven §§ 66 og 67, blir statsadvokatens. Som tidligere nevnt er ikke dette tilfelle i kvaksalverloven. En kan vanskelig se noen grunn til at ikke politiet fortsatt bør ha denne kompetansen. Spørsmålet berøres ikke av utvalget, som vel må antas å ikke ha vært klar over problemstillingen.

Det bør derfor i § 79 tilføyes et 6. ledd som lyder: «Overtredelse av denne lov er å anse som forseelse.»»

Riksadvokatenhar avgitt en omfattende høringsuttalelse vedrørende utvalgets forslag til straffebestemmelser. Om behovet for strafferettslig regulering har Riksadvokaten uttalt:

«Riksadvokaten er enig i at det er behov for en mer tidsmessig strafferettslig regulering og at kvakksalverloven bør erstattes av ny lovgivning.

Etter riksadvokatens oppfatning bør det fortsatt være straffebestemmelser rettet mot personer som uten å være helsepersonell foretar medisinske inngrep eller behandling som utsetter syke eller lidende personer for «alvorlig helserisiko» (§ 76 første ledd, jf. § 79) eller som «utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare» (§ 80). En har heller ikke innvendinger mot utkastet til § 76 annet ledd om ukvalifisert behandling av smittsomme sykdommer og alvorlige sinnslidelser. Handlingene kan være alvorlige, og det er vanskelig å se at administrativ håndheving (tilbakekall av eventuell autorisasjon eller godkjenning ved misbruk) vil være tilstrekkelig effektiv reaksjon i alvorlige tilfeller. Er det mulighet for administrativ sanksjon, bør det nøye vurderes om en slik reaksjon er tilstrekkelig og om Statens helsetilsyn derfor bør unnlate å begjære påtale. Mulighet for alternativ reaksjon vil også spille inn ved påtalemyndighetenes vurdering av om allmenne hensyn krever påtale.

En er mer usikker på om utgangspunktet bør være at det også i seg selv er straffbart å behandle «alvorlige sykdommer og lidelser» for andre enn helsepersonell uten at dette har ført til helserisiko, jf. utkast til § 76 tredje ledd. Riksadvokaten har begrenset innsikt i det praktiske behovet, og må basere seg på at en unntaksbestemmelse i den retning som er foreslått i bestemmelsens fjerde ledd gir en rimelig avgrensning av området for det straffbare.»

I sine konkrete merknader til forslaget til straffebestemmelser har Riksadvokaten for det første påpekt at det synes å være en viss overlapp mellom forslagets § 79 som setter straff for overtredelse av bestemte handlingsnormer (bestemmelsene i forslagets §§ 75 - 77) og forslagets § 80 som inneholder norm og straffetrussel under ett (bestemmelsen setter straff for «den som utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare»). Riksadvokaten uttaler at det prinsipielt sett ikke er noe i veien for en slik oppdeling, men påpeker at dette lett vil lede til overlappende bestemmelser, noe som også utvalgets utkast viser. I den forbindelse uttaler Riksadvokaten:

«Så vidt en kan forstå vil «(d)en som ikke er helsepersonell, og som ved medisinske inngrep eller behandling ... utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare» (§ 80) også rammes av § 76 første ledd, jf. § 79 som setter straff for den som uten å være helsepersonell utøver medisinske inngrep eller behandling som kan utsette noen for «alvorlig helserisiko». Det er vanskelig å se noen grunn til å ha to bestemmelser som i det vesentlige rammer det samme. Skyldkravet etter bestemmelsene er imidlertid forskjellig uten at det er nærmere begrunnet.»

I forlengelsen av dette har Riksadvokaten vist til at forholdet mellom helsepersonellovens alminnelige straffebestemmelse i § 67 og de foreslåtte straffebestemmelser, ikke er drøftet av utvalget. Riksadvokaten foreslår derfor at:

«(...) departementet overveier om ikke overtredelse av i alle fall utkastet til §§ 75 og 77 bør falle inn under den alminnelige straffebestemmelsen i § 67. Det er neppe særskilt behov for en skjerpet strafferamme for overtredelse av disse bestemmelsene.»

Videre uttaler Riksadvokaten:

«Det bør være tilstrekkelig med en straffebestemmelse rettet mot den som foretar medisinske inngrep eller behandling som skal være forbeholdt helsepersonell. Det er grunn til å frigjøre seg fra dagens regulering i kvaksalverloven og unngå straffebestemmelser som i betydelig grad overlapper hverandre. Det synes mest nærliggende å ta utgangspunkt i utkastet til § 76 og føye til de nødvendige elementer fra utkastet til § 80. Det kan for øvrig rettes innvendinger også til utkastet til § 80 isolert betraktet, men riksadvokaten lar dette ligge.»

Riksadvokaten har også knyttet enkelte merknader til vilkåret for straffrihet etter forslaget til § 76 fjerde ledd. For det første når det gjelder vilkåret om at behandlingen må skje i «samarbeid eller samforståelse med pasientens lege», og dernest når det gjelder de alternative vilkår om at behandlingen i tillegg enten må velges av en myndig kompetent person eller helsevesenet må mangle behandlingstilbud.

Når det gjelder det førstnevnte, og da spesielt uttrykket «samforståelse», uttaler Riksadvokaten:

«Det er uklart om «samforståelse» er noe annet enn «forståelse», og om det kreves (uttrykkelig eller stilltiende) aksept eller om informasjon er tilstrekkelig. Utvalget legger til grunn (side 220 annen spalte) at «(b)are dersom legen gir beskjed om at han eller hun motsetter seg behandlingen, vil den være straffbar», men dette synes nokså fjernt fra en naturlig lesemåte. Det føyes til (side 221 første spalte) at unntaksbestemmelsen ikke «bør tolkes antitetisk slik at straffeforfølgelse skjer «automatisk» ved overtredelse av kravet til samarbeid eller samforståelse». Det fremgår videre at utvalget mener at straff ikke skal anvendes «bare fordi legen motsetter seg behandlingen». Det er vanskelig å forstå dette annerledes enn at utvalget i realiteten åpent foreslår en straffebestemmelse som favner videre enn det selv mener er riktig. Dersom det er meningen at det skal være tilstrekkelig med informasjon til legen slik at denne kan rådgi pasienten, bør dette sies i loven.»

Videre uttaler Riksadvokaten at han:

«(...) er usikker på om forutsetningen i unntaksbestemmelsen om at pasienten har en lege («pasientens lege») alltid slår til. Dersom pasienten ikke har oppsøkt lege, eller har avsluttet behandlingsforholdet, vil straffrihet etter bestemmelsen ikke være mulig. Muligens bør det være en forutsetning for straffrihet at behandleren har forvisset seg om at en lege som pasienten utpeker er informert om behandlingen og gitt anledning til å rådgi pasienten.»

Når det gjelder de alternative vilkår i forslaget til § 76 fjerde ledd om at behandlingen i tillegg enten må velges av en myndig kompetent person eller helsevesenet må mangle behandlingstilbud, påpeker Riksadvokaten at også disse fremstår som problematiske. I den forbindelse uttales det:

«Behandlingen må enten velges av en myndig kompetent person eller helsevesenet må mangle behandlingstilbud. På den ene side er det så vidt en forstår intet vilkår at pasienten i tilfelle av manglende behandlingstilbud foretar et aktivt kompetent valg. På den annen side må bestemmelsen om kompetent valg også fange opp tilfeller der det ikke finnes behandlingstilbud. Henvisningen i fjerde ledd til utkast til lov om pasientrettigheter §§ 4-4 til 4-8 (...), som regulerer samtykke på vegne av pasienter som ikke har samtykkekompetanse, kompliserer situasjonen ytterligere. Det er uklart om henvisningen til disse bestemmelsene innebærer at det likevel ikke er et vilkår at pasienten «utvilsomt er kompetent til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet», men at for eksempel pasientens nærmeste pårørende (§ 4-6 annet ledd) eller endog «den som yter helsehjelp» (§ 4-8) med straffriende virkning kan samtykke i den alternativ medisinske behandling. En mulighet som kan overveies er å nøye seg med to kumulative vilkår:

• at den som foretar behandlingen har forvisset seg om at en lege utpekt av pasienten er informert om behandlingen og er gitt anledning til å rådgi pasienten og

• behandlingen velges av en samtykkekompetent person eller noen som på pasientens vegne kan gi samtykke etter bestemmelsene i lov om pasientrettigheter §§ 4-4 til 4-7»

På bakgrunn av ovenstående merknader har Riksadvokaten deretter utformet et alternativt forslag til straffebestemmelse. Riksadvokaten foreslår at de forslåtte § 79 og § 80 slås sammen til en bestemmelse, og at det i tillegg foretas enkelte materielle endringer.

Riksadvokatens forslag til nytt første ledd i straffebestemmelsen, innebærer at de tre første ledd i utvalgets forslag til § 76, slås sammen til ett ledd.

Deretter har Riksadvokaten i samsvar med ovennevnte merknader som nytt annet ledd foreslått en omskrivning og klargjøring av utvalgets forslag til unntaksbestemmelse i § 76 fjerde ledd. Av bevismessige grunner foreslår Riksadvokaten her at det skal kreves skriftlig samtykke enten fra pasienten selv eller den som på pasientens vegne kan gi samtykke, og at den alternative behandler må ha «forvisset seg om at en lege utpekt av pasienten er informert om behandlingen og har hatt anledning til å rådgi ham eller den som samtykker på hans vegne.» Den siste presiseringen vil legge bevisbyrden på behandleren for at det har vært nødvendig kontakt mellom pasient og lege.

Riksadvokatens forslag til nytt tredje ledd innebærer en henvisning til straffebestemmelsen i helsepersonelloven § 67. Det påpekes at henvisning strengt tatt er overflødig (idet straffebestemmelsen var tenkt inntatt i helsepersonelloven), men at det av pedagogiske grunner likevel antas heldig. Henvisningen innebærer at skyldkravet vil være forsett eller grov uaktsomhet. Riksadvokaten uttaler at det bør begrunnes nærmere dersom det for overtredelser begått av andre enn helsepersonell skal være tilstrekkelig med simpel uaktsomhet, mens det for helsepersonell kreves grov uaktsomhet.

Som nytt fjerde ledd har Riksadvokaten utarbeidet en generell straffskjerpelsesregel som erstatter utvalgets forslag til § 79 andre ledd og § 80 andre og tredje ledd. Riksadvokatens forslag til fjerde ledd innebærer at fengsel i inntil 2 år kan anvendes ved særdeles skjerpende omstendigheter. Riksadvokaten antar i den forbindelse at det ikke vil være grunn til å ha tre straffesatser og foreslår derfor å sløyfe utvalgets forslag til straffskjerping til 6 måneder ved særlig skjerpende omstendigheter eller gjentagelse, jf. utvalgets forslag til § 79 andre ledd og § 80 andre ledd.

Når det gjelder utvalgets forslag i § 80 tredje ledd om at strafferammen kan heves til 2 år dersom handlingen har medført døden eller betydelig skade på legeme eller helbred, jf. straffeloven § 9, har Riksadvokaten påpekt at forslaget etter hans oppfatning enten er for snevert eller overflødig. I forlengelsen av dette har Riksadvokaten uttalt:

«Fører alternativ medisinsk behandling til dødsfall eller betydelig skade på legeme eller helbred som rammes av utvalgets forslag vil dette trolig i praksis rammes også av straffeloven, for eksempel § 239 (uaktsomt drap) eller § 238 (uaktsom forvoldelse av betydelig skade på legeme eller helbred). Samtykke er ikke straffbefriende ved slike handlinger. Det kan derfor spørres om det har noen hensikt å ta inn en særskilt bestemmelse om forhold som også rammes av straffeloven. Velges en slik løsning, som det av pedagogiske og andre grunner kan være grunn til, bør straffskjerpelsesregelen etter riksadvokatens skjønn gis en vesentlig større slagvidde.

Også mindre alvorlige helseskader, for eksempel varige skader på kropp eller helse, bør bringe straffskjerpelsesregelen til anvendelse. Det kan også tenkes andre forhold enn fysisk skade som gjør forholdet alvorlig, for eksempel at pasienten har blitt utsatt for store smerter, redsel osv. Det bør vurderes om også andre momenter bør nevnes.

Formuleringen «dersom ikke strengere bestemmelser i straffeloven kommer til anvendelse» i utvalgets forslag er uten betydning og foreslås sløyfet. Konkurrensspørsmål bør løse på vanlig måte.»

Riksadvokaten har etter dette foreslått nytt fjerde ledd som lyder:

«Ved særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes. Ved vurderingen av om slike omstendigheter foreligger, skal det særlig legges vekt på om handlingen har medført døden eller alvorlig helseskade, om den har vært særlig smertefull eller psykisk belastende, om den har ført til at pasienten har unnlatt å søke kyndig hjelp og om den skyldige tidligere er straffet for overtredelse av denne bestemmelsen eller lov av 19. juni 1936 nr. 9 (kvaksalverloven).»

Avslutningsvis har Riksadvokaten uttalt at slik han har foreslått bestemmelsen utformet:

«(...) bør det neppe tas inn en bestemmelse om at overtredelse regnes som forseelse for at påtalekompetansen skal bli liggende hos politiet. De - formentlig relativt få - sakene som kan forventes vil antakelig ikke være helt enkle og det kan være hensiktsmessig at statsadvokaten vurderer påtalespørsmålet.»

12.16.4 Departementets vurdering og forslag

Pasienter vil på grunn av sin sykdom eller livssituasjon kunne være i en svært sårbar situasjon. Spesielt vil dette gjelder personer med alvorlige sykdommer eller lidelser. Dette tilsier at de vil ha behov for ekstra beskyttelse. Både beskyttelse mot behandling eller inngrep som i seg selv kan medføre helserisiko, men også beskyttelse mot at ukyndige personer påtar seg å behandle alvorlige sykdommer eller lidelse. Dette vil for det første kunne være uheldig dersom den behandling som gis er uvirksom eller dersom den til og med påvirker sykdommen på en negativ måte, og for det andre ved at slik behandling kan medføre at pasienten enten ikke oppsøker helsepersonell eller helsetjenesten eller ved at de avbryter helsehjelp de får fra helsepersonell/helsetjenesten.

Etter departementets oppfatning er det derfor viktig at det på dette området stilles krav til den som behandler syke mennesker, og at man forhindrer spekulativ utnyttelse av pasienters sykdom eller livssituasjon. Alvorlige sykdommer og lidelser kjennetegnes av at de kan medføre alvorlige konsekvenser for den enkelte pasient, både fysisk og psykisk, og en rekke av dem vil være dødelige. Mange alvorlige sykdommer eller lidelser lar seg imidlertid effektivt behandle, dersom pasienten gis adekvat helsehjelp. For å kunne gi slik helsehjelp, kreves det at behandleren har nødvendig fagkunnskap.

Under henvisning til ovennevnte er det etter departementetsoppfatning derfor viktig at det kreves en særskilt aktsomhet av den som uten å være helsepersonell tilbyr eller utøver behandling av sykdommer og lidelser. I de øvrige punkter i dette kapittel er det derfor foreslått begrensninger i forhold til hvilke inngrep som kan utføres og hvilke sykdommer og lidelser den som ikke er helsepersonell skal kunne behandle. Etter departementets oppfatning er det imidlertid viktig at det i en lov om alternativ behandling også inntas en straffebestemmelse som vil kunne ramme overtredelse av lovens bestemmelser. Straffetrusselen må antas å bidra til at utøverne driver en virksomhet som er i samsvar med loven. Også det forhold at man på dette området ikke har noe særskilt offentlig klage- og tilsynsorgan som kan føre tilsyn med alle sider av virksomheten, taler for at eventuelle overtredelse av loven bør kunne rammes av straff.

Departementet foreslår etter dette en egen straffebestemmelse som vil kunne ramme overtredelse av de øvrige bestemmelser i den foreslåtte lov om alternativ behandling. Som Riksadvokaten har påpekt i sin høringsuttalelse vil det kunne oppstå uheldig overlapp dersom man velger å operere med to straffebestemmelser slik utvalget foreslo (utvalgets forslag til §§ 79 og 80). For å unngå dette har derfor departementet foreslått en felles straffebestemmelse. Departementet har i tillegg foreslått enkelte materielle endringer i forhold til utvalgets forslag til straffebestemmelser. Bestemmelsen er inntatt som § 9 i lovforslaget, og lyder:

«Den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser i loven eller i medhold av den, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Den som ikke er helsepersonell, og som ved medisinske inngrep eller behandling forsettlig eller uaktsomt utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare, enten ved selve behandlingen eller ved at pasienten på grunn av behandlingen unnlater å søke kyndig hjelp, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Medvirkning straffes på samme måte.

Ved særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes. Ved vurderingen av om slike omstendigheter foreligger, skal det særlig legges vekt på om handlingen har medført døden eller alvorlig helseskade, om den har vært særlig smertefull eller psykisk belastende, og om den skyldige tidligere er straffet etter paragrafen her.

Det fritar ikke for straff etter første og andre ledd at vedkommende ikke forsto eller burde ha forstått faren eller sykdommens art.

Offentlig påtale finner sted hvis allmenne hensyn krever det eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.»

Straffebestemmelsen representerer i stor grad en kodifisering av gjeldende rett. Det er imidlertid i lovforslagets øvrige bestemmelser foreslått endringer i forhold til gjeldende rett, og dermed også endringer i forhold til hva som kan rammes av straffebestemmelsen.

Bestemmelsens første ledd rammer overtredelse av lovens øvrige bestemmelser, samt overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven. Strafferammen etter første ledd tilsvarer det som følger av helsepersonelloven § 67 første ledd. På samme måte som etter helsepersonelloven § 67 første ledd omfattes så vel grovt uaktsomme som forsettlige overtredelser, mens simpel uaktsomhet ikke rammes.

Den som medvirker til overtredelse straffes på samme måte som den som overtrer bestemmelser i loven eller i medhold av den.

Bestemmelsens andre ledd er ment å ramme de tilfellene hvor den alternative behandler ikke har overtrådt lovens bestemmelser, men allikevel ved sin handling har utsatt pasientens liv eller helbred for alvorlig fare. Eksempler på dette kan være dersom behandleren har foretatt et inngrep eller gitt en behandling som etter en generell vurdering normalt ikke innebærer alvorlig helserisiko, og derfor ikke omfattes av lovforslagets § 5, men hvor konkrete forhold ved utførelsen av behandlingen eller ved pasienten selv, gjør at inngrepet får - eller kunne fått - alvorlige konsekvenser. Dette vil kunne være tilfelle dersom det ved akupunkturbehandlig stikkes for dypt eller dersom nålene settes på feil sted slik at vitale organer blir påført alvorlig skade. Et annet eksempel er i forhold til blodprøvetaking. Selv om visse former for blodprøvetaking kan være tillatt etter § 5, vil utførelsen av slik prøvetaking etter en konkret vurdering kunne være straffbart. Som eksempel kan nevnes der hvor pasienten er bløder men hvor det likevel tas blodprøve eller der hvor alminnelige krav til hygiene ikke overholdes slik at pasienten ved prøvetakingen påføres alvorlige infeksjoner eller smittsomme sykdommer.

Straffebestemmelsen kan også komme til anvendelse i de tilfeller hvor den alternative utøver i samsvar med lovforslagets § 7 andre ledd, kun behandler symptomer på sykdom eller bivirkninger av den skolemedisinsk behandling som ellers gis, men hvor slik behandling har negativ innvirkning på selve grunnsykdommen eller hvor slik alternativ behandling hindrer eller reduserer effekten av den skolemedisinske behandling. For at inngrepet eller behandlingen skal kunne straffes må handlingen kunne føre til alvorlig fare for noens liv eller helbred.

Skyldkravet etter bestemmelsen er annerledes enn etter første ledd, idet også simpel uaktsomhet vil være tilstrekkelig. Som påpekt av Riksadvokaten bør det begrunnes særskilt dersom det for overtredelser begått av andre enn helsepersonell skal være tilstrekkelig med simpel uaktsomhet.

Departementet viser i den forbindelse til at bestemmelsen skal ramme handlinger som kan utsette pasientens liv eller helbred for alvorlig fare. Som tidligere nevnt er det til dels svært stor forskjell mellom de ulike grupper av alternative behandlere, både hva angår faglig bakgrunn og når det gjelder innhold og omfang av de ulike behandleres utdanning. Som nevnt har man på dette området heller ikke noe særskilt klage- og tilsynsorgan som kan føre tilsyn med alle sider av den virksomhet de ulike alternative behandlere utøver. Etter departementets oppfatning er det derfor nødvendig gjennom straffebestemmelsen å signalisere at det overfor den som påtar seg å behandle syke mennesker uten å være helsepersonell, forventes en særskilt aktsomhet i forhold til å utføre inngrep eller gi behandling som utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare.

Om det er behandlingen i seg selv som utsetter pasientens liv eller helbred for alvorlig fare, eller om pasienten utsettes for alvorlig fare som følge av at han på grunn av den alternative behandling unnlater å søke kyndig hjelp, er likestilt. Regelen om at pasienten «unnlater å søke kyndig hjelp» vil omfatte både de tilfellene hvor den alternative behandler fraråder pasienten å kontakte helsetjenesten med tanke på behandling, og der hvor pasienten etter råd eller anbefaling fra den alternative behandler avslutter pågående behandling som gis innenfor helsetjenesten. I de tilfellene hvor pasienten etter råd fra den alternative behandler «unnlater å søke kyndig hjelp», vil det være uten betydning for straffbarheten om pasienten som erstatning tilbys eller gis annen behandling fra den alternative utøver. Også det å kun gi råd om å avslutte skolemedisinsk behandling vil kunne rammes av bestemmelsen selv om behandleren ikke tilbyr eller gir annen type behandling.

Bestemmelsens tredje ledd regulerer forhold som kan virke straffeskjerpende. I likhet med Riksadvokaten mener departementet at det neppe vil være behov for å operere med tre straffesatser slik utvalget foreslo. Departementet har derfor foreslått at strafferammen etter både første og andre ledd settes til bøter eller fengsel i inntil tre måneder, men at fengsel i inntil 2 år kan anvendes dersom det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter etter tredje ledd.

Hvorvidt det skal sies å foreligge særdeles skjerpende omstendigheter vil måtte avgjøres etter en konkret helhetsvurdering. Av bestemmelsen fremgår at det her skal være adgang til å legge vekt på om handlingen medførte døden eller alvorlig helseskade. Hvorvidt det skal sies å foreligge alvorlig helseskade må vurderes med utgangspunkt i straffeloven § 9.

Også mindre alvorlige helseskader kan medføre straffskjerpelse, idet det av tredje ledd også fremgår at det kan legges vekt på om handlingen har vært særlig smertefull eller har medført psykisk belastning. I så måte vil også mindre alvorlige helseskader kunne omfattes, for eksempel dersom handlingen har påført pasienten langvarige og/eller omfattende smerter. Når det gjelder «psykisk belastning» siktes det særlig til redsel eller engstelse som følge av handlingen i seg selv, men også redsel eller engstelse for mulige konsekvenser av handlingen. Sistnevnte vil typisk være tilfelle der hvor det over lengre tid er usikkert om handlingen har medført alvorlig helseskade og hvor pasienten kanskje må gjennomgå omfattende undersøkelse og/eller behandling før han får avklart om handlingen vil få konsekvenser for hans helsetilstand.

Det at pasienten har unnlatt å søke kyndig legehjelp fremheves som et særlig forhold som kan virke straffeskjerpende. Dette gjelder også selv om pasienten ikke ble påført skade eller smerte som følge av at han unnlot å søke kyndig hjelp. Departementet viser her til at dersom det er snakk om alvorlige sykdommer eller lidelser, vil det ofte bero på tilfeldigheter om en ubehandlet sykdom påfører pasienten slik skade eller smerte. At dette i seg selv kan være et selvstendig straffskjerpende moment, antas å medføre en økt aktsomhet hos den som tilbyr eller gir behandling til mennesker med sykdom.

Også gjentatte overtredelser av straffebestemmelsen vil kunne være straffeskjerpende. Tidligere straff for overtredelse av kvaksalverloven kan også tillegges vekt som straffskjerpende moment.

Som nevnt har Oslo statsadvokatembeter i sin høringsuttalelse til utvalgets forslag til § 79, foreslått at det i bestemmelsen inntas en presisering av at overtredelse av bestemmelsen skal være å anse som forseelse, slik at politiet får påtalekompetanse etter bestemmelsen. Om dette uttalte Riksadvokaten at det neppe burde inntas en bestemmelse om at overtredelse skal regnes som forseelse for at påtalekompetansen skal bli liggende hos politiet. Departementet slutter seg til Riksadvokatens vurdering og foreslår derfor ikke inntatt en presisering av at overtredelse skal være å anse som forseelse, og straffskjerpelsesregelen i tredje ledd er nå utformet i samsvar med Riksadvokatens forslag til bestemmelse. I likhet med Riksadvokaten antar departementet at straffskjerpelsesbestemmelsen trolig vil være aktuell i relativt få saker, men at disse til gjengjeld vil kunne være kompliserte. Dette taler for at statsadvokaten bør vurdere påtalespørsmålet i disse sakene. Når det gjelder påtalekompetanse etter bestemmelsens første og andre ledd vil dette tilligge politiet.

Bestemmelsens fjerde ledd oppstiller en særlig aktsomhetsnorm. For overtredelse av bestemmelsens første eller andre ledd vil det ikke være straffefritakende at behandleren ikke forsto eller burde ha forstått faren ved behandlingen eller inngrepet, eller sykdommens art. Med begrepet «sykdommens art» siktes det for det første til tilfeller hvor behandleren ikke forsto eller burde ha forstått at pasienten led av en sykdom eller lidelse omfattet av forbudene i lovforslagets §§ 6 og 7. For det andre siktes det til tilfeller hvor sykdommen i seg selv ikke var av en slik art at den var forbeholdt helsepersonell å behandle, jf. § 5, men hvor konkrete forhold ved pasienten eller ved den måte behandlingen ble gitt på, burde medført at behandleren forsto at han eller hun utsatte noens liv eller helbred for alvorlig fare. Det bør ikke straffritt kunne gis behandling eller foretas inngrep under henvisning til at man for eksempel mangler faglig kompetanse til å forstå faren eller sykdommens art.

Når det gjelder Riksadvokatens påpeking av uklarheter i tilknytning til den unntaksbestemmelse som utvalget foreslo som § 76 fjerde ledd, viser departementet til pkt. 12.14.4 hvor dette er hensyntatt.

Påtalebestemmelsen i femte ledd er et unntak fra den generelle hovedregel om ubetinget offentlig påtale. Påtale finner ikke sted med mindre enten allmenne hensyn taler for det eller Statens helsetilsyn begjærer det.

Førstnevnte alternativ innebærer at påtalemyndigheten må vurdere om allmenne hensyn krever at påtale finner sted. Dette kan for eksempel være at handlingen er grov eller har vakt særlig oppsikt, eller det foreligger en annen særlig grunn til å påtale forholdet.

Alternativet om påtale etter begjæring fra Statens helsetilsyn har sammenheng med at Statens helsetilsyn er den offentlige faginstans som mest hensiktsmessig kan vurdere saker som kan falle inn under § 9, og straffverdigheten i den enkelte sak. Statens helsetilsyn vil gjennom sin tilsynsvirksomhet overfor helsetjenesten og helsepersonell, ikke sjelden ha befatning med slike saker før forholdet blir anmeldt.

Pasienten er ikke gitt rett til å påtale forholdet. Hvis saksforholdet er straffverdig, bør påtalemyndigheten reise tiltale av allmenne hensyn.

Påtalebestemmelsen tilsvarer helsepersonelloven § 67 andre ledd om påtale i straffesaker mot helsepersonell.

12.17 Vurdering av behov for ytterligere lovregulering

Som nevnt vil helsepersonelloven og pasientrettighetsloven som hovedregel gjelde også for helsepersonell som utøver alternativ behandling, se nærmere om dette i pkt. 12.8.3 til 12.8.5. I de videre underpunkter skal diskuteres om enkelte krav som for helsepersonell følger av disse lovene, også bør gjelde for alternative behandlere.

12.17.1 Forsvarlighetskrav

I NOU 1998:21 Alternativ medisin er det ikke foreslått inntatt en egen bestemmelse som pålegger alternative behandlere et krav om forsvarlig yrkesutøvelse. Spørsmålet om å innføre en slik bestemmelse er heller ikke drøftet særskilt i utredningen.

Etter departementets oppfatning kan det være grunn til å tydeliggjøre at alternative behandlere har en plikt til å utøve sin virksomhet forsvarlig. Dette vil ansvarliggjøre utøverne, og det vil tydeliggjøre at det også på dette området stilles visse faglighets-/kvalitetskrav til utøverne. Det vises i så måte til helsepersonelloven § 4 hvor krav til forsvarlig yrkesutøvelse er lovfestet for helsepersonells vedkommende.

Etter departementets vurdering vil problemstillingen her særlig være om en slik forsvarlighetsbestemmelse for alternative behandlere skal lovfestes, eller om den i steden kan ivaretas i forbindelse med en registerordning for alternative behandlere, jf. nærmere om denne i kapittel 14. Slikt forsvarlighetskrav kan inntas i registerordningen ved at det oppstilles et vilkår om at organisasjonene som departementet skal godkjenne i registerordningen, stiller krav til sine medlemmer om at de forplikter seg til å utøve forsvarlig virksomhet i henhold til de kvalifikasjoner de besitter og til hva som kan forventes innenfor aktuelle behandlingsform.

De argumenter som taler for lovfesting av et slikt forsvarlighetskrav, er etter departementets oppfatning for det første at lovfesting av kravet vil ha stor signaleffekt. Det må antas å virke mer forpliktende dersom slik bestemmelse inntas i lov fremfor i en forskrift om registerordningen, og dermed overlates til organisasjonene selv å håndheve. For det andre viser departementet til at forbrukervernhensyn kan tale for at et krav om forsvarlig virksomhet tydeliggjøres i lov. Videre vil et forsvarlighetskrav som innføres gjennom registerordningen ikke gjelde alle alternative behandlere, bare de som er registrert.

Etter departementets oppfatning er de argumenter som taler mot lovfesting av et slikt krav, særlig at det i dag ikke foreligger noe egnet offentlig tilsynsorgan som har faginnsikt til å håndheve og eventuelt sanksjonere ved brudd på forsvarlighetsplikten. At det finnes et eget tilsynsorgan bør være en forutsetning dersom man skal lovfeste et slikt krav. I forlengelsen av dette viser departementet til at helsemyndighetene i dag bare i begrenset utstrekning har fagkompetanse til å vurdere hva som er faglig forsvarlig innenfor de ulike behandlingsformer, og at det derfor vil være mer naturlig at organisasjonene selv vurderer dette. Dette taler også for å ivareta dette gjennom registerordningen.

Under henvisning til ovennevnte viser departementet også til at tiden neppe er moden for slik lovfesting, men at dette vil være noe man kan vurdere på sikt. Det vil kreve et betydelig utredningsarbeid å fastslå hva det offentlige skal legge til grunn som faglig forsvarlig virksomhet innenfor de ulike behandlingsformer. Blant annet må myndighetene få oversikt over innholdet i de forskjellige utdanningene og behandlingsformene for å kunne vurdere hvorvidt yrkesutøvelsen er forsvarlig. Ved at forsvarlighetskravet pålegges indirekte gjennom registerordningen, vil det bli forventet at organisasjonene prioriterer utvikling av faglige standarder. Slike «bransje-standarder» vil på sikt være nødvendige dersom det senere skal vurderes lovfesting.

Departementetlegger etter dette til grunn at det kan være hensiktsmessig at utøverne pålegges krav til å utøve forsvarlig virksomhet. Under henvisning til at helsemyndighetene pr. i dag ikke har tilstrekkelig kompetanse på feltet og at det ikke foreligger noe eget offentlig apparat som kan utvikle bestemmelsens nærmere innhold, samt kontrollere overholdelsen, bør et slikt krav pålegges indirekte gjennom registerordningen fremfor ved lovfesting. På det nåværende tidspunkt og innenfor de gjeldende rammer, antas dette å være det mest egnede virkemiddel for å bidra til arbeidet med utvikling av forsvarlighetsstandarder på området.

Departementet foreslår derfor at forsvarlighetskrav inntas i registerordningen ved at det oppstilles et vilkår om at organisasjonene som departementet skal godkjenne i registerordningen, stiller krav til sine medlemmer om at de forplikter seg til å utøve forsvarlig virksomhet i henhold til de kvalifikasjoner de besitter og til hva som kan forventes innenfor aktuelle behandlingsform.

12.17.2 Informasjonsplikt

I NOU 1998:21 Alternativ medisin er det ikke foreslått en egen bestemmelse som pålegger alternative behandlere nærmere plikter i forhold til den informasjon de skal gi pasienten.

Etter departementets oppfatning kan det anføres flere argumenter for å lovfeste bestemmelser om alternative behandleres plikt til å gi tilstrekkelig informasjon, særlig som ledd i krav om redelighet ved virksomheten. Departementet viser særlig til at krav om nøktern og tilstrekkelig informasjon, anses som en sentral pasient-/forbrukerrettighet. At det gis tilstrekkelig informasjon vil være grunnleggende for at pasienten skal kunne foreta veloverveide valg. Informasjon vil være viktig både i forhold til hva slags behandling som tilbys, i hvilken grad denne kan anses for effektiv, eventuelle bivirkninger, hvor lenge pasienten antas å måtte fortsette med behandlingen før den virker, kostnader forbundet med behandlingen, eventuelle religiøse elementer i behandlingen osv. Videre viser departementet til at slike bestemmelser er inntatt i lovverket som gjelder for den ordinære helsetjenesten, jf. særlig pasientrettighetsloven og helsepersonelloven.

Departementet viser imidlertid også til at det kan anføres en rekke argumenter mot en slik lovfesting. For det første var dette ikke foreslått i NOUen, og det har følgelig ikke vært på høring. Dernest viser departementet til at det i dag ikke finnes noe offentlig tilsyns-/kontrollorgan som kan påse at bestemmelsen etterleves.

En eventuell lovfesting av en slik plikt vil i seg selv, og sett i sammenheng med andre lignende pasientrettigheter, bidra til at brukerne kan oppfatte det som om det offentlige ved dette går god for den virksomhet behandlerne utøver. Som tidligere nevnt er det grunn til å understreke den forskjell det på svært mange områder er mellom autorisert helsepersonell og alternative behandlere. Særlig med hensyn til faglig bakgrunn, og ikke minst den forskjell det i så måte er innbyrdes mellom de forskjellige grupper av alternative behandlere. Blant annet av denne grunn vil det kunne bli nødvendig med en rekke vanskelige avveininger og presiseringer ved regelutformingen, for eksempel dersom det skal gjelde forskjellige informasjonskrav for forskjellige behandlingsgrupper.

Departementet viser endelig til at plikten til informasjon indirekte kan søkes ivaretatt gjennom registerordningen, for eksempel ved at godkjente organisasjoner skal ha vedtekter som pålegger medlemmene plikt til å gi nødvendig informasjon til sine pasienter. Det antas også at det å gi nødvendig informasjon allerede er en naturlig del av pasientbehandlingen for en stor andel alternative behandlere, og at dette til en viss grad derfor kan sies å være tilstrekkelig ivaretatt uten lovregulering.

Departementetlegger til grunn at selv om informasjonsplikt anses for en sentral pasientrettighet, vil en lovfesting av en slik plikt nå blant annet være problematisk idet bestemmelsen ikke har vært på høring. Mangelen på et effektivt klage-/tilsynsorgan, og den fare det er for at jo flere plikter utøverne pålegges ved lov, jo større er muligheten for at brukerne vil kunne oppfatte det som om myndighetene har godkjent de alternative behandlerne på lik linje med autorisert helsepersonell, vil også tale for å ikke lovfeste en slik plikt. Ved i stedet å fastsette slik informasjonsplikt i registerordningen, vil man likevel langt på vei kunne oppnå en plikt for utøverne til å sørge for tilstrekkelig informasjon til pasientene.

Departementet anbefaler derfor at det ikke lovfestes en informasjonsplikt for alternative behandlere, men at slik informasjonsplikt inntas i registerordningen, smnl. pkt. 12.17.1.

12.17.3 Informert samtykke

Innenfor helsetjenesten menes med informert samtykke at pasienten skal ha blitt gitt den informasjon som er nødvendig for at han/hun skal kunne gi et reelt samtykke til den aktuelle helsehjelpen. Hva det skal informeres om, og hvor grundig det skal informeres vil måtte vurderes konkret. Som hovedregel vil det være nødvendig å gi informasjon om pasientens helsetilstand, om innholdet i helsehjelpen og eventuell betydning av at helsehjelpen ikke gis. I mange tilfeller vil det også være nødvendig at det gis informasjon om virkninger og bivirkninger av helsehjelpen.

I NOU 1998:21 Alternativ medisin er det ikke foreslått en egen bestemmelse som pålegger alternative behandlere nærmere plikter i forhold til informert samtykke.

De samme argumenter som for spørsmålet om lovfesting av forsvarlighetskrav og informasjonsplikt, vil kunne anføres som støtte for lovfesting av et krav om informert samtykke når det gjelder behandling hos alternative utøvere.

Under henvisning til ovenstående drøftelse og vurdering i forhold til spørsmålet om lovfesting av informasjonsplikt, vil departementet imidlertid ikke anbefale at det lovfestes en plikt for alternative behandlere til å innhente pasientens informerte samtykke til behandlingen.

Departementet vil også vise til at regelverksutformingen vil være ytterligere mer komplisert når det gjelder samtykkebestemmelser, enn i forhold til en eventuell bestemmelse om informasjonsplikt. Det vil her måtte foretas en rekke vurderinger og presiseringer når det gjelder for eksempel krav til samtykke (muntlig/skriftlig), dokumentasjon av samtykke, hvem som skal ha samtykkekompetanse i gitte situasjoner (samtykke på vegne av barn, umyndiggjorte), samt hvilken informasjon som skal gis før det kan sies å foreligge et tilstrekkelig informert samtykke. Det forhold at spørsmålet som nevnt ikke har vært på høring, må av den grunn tillegges særlig vekt.

12.17.4 Dokumentasjonsplikt

Som nevnt har store deler av den virksomhet som alternative behandlere utøver, samme formål som den ordinære helsetjeneste, nemlig å yte helsehjelp. I likhet med hva som gjelder når helsepersonell yter helsehjelp, kan det derfor vurderes om ikke også alternative behandlere bør være pålagt en dokumentasjonsplikt (plikt til journalføring mv.).

Etter departementets oppfatning er de argumentene som taler for slik lovfesting, særlig at det også på dette området vil være behov for å kunne dokumentere hvilke vurderinger som er gjort og hvilken behandling som er gitt. Slik dokumentasjon av behandling vil særlig være et viktig redskap i den videre behandling av pasienten, men også i forhold til en eventuell senere erstatningsrettslig eller strafferettslig forfølgning, eller i klage- og tilsynssammenheng.

De argumenter som taler mot å lovfeste dokumentasjonsplikt for alternative behandlere, er etter departementets oppfatning særlig at det i dag ikke finnes noe offentlig tilsynsorgan overfor alternative behandlere. Det vil dermed være vanskelig å føre noen reell kontroll med at den enkelte overholder dokumentasjonsplikten, samt vanskelig å gjennomføre effektive sanksjoner overfor behandlere som ikke overholder dokumentasjonsplikten. Videre viser departementet til at mange utøvere allerede i dag fører en form for journal, men at dokumentasjonsgraden er varierende. Enkelte behandlere fører fullstendig behandlingsjournal som tilsvarer den som føres innenfor helsetjenesten, mens det for andre behandlere i høyden vil være snakk om kunderegister og lignende. Ettersom det i en viss grad allerede føres journal, kan behovet for lovfesting av en slik plikt derfor synes mindre nødvendig. I den forbindelse viser departementet også til at man vil kunne få en mer indirekte kontroll med dokumentasjonsplikten via den foreslåtte registerordningen, og den klageordning som det der legges opp til. I konkrete klagesaker vil det kunne være relevant å vurdere hvorvidt den enkelte behandler har ført slik journal som det etter en fagetisk-vurdering finnes behov for.

En eventuell lovfesting av dokumentasjonsplikt, vil videre utløse behov for en lang rekke vanskelige avveininger. Som stikkord kan det vises til problemstillinger knyttet til innsyn i journal, retting/sletting i journal, oppbevaring og utlevering av journal, fastsettelse av hva som er god journalføringspraksis. Alt dette er problemstillinger som vil forutsette nærmere utredning, ikke minst fordi det her er snakk om et område hvor det er til dels stor variasjon mellom de ulike behandleres kompetanse. I den forbindelse kan det også være grunn til å stille spørsmålstegn ved dokumentasjonens kvalitet, og det kan her vises til at man også innenfor den ordinære helsetjeneste har problemer med å få gjennomført god nok dokumentasjonspraksis. Departementet viser også til at det i NOU 1998:21 Alternativ medisin ikke var foreslått lovfesting av dokumentasjonsplikt for alternative behandlere, og at dette spørsmålet dermed heller ikke har vært på høring.

Selv om det etter departementetsvurdering vil være et behov for at mange behandlere fører journal, mener departementet at innvendingene mot lovfesting av en slik plikt må veie tyngre. Det vises særlig til at enkelte utøvere allerede fører journal. Videre har departementet lagt vekt på at en lovfesting vil reise en rekke vanskelige rettslige problemstillinger, og at det vil medføre behov for nærmere utredning. Videre finnes det intet egnet offentlig organ som kan føre effektiv kontroll/tilsyn med en slik dokumentasjonsplikt. Etter departementets vurdering tilsier også den store variasjon det er mellom de ulike behandlerne, at tiden ikke er moden for å innføre en slik generell dokumentasjonsplikt. Departementet legger også vesentlig vekt på at et slikt forslag ikke har vært på høring.

Departementet anbefaler derfor at det ikke lovfestes en dokumentasjonsplikt for alternative behandlere.

12.17.5 Opplysnings- og meldeplikter

Departementet viser innledningsvis til at autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven er pålagt en rekke opplysnings- og meldeplikter, for eksempel meldeplikt til barnevern og sosialtjenesten.

I NOU 1998:21 Alternativ medisin er det ikke foreslått bestemmelser som pålegger alternative behandlere nærmere bestemte opplysnings- eller meldeplikter, og et slikt forslag har følgelig heller ikke vært på høring.

Som nevnt har imidlertid Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon i sin høringsuttalelse uttalt at de mener det ville ha vært mer hensiktsmessig å pålegge naturterapeuter meldeplikt for smittsomme sykdommer, fremfor å forby behandling av dem.

Departementet viser her til den drøftelse som er gjort ovenfor, særlig i forhold til spørsmålet om lovfesting av dokumentasjonsplikt, og den vurdering som der er gjort. Departementetvil i all hovedsak anføre også dette når det gjelder eventuell meldeplikt for alternativ behandling. I tillegg vises særlig til alvorligheten i enkelte meldeplikter, typisk meldeplikt til barnevernet. Sett i forhold til den store variasjon det er blant alternative behandlere når det gjelder utdanning og «faglighet», tilsier dette at en slik meldeplikt uansett ikke bør innføres for hele feltet. Departementet legger også vesentlig vekt på at et slikt forslag ikke har vært på høring.

Departementet anbefaler derfor at alternative behandlere ikke pålegges nærmere bestemte meldeplikter i loven.

12.17.6 Nærmere om tilsyn med alternativ behandling - spørsmål om et særskilt klage- og/eller tilsynsorgan

I det videre redegjøres det for i hvilken grad det i dag føres tilsyn med alternativ behandling, både når slik behandling gis av helsepersonell og av alternative behandlere utenfor helsetjenesten. Dernest vurderes det hvorvidt det er behov for et særskilt klage- og/eller tilsynsorgan når det gjelder alternativ behandling.

12.17.6.1 Tilsyn med alternativ behandling

Innledningsvis vil det bli gitt en kort oppsummering av hvilke grenser som etter gjeldende rett gjelder for alternativ behandling. For en mer detaljert redegjørelse for forskjellige rettslige problemstillinger, vises det til de foregående underpunkter i herværende kapittel, samt også den samlede redegjørelsen for gjeldende rett i kapittel 7.

Videre vil det bli redegjort for i hvilken grad det i dag føres tilsyn med helsepersonells utøvelse av alternativ behandling, og tilsyn med utøvere av alternativ behandling som ikke er helsepersonell.

Nærmere om alternativ behandling og grenser for slik virksomheten etter gjeldende rett

Som redegjort for under kapittel 4 og 5 er feltet alternativ behandling preget av stort mangfold og stor variasjon mellom de ulike behandlingsformer og utøvergrupper.

For det første er det stor variasjon når det gjelder hva slags behandling de ulike alternative utøverne tilbyr. På den ene siden har man utøvere som driver en virksomhet som har en rekke likhetstrekk med den virksomhet man ellers finner innenfor den tradisjonelle helsetjenesten. Innenfor denne gruppen vil man finne utøvere som undersøker og diagnostiserer de fleste sykdommer og lidelser, og som deretter igangsetter behandling. Som nærmere redegjort for i kapittel 4 er det også stor forskjell når det gjelder hvilke sykdommer eller lidelser alternative utøvere behandler. Mange utøvere driver i hovedsak med behandling av det som kan kalles den personlig-subjektive del av sykdom ( illnesseller den personlige opplevelsen av å være syk) og bare i mindre grad behandling av selve grunnsykdommen ( disease), jf. pkt. 10.2.2. På den andre siden har man alternative behandlere som driver virksomhet som i all hovedsak er rettet mot økt fysisk og psykisk velvære, skjønnhetspleie eller livssynsrådgivning, og som i stor grad adskiller seg fra det man innenfor helsetjenesten forbinder med helsehjelp.

For det andre er det blant de alternative utøverne stor variasjon når det gjelder hvilket samarbeid eller samhandling de har med den ordinære helsetjenesten. En stor del av utøverne arbeider utelukkende selvstendig, mens andre utøvere samarbeider med helsetjenesten, enten på mer permanent eller formalisert basis, eller i forbindelse med undersøkelse og behandling av konkrete pasienter. En del av de alternative behandlerne er også autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven. Blant disse vil det variere i hvilken grad de benytter alternativ behandling, skolemedisinsk behandling eller en blanding av disse.

Årsaken til disse forskjellene er flere. For det første skyldes det forskjeller i behandlingsfilosofi og sykdomsforståelse. Mange ser det som sentralt å gi behandling i form av forebygging, opprettelse av kroppens normalfunksjoner eller styrking av kroppens selvhelbredelsesevne, og vil bare i mindre grad gi en behandling som er rettet mot den patologiske prosess i sykdommen. Det må imidlertid også legges til grunn at noe av det skillet som i dag eksisterer mellom skolemedisin og alternativ behandling, er en følge av gjeldende rett på området. Som redegjort for i kapittel 7 vil regler fordelt på et stort antall lover, sette begrensninger for hva slags behandling alternative utøvere kan utføre, hvilke sykdommer de kan undersøke og behandle, hvordan de kan markedsføre sin virksomhet osv.

Den lov som i størst grad setter slike begrensninger er lov av 19. juni 1936 nr. 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur (kvaksalverloven). Loven inneholder en rekke bestemmelser av betydning for hvilken virksomhet alternative behandlere kan utføre, samt også bestemmelser om markedsføring av virksomheten. Loven har primært alternative behandlere og andre som pliktsubjekter, og er først og fremst en spesiell straffelov.

Med hensyn til hvilke begrensninger som følger av kvaksalverloven når det gjelder adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur, viser departementet til pkt. 7.2 hvor det er gitt en generell redegjørelse for loven. Videre vises det til at det i pkt. 12.5 til 12.16 er redegjort for mer konkrete problemstillinger knyttet til kvaksalverloven.

Tilsyn og kontroll med helsepersonell som utøver alternativ behandling, herunder alternative behandlere som arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp

Statens helsetilsyn og fylkeslegene fører tilsyn med helsepersonell. Dette gjelder også når helsepersonell yter alternativ behandling, dvs. både autorisert helsepersonell som yter alternativ behandling, og alternative utøvere som arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp, og som dermed er å anse for helsepersonell etter helsepersonelloven § 3.

Departementet vil i det videre redegjøre for hvilke bestemmelser tilsynsmyndighetene har til rådighet når det gjelder å føre tilsyn med helsepersonell som utøver alternativ behandling, herunder alternative behandlere som arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp. I forlengelsen av dette vil departementet vurdere hvorvidt det ut fra et tilsyns- og forbrukerperspektiv vil være hensiktsmessig at helsepersonell som også tilbyr eller utøver alternativ behandling, skal skille denne virksomheten fra sin virksomhet som helsepersonell.

Av lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten, fremgår at Statens helsetilsyn og fylkeslegene skal føre faglig tilsyn med landets helsetjeneste og helsepersonell, jf. loven §§ 1 og 2. Av lovens § 3 følger at:

«Enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift.»

I Ot.prp. nr. 105 (2001-2002) er bestemmelsen siste del vedtatt endret (ikke trådt i kraft) ved å fjerne kravet om «allment aksepterte faglige normer» slik at denne delen av bestemmelsen vil lyde:

«(...) planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lover og forskrifter.»

Ved utøvelse av tilsynsmyndighet vil Statens helsetilsyn/fylkeslegene føre tilsyn med at helsetjenesten drives i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrifter, herunder i tråd med det generelle forsvarlighetsprinsipp som gjelder for helsetjenesten. I tillegg vil tilsynsmyndighetene føre tilsyn med det enkelte helsepersonell, enten ved generell utøvelse av tilsyn eller ved det som omtales som hendelsesbasert individtilsyn. Dette omfatter blant annet enkeltklager på helsepersonell.

Dette innebærer at alternative behandlere som hovedregel faller utenfor tilsynsmyndighetenes ansvarsområde. Unntak fra dette vil imidlertid gjelde dersom en alternativ behandler arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp jf. helsepersonelloven § 3 første ledd nr. 2. Den alternative behandleren vil da være helsepersonell i følge helsepersonelloven, og kan blant annet bli gjenstand for individtilsyn fra tilsynsmyndighetene. I en eventuell tilsynssak må tilsynsmyndighetene for eksempel vurdere hvorvidt den alternative behandlingen eller metodene har vært forsvarlige i henhold til helsepersonelloven § 4 første og andre ledd om plikt til å drive forsvarlig og til å innrette seg etter egne faglige kvalifikasjoner. Andre sentrale tilsynsbestemmelser i forhold til helsepersonell som utøver alternativ behandling, vil være helsepersonelloven § 6 om plikt til å ikke påføre pasienter (og andre) unødig tidstap eller utgift, § 10 om helsepersonellets plikt å gi tilstrekkelig informasjon og lovens § 13 om at markedsføring av helsetjenester skal være forsvarlig, nøktern og saklig.

Tilsynsmyndighetene behandler ikke sjelden tilsynssaker mot autorisert helsepersonell som også tilbyr eller utøver alternativ behandling. Det sentrale vurderingstema i tilsynssaker mot helsepersonell som utøver alternative behandlingsformer, vil ofte være om vedkommende kan sies å ha utøvet forsvarlig virksomhet når han har benyttet alternativ behandling som en selvstendig del av behandlingen eller som et supplement til skolemedisinsk behandling, jf. helsepersonelloven § 4 om forsvarlighet.

Etter § 4 første ledd pålegges alt helsepersonell å:

«(...) utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig.»

Av bestemmelsens andre ledd følger videre at:

«Helsepersonell skal innrette seg etter sine faglige kvalifikasjoner, og skal innhente bistand eller henvise pasienter videre der dette er nødvendig og mulig. Dersom pasientens behov tilsier det, skal yrkesutøvelsen skje ved samarbeid og samhandling med annet kvalifisert personell.»

I forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at forsvarlighetsbegrepet er en rettslig standard, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998-99) Om lov om helsepersonell m v, side 216. Videre uttales at:

«Det er inntatt en differensiering utfra helsepersonellets kvalifikasjoner, dvs helsefaglig utdanning, tilleggsutdanning og erfaring. I forhold til de enkelte helsepersonellgrupper vil de ulike yrkesorganisasjoners normer kunne være veiledende for de respektive yrkesgrupper. Videre må forventningene knyttes til hvilke krav som kan stilles til autoriserte gruppers utdanning og tittel. Autorisasjonen skal bidra til forutsigbarhet for pasienter med hensyn til innholdet i yrkesutøvelsen.

Hva som kan forventes utfra kvalifikasjoner, vil her som ellers i aktsomhetsnormen variere ut fra hvordan situasjonen fortonte seg. Det innebærer en modifikasjon utfra de forutsetninger og handlingsalternativer helsepersonellet har i situasjonen. Hvordan helsepersonellet burde ha opptrådt i den konkrete situasjonen på bakgrunn av egne kvalifikasjoner står sentralt, ikke hvordan helsepersonellet burde opptrådt i en ideell situasjon.»

Videre uttales det at

«(P)likten til forsvarlighet knytter seg altså til kvalifikasjoner, herunder å holde seg faglig oppdatert, krav om å kjenne og å innrette yrkesutøvelsen etter faglige begrensninger, krav til utstyr, legemidler, personell m v og krav om å innhente nødvendig tilgjengelig informasjon om pasienten, samt samtykke til helsehjelpen.»

Det følger av dette at alternative behandlere som i dag arbeider innenfor helsetjenesten og der yter helsehjelp, vil være underlagt lovens forsvarlighetsplikt. Hvorvidt deres virksomhet etter dette skal være å anse for forsvarlig, vil måtte vurderes etter en konkret helhetsvurdering.

Vurderingstema for Statens helsetilsyn i slike saker vil ofte ikke være om den enkelte alternative behandlingsformen i seg selv er forsvarlig (idet dette ofte vil være en vurdering som er nært knyttet opp mot dokumentert effekt eller om behandlingsformen er basert på systematisk erfaring), men om det etter en helhetsvurdering foreligger forhold ved behandlingsformen og utøvelsen av denne som tilsier at den må anses som skadelig/farlig eller hvor det foreligger en konkret risiko for slik skade, og om behandlingen kommer til fortrengsel for annen dokumentert virksom behandling. Dersom dette er tilfelle vil behandlingsformen kunne være uforsvarlig å benytte, både generelt og i forhold til enkeltpasienter. Det helsepersonell som velger bort akseptert skolemedisinsk behandling hvor man vet det foreligger behandlingseffekt, til fordel for udokumentert alternativ behandling, vil ved en eventuell tilsynssak ha «bevisbyrden» for at den alternativ behandling var et like forsvarlig valg som skolemedisinsk behandling ville ha vært. I disse tilfeller vil også spørsmålet om informasjon og samtykke være sentralt, jf. nedenfor om § 10.

Når det gjelder autorisert helsepersonell som tar i bruk alternative behandlingsformer, er det i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) på side 40 uttalt at:

«Departementet vil bemerke at forsvarlighetskravet også vil gjelde helsepersonells utøvelse av alternative behandlingsformer, som for eksempel akupunktur. Det forutsettes bl a at helsepersonellet har tilstrekkelig kompetanse til bruk av disse metoder. Videre kan det være et spørsmål om visse metoder kan benyttes fordi de i seg selv ikke kan ansees forsvarlige, uavhengig av den enkeltes kompetanse. Hvis autorisert helsepersonell ved bruk av sin tittel har rekruttert pasienter og tilbyr en ikke-dokumentert behandling innenfor sin alminnelige praksis, kan dette være en sammenblanding som ansees uforenelig med de formål som begrunner autorisasjonen. Det kan allikevel ikke gjelde alle ikke-dokumenterte metoder, men må vurderes konkret.»

Forsvarlighetskravet må etter dette også vurderes etter hvorvidt den aktuelle behandlingsformen er av en slik karakter at den må kunne sies å undergrave de formål som begrunner autorisasjonsordningen. Dette tilsier at helsepersonell må vise varsomhet med å fravike fra allment aksepterte metoder innenfor sitt fagfelt som autorisert helsepersonell.

I lovens § 6 er det inntatt en egen bestemmelse om helsepersonells ressursbruk. Det heter her at:

«Helsepersonell skal sørge for at helsehjelpen ikke påfører pasienter, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig tidstap eller utgift.»

Av forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 219) fremgår det at:

«Plikten til hensiktsmessig ressursbruk gjelder ved organisering av virksomheten, herunder prioritering av pasienter, i tillegg til ved utredning, diagnostisering, behandling og oppfølging av den enkelte pasient. Det er ikke bare penger det skal spares, men også tid. Det følger implisitt av kravet til nødvendighet i bestemmelsen at plikt til hensiktsmessig ressursbruk ikke må gå utover kravet til forsvarlighet.»

Bestemmelsen antas blant annet å kunne være relevant i situasjoner hvor helsepersonell i tillegg til eller istedenfor anerkjente metoder, velger å gi pasienten ikke-dokumentert alternativ behandling. Etter en konkret vurdering vil dette kunne innebære et brudd på plikten om hensiktsmessig ressursbruk som følger av § 6. Sentralt ved en slik vurdering vil imidlertid også være hva slags informasjon som blir gitt til pasienten, jf. nedenfor om § 10.

Av helsepersonelloven § 10 følger at den som yter helsehjelp skal gi informasjon i samsvar med reglene i pasientrettighetsloven §§ 3-2 til 3-4, jf. nærmere om dette under pkt. 7.4 om pasientrettighetsloven. Helsepersonells plikt til å gi informasjon må sees i nær sammenheng med hovedregelen om at pasienter skal samtykke til helsehjelp. Særlig vil informasjonskravet være sentralt i de tilfeller hvor helsepersonell tilbyr alternativ behandling. I helsepersonellovens forarbeider, pkt. 4.2.6.3 (side 39), er det presisert at forsvarlighetskravet vil bli skjerpet ved forsøksvirksomhet og bruk av utradisjonelle metoder. Det uttales blant annet at:

«Hvilke risiki som kan tas innenfor forsvarlighetskravet, vil bero på pasientens tilstand og på alternative behandlingsmuligheter. Pasienten skal så vidt mulig høres og gis adekvat informasjon om formålet med og fremgangsmåten ved forsøket, samt om alternativer og risiki. Det er også en forutsetning at man blir gjort oppmerksom på at metoden primært benyttes som ledd i forsøksvirksomhet. Kravet til at pasientens informerte og velforståtte samtykke må innhentes, skjerpes dersom behandlingen bærer preg av forsøk eller eksperimentering. Videre må det stilles strenge krav til vurderingen av om det var forsvarlig å igangsette forsøket, og om den benyttede fremgangsmåte var faglig forsvarlig. Det vil imidlertid være situasjoner hvor ren eksperimentell behandling vil kunne ansees forsvarlig, f eks der slik behandling utgjør siste forsøk på å redde liv.

Forsvarlighetsvurderingen samt vilkårene for gyldig samtykke er noe annerledes ved ren forsøksvirksomhet enn i de tilfeller formålet med å benytte den utradisjonelle metode først og fremst er å oppnå en helbredende eller lindrende effekt hos vedkommende pasient. Men også i sistnevnte tilfelle må det stilles strenge krav.»

Selv om uttalelsene i forarbeidene først og fremst sikter til forsøksvirksomhet og bruk av utradisjonelle metoder innenfor den såkalte skolemedisinen, må det legges til grunn at samme krav til forsvarlighet, informasjon og samtykke vil gjelde dersom helsepersonell i tillegg til eller istedenfor akseptert og dokumentert skolemedisinsk behandling, tilbyr alternativ behandling. At en behandler er autorisert helsepersonell skaper en forventning om behandlingens innhold og kvalitet, noe som blant annet er ett av flere hensyn som begrunner autorisasjonsordningen. Helsepersonell som i sin behandlingsvirksomhet benytter metoder som ligger utenfor hva pasienter vanligvis vil forvente av slikt personell, vil derfor ha en klar plikt til å informere om dette.

Hva som i slike situasjoner skal inngå i helsepersonellets informasjonsplikt vil måtte vurderes konkret, men helsepersonellet vil blant annet måtte vurdere i hvilken utstrekning det vil være nødvendig å informere om dokumentasjonsstatus, behandlingens formål, metoder, forventede fordeler og mulige farer/bivirkninger i forbindelse med behandlingen. Det vil ofte også være nødvendig å informere om omfanget av behandling som kreves før tiltaket kan forventes å ha effekt, hvor kostnadskrevende behandlingen vil være, hvilken type behandling som kan tilbys innen den etablerte helsetjeneste mv. Helsepersonell som anvender alternativ behandling må i slike tilfeller særlig påse at informasjonen er tydelig slik at pasienten selv kan ta et kvalifisert valg om dette er en type behandling vedkommende ønsker.

I helsepersonelloven § 13 er det inntatt en særskilt bestemmelse om markedsføring. Ved markedsføring av egen helsehjelp skal helsepersonell påse at markedsføring er forsvarlig, nøktern og saklig. Bestemmelsen supplerer markedsføringslovens system, idet det antas å være behov for ytterligere regulering av markedsføring av helsepersonells yrkesutøvelse og helsehjelp generelt. Bestemmelsen gjelder annonsering og markedsføring av enhver art og i ethvert medium. Markedsføringen skal være nøktern og ikke inneholde opplysninger som kan villede pasienten eller befolkningen. Av forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 223) fremgår at det ved vurderingen av hva som er villedende, blant annet skal:

«(...) legges vekt på om markedsføringen kan bidra til å utnytte befolkningens mangelfulle kunnskap, eksempelvis om det er et misforhold mellom tilbudet slik det fremgår av markedsføringen, påregnelig resultat og eventuelle uheldige skader eller bivirkninger. (...) Helsepersonell skal heller ikke på en utilbørlig måte undergrave eller svekke tilliten til andre helsetjenester.»

Bestemmelsen vil etter en konkret vurdering kunne være relevant for autorisert helsepersonell som markedsfører alternativ behandling, enten som selvstendig behandlingstilbud eller som et supplement til skolemedisinsk behandling.

Etter gjeldende rett er det ikke noe krav om at helsepersonell som tilbyr eller utøver alternativ behandling, skal drive slik virksomhet klart adskilt fra skolemedisinsk behandlingsvirksomhet. Et slikt skille som til enhver tid gjør det klart for pasienten når helsepersonellet enten tilbyr skolemedisinsk behandling eller alternativ behandling, kan oppnås på flere måter. En mulighet kan være å kreve at autorisert helsepersonell som ønsker å gi alternativ behandling, må gi avkall på sin autorisasjon. En annen mulighet kan være å kreve et strengt organisatorisk skille slik at de ulike behandlingsvirksomheter drives i forskjellige lokaler eller til forskjellig tid, og ved at det i betalingssammenheng klart fremgår hva som er betaling for henholdsvis skolemedisinsk eller alternativ behandling. Endelig kan et slikt skille tenkes tydeliggjort ved at pasienten til enhver tid gis uttrykkelig informasjon om hvilken behandlingsform han får.

Departementets vurdering

Helsepersonelloven § 4 om krav til forsvarlig yrkesutøvelse, § 6 om plikt til å ikke påføre pasienter (og andre) unødig tidstap eller utgift, § 10 om helsepersonellets plikt å gi tilstrekkelig informasjon og § 13 om at markedsføring av helsetjenester skal være forsvarlig, nøktern og saklig, vil som nevnt være sentrale tilsynsbestemmelser overfor helsepersonell som utøver alternativ behandling.

Etter departementets oppfatning vil tilsynsmyndighetene med utgangspunkt i nevnte bestemmelser ha det nødvendige regelverk for å kunne føre tilsyn med helsepersonell som utøver alternativ behandling, herunder alternative behandlere som arbeider innenfor helsetjenesten og utøver helsehjelp.

Som nevnt er det utover det som følger av nevnte regler, intet krav etter gjeldende regelverk om at helsepersonellet skal drive disse behandlingsvirksomhetene klart adskilt. Fra et tilsyns- og forbrukerperspektiv kan det diskuteres om helsepersonell som også tilbyr eller utøver alternativ behandling, skal skille denne virksomheten fra sin virksomhet som helsepersonell.

På den ene side vil et klart skille kunne gjøre det enklere for tilsynsmyndighetene å vurdere forsvarligheten av helsepersonellets praksis. Tilsynsmyndighetene har i dag kompetanse til å vurdere forsvarligheten av skolemedisinsk behandling, men bare i mindre grad kompetanse til å vurdere ulike former for alternativ behandling. Dersom det praktiseres et slikt klart skille vil tilsynsmyndighetenes vurderingen av en gitt behandling kunne skje i forhold til én behandlingsform og/eller behandlingsfilosofi, og det vil ikke være nødvendig å sortere ut hvilke deler av behandlingen som er henholdsvis skolemedisin eller alternativ behandling.

Et klart skille vil også gjøre det enklere for pasienten å vite om den behandling han/hun tilbys er skolemedisinsk eller alternativ behandling, noe som vil gi pasienten bedre forutsetninger for å foreta et reelt valg i forhold til hva slags behandling han/hun ønsker.

Dersom det opereres med et skille mellom de to behandlingsformene vil dette også kunne forhindre at behandlerens status som autorisert helsepersonell på en uheldig måte fremheves i markedsføringssammenheng for ulike typer alternativ behandling. Autorisasjon som helsepersonell innebærer en offentlig godkjenning og en kvalifikasjons- og kvalitetsgaranti, se nærmere om dette i pkt. 13.1. Dersom slik autorisasjon fremheves i markedsføringen av alternativ behandlingsvirksomhet, kan det skapes et inntrykk av at også den alternative behandling er anerkjent av helsemyndighetene. Dersom det i markedsføringen av ulike former for alternativ behandling gjøres en slik kobling til behandlerens status som autorisert helsepersonell, kan dette av pasienter derfor bli oppfattet som om den alternative behandling har en anerkjennelse eller legitimitet det ikke nødvendigvis er grunnlag for, eller at behandlingen gis innenfor rammen av vedkommendes offentlige autorisasjon som helsepersonell. Under henvisning til den store forskjell det er når det gjelder de ulike alternative behandleres utdanning, både hva angår utdanningens omfang og faglig innhold, samt i hvilken utstrekning det foreligger dokumentert behandlingseffekt av de ulike behandlingsformer, kan slik markedsføring være uheldig.

På den annen side ønsker mange pasienter nettopp å kombinere skolemedisinsk og alternativ behandling. Dette tilsier at det i mange tilfeller vil være vanskelig å kreve at helsepersonellet skal operere med et strengt organisatorisk og faglig skille mellom behandlingsformene.

Et annet moment er at alternative behandlere som også har autorisasjon som helsepersonell, vil ha en tilleggskompetanse når det gjelder undersøkelse og behandling av sykdom. Av den grunn vil de ofte ha bedre forutsetninger for å gi pasienten informasjon og veiledning i valget mellom skolemedisinsk eller alternativ behandling. Som følge av sin autorisasjon forutsettes helsepersonell også å ha bedre forutsetninger for å se begrensninger i egen kompetanse, og i såfall henvise pasienten videre til mer kompetent personell. Mange pasienter opplever nettopp denne tilleggskompetansen som betryggende, og i flere tilfeller som avgjørende for om de ønsker å oppsøke alternativ behandler.

Også ønsket om et økt samarbeid mellom den ordinære helsetjenesten og den alternative behandling, samt ønske om å tilrettelegge for en viss integrering av alternativ behandling i helsetjenesten, taler mot å kreve et slikt klart skille mellom skolemedisinsk og alternativ behandling.

Under henvisning til ovenstående er departementet av den oppfatning at det ikke vil være ønskelig med en ordning hvor autorisert helsepersonell skal måtte velge om de ønsker å tilby bare skolemedisinsk behandling eller bare alternativ behandling.

Med mindre helsepersonell gir avkall på sin autorisasjon, vil de også ved utøvelse av alternativ behandling være bundet av de plikter som følger av helsepersonelloven. Dersom helsepersonell velger å utøve alternativ behandling, vil de ikke ved det være fri fra de plikter som følger av helsepersonelloven og pasientrettighetsloven. I forhold til forsvarlighetskravet vil dette som nevnt ovenfor innebære at kravene til forsvarlighet skjerpes dersom helsepersonell tilbyr utradisjonell eller udokumentert behandling. Forsvarlighetskravet vil også innebære at helsepersonellet vil bli vurdert i forhold til om den aktuelle behandlingsform de tilbyr eller utøvelsen av denne, i seg selv tilsier at den må anses som skadelig/farlig for pasienten eller hvor det foreligger en konkret risiko for slik skade. Likedan vil de bli vurdert i forhold til om den alternative behandling har kommet til fortrengsel for annen dokumentert virksom behandling. Det helsepersonell som i sin behandling tilbyr, anbefaler eller tar i bruk udokumentert alternativ behandling fremfor akseptert skolemedisinsk behandling hvor man vet det foreligger behandlingseffekt, vil ved en eventuell tilsynssak ha «bevisbyrden» for at den alternativ behandling var et like forsvarlig valg som skolemedisinsk behandling ville ha vært.

Som nevnt ovenfor vil også helspersonellets informasjonsplikt øke dersom man tilbyr eller tar i bruk alternativ behandling fremfor skolemedisinsk behandling. Også dette taler for at det ikke vil være nødvendig å kreve noe klart skille når helsepersonell tilbyr både skolemedisinsk og alternativ behandling. Hva som skal inngå i helsepersonellets informasjonsplikt når de tilbyr eller tar i bruk alternativ behandling vil måtte vurderes konkret, men informasjonen må være tilstrekkelig til at pasienten selv kan ta et kvalifisert valg i forhold til hva slags behandling han/hun ønsker. I så måte vil helsepersonellet jevnlig måtte informere om dokumentasjonsstatus, behandlingens formål, metoder, forventede fordeler og mulige farer/bivirkninger i forbindelse med behandlingen, omfanget av behandling som kreves før tiltaket kan forventes å ha effekt, hvor kostnadskrevende behandlingen vil være mv. I mange tilfeller vil det også være nødvendig å informere om hvilken type behandling som kan tilbys innen den etablerte helsetjeneste.

Etter en samlet vurdering vil departementet derfor ikke foreslå en ordning hvor autorisert helsepersonell skal måtte velge om de ønsker å tilby bare skolemedisinsk behandling eller bare alternativ behandling.

12.17.6.2 Spørsmål om et særskilt klage- og/eller tilsynsorgan for alternative behandlere utenfor helsetjenesten

I NOU 1998:21 Alternativ medisin er det som nevnt ikke foreslått lovfestet et særskilt klageorgan for alternativ behandlingsvirksomhet. Det er imidlertid redegjort for de mange klage-, tilsyns- og kontrollordninger som allerede i dag er gjeldende på feltet. I den forbindelse viser departementet også til den gjennomgang av relevant regelverk som er gjort i denne proposisjonens kapittel 7.

Som nevnt ovenfor fører Statens helsetilsyn og fylkeslegene tilsyn med helsepersonell som utøver alternativ behandling. Dette gjelder både autorisert helsepersonell som yter alternativ behandling og alternative behandlere som arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp, og som dermed er å anse for helsepersonell etter helsepersonelloven § 3.

Det eksisterer imidlertid intet særskilt offentlig organ som fører tilsyn eller kontroll med den virksomhet som utøves av alternative utøvere utenfor helsetjenesten.

Under utøvelse av sin tilsynsmyndighet overfor helsepersonell og helsetjenesten har Statens helsetilsyn/fylkeslegene av og til også blitt gjort kjent med mulige overtredelser av kvaksalverloven. Dette gjelder både tilfeller hvor det synes å være gitt behandling eller foretatt inngrep i strid med loven, og tilfeller knyttet til kvaksalverlovens regler om markedsføring eller tittelbruk.

Tilsynsmyndighetenes virksomhet vil bare i begrenset grad kunne utøve myndighet overfor alternative behandlere. Helsepersonellovens administrative reaksjonssystem vil bare kunne benyttes overfor den som er helsepersonell, og således ikke mot alternative behandlere med mindre disse arbeider innenfor helsetjenesten og yter helsehjelp. Departementet gjør oppmerksom på at helsepersonelloven § 56 om advarsel gjelder for helsepersonell, mens blant annet helsepersonelloven § 57 om tilbakekall, § 58 om suspensjon og § 59 om begrensning av autorisasjon m.m., bare gjelder for autorisert helsepersonell.

I mange tilfeller vil således tilsynsmyndighetenes eneste virkemiddel ofte være å politianmelde mulige brudd på kvaksalverloven. Praksis viser at terskelen for hva som politianmeldes er høy, og at tiltale ofte bare blir tatt ut i de mest alvorlige tilfellene.

I tillegg til slik påvirkning gjennom politianmeldelse, vil tilsynsmyndighetene også kunne utøve noe påvirkning gjennom ulike former for informasjonsarbeid rettet mot alternative behandlere og/eller pasienter/brukere.

Etter departementetsoppfatning er det argument som særlig taler for opprettelse av et særskilt klageorgan for alternativ behandlingsvirksomhet, at dette vil kunne sikre et sterkere forbrukervern. Dagens ordninger er som nevnt mange og oppdelte, og det finnes intet organ som utelukkende fører tilsyn med alternativ behandling generelt og som behandler klager knyttet til alle sider av virksomheten.

Argumentene som taler mot vil være at det som nevnt allerede finnes en rekke ordninger, og forbrukervernet må langt på vei sies å være ivaretatt på regelverksnivå. En annen sak er om håndhevingen er god nok og om samarbeidet mellom de ulike organer kunne vært bedret. Pr. i dag føres det tilsyn/kontroll gjennom Forbrukerombudet om markedsføringen holder hva den lover. Helsetilsynet fører tilsyn med autorisert helsepersonell/personell som arbeider i helsetjenesten, og politiet vurderer eventuelle straffbare overtredelser, jf. nærmere om dette i pkt. 7.16 og pkt. 12.15.4. I forslaget til registerordningen ligger det at pasientene skal kunne klage til de enkelte utøverorganisasjonenes fag-etiske råd på behandling gitt av alternativ behandler som er medlem i vedkommende utøverorganisasjon, jf. kapittel 14. Det vil med andre ord bli etablert en klageordning på organisasjonsnivå. De øvrige tiltak av rettslig og utenomrettslig karakter vil i stor grad bidra til en intern selvjustis blant utøverne, se pkt. 10.7 og pkt. 11.4.

For at et klageorgan skal ha full legitimitet, bør det antagelig være i offentlig regi. I dag har man intet egnet offentlig organ, det vil si et organ som har fagkompetanse til å vurdere klager/føre tilsyn med hele feltet. Det vil i såfall kreves et betydelig utredningsarbeid å få oversikt over de ulike behandlingsformer, for deretter å utarbeide faglige retningslinjer som blant annet skal ligge til grunn for faglig forsvarlighet for de ulike behandlingsformer.

Som nevnt foreligger det allerede flere klage- og tilsynsorganer på området. Etter departementets oppfatning bør det i første omgang satses på å styrke samarbeidet mellom de eksisterende organer, oppbygging/styrking av kompetansen til å behandle saker på feltet, samt systemer for å sikre tilbakemeldinger i pedagogisk øyemed om behandling av klagesaker mot yrkesutøverne, før det vurderes opprettet et særskilt klage- og/eller tilsynsorgan for alternative behandlere utenfor helsetjenesten. Departementet viser i den forbindelse også til pkt. 12.15.4 hvor det fremgår at departementet vil sørge for at Forbrukerombudet blir tilført ressurser slik at de kan føre et mer aktivt og overordnet tilsyn med alternative behandleres markedsføring, jf. lovforslagets § 8.

13 Egen godkjenningsordning eller autorisasjon etter helsepersonelloven for alternative behandlere

13.1 Gjeldende rett

Med offentlig godkjenningsordning siktes det her til en ordning hvor myndighetene vurderer ulike grupper personell på bakgrunn av nærmere definerte kriterier med tanke på en eller annen form for offentlig anerkjennelse. Denne gir uttrykk for at visse kvalitetskrav er oppfylt. På helsetjenestens område er en slik godkjenningsordning innført ved at 27 grupper helsepersonell etter bestemte kriterier kan gis autorisasjon eller lisens etter helsepersonelloven, jf. §§ 48 og 49.

En offentlig godkjenningsordning innebærer statlig styring, kontroll og innflytelse over de aktuelle personellgrupper. Formålet for myndighetene vil normalt være å sikre kvalitet og faglig kunnskap hos utøverne (personellet) og at dette skal bidra til sikkerhet for pasienter/brukere. Vurderingskriteriene for en godkjenningsordning vil fortrinnsvis være fastsatt i lov eller forskrift, og vil innebære at det blant annet gjøres en forhåndsvurdering av om vedkommende gruppes faglige kunnskaper, utdanningsinnhold, opplæring, praksis og lignende, er av en slik kvalitet og har et slikt innhold og omfang at gruppen skal gis den offentlige anerkjennelse som ligger i en slik godkjenning. Normalt vil den som godkjennes bli pålagt plikter, men vil også bli gitt nærmere bestemte rettigheter.

Det finnes i dag ingen offentlig godkjenningsordning for alternative behandlere. Den eneste godkjenningsordning disse utøverne eventuelt vil være underlagt, er ulike former for privat godkjenning fra utøverorganisasjoner/-foreninger, for eksempel der hvor disse krever at medlemmene har gjennomgått nærmere bestemte former for utdanning for å være kvalifisert for medlemskap.

Imidlertid er mange av utøverne også autorisert som helsepersonell, for eksempel som fysioterapeuter, sykepleiere og leger.

Det kan også tenkes tilfeller hvor utøvere har gjennomgått utdanning i utlandet, og at utdanningen fører frem til autorisasjon i dette landet som en del av den organiserte helsetjenesten. Dette gjelder for eksempel naprapater som er godkjent helsepersonell både i Sverige og Finland. Norske naprapater utdannes i all hovedsak ved Naprapathögskolan i Stockholm. For å bli medlem i Norges Naprapatforbund kreves det godkjent utdanning fra denne skolen, eller tilsvarende utdanning fra andre land.

Grupper av såkalt alternative behandlere kan søke om å bli autorisert som helsepersonell etter helsepersonelloven. Dersom autorisasjon blir gitt til nye grupper, kreves det enten en lovendring i § 48 første ledd eller at det gis en forskrift om autorisasjon med hjemmel i bestemmelsens fjerde ledd. Av § 48 fjerde ledd fremgår at departementet i forskrift kan bestemme at nye helsepersonellgrupper kan gis autorisasjon etter søknad. Det skal i så fall

«(...) legges vekt på hensynet til pasientsikkerhet, innhold og formålet med utdanningen, i hvilken utstrekning yrket utøves selvstendig og hensynet til harmonisering med andre land.»

Denne ordningen innebærer at grupper av alternative behandlere etter søknad kan vurderes autorisert etter helsepersonelloven.

Når det gjelder nærmere om vilkårene for å få innvilget en søknad om autorisasjon for en ny gruppe helsepersonell, vises det til pkt. 13.5.2.

Med mindre det gjøres særskilte unntak, vil nye grupper som eventuelt blir autorisert etter helsepersonelloven § 48, bli pålagt de samme rettigheter og plikter som de øvrige helsepersonellgrupper som er autorisert etter loven. Dette vil typisk gjelde plikt til forsvarlighet, krav om taushetsplikt, dokumentasjonsplikt, meldeplikter mv. En annen følge er at de ved autoriseringen vil bli underlagt tilsynsmyndighetenes kontroll, herunder underlagt blant annet det administrative reaksjonssystem som følger av lovens kapittel 11. En autorisasjon vil også innebære beskyttelse av tittel.

Særlig om helsepersonellovens autorisasjonsordning og autorisasjonsbegrepets nærmere innhold

Begrunnelsen for helsepersonellovens autorisasjonsordning og autorisasjonsbegrepets nærmere innhold er redegjort for i lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 13 (1998-99) Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven), og da særlig under kapittel 14. I forarbeidenes pkt. 14.2 (side 127) redegjøres det for høringsnotatet og beskrivelsen av den foreslåtte autorisasjonsordning som der var gjort. I den forbindelse uttales det blant annet:

«Hovedformålet med autorisasjonsordningen er å ivareta pasienters sikkerhet. Autorisasjonsordningen skal sikre at helsepersonellet har nødvendige kvalifikasjoner til å inneha en bestemt yrkesrolle. Under yrkesutøvelsen skal autorisasjonen være en sikkerhet for at helsepersonell med en bestemt tittel har en bestemt type kompetanse. Dette innebærer at helsepersonell som anvender en beskyttet tittel, har en felles utdanningsbakgrunn. Autorisert helsepersonell må oppfylle de krav til yrkesutøvelsen som finnes i lov eller forskrift.»

Videre drøftes det i pkt. 14.4.1 om autorisasjonsordningen bør fjernes, og om man heller bør regulere helsepersonells kvalifikasjoner og yrkesutøvelse på andre måter. I den forbindelse uttales det blant annet:

«Hensynet til pasienters sikkerhet er som nevnt et grunnleggende prinsipp ved all rettslig regulering av yrkesutøvelse innen helsevesenet. Dette må også danne utgangspunktet for en fremtidig autorisasjonsregulering. Pasientene har et berettiget krav på at det offentlige iverksetter tiltak for å beskytte dem mot handlinger, undersøkelser, behandling, oppfølgning m v fra ukyndige utøvere. Dette kan blant annet gjøres ved at helsemyndighetene avgjør hvilke personellgrupper som skal få det kvalitetsstempel en offentlig autorisasjon innebærer.

Krav om autorisasjon skal videre sikre et minimum av kvalifikasjoner for grupper av helsepersonell, for dermed å minimalisere risiko for skade og feil ved deres yrkesutøvelse. Kravet om autorisasjon av helsepersonell etter fullført og bestått utdanning, innebærer en kvalifikasjonskontroll. Autorisasjonen blir således en garanti for et visst kunnskapsnivå og for at yrkesutøverne har personlige kvalifikasjoner som gjør at vedkommende har helsemyndighetenes og samfunnets tillit. Kvalifikasjonskontrollen vil indirekte beskytte pasientene ved at pasientene skal kunne oppleve trygghet ved undersøkelse og behandling hos autorisert helsepersonell. Autorisasjonen fyller også et informasjonsbehov overfor pasientene og arbeidsgiverne. I forhold til pasientene er det hensiktsmessig med en minimums «varedeklarasjon» av ulike yrkesutøveres kvalifikasjoner.

Helsemyndighetene kan gjennom tilbakekall av autorisasjonen hindre uforsvarlig og uønsket adferd, utover de reaksjonene som arbeidsgiver har til rådighet. Behovet for kontroll er sentralt overfor helsepersonell som har selvstendige arbeidsoppgaver av særlig betydning for pasienters liv og helse. Der graden av selvstendighet i yrkesutøvelsen er stor, og faren for feilbehandling er til stede, øker betydningen av kontroll og tillit. Det forhold at en del helsepersonell med særlige selvstendige arbeidsoppgaver (såkalte frie yrker) ofte henvender seg direkte ut til publikum, begrunner også behovet for kontroll.»

Departementet gikk etter dette ikke inn for å oppheve autorisasjonsordningen for helsepersonell, og under proposisjonens pkt. 14.4.2 drøftes de nærmere kriterier for autorisasjon. Om utdanning og eksamen er det på side 129 blant annet uttalt:

«Et viktig utgangspunkt bør være om utdanningen tar sikte på å utdanne personell for arbeid innenfor helsevesenet til daglig pasientkontakt og det ansvar dette innebærer.

En betingelse for en autorisasjonsordning er at helsemyndighetene finner det helsefaglige innholdet i utdanningene tilfredsstillende. At utdanningen er godkjent av utdanningsmyndighetene og om utdanningen i hovedsak er forskningsbasert (i motsetning til håndverksmessig utdanninger), bør vektlegges.»

Det neste kriteriet ved autorisasjonsvurderingen, - yrkesrollens innhold, er diskutert på side 130. Det uttales her blant annet:

«Vedrørende yrkesrollens innhold tar departementet utgangspunkt i hensynet til pasientens sikkerhet. Særlig i de tilfeller der helsepersonellet i sin yrkesutøvelse har selvstendig pasientkontakt, enten det skjer i form av en selvstendig yrkesutøvelse eller innenfor en institusjonell ramme, kan det være grunn til å innføre slik styringsmekanisme som en autorisasjonsordning innebærer.

Dersom selve yrkesutøvelsen innebærer risiko for pasienter, bør dette tillegges betydelig vekt. Dette gjelder bl a der yrkesrollen innebærer selvstendig og direkte ansvar for utredning, diagnostikk, behandling, pleie og/eller oppfølgning av pasienter.

Helsepersonell som gir pasienter pleie og omsorg, har ikke like stor grad av selvstendig risiko for å utsette pasienters sikkerhet for fare, som yrkesutøvere som har ansvar for diagnostikk m m. Til gjengjeld er pleie og omsorg yrkesutøvelse som medfører omfattende pasientkontakt og stiller store krav til utøveren.»

Videre uttales det:

«At yrkesrollen kan innebære selvstendig næringsvirksomhet, bør også tillegges vekt. Overfor yrkesutøvelse i form av selvstendig næringsvirksomhet, vil ofte behovet for offentlig kontroll være stort av hensyn til pasienten, siden det her ikke er muligheter for kontroll fra arbeidsgiver. Departementet vil imidlertid understreke at muligheter for yrkesutøvelse i form av selvstendig næringsvirksomhet ikke bør være noen absolutt betingelse for å få autorisasjon.»

Endelig uttales det:

«Hensynet til behovet for tillit og forutsigbarhet gjelder både overfor pasienter så vel som overfor annet helsepersonell som samarbeider med vedkommende yrkesgruppe, jf ovenfor. I et samfunnsperspektiv er det også av betydning at allmennheten har tillit til yrkesutøverne i helsetjenesten. Autorisasjonsinstituttet vil kunne bidra til at befolkningen har tillit til at autorisert helsepersonell fyller de krav som offentlige myndigheter stiller til utøvelsen av virksomheten.»

Under pkt. 14.4.2.3 Internasjonale forhold (side 130-131), vises det til at det ved spørsmål om autorisering også vil være av betydning hvorvidt nærmere bestemte helsepersonellgrupper er omfattet av Nordisk overenskomst for helsepersonell eller EF-direktiver.

Stortinget ga sin tilslutning til den beskrevne autorisasjonsordning. I den forbindelse vises det til Innst. O. nr. 58 (1998-99) hvor det på side 31 blant annet uttales:

«Komiteen har merket seg at det foreslås at ikke bare leger og tannleger nå skal gis autorisasjon, men at alle grupper som oppfyller kravene til det, skal autoriseres i stedet for å få offentlig godkjenning. Komiteen er enig i at dette kan være gunstig ut fra pasientenes krav på å bli beskyttet mot ukyndige utøvere, kontroll med helsepersonellets yrkesutøvelse bl.a. gjennom mulighet til å tilbakekalle autorisasjonen, og at autorisasjon gir en garanti for personellets kunnskapsnivå og skikkethet. Komiteen slutter seg til at de viktigste kriteriene for å gi helsepersonell autorisasjon er at de arbeider selvstendig og har utstrakt pasientkontakt.

Komiteen viser til proposisjonens prinsipielle begrunnelse for autorisasjonsgiving til yrkesgrupper og er enig i denne.»

13.2 Forslag i NOU 1998:21 Alternativ medisin

I Aarbakke-utvalgets mandat het det i pkt. 6 at utvalget skulle

«(D)røfte sentrale problemstillinger knyttet til godkjenningsordninger og komme med forslag til eventuelle godkjenningsordninger for grupper av alternativmedisinske utøvere, herunder også krav til utdanning».

13.2.1 Spørsmålet om en egen godkjenningsordning

Utvalget har behandlet spørsmålet om en godkjenningsordning for alternative behandlere i NOUens pkt. 15.4. Under pkt. 15.4.1 uttales det blant annet:

«Utvalget legger til grunn at formålet med en godkjenningsordning er mer omfattende og derfor vil innebære et større offentlig engasjement, enn formålet med den omtalte registerordningen tilsier. Mens det i en registerordning først og fremst stilles krav for å bli registrert, forutsetter en godkjenningsordning statlig styring og innflytelse over de aktuelle yrkesgrupper både før og etter godkjenning. Hvis alternativmedisinske utøvere skal omfattes av en godkjenningsordning, må begrunnelsen derfor være offentlig interesse i å ivareta kvalitetsbehov og sikkerhet for pasienter. I dette ligger blant annet et krav til forutsigbarhet for pasienten i forhold til «kvalitet» i behandlingen, utøverens kvalifikasjoner og at yrkesutøvelsen skjer i samsvar med det som kan forventes utfra bruk av bestemt tittel. Med «kvalitet» menes her at utøveren anvender metoder for diagnostisering og behandling som offentlige myndigheter anerkjenner.»

Det påpekes deretter at registerordningen ikke vil medføre at det offentlige stiller kvalitative fagkrav, mens det i en godkjenningsordning kan innlemmes slike kvalitative krav, for eksempel krav om bestemt utdanning for å oppnå godkjenning (den omtalte registerordning er nærmere behandlet i kapittel 14). Videre kan en godkjenningsordning tilrettelegge for at det kan stilles mer inngående krav til yrkesutøvelsen enn det registerordningen foranlediger, for eksempel krav til personlig og faglig egnethet, forsvarlighet m.m. En slik offentlig styring vil også medføre et offentlig ansvar for disse yrkesgruppene gjennom tilsyn, kontroll og sanksjonsmuligheter.

Utvalget har deretter vist til at de (da)gjeldende godkjenningsordninger for helsepersonell var begrunnet i behovet for å kunne føre offentlig kontroll med personellgrupper gjennom reguleringer og tilsyn. Det ble deretter vist til at i forslaget til ny helsepersonellov var kriterier for autorisasjon av nye helsepersonellgrupper inntatt i § 48 fjerde ledd.

Utvalget påpekte deretter under pkt. 15.4.4 at:

«En særskilt godkjenningsordning for alternativmedisinske behandlere må begrunnes i at det foreligger særegne interesser og behov som ikke tilsier en innlemming i eksisterende og foreslått godkjenningsordning etter helsepersonelloven.»

Et enstemmig utvalg la etter dette til grunn

«(...) at de samme hovedkriterier bør gjøres gjeldende ved autorisasjon av alternativmedisinske behandlere som for helsepersonellgrupper for øvrig, og at det dermed er lite hensiktsmessig å foreslå en særskilt godkjenningsordning for alternativmedisinske behandlere. Grupper innen alternativ medisin bør etter utvalgets oppfatning fortrinnsvis vurderes i forhold til godkjenningsordningen for helsepersonell. Utvalget mener derfor det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med en særskilt godkjenningsordning for alternativmedisinske utøvere. I denne sammenhengen legges det også til grunn at en særskilt godkjenningsordning for alternativmedisinske behandlere kan skape uklarhet og forvirring. Den vil videre understøtte forståelsen av at det foreligger et statisk og skarpt skille mellom ulike grupper utover det som vil følge av krav til utdanning, dokumentasjon, vitenskap og seriøsitet.»

Et flertall av utvalget uttalte i tillegg at de primært ønsket en registerordning basert på foreningsautonomi og uten offentlige krav til utøvernes kompetanse, men at dersom en registerordning ble utbygget med faglige krav (jf. nærmere om registerordningen i kapittel 14), ville de anbefale at behovet for en separat godkjenningsordning med eller uten yrkesmonopol ble utredet.

13.2.2 Spørsmålet om eventuell autorisering av grupper av alternative behandlere etter helsepersonelloven

Utvalget har redegjort for en rekke ulike former for alternativ behandling, samt vurdert i hvilken grad disse kan sies å tilby dokumentert effektiv behandling, jf. særlig NOUens kapittel 5, 6, 12 og 13. Departementet viser også til herværende odelstingsproposisjon kapittel 6 hvor dette spørsmålet er nærmere omtalt.

I NOUens pkt. 15.4.3 har noen utvalgsmedlemmer (7) uttalt at en offentlig godkjenning er et mål, og at dette burde fremskyndes for enkelte etablerte grupper alternative behandlere. Helsemyndighetene ble anbefalt å foreta den nødvendige saksbehandling i kontakt med de aktuelle alternative miljøer. Andre medlemmer (8) påpekte derimot at utvalget ikke hadde blitt nedsatt for å vurdere hvordan søknader om godkjenning/autorisering som helsepersonell ble behandlet eller burde bli behandlet. Under henvisning til den foreslåtte adgangen i helsepersonelloven til å autorisere nye grupper, viste disse medlemmene til at det måtte være opp til myndighetene å foreta den nødvendige saksbehandling, og at utvalgets arbeid ikke kunne legge føringer hverken på saksbehandlingsmåte eller hvilke grupper av alternative utøvere som særskilt burde vurderes for autorisasjon.

Utvalget tok ikke stilling til om, - og i såfall hvilke, grupper av alternative utøvere som eventuelt burde gis autorisasjon etter den foreslåtte nye helsepersonelloven. Som nevnt ovenfor har utvalget lagt til grunn at spørsmålet om eventuell autorisasjon for grupper av alternative behandlere, vil måtte avgjøres etter de samme hovedkriterier som for helsepersonellgrupper for øvrig.

13.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste som har uttalt seg, er enige i at det ikke bør etableres en egen godkjennings-/autorisasjonsordning for alternative behandlere, men at disse utøvere heller bør vurderes i forhold til om de oppfyller helsepersonellovens vilkår for autorisasjon.

Utøverorganisasjoner mv.

Enkelte høringsinstanser, særlig fra de alternative miljøene, har påpekt at tiden er moden for at enkelte utøvergrupper kan vurderes i forhold til autorisasjon etter helsepersonelloven. Særlig akupunktur og homøopati fremheves i så måte. Motsatt vektlegger enkelte tverrfaglig orienterte organisasjoner, at autorisasjonssøknadene virker splittende på miljøet.

Norsk Forening for Klassisk Akupunktur (NFKA)

«(...) støtter utvalgets forslag om at de gjeldende autorisasjonsordninger for helsepersonell også bør kunne gjøres gjeldende for alternativmedisinske grupper.»

NFKA er videre av den oppfatning at akupunktører bør autoriseres, og det vises blant annet til at autorisasjon vil være nødvendig for å

«(...) kvalitetssikre akupunkturfaget for å gi pasienter optimal behandling under trygge forhold når de oppsøker akupunktør. Det må stilles høye medisinske og akupunkturfaglige krav til akupunktørene.»

Disse synspunkter deles langt på vei av Norske Homeopaters Landsforbund som blant annet har uttalt at de

«(...) er av den oppfatning at de gjeldende autorisasjonsordninger for helsepersonell også kan omfatte alternativ medisinske utøvere på et kvalifisert nivå, som homeopater og akupunktører. Likeledes mener vi at de grunnleggende elementer for autorisasjon av helsepersonell vil være dekkende for autorisasjon av homeopater og akupunktører. Vi kan her vise til autorisasjon av kiropraktorer. Vi ser derfor ikke noen grunn til at det skal etableres egne autorisasjonsordninger for alternativ medisinske utøvere.»

Norsk Osteopat Forbund har på sin side uttalt at de ikke ser på osteopati som en del av alternativ medisin, og det fremgår at de ønsker autorisasjon og en norsk anerkjennelse av sitt fag.

Av høringsuttalelsen til Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon (NNH) fremgår at de er skeptiske til å autorisere enkeltgrupper innenfor alternativ behandling etter helsepersonelloven, og at de opplever dette som splittende for fagmiljøet. NNH ønsker primært en fellestittel for alternative behandlere, for eksempel naturterapeut, og at den enkelte utøver i tillegg kan benytte undertitler som viser hans spesialitet.

Helsepersonellorganisasjoner

De fleste helsepersonellorganisasjoner som har uttalt seg, mener det ikke bør opprettes en egen godkjennings-/autorisasjonsordning for alternative utøvere.

Norsk Sykepleierforbund (NSF) støtter utvalget i at utøvere av alternativ medisin bør godkjennes etter de samme hovedkriteriene som annet helsepersonell. NSF fremhever imidlertid som en svakhet ved utredningen at utvalget ikke har tatt stilling til om noen nye grupper bør gis autorisasjon, og at utvalget ikke har gått konkret inn på innholdet i utdanningene og vurdert eventuelle krav til utdanningene. Det uttales deretter at

«(...) NSF mener at det bør foretas en grundig gjennomgang av de ulike utdanningene med tanke på å gi autorisasjon/godkjenning. I første rekke bør det ses nærmere på de mest etterspurte behandlingsformene og behandlingsformer som har dokumentert effekt.»

Norske Fysioterapeuters Forbund (NFF) viser til sin høringsuttalelse i forbindelse med helsepersonelloven hvor de påpekte at det ikke ville være tilstrekkelig å forskriftsregulere mulighet for autorisasjon av nye grupper helsepersonell, men at dette burde lovfestes. Tilsvarende anføres å måtte gjelde for alternative behandlergrupper.

Den norske tannlegeforening

«(...) støtter utvalget i at det ikke er ønskelig med en særskilt godkjenningsordning for utøvere av alternativ medisin. Et parallelt behandlingssystem vil skape uklarheter både for samfunnet som helhet og for den enkelte pasient.»

Også Den norske lægeforening er enig i at det ikke bør etableres særskilte godkjennings- og autorisasjonsordninger for alternative behandlere. I den forbindelse uttales det at:

«Godkjenning etter eksisterende ordning bør kun skje dersom det er formulert krav til utdannelse og tjenester, og det er dokumentert at kravene oppfylles. Det forekommer svært varierende utdanning og praktisk trening før alternativ-behandlere etablerer praksis. En godkjenningsordning kan, i enda større grad enn en registerordning, inngi befolkningen en falsk garanti.»

Norske Legers Forening For Akupunktur mener at når det gjelder akupunktur bør en arbeide mot en egen spesialitet for leger og for en autorisasjonsordning for akupunktører.

Offentlige instanser, utdanningsinstitusjoner og sykehus

Høringsinstanser i denne gruppen er nærmest uten unntak av den oppfatning at det ikke bør opprettes en egen godkjennings-/autorisasjonsordning, men at nye grupper eventuelt bør autoriseres etter helsepersonelloven og denne lovens vilkår.

Statens helsetilsyn støtter utvalgets innstilling

«(...) i at det ikke etableres særskilt godkjenningsordning for utøvere av alternativ medisin. En slik ordning mener vi vil bli mer villedende enn veiledende for publikum. En godkjenning av en virksomhet vil etter allmennhetens oppfatning innebære at krav med hensyn til faglig kompetanse mv anses oppfylt. Imidlertid er det ikke i dag mulig å oppstille offentlige, faglige krav til alle grupper av utøvere innen alternativ medisin.

Man kan ikke se bort fra at grupper av alternative utøvere i fremtiden vil kunne godkjennes som helsepersonell etter de generelle kriterier for dette i henhold til den nye helsepersonelloven. Etter vår oppfatning må forutsetningen være at dette begrunnes i ny kunnskap om alternativ medisin eller dokumentert komplementerende effekt til bestående helsetilbud.»

En rekke fylkesleger har også uttalt seg til dette spørsmålet. De fleste gir uttrykk for en klar motstand mot en egen godkjenningsordning, blant annet uttaler Fylkeslegen i Oslo at hun

«(...) er meget skeptisk til en offentlig godkjenningsordning av utøvere av alternativ medisin. (...) I den nye helsepersonelloven er det åpnet for at flere grupper etter hvert kan bli offentlig godkjent. Dette bør være tilstrekkelig til at man i fremtiden, dersom det kommer solid vitenskapelig dokumentasjon for virkninger av en i dag alternativ behandling og at det etableres tilfredsstillende utdanningsopplegg, eventuelt kan definere nye grupper under helsepersonelloven.»

Fylkeslegen i Rogaland er kritisk til forslaget om en registerordning, og advarer også mot en egen godkjenningsordning. Når det gjelder registerordningen har han blant annet uttalt at han

«(...) ikke kan se at det er grunn for noen slags anerkjennelse for noe som ikke er anerkjennbart. Når det offentlige skal gi anerkjennelse til en terapiform fordrer det at denne terapien må ha en dokumentert effekt, ellers blir pasienter og befolkning lurt.»

Fylkeslegen viser videre til at utvalget har drøftet

«(...) en godkjenningsordning av alternative terapeuter og selv om dette ikke er foreslått eksplisitt, er det grunn til å advare mot dette av samme grunner som overfor om registrering. Det betyr også at det vil være galt å tenke på autorisasjon av terapeuter som driver med behandling som i all hovedsak ikke har dokumentert effekt.»

Høgskolen i Sør-Trøndelag og Høgskulen i Sogn og Fjordane støtter utvalgets forslag om at de samme hovedkriterier bør gjøres gjeldende ved autorisasjon av alternativmedisinske behandlere som for helsepersonell for øvrig, og at det dermed vil være lite hensiktsmessig å foreslå en særskilt godkjenningsordning for alternativmedisinske behandlere.

Av de sykehus som har uttalt seg til dette spørsmålet viser departementet til Harstad sykehus som påpeker at det av utredningen fremgår at alternativ medisin med svært få unntak er altfor dårlig dokumentert ut fra anerkjente naturvitenskapelige prinsipper. Det uttales deretter at:

«Faglig sett blir dette etter min oppfatning useriøst, og man bør derfor ikke innføre noen autorisasjonsordning eller annen form for offentlig faglig godkjenning.»

Regionsykehuset i Tromsø som har uttalt at dersom

«autorisering av alternativ behandling skal ha noen mening, må det være innenfor rammen av begrepet helsepersonell. I tråd med utvalgets forslag er en særskilt godkjenningsordning derfor ikke ønskelig.»

Pasient-/brukerorganisasjoner

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) mener at det i første omgang bør opprettes et offentlig utøverregister som foreslått,

«(...) men at målet bør være å etablere en mer omfattende godkjenningsordning for enkelte av de etablerte gruppene alternativmedisinske utøvere. I likhet med flertallet i utvalget er LHL av den mening at alternativmedisinske utøvere da bør vurderes i forhold til godkjenningsordningen for helsepersonell.»

Norsk Homøopatisk Pasientforening uttaler til spørsmålet om autorisasjon at

«(...) det bør åpnes for at alternativ medisinske grupper hvor det er god forskningsdokumentasjon og etablerte utdanningsmuligheter på høyt nivå blir autorisert. Vi mener at tiden nå er moden for å autorisere homøopater og akupunktører.»

De er videre av den oppfatning at det ikke vil være nødvendig med en egen godkjennings-/autorisasjonsordning for alternative behandlere, men at de grupper av utøvere som har et høyt nok faglig nivå og som ønsker det, kan autoriseres etter helsepersonelloven.

Utdanningsinstitusjoner innenfor alternativ behandling

Nordisk Akupunkturhøgskole uttaler:

«På sikt bør det arbeides mot en offentlig autorisasjon for akupunktører. En autorisasjon som akupunktør bør kreve minimum 3 års utdannelse i skolemedisinske fag i tillegg til en omfattende utdannelse i akupunktur.»

Norsk Universitet for Kinesisk Naturmedisin og Akupunktur har uttalt at de har

«(...) forståelse for utvalgets innvendinger mot en godkjennings- og autorisasjonsordning selv om vi og andre seriøse utøvere av alternativ medisin ville ønsket en slik ordning velkommen.»

13.4 Utviklingen etter avgivelsen av NOU 1998:21 Alternativ medisin

I løpet av de siste årene har både osteopater, homøopater, akupunktører og naprapater søkt om å bli autorisert etter helsepersonelloven.

Departementet har avslått disse søknadene under henvisning til at helsepersonelloven bør virke i 2-3 år før nye grupper vurderes for autorisasjon. Loven trådte i kraft 1. januar 2001, og ved loven ble et stort antall helsepersonellgrupper regulert i en felles lov. Loven innebar en felles lov for alt helsepersonell, og 9 lover og mange forskrifter som tidligere hadde regulert tilsammen 16 helsepersonellgrupper, ble opphevet. I tillegg ble 11 nye grupper omfattet av den nye helsepersonellovens autorisasjonsordning, slik at det i dag er 27 autoriserte helsepersonellgrupper.

De autorisert helsepersonellgruppene er som hovedregel gitt samme plikter og rettigheter. I tillegg er de underlagt offentlig tilsyn, og et felles administrativt reaksjonssystem. For en rekke av disse personellgruppene innebar loven en førstegangs offentlig regulering av deres virksomhet. For andre grupper innebar loven en videreføring av tidligere lovregulering, men også et mer utvidet regelverk i forhold til det de før var underlagt. På grunn av de store endringer loven medførte for mange helsepersonellgrupper, har departementet sett behov for å la loven virke en tid for å høste erfaringer før ytterligere personellgrupper eventuelt autoriseres etter loven. Ved utarbeidelse av loven, ble det foretatt en omfattende vurdering av hvilke personellgrupper som burde gis autorisasjon. Når det gjaldt vurderingen av om homøopater og akupunktører skulle gis autorisasjon, ble det vist til at departementet ville avvente Aarbakke-utvalgets innstilling, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 141. Stortinget ga i all hovedsak sin tilslutning til de vurderinger og beslutninger som departementet hadde gjort med hensyn til hvilke personellgrupper som skulle autoriseres på det daværende tidspunkt.

De siste autorisasjonssøknadene som er innkommet til departementet har blitt avslått også under henvisning til at spørsmålet om eventuell autorisasjon av nye grupper alternative behandlere bør utstå til etter at denne odelstingsproposisjonen er behandlet av Stortinget.

I forbindelse med arbeidet med denne odelstingsproposisjonen, har departementet innhentet bidrag fra Sosial- og helsedirektoratet. Direktoratet har her blant annet blitt bedt om å foreta en oppdatering av dokumentasjonsstatus og forskningsresultater på området alternativ behandling, og dernest vurdere om dette bør få konsekvenser for eventuell autorisasjon av nye grupper. Bidragene fra direktoratet er innarbeidet i kapittel 6 og kapittel 11. Som det vil fremgå er direktoratet av den oppfatning at det fortsatt gjenstår mye forsknings- og dokumentasjonsarbeid når det gjelder behandlingseffekt av de ulike alternative behandlingsformer. Det vises også til at utdanningsfeltet innen alternativ behandling er preget av stor variasjon, noe som gjør det vanskelig for brukere og øvrige aktører å sammenlikne behandlinger og vurdere den enkelte behandlers kompetanse.

På bakgrunn av dette har direktoratet anbefalt at grupper av alternative behandlere på det nåværende tidspunkt ikke blir autorisert etter helsepersonelloven.

13.5 Departementets vurdering og forslag

13.5.1 Innføring av en egen godkjenningsordning for alternative behandlere

Under pkt. 13.1 er det vist til at en offentlig godkjenningsordning vil måtte begrunnes i et ønske om og behov for en viss statlig styring, kontroll og innflytelse over aktuelle personellgrupper. På dette området vil formålet særlig være å ivareta kvalitetsbehov og sikkerhet hos pasienter/brukere.

Departementet ser at det foreligger enkelte argumenter som kan tale for å innføre en egen godkjenningsordning for alternative behandlere. Vilkårene for å få autorisasjon etter helsepersonelloven er såpass strenge at slik autorisasjon kan synes uoppnåelig for mange av utøvergruppene, jf. nærmere om dette under pkt. 13.5.2. Ved en autorisasjonsvurdering vil det blant annet måtte legges vekt på i hvilken grad aktuelle personellgrupper kan dokumentere at den behandlingsform de tilbyr har behandlingseffekt, enten basert på forskningsresultater eller systematisk erfaring. For mange behandlingsformer innenfor området alternativ behandling er effektdokumentasjonen enten utilstrekkelig eller manglende. I forhold til dette vurderingskriteriet må det således legges til grunn at flere av behandlingsformene ikke på lang tid vil kunne fremlegge tilfredsstillende effektdokumentasjon.

I forlengelsen av dette vil det kunne hevdes at for denne gruppen vil en egen godkjenningsordning som stiller andre og mindre strenge krav enn det som følger av helsepersonelloven, kunne være et alternativ. Det offentlige ville da til en viss grad kunne stille faglige kvalitetskrav både til utdanningen og selve yrkesutøvelsen, samt innføre andre bestemmelser for eksempel om taushetsplikt, informasjonsplikt, dokumentasjonsplikt mv. En slik godkjenningsordning ville dermed kunne bidra til å oppnå et skille mellom såkalt seriøse og useriøse utøvere, samtidig som ordningen til en viss grad ville ivareta pasientsikkerhet.

Videre viser departementet til at det offentlige gjennom en slik godkjenningsordning i større grad ville kunne føre tilsyn og kontroll med utøverne og deres yrkesutøvelse, herunder den faglige delen av virksomheten.

Slik departementet ser det kan det imidlertid anføres en rekke argumenter mot å innføre en slik egen godkjenningsordning. For det første viser departementet til at det i høringsrunden var så å si samlet motstand mot dette, også blant de utøverorganisasjoner som hadde uttalt seg. Flere av utøverorganisasjonene ønsket en offentlig godkjenning, men i form av autorisasjon etter helsepersonelloven.

Dernest viser departementet til at dersom det offentlige først skal godkjenne ulike grupper alternative behandlere for å behandle pasienter, bør dette skje etter tilsvarende strenge vilkår som gjelder for helsepersonell etter helsepersonelloven. Hensyn til pasientsikkerhet og kvalitetsbehov vil i stor grad gjøre seg gjeldende også overfor utøvere av alternativ behandling. Hvis en eventuell godkjenning skal gis på tilnærmet samme vilkår som for helsepersonell, vil det være byråkratisk og ressurssløsende å bygge opp et parallelt godkjenningsapparat for alternative behandlere.

Dersom det innføres en godkjenningsordning for alternative behandlere som stiller mindre strenge krav enn det som følger av helsepersonelloven, vil ikke helsemyndighetene på samme måte ha gått god for det faglige innhold i disse behandlingsformene. Det vil imidlertid være en fare for at brukerne ikke ser denne forskjellen mellom på den ene side autorisert helsepersonell og på den andre siden «offentlig godkjent» alternativ behandler. Slik sett vil ordningen lett kunne bli oppfattet som å være et offentlig kvalitetsstempel utover hva det reelt sett er grunnlag for. Dette vil særlig være tilfelle dersom godkjenningen blir markedsført på en unyansert eller villedende måte.

Et ytterligere argument mot en egen godkjenningsordning følger av helsepersonelloven § 3 første ledd nr. 2. Etter denne bestemmelsen er personell som arbeider innenfor helsetjenesten og som yter helsehjelp uten å inneha autorisasjon (for eksempel en akupunktør som er ansatt ved en fødeavdeling), å anse som helsepersonell etter loven. Helsepersonellet (akupunktøren) er således underlagt blant annet helsepersonellovens bestemmelser om forsvarlighet, taushetsplikt mv. I forhold til den gruppen alternative behandlere som arbeider i helsetjenesten, er dermed behovet for en egen godkjenningsordning mindre.

Endelig viser departementet til at den totale gruppen av alternative behandlere er preget av stor bredde og store variasjoner når det gjelder behandlingsfilosofi, faglig bakgrunn samt utdanningslengde og - innhold. Det vil derfor være vanskelig å fastsette kriterier for en eventuell godkjenningsordning som vil være anvendelig for hele gruppen. Dette vil i så fall forutsette et betydelig arbeid knyttet til å få oversikt over utdanningsfeltet, for deretter å fastsette standarder for utdanning som skal lede frem til slik godkjenning.

Under henvisning til ovenstående vil departementetikke foreslå å opprette en særskilt godkjenningsordning for alternative behandlere. Departementet legger her særlig vekt på at det blant høringsinstansene var så å si samlet motstand mot en slik godkjenningsordning. Videre mener departementet at dersom det offentlige først skal godkjenne grupper av alternative behandlere for å behandle pasienter, bør dette skje etter tilsvarende strenge vilkår som gjelder for helsepersonell etter helsepersonelloven. Godkjenning på mindre strenge vilkår vil riktignok kunne innebære en viss grad av kontroll eller kvalitetsgaranti av de aktuelle personellgrupper, men en slik mellomløsning vil kunne virke forvirrende for brukerne, spesielt dersom ordningen markedsført på en unyansert eller villedende måte.

13.5.2 Spørsmålet om autorisering av nye personellgrupper etter helsepersonelloven

Departementet viser innledningsvis til Budsjettinnstilling S. nr. 11 (2001-2002) hvor det under Kap. 701 Forskning og forsøksvirksomhet, blant annet er uttalt:

«Komiteen viser til en enstemmig merknad i Innst. S. nr. 172 (2000-2001) som ble behandlet i Stortinget 27. mars 2001, hvor komiteen anfører følgende:

«Stortinget ber Regjeringen legge frem en Stortingsmelding om alternativ medisin med utgangspunkt i Aarbakke-utvalgets innstilling i løpet av 2002.»

På denne bakgrunn fremmet komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge frem en Stortingsmelding om alternativ medisin med utgangspunkt i Aarbakke-utvalgets innstilling snarest og senest i løpet av 2002. Regjeringen bes i den forbindelse også å vurdere autorisasjon av nye helsepersonellgrupper.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til brev fra Norske homeopaters landsforbund til Sosial- og helsedepartementet datert 19. juni 2001 hvor det søkes om autorisasjon for homeopater. I sitt svarbrev datert 17. september uttaler departementet at en ikke på dette tidspunkt vil vurdere autorisasjon av nye helsepersonellgrupper før etter at helsepersonelloven har vært virksom i minst tre år. Disse medlemmer er ikke enig med departementet i denne vurderingen, og ber om at departementet også vurderer autorisasjon av nye helsepersonellgrupper som har tilknytning til Aarbakke-utvalgets innstilling, når meldingen om denne legges fram for Stortinget i løpet av 2002.»

Som nevnt i pkt. 13.1 kan nye personellgrupper gis autorisasjon som helsepersonell etter helsepersonelloven § 48. Slik autorisering kan skje ved lovendring av § 48 første ledd eller ved at det med hjemmel i § 48 fjerde ledd bestemmes ved forskrift, idet det her heter:

«Departementet kan i forskrift bestemme at helsepersonellgrupper som ikke omfattes av første ledd, kan gis autorisasjon etter søknad. Ved avgjørelsen skal det legges vekt på hensynet til pasientsikkerhet, innhold og formålet med utdanningen, i hvilken utstrekning yrket utøves selvstendig og hensynet til harmonisering med andre land.»

Begrunnelsen for helsepersonellovens autorisasjonsordning og det nærmere innhold i autorisasjonsbegrepet er redegjort for i punkt 13.1.

Departementet legger til grunn at hensynene bak autorisasjonsordningen er å sikre pasientens og samfunnets tillit til de autoriserte yrkesgruppene, og å ivareta pasientens sikkerhet. Utdanningskravene og reaksjonssystemet er satt opp i den hensikt å sikre pasienten.

Autorisasjonsinstituttet er også et viktig offentlig styringsmiddel innen helsetjenesten. At en gruppe er autorisert helsepersonell innebærer en aksept og godkjennelse fra helsemyndighetenes side, av den behandlingsformen som gruppen yter. Dersom myndighetene velger å autorisere grupper av alternative behandlere som helsepersonell vil den/de aktuelle behandlingsformen(e) bli en del av den etablerte helsetjenesten og regnes som forsvarlig metode. Altså må man før nye personellgrupper eventuelt autoriseres, forsikre seg om at det er grunnlag for dette.

Dersom nye grupper skal autoriseres vil disse rettslig sett sidestilles med de grupper som er autorisert i dag, og de vil bli underlagt de plikter og rettigheter som følger av helselovgivningen. Dette vil innebære at den forventningen eller «garanti» pasientene har for blant annet faglig forsvarlig behandling og ivaretagelse av pasientrettigheter også vil gjelde overfor eventuelle nye grupper helsepersonell.

Det administrative reaksjonssystemet er en sentral del av denne «garantiordningen». Statens helsetilsyn/fylkeslegene fører i dag tilsyn med helsetjenesten og alt helsepersonell. Eventuell autorisering av grupper alternative behandlere vil innebære en utfordring for tilsynsetaten som sannsynligvis vil måtte bygges ut med relevant kompetanse. Forsvarlighetskravet vil også måtte vurderes opp mot de aktuelle metoder.

At en gruppe utøvere har autorisasjon som helsepersonell innebærer også at disse vil ha en beskyttet tittel. Det er viktig at helsepersonell med offentlig godkjenning har den nødvendige tilliten både hos allmennheten generelt og hos den enkelte pasient spesielt.

Autorisasjon har ikke som konsekvens en offentlig finansiering, for eksempel stønad fra folketrygden til dekning av utgifter ved behandling hos den autoriserte helsepersonellgruppen, jf. kapittel 15.

Ved vurderingen av om nye grupper skal autoriseres, og eventuelt hvilke, følger det av helsepersonelloven § 48 fjerde ledd at det skal legges vekt på «innhold og formålet med utdanningen». Som nevnt i punkt 13.1 uttales det i forarbeidene at en betingelse for en autorisasjonsordning er at helsemyndighetene finner det helsefaglige innhold i utdanningene tilfredsstillende. Ved denne vurderingen bør det blant annet vektlegges «om utdanningen i hovedsak er forskningsbasert», jf. Ot.prp. nr. 13 (1998-99) side 129. Etter departementets oppfatning må det derfor ved vurderingen av om nye grupper skal autoriseres, også kunne legges vekt på i hvilken grad det foreligger dokumentert effekt av de behandlingsformer som gruppen benytter. Dokumentert behandlingseffekt kan anses for å foreligge på bakgrunn av en systematisert gjennomgang av forskningsresultater. Det kan også være aktuelt å legge vekt på omfattende og systematisert klinisk erfaring.

Når det gjelder pasientsikkerhetsperspektivet etter helsepersonelloven § 48 fjerde ledd, legger departementet til grunn at dersom en behandlingsmetode anses å ha effekt vil det være større grunn til å autorisere grupper der ukyndig bruk av behandlingsmetoden kan medføre fare for skade eller bivirkninger, enn der behandlingen ikke kan få slike konsekvenser.

De fleste alternative behandlere har en svært selvstendig arbeidssituasjon, jf. helsepersonelloven § 48 fjerde ledd. Det meste av virksomheten foregår i private klinikker, gjerne i mindre arbeidsfellesskap med andre faglig likestilte og selvstendige behandlere, eller behandleren driver virksomhet helt alene. Selvstendigheten i arbeidssituasjonen er ofte større enn for mange allerede autoriserte grupper. For mange alternative behandlere vil således dette vilkåret for autorisasjon være oppfylt.

Departementet legger videre til grunn at det ved spørsmål om eventuell autorisasjon må kunne legges en viss vekt på i hvilken grad behandlingsformen er utbredt i Norge. Dersom faget har svært få utøvere eller om norsk utdanning er fraværende eller mangelfull, kan dette være argumenter mot autorisering. I prinsippet kan imidlertid autorisasjon vurderes gitt også dersom det kun er nærmere definerte utenlandske utdanninger som holder et slikt nivå at det kan være aktuelt med autorisasjon.

Som nevnt ovenfor følger det av lovens ordlyd (jf. § 48 fjerde ledd) og forarbeidene at det ved spørsmål om autorisasjon av nye personellgrupper, skal legges vekt på forhold knyttet til utdanningen. Som redegjort for i kapittel 4 og kapittel 11 er utdanningssituasjonen når det gjelder alternative behandlere uoversiktelig, og det er til dels svært store forskjeller mellom de ulike behandleres utdanning, både hva gjelder utdanningens omfang og innhold, faglige krav, opptakskrav osv. Dette gjelder både de ulike behandlergruppene i mellom, men også innad innenfor den enkelte behandlingsform. I den forbindelse kan det vises til at det finnes flere utdanninger innen akupunktur og homøopati, samtidig som det er til dels store forskjeller når det gjelder utdanningenes omfang og innhold.

Ettersom spørsmålet om eventuell autorisasjon henger nært sammen med omfang av og innhold i utdanningene, anser departementet det for å være prematurt å vurdere autorisasjon av grupper av alternative behandlere på det nåværende tidspunkt. Departementet anser at det er behov for en utredning av utdanningsfeltet når det gjelder enkelte former for alternativ behandling, jf. pkt 11.4. Som vist til foran er det i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) anført at en betingelse for en autorisasjonsordning er at helsemyndighetene finner det helsefaglige innholdet i utdanningen tilfredsstillende. Helsemyndighetene har pr. i dag ikke foretatt slik vurdering, og har heller ikke faglige forutsetninger eller grunnlag for å gjøre slik vurdering.

Departementet viser også til tidligere uttalelse fra Stortinget i tilknytning til behandling av St.meld. nr. 50 (1993-94) Om samarbeid og styring - mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste. Regjeringen ble i romertallsvedtak bedt om å oppnevne et utvalg for å utrede hvilken plass alternativ behandling skulle ha innenfor det samlede helsevesen (Aarbakke-utvalget). I tillegg ble Regjeringen bedt om å

«vurdere en godkjenningsordning av utdanningen innen alternativ medisin i forbindelse med det videre arbeidet med lov om helsepersonell.»

Som nevnt under pkt. 13.4 har både osteopater, homøopater, akupunktører og naprapater det siste halvannet året søkt om autorisasjon etter helsepersonelloven. Departementet har avslått disse søknadene under henvisning til at helsepersonelloven bør virke i 2-3 år før nye grupper autoriseres, samt at spørsmål om autorisasjon bør utstå til etter at denne odelstingsproposisjonen er behandlet av Stortinget.

Slik departementet ser det er behandlingsformene osteopati og naprapati de to alternative behandlingsformer som har størst likhetstrekk med behandlingsformer som i dag utøves av autoriserte grupper. Utdanningsopplegg og forklaringsmodeller for osteopati og naprapati har en god del felles med fysioterapi og kiropraktikk. De representerer alle ulike former for manuelle behandlingsformer, og grunnutdanningen er av minst tre års varighet på høgskolenivå. I tillegg utføres osteopati og naprapati i stor grad av fysioterapeuter, som allerede er autorisert etter helsepersonelloven.

Departementet viser også til at det i de europeiske land stort sett synes å være politiske, kulturelle eller tradisjonsbundne begrunnelser for hvorfor enkelte personellgrupper er godkjent/autorisert i ett land, men ikke i et annet. I Sverige er naprapater autorisert som helsepersonell, men yrkestittelen er ikke beskyttet. I Finland finnes det godkjenningsordninger for både naprapater og osteopater slik at disse utgjør grupper av yrkesutdannet helsepersonell med beskyttet tittel. I Storbritannia er osteopatene autorisert/godkjent ved egen lov, etter samme ordning som gjelder for ordinært helsepersonell. Videre vurderer Frankrike regulering av kiropraktorer og osteopater.

De norske naprapatene utdannes i all hovedsak ved Naprapathögskolan i Stockholm. For å bli medlem i Norges Naprapatforbund kreves det godkjent utdanning fra denne skolen, eller tilsvarende utdanning fra andre land. Norske osteopater utdannes i Norge ved den private institusjonen Norsk Høgskole i Osteopati, og for opptak kreves det medisinsk embedseksamen eller fysioterapieksamen. De langt fleste osteopater i Norge er allerede autoriserte fysioterapeuter. Osteopati kan dermed også sees på som en «spesialistutdanning» innenfor fysioterapi.

Under henvisning til ovenstående vil departementet foreslå å gjennomføre en utredning som omfatter de fire gruppene manuelle terapiformer (osteopati, naprapati, kiropraktikk og fysioterapi), med tanke på en sammenligning av henholdsvis behandlingsformene, graden av dokumentert effekt, utdanningenes faglige innhold og omfang. Hensikten med en slik utredningen vil i såfall være å vurdere om osteopati og naprapati bør autoriseres som selvstendige helsepersonellgrupper etter helsepersonelloven. En konsekvens av eventuell autorisering er at utdanningens innhold og omfang må godkjennes. Departementet vil derfor vurdere organisering av denne utredningen i sammenheng med den foreslåtte utredning om innholdet i utdanningene, jf. pkt. 11.4.10.

Som nevnt har også homøopatene og akupunktørene søkt om autorisasjon, men fått avslag. I NOU 1998:21 er det i kapittel 13 vurdert i hvilken grad ulike alternative behandlingsformer kan sies å ha dokumentert effekt. Det fremgår at det for akupunktur kan legges til grunn en viss dokumentert behandlingseffekt i forhold til nærmere bestemte lidelser. Dette er nylig bekreftet av Sosial- og helsedirektoratet, jf. kapittel 6.

Akupunktur og homøopati kommer i en annen kategori enn osteopati og naprapati. Ingen av disse gruppene har offentlig godkjenning/autorisasjon i nordiske land. Det gis heller ingen utdanning ved offentlig godkjente utdanningsinstitusjoner i Norden som fører frem til yrkestittel eller godkjent grad. Av disse grunner foreslås derfor i første omgang en utredning av utdanningsfeltet når det gjelder akupunktur og homøopati, jf. pkt. 11.4.

14 Registerordning for utøvere av alternativ behandling

14.1 Innledning - gjeldende rett

Som nevnt under kapittel 13 finnes det i dag ingen godkjennings- eller autorisasjonsordning for alternative behandlere. Det finnes heller ingen offentlig registerordning for utøvere av alternativ behandling.

Med offentlig registerordning siktes det i denne sammenheng til et register opprettet av offentlige myndigheter, og hvor det offentlige oppstiller nærmere bestemte vilkår for registrering. Det siktes her ikke til de forskjellige næringsregistre som alternative behandlere kan være registrert i, for eksempel i kraft av å være selvstendig næringsdrivende eller som ansatt i selskap, sammenslutning eller lignende som tilbyr ulike former for alternativ behandling.

Utøverorganisasjoner fører register eller lister over organisasjonens medlemmer, men dette er ikke å anse for en offentlig registerordning. Å være del av et slikt medlemsregister er frivillig. Det er ikke krav om medlemskap i yrkesorganisasjon/fagorganisasjon for å utøve alternativ behandling. Vilkårene for å bli medlem i de ulike organisasjonene varierer, men gjennomgående stilles det visse krav til gjennomført utdanning. En rekke organisasjoner har også vedtektsfestet for eksempel etiske retningslinjer og regler om taushetsplikt. I tillegg har flere organisasjoner opprettet egne fagetiske-organer som blant annet behandler klager på medlemmenes yrkesutøvelse. Brudd på medlemsvilkårene vil kunne medføre eksklusjon fra organisasjonen/foreningen.

Flere organisasjoner består utelukkende av medlemmer med utdanning innenfor ett fagområde eller en behandlingsform, for eksempel Norges Naprapatforbund, mens andre organisasjoner mer fremstår som paraplyorganisasjoner hvor en lang rekke fagretninger/behandlingsformer er representert. Eksempel på dette er Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon som har medlemmer innenfor et stort antall ulike fagretninger/behandlingsformer.

En offentlig registerordning for alternative behandlere kan være basert på at registreringen skal være frivillig. Det kan imidlertid også tenkes ordninger hvor registrering er et krav fra myndighetene for å kunne utøve virksomhet som alternativ behandler. Et register for alternative behandlere kan opprettes for nærmere definerte formål, og dermed også med ulike vilkår for registrering. Et hovedskille her går mellom registre som kun har til formål å tjene som et næringsregister, og registre som mer tar sikte på å være et behandlings- og utøverregister. Når det gjelder sistnevnte type register vil vilkårene for registrering ofte være knyttet opp mot faglige krav, for eksempel krav til gjennomført utdanning. Videre kan det tenkes krav om medlemskap i yrkes-/fagorganisasjon som vilkår for registrering. Det kan også tenkes mellomformer, det vil si registre som har elementer av begge de nevnte formene for register.

14.2 Forslag i NOU 1998:21 Alternativ medisin

I Aarbakke-utvalgets mandat het det i pkt. 5 at utvalget skulle:

«Drøfte spørsmål knyttet til registrering/register. Herunder blant annet hensikten med et register, kriterier for å skille ut seriøse utøvere i et eget register og vurdere om eventuell registrering skal være frivillig.»

Utvalget har behandlet dette spørsmålet i NOUens pkt. 15.3. Under pkt. 15.3.1 uttales det at

«(B)lant flere mulige reguleringsmåter (...) har utvalget funnet det formålstjenlig å utrede og ta stilling til eventuell oppretting av et landsdekkende og offentlig register over utøvere av alternativ medisin. Formålet med en slik registerordning er å skille mellom behandlere på grunnlag av et sett kriterier.»

Utvalget har deretter vist til Stortingets ønske om at

«arbeidet med å skille ut de seriøse utøvere av alternativ medisin i et eget register må intensiveres.»

Etter dette har utvalget påpekt at det kan være problematisk å fastslå hva som i denne sammenheng skal legges i uttrykket «seriøs», og at det ikke er enkelt å lage en ordning som skiller mellom «seriøse» og «useriøse» utøvere av alternativ behandling.

Det påpekes at et felles register vil gjøre det lettere for pasienter å finne frem til utøvere som er registrert, og at administreringen av registeret vil bli enkel dersom kriteriene for registrering begrenses til lett kontrollerbare opplysninger. Vilkårene for registrering bør begrunnes i pasientenes krav på trygghet og integritetsvern.

Forslag om lovhjemlet registerordning

På bakgrunn av dette foreslo utvalget at det med hjemmel i lov opprettes en frivillig registerordning for helsepersonell og andre som tar syke i kur, og som anvender alternativmedisinske behandlingsmetoder. Formålet med å innføre en slik registerordning er at dette vil bidra til å skille mellom såkalt seriøse og useriøse utøvere, først og fremst ved at ordningen vil sikre at utøverne er bundet av yrkesetiske retningslinjer.

Registerordningen ble foreslått hjemlet i nytt kapittel i helsepersonelloven med bestemmelser rettet mot andre enn helsepersonell. Den foreslåtte lovbestemmelsen var kun en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om en registerordning, men var formulert slik at forskrift skulle gis dersom Stortinget vedtok bestemmelsen. Når det gjelder de nærmere vilkår for å bli registrert, samt plikter og rettigheter som registrert, foreslo utvalget at dette fastsettes gjennom forskrift. Utkast til slik forskrift er inntatt i NOUen, og forskriftsutkastet er også inntatt som vedlegg nr. 6 til denne odelstingsproposisjonen.

Departementet skal godkjenne organisasjoner på nærmere vilkår

En registerordning som den utvalget foreslo, innebærer at departementet etter bestemte vilkår skal godkjenne utøverorganisasjoner for alternative behandlere. For at organisasjonens medlemmer skal kunne bli registrert i registerordningen, må nærmere bestemte vilkår ved organisasjonen være oppfylt, jf. forskriftsutkastet § 2 andre ledd. I tråd med dette skal departementet bare godkjenne organisasjoner som har:

• Vedtekter som stiller faglige krav som vilkår for medlemskap. Departementet skal imidlertid ikke foreta noen vurdering av innholdet eller omfanget av de faglige krav som stilles, men kun påse at den enkelte organisasjon har fastsatt nærmere bestemte krav for rett til medlemskap, herunder faglige krav.

• Yrkesetiske regler som er bindende for medlemmene.

• Vedtektsfestet klagerett for pasienter på medlemmenes yrkesfaglige adferd med behandling i et yrkesetisk råd og mulighet for utelukkelse av medlemmer som utviser yrkesfaglig adferd i strid med de yrkesetiske regler og retningslinjer.

• Minst 30 medlemmer.

Vilkår for å bli registrert

Vilkårene for at utøverne skal kunne bli registrert i registeret, fremgår av forskriftsutkastet § 2 første ledd og § 4, og den som ønsker registrering må dokumentere at vilkårene er oppfylt. Utøveren må dokumentere at han:

• Er medlem av en organisasjon som er godkjent av departementet.

• Har gyldig forsikring eller sikkerhet som dekker det erstatningsansvar han kan pådra seg ved behandlingsvirksomheten. Departementet fastsetter minimumsbeløp og nærmere vilkår.

• Drev virksomhet som behandler i det foregående år. Dette skal dokumenteres ved innsendelse av årsoppgjør/næringsoppgave for det foregående år eller bekreftelse fra arbeidsgiver på ansettelsesforhold.

Vilkåret i § 2 første ledd om at utøveren må drive virksomhet som behandler forutsettes ikke dokumentert nærmere.

Rettigheter og plikter som registrert

Utvalget foreslo at den som blir registrert skal få rettigheter i form av at han kan bruke betegnelsen «offentlig registrert» i tilknytning til sin yrkestittel, jf. forskriftsutkastet § 11. Den registrerte vil imidlertid også bli pålagt plikter. Av forskriftsutkastet § 5 følger at han skal melde fra om flytting, og melde fra dersom vilkårene for registrering ikke lenger er til stede. Av utkastets §§ 6 og 7 følger videre at han må betale et registreringsgebyr og en årlig avgift. Ytterligere plikter følger indirekte av utkastets § 2 hvor det fremgår at godkjente organisasjoner skal ha mulighet for å utelukke medlemmer som utviser yrkesfaglig atferd i strid med de yrkesetiske regler. Den registrerte plikter således å drive i samsvar med organisasjonens yrkesetiske regler.

Finansiering og drift av registeret

Utvalget har foreslått at det offentlige skal dekke kostnadene forbundet med etablering av registeret, men at dette kan søkes dekket inn igjen ved å kreve et gebyr ved førstegangsregistrering, jf. forskriftsutkastets § 6. Når det gjelder de årlige driftskostnader er det foreslått at dette skal dekkes gjennom de registrertes årsavgift, jf. utkastets § 7.

Overslag over kostnadene ved etablering og drift av registeret er inntatt i NOUen kapittel 16. Der anslås at registerordningen maksimalt vil medføre en belastning for det offentlige på 400 000 kroner første år, og 200 000 kroner de etterfølgende år, dersom færre utøvere enn antatt ønsker å la seg registrere. Disse beløpene fremkommer etter at det offentlige har forskuttert utgifter til etablering og drift første år, og deretter fått mesteparten tilbake gjennom registreringsgebyr og årsavgift for første år. Kostnader som eventuelt ikke dekkes av utøvernes gebyr/avgifter foreslås belastet den fellespott som utvalget har anbefalt blir bevilget til feltet alternativ behandling over en femårsperiode.

Utvalget har videre lagt til grunn at den faglige delen av registeransvaret skal legges på foreningene, mens driften av selve registeret skal være offentlig, nærmere bestemt ved Brønnøysundregistrene. Når det gjelder nærmere saksbehandlingsregler i tilknytning til registreringen, herunder ansvars- og arbeidsfordelingen mellom de godkjente organisasjonene og Brønnøysundregistret, er dette i liten grad diskutert av utvalget.

Utvalgets vurdering av den foreslåtte registerordning

Utvalget legger til grunn at de fleste seriøse utøvere av alternativ behandling ønsker en form for anerkjennelse, og at de derfor vil ønske å være registrert.

Sett fra pasientens ståsted viser utvalget til at kvalitetssikringshensyn taler for å opprette et register, slik at man til en viss grad beskytter pasienten mot useriøse utøvere, og derved i en viss grad mot skadelig, uforsvarlig og virkningsløs behandling, mot økonomisk utnytting og uforsvarlig håndtering av pasientopplysninger. Som nevnt skal utøvere som driver i strid med organisasjonens yrkesetiske regler, kunne utelukkes fra organisasjonen, noe som vil innebære at vedkommende ikke lenger oppfyller vilkårene for å forbli registrert. Det er også et vilkår for å bli/forbli registrert, at man har forsikring eller annen sikkerhetsstillelse.

Videre vises det til at registrering vil gi økt status og aksept, og at dette sannsynligvis vil medføre at useriøse utøvere vil innordne seg etter de nødvendige kriterier for å bli registrert. Endelig vises det til at ordningen er lite kostnadskrevende, og at godkjenningsprosedyren vil medføre tettere bånd mellom utøvermiljøene og offentlige helsemyndigheter.

Det argument som veier tyngst mot en registerordning, er etter utvalgets oppfatning at ordningen kan skape falske forhåpninger om effekt av de ulike behandlingsformer. Dette vil imidlertid kunne motvirkes ved å gi nøktern informasjon om registerordningens funksjon og virkemåte.

14.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene har meningene vært delte i forhold til forslaget om en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling. Dette gjelder både i forhold til om det bør innføres en slik ordning, og i forhold til hvilke vilkår som i såfall skal stilles for registreringen. Når det gjelder sistnevnte går skillet særlig på om det offentlige skal stille faglige krav som vilkår for registrering eller om dette skal overlates til organisasjonene selv. Flere har påpekt at den foreslåtte ordning vil kunne oppfattes som om det offentlige har foretatt en faglig vurdering og godkjenning av de behandlingsformer som de registrerte utøverne tilbyr.

Flere høringsinstanser har vært generelt positive til en registerordning, men noen har uttrykt uenighet i forhold til nærmere bestemte deler av registerordningens innhold. En del høringsinstanser har vært avvisende til en registerordning. Enkelte andre høringsinstanser har klart gitt uttrykk for at registerordningen ikke bør inntas i helsepersonelloven, selv om de ikke nødvendigvis har tatt avstand fra selve ordningen.

14.3.1 Offentlige instanser og utdanningsinstitusjoner

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har uttalt at:

«Samtidig som de foreslåtte ordningene dekker behovet for å sikre kvaliteten på utøvere kan en risikere at kravet om tilslutning til en bransjeorganisasjon vil vanskeliggjøre nyetableringer og redusere konkurransen i markedet. Dette har en i konkurransemyndighetenes praksis særlig sett eksempler på i forbindelse med vedtekter og yrkesetiske regler, som ofte har inneholdt bestemmelser som regulerer konkurransen mellom utøverne og dermed vil kunne være forbudt i henhold til konkurranseloven. (...) I forbindelse med at Sosial- og helsedepartementet skal godkjenne de enkelte yrkesfaglige organisasjonene gjør vi oppmerksom på denne problemstillingen og ber departementet om å ta kontakt med Konkurransetilsynet dersom det oppstår spørsmål om reglene til en organisasjon kan være i strid med konkurranseloven.»

Det fremgår at Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved sin høringsuttalelse har tatt utgangspunkt i innhentet uttalelse fra Konkurransetilsynet, som i tillegg blant annet har uttalt at det

«(...) er generelt skeptisk til at utøvere innen et yrke må være tilsluttet et bransjeforbund for å få godkjenning til å praktisere yrket. Slike ordninger kan blant annet bidra til å vanskeliggjøre nyetableringer og redusere konkurransen i markedet. Tilsynet ser imidlertid at det er behov for å sikre kvaliteten på utøvere innen alternativ medisin og at medlemskap i en offentlig godkjent bransjeorganisasjon som stiller krav til faglig kvalitet kan være et virkemiddel for å gjøre dette. Dette gjelder spesielt for utøvere som ikke har noen form for offentlig godkjent utdannelse innenfor sitt felt. I forbindelse med kravet om yrkesetiske regler mener Konkurransetilsynet at organisasjonene bør informeres om at disse reglene bare skal omfatte forhold som gjelder den faglige utøvelsen av yrket.»

Statens helsetilsyn går imot en registerordning slik den er foreslått av utvalget. For det første vises det til at registerordningen ikke vil ivareta brukernes behov for trygghet, idet

«(D)e kriterier utvalget samlet sett oppstiller for slik registrering og godkjenning, er etter Helsetilsynets oppfatning for få til å gi brukerne av alternativ medisin veiledning mht. å skille mellom seriøse og useriøse utøvere. (...) Med andre ord er det etter vårt syn ikke forholdsmessighet mellom på den ene side de foreslåtte kriterier for registrering av utøvere og godkjenning av foreninger, og på den annen side det man vil oppnå med ordningen, nemlig å identifisere de seriøse utøverne.»

For det andre vises det til at en registerordning med hjemmel i helsepersonelloven vil gi et feil signal til publikum, idet

«(O)rdningen vil kunne oppfattes som en offentlig godkjenning eller lignende basert på faglige kriterier og derved skape falsk trygghet hos publikum.»

For det tredje vises det til problemer knyttet til at registreringsordningen skal bidra til å gi terapeutene større anerkjennelse. Under henvisning til det store antall forskjellige behandlingsformer, samt manglende effektdokumentasjon, uttales det at å benytte registerordningen til å gi denne gruppen større anerkjennelse

«(...) fortoner seg uforsvarlig med tanke på de urealistiske forventningene dette vil skape hos publikum.»

For det fjerde vises det til at de fleste organisasjoner allerede har yrkesetiske retningslinjer, inkludert regler om taushetsplikt, og at en registerordning dermed ikke vil sikre at utøverne blir bundet av slike regler i større grad enn hva som allerede er tilfellet.

Statens helsetilsyn har etter dette uttalt at en registerordning ikke bør være hjemlet i helselovgivningen, og at de bare kan støtte en registerordning dersom denne inngår som et næringsregister i Brønnøysundregistrene, og uttaler i den forbindelse:

«Gitt visse forutsetninger ser vi forslaget til en registerordning lagt til Brønnysundregistrene som en mulighet til å skape ordnede forretningsmessige forhold blant utøvere av alternativ medisin. (...) Et register bør da ikke bygge på faglige kriterier.»

Helsetilsynet

«(...) går imot at Sosial- og helsedepartementet i tilknytning til en registerordning skal ha ansvar for godkjenning av organisasjonene. En slik godkjenning vil bl a kunne benyttes av organisasjonene til markedsføring av ulike behandlingsformer.»

Også flere av fylkeslegene har vært bekymret for at en offentlig registrering kan oppfattes som en offentlig kontroll og aksept utover det som ligger i registreringen, og at befolkningen vil sette likhetstegn mellom offentlig registrering og autorisasjon/godkjenning.

Datatilsynet har ikke kommentert hvilke kriterier som skal være avgjørende for registreringen. Datatilsynet har imidlertid påpekt viktigheten av at frivillighetsaspektet knyttet til registreringen kommer klart frem. Den som blir registrert må vite at registreringen er frivillig, og at registerordningen innebærer at de registrerte utøverne samles i et register. Det uttales i den forbindelse blant annet at:

«Når det opprettes et register basert på frivillighet, er det viktig at den registrerte har full informasjon om registeret og bruken av dette, slik at samtykke til registrering blir reelt.»

Det påpekes deretter

«(...) at det er vanskelig å se at loven med forskrifter legger opp til en klar formålsavgrensning.»

Det vises til at dette er en viktig forutsetning for den registrertes samtykke, og at det også bør avklares hvem som skal få ut opplysninger fra registeret, i hvilken form og i hvilke sammenhenger utlevering skal skje.

Samtlige av de fylkeskommuner som har uttalt seg, støtter forslaget om å innføre en registerordning.

Universitetet i Oslo (UiO) uttaler at det er

«(...) meget problematisk å skille mellom seriøse og useriøse utøvere av en virksomhet som unndrar seg systematisk prøving. Utvalget har da også gått bort fra dette kriteriet og introduserer tre nye kriterier hvorav det ene er at vedkommende har tegnet ansvarsforsikring. Dette er imidlertid også et problematisk kriterium i forhold til virksomhet som ikke lar seg etterprøve, og hvor bevisbyrden derfor blir uforholdsmessig vanskelig for pasienten.»

UiO savner i den forbindelse også en drøftelse av rekkevidden av det offentliges eventuelle erstatningsansvar for registrerte utøvere av alternativ behandling.

UiO har forut for sin høringsuttalelse blant annet innhentet uttalelse fra Det medisinske fakultet. Fakultetet har om NOUens redegjørelse for de alternativmedisinske forklaringsmodeller uttalt at:

«Det er vanskelig å se hvordan disse forklaringsmåtene skal kunne angripes vitenskapelig og justeres ved systematisk empiri. I utredningen diskuteres muligheten for å skille mellom seriøse og useriøse alternativbehandlere. Det må kunne slås fast at utfra de ulike alternativskolenes teoribakgrunn vil et slikt skille være kunstig.»

Høgskolen i Agder viser til at en registerordning kan gi oversikt og at den vil kunne innføres uten store investeringer. Det stilles imidlertid spørsmålstegn ved kravet om organisasjonstilhørighet, idet dette ikke gjelder andre yrkesutøvere.

14.3.2 Utøverorganisasjoner mv.

Norsk Osteopat Forbund mener at faglige krav til utdanning, både hva angår kvalitet og kvantitet, bør legges inn i registreringsordningen. Dette vil gi en sterkere kvalitetssikring, hvor man ikke bare sikrer pasientene økonomisk, men også faglig. Krav om faglige kvalifikasjoner fastsatt av offentlige myndigheter, vil gjøre at registerordningen kan bidra til å skille mellom seriøse og useriøse utøvere.

Det norske Healerforbundet stiller seg kritisk til forslaget til registerordning, og viser til at

«(...) organisasjonsplikt vil være i utakt med den generelle organisasjonsfriheten som gjelder i samfunnet. Vi tror at de kravene som stilles til registrering av utøvere, og som har som hensikt å sikre brukerne, kan ivaretas av organisasjonene og det generelle lovverket uten at man trenger et tungrodd offentlig registreringssystem.»

Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon (NNH) støtter registerordningen, og mener denne ordningen er tilstrekkelig til at pasientene får den informasjon de har behov for, samtidig som de vil stå fritt til å velge også uregistrerte utøvere. NNH uttaler videre:

«Likevel mener vi det bør settes et minstekrav til utdanning og at det bør utvikles et felles etisk regelverk. NNH er av den oppfatning at kravet om 30 medlemmer i en organisasjon for å kunne ha betryggende disiplinærordninger mv., er lavt. 200 medlemmer ville vært en mer passende størrelse.»

14.3.3 Helsepersonellorganisasjoner mv.

Norske Fysioterapeuters Forbund støtter opprettelsen av en registerordning for medlemmer i godkjente foreninger

«(...) forutsatt at det også stilles faglige krav før medlemsskap innvilges. Bare ved å stille både driftsmessige og faglige krav kan et register være med å trygge pasientens sikkerhet.»

Dette synet støttes av Norsk kiropraktorforening som uttaler at

«(D)et er viktig at en registerordning gir reell informasjon som muliggjør det å vurdere utøverens formelle kompetanse.»

Foreningen vil derfor

«(...) foretrekke en ordning hvor man legger vekt på utdanning, felles standard og minimums krav til medisinsk faglig basal kunnskaper.»

Videre bemerkes at det kan være vanskelig for befolkningen å se forskjellen mellom en offentlig registrert utøver og offentlig godkjent helsepersonell.

Den norske lægeforening fraråder at det etableres en registerordning, og uttaler blant annet:

«Registergrunnlaget vil være høyst forskjelligartet, og Legeforeningen mener at en registreringsordning vil kunne gi inntrykk av at utøveren er godkjent av en eller annen instans. Det er ikke utredet hva som vil være konsekvensen av å ikke la seg registrere, og det kan blant annet av den grunn vanskelig ses at et register vil kunne sikre samfunnet mot useriøse behandlere.»

Også Norsk sykepleierforbund går imot registerordningen, med mindre denne gjøres obligatorisk og knyttes til retten til å utøve alternativ behandling. Det vises videre til at ordningen ikke vil kunne skille seriøse/useriøse aktører, og at det for mange brukere vil være vanskelig å oppfatte forskjellen mellom offentlig registrert og offentlig godkjent/autorisert.

Norges Apotekerforening støtter forslaget om registerordning, men påpeker at denne ikke må gi brukerne

«(...) overdrevne forventninger til effekt og beskyttelse. Hvis hensikten er at registerordningen skal gi brukere og pasienter reell beskyttelse, må kravene til dokumentasjon og yrkesutøvelse være tydeligere og mer omfattende enn det som utvalget foreslår.»

Etter foreningens syn må ordningen kunne omfatte krav om en viss kunnskap i medisinske basisfag. Det bør videre ikke stilles krav om medlemskap i godkjent organisasjon, idet dette hevdes å stride mot organisasjonsfriheten. Derimot kan det stilles krav om at den enkelte utøver tilfredsstiller kravene til medlemskap i en godkjent organisasjon.

14.3.4 Pasient-/brukerorganisasjoner

Norsk Homøopatisk Pasientforening mener at utgangspunktet må være pasientens rett til selv å velge hvilken behandlingsform han vil benytte. Foreningen understreker at pasienten uansett valg må være sikret en viss beskyttelse i form av lovregulering. Etter foreningens syn bør derfor registeret gjelde for alternativmedisinske behandlere som ønsker/godtar en viss offentlig regulering og minimumskrav til faglige og etiske forhold.

Norsk Revmatikerforbund viser til at den foreslåtte registerordning vil bidra noe til å ansvarliggjøre behandlerne, men stiller spørsmål ved hva som vil skje med de som velger å stå utenfor ordningen.

14.3.5 Utdanningsinstitusjoner innenfor alternativ behandling

Nordisk Akupunkturhøgskole støtter forslaget om innføring av en registerordning og de foreslåtte vilkår, men ønsker på sikt en offentlig autorisasjon for akupunktører.

Norsk skole for Tradisjonell Kinesisk Medisin kan bare akseptere ordningen dersom man registrerer en naturterapeut, og ikke enkelte terapier. Det vises i den forbindelse til at de fleste naturterapeuter praktiserer flere terapier og at ingen terapier bør settes over andre.

14.4 Utviklingen siden avgivelsen av NOU 1998:21 Alternativ medisin

Departementet har i løpet av det siste halvannet året mottatt søknader om autorisasjon for yrkesgrupper som utøver akupunktur, homøopati, osteopati og naprapati. Som nevnt ovenfor under pkt. 13.4 er alle disse autorisasjonssøknadene avslått.

Når det ellers gjelder forholdene på utøversiden, er departementet kjent med at det de senere år har skjedd noen endringer i form av sammenslåinger av enkelte utøverorganisasjoner, samt at det totale antall alternative behandlere har økt noe. Utover dette synes forholdene stort sett å være som beskrevet i NOUen.

På brukersiden kan det synes som om bruken av alternativ behandling har økt, og at alternativ behandling brukes for et større spekter av sykdommer og/eller lidelser, jf. nærmere om dette under kapittel 5.

14.5 Andre lands rett

Departementet er ikke kjent med at det i andre land er innført en offentlig, lovfestet registerordning for utøvere av alternativ behandling.

I Danmark har man imidlertid i flere år hatt to registre i regi av utøverorganisasjoner. Registrene er ulovfestede og registrering er frivillig. Registrene er initiert av utøverorganisasjonene, og Sundhedsstyrelsen har ingen annen rolle i utviklingen enn å gi råd. Høsten 2002 utredes etablering av et nytt register.

I Nederland er det innført et frivillig utøverregister for alle terapeutgrupper. Krav til registrering er knyttet til utdanning.

For en generell redegjørelse av andre lands rett når det gjelder alternativ behandling, viser departementet til kapittel 8.

14.6 Departementets vurdering og forslag

14.6.1 Innledning

Departementet har i pkt. 12.9 foreslått at det lovfestes en frivillig registerordning for helsepersonell og andre som utøver alternativ behandling. I de videre underpunkter i pkt. 14.6, skal departementet redegjøre for begrunnelsen for en slik registerordning, samt vurdere ordningens nærmere innhold.

Som nevnt i kapittel 2 har Stortinget påpekt viktigheten av å intensivere arbeidet med å skille ut de seriøse utøverne av alternativ behandling i et eget register. Utover dette er Stortingets uttalelser knappe, og det er gitt få føringer i forhold til hvilke kriterier som skal legges til grunn for et skille mellom seriøse og useriøse utøvere.

I St.meld. nr. 26 (1999-2000) Om verdiar for den norske helsetenesta, har departementet støttet hovedpunktene i de vurderinger som utvalget har gitt til kjenne i NOU 1998:21, herunder den ovenfor beskrevne registerordning.

På bakgrunn av Stortingets uttalelser legger departementet til grunn at det er et uttalt ønske eller en forutsetning at det i denne odelstingsproposisjonen vurderes forslag om virkemidler av en eller annen karakter som kan bidra til et klarere skille mellom seriøse og useriøse utøver av alternativ behandling. Dersom det utelukkende skulle legges vekt på forskningsbasert dokumentasjon av behandlingseffekt, vil antakelig kun en begrenset del av akupunkturbehandling bli vurdert som seriøs, se nærmere ovenfor under kapittel 6 og kapittel 13. Departementet legger til grunn at det neppe kan være en slik innskrenket fortolking Stortinget har ment.

Spørsmålet blir deretter om det på bakgrunn av annet faglig grunnlag kan fastsettes kriterier som virkelig skiller seriøse og useriøse. Til dette må det hevdes at det ikke finnes tilstrekkelig kunnskap om innhold i og omfang av den undervisning som gis innen feltet, og om innholdet i de ulike utøvergruppers yrkesutøvelse. Dette vil i så fall kreve et betydelig utredningsarbeid fra myndighetenes side. Som det fremgår av kapittel 13 er departementet heller ikke av den oppfatning at det bør innføres en egen offentlig godkjenningsordning for utøvere av alternativ behandling som stiller andre og mindre strenge krav enn det som følger av kravene for autorisasjon etter helsepersonelloven.

Da gjenstår så spørsmålet om en registerordning slik utvalget har foreslått kan bidra til å oppnå det ønskede skille mellom seriøse og useriøse utøvere av alternativ behandling. Slik departementet ser det inneholder denne registerordningen elementer som både går på forretningsmessig seriøsitet, og elementer som skal bidra til at det stilles visse faglige krav. Begge deler kan bidra til å sikre seriøsitet hos utøverne og kan dermed også bidra til å ivareta pasientsikkerhet.

I det videre vil departementet vurdere hvorvidt en registerordning kan være å anse for egnet i så måte, samt dernest drøfte hvilke vilkår som i såfall skal stilles til den som ønsker å bli registrert.

14.6.2 Begrunnelse for forslag om opprettelse av en registerordning

Som nevnt har departementet i pkt. 12.9 foreslått at det lovfestes en registerordning for helsepersonell og andre som utøver alternativ behandling. I det videre skal det redegjøres for departementets begrunnelsen for en slik registerordning.

Etter departementets oppfatning er de argumenter som taler for å opprette en registerordning, for det første at dette til en viss grad vil bidra til å skille mellom seriøse og useriøse utøvere, forutsatt at det stilles visse forretningsmessige og faglige krav til utøverne. En slik registerordning vil også medføre at pasientene får et noe bedre grunnlag for å fatte beslutninger om valg av behandler.

Dernest viser departementet til at det vil være summen av de ulike rettslige og utenomrettslige tiltak som vil være avgjørende for om man klarer å oppnå en økt grad av integrering og anerkjennelse av alternativ behandling. En registerordning vil slik sett være ett av flere tiltak som samlet må antas å ha effekt i så måte.

Videre vil en registerordning bidra til å skaffe oversikt over miljøet, og den kan også bidra til at miljøet selv ser behov for å organisere seg eller foreta en gjennomgang eller opprydding av et til dels uoversiktlig område, for eksempel ved å foreta en gjennomgang av utdanningsfeltet, ved utarbeidelse eller revisjon av yrkesetiske retningslinjer og/eller regler for pasientkontakt. Registerordningen vil videre signalisere en imøtekommelse fra helsemyndighetene overfor utøvermiljøene.

Registerordningen vil også gjøre det lettere for myndighetene å etablere kontakter med miljøene, noe som ikke minst vil være viktig på lengre sikt. Særlig vil dette være fordelaktig i forbindelse med forskningsprosjekter og andre utenomrettslige tiltak som tar sikte på å oppnå økt informasjon om alternativ behandling og mer samarbeid mellom helsetjenesten og alternative utøvere.

De argumenter som taler mot å opprette en registerordning, er slik departementet ser det, særlig at ordningen bare til en viss grad vil være egnet til å skille mellom seriøse og useriøse utøvere. Den ordning Aarbakke-utvalget foreslo legger ikke opp til at det offentlige skal foreta noen faglig vurdering av de som ønsker å bli registrert, og ordningen vil ikke innebære direkte offentlig kontroll med annet enn «forretningsmessig seriøsitet». Det overlates til yrkesorganisasjonene å stille faglige krav og påse at disse er overholdt når medlemskap innvilges. Det er imidlertid en forutsetning fra det offentliges side at det stilles faglige krav. Et reelt skille på faglig grunnlag vil sannsynligvis bare kunne skje ved en godkjennings-/autorisasjonsordning. Som nevnt forutsetter dette i såfall et omfattende oppryddingsarbeid og arbeid knyttet til utarbeiding av kvalitetskrav til de ulike utdanningene.

Videre taler det mot registerordningen at dersom den ikke gjøres tvungen, vil de «useriøse» fortsatt kunne utøve sin virksomhet utenfor registerordningen ettersom det ikke er et krav om at man må være registrert for å kunne utøve alternativ behandling. Imidlertid er det viktig å påpeke at utøvere som av forskjellige årsaker ikke ønsker å være registrert, ikke nødvendigvis vil være å betegne som useriøse av den grunn. Også blant de som lar seg registrere, vil det kunne finnes useriøse utøvere, alt etter hva som legges i begrepet «useriøs». Hvem som skal betegnes som seriøs eller useriøs, vil i stor grad avhenge av hvem man spør.

En annen viktig innvending mot registerordningen, er at den av brukerne vil kunne oppfattes som om det offentlige har gått god for det faglige innhold i den behandling som den enkelte registrerte utøver tilbyr. Som nevnt har enkelte høringsinstanser særlig fremhevet dette aspektet. Spesielt dersom utøverne bruker begreper som «Offentlig registrert» i sin markedsføring, vil dette kunne oppfattes som om det offentlige går god for det faglige innholdet.

Endelig viser departementet til at registerordningen vil kreve noe ressurser av økonomisk og administrativ art, i hovedsak ved oppstarten. Se nærmere om dette i kapittel 16.

Selv om den foreslåtte registerordningen ikke fullt ut vil bidra til å skille mellom seriøse og useriøse på faglig grunnlag, er det departementetsoppfatning at ordningen må antas å bidra noe i så måte. Ordningen vil bidra til en ivaretagelse av forbrukerperspektivet ved at den stiller krav om at de registrerte utøverne skal være medlem i godkjente organisasjoner. Som det vil bli redegjort for i punkt 14.6.4 vil departementet anbefale at det skal stilles krav til organisasjoner for at de skal kunne godkjennes, herunder at de har vedtektsfestet faglige krav for medlemskap. Organisasjonene må i neste omgang stille nærmere bestemte krav til medlemmene, blant annet yrkesetiske krav. Som vilkår for registrering bør det også stilles krav om forsikring, krav om innsending av årsoppgjør/næringsoppgave osv.

Slik departementet ser det må ordningens positive bidrag for å skille mellom seriøse og useriøse, antas å overstige negative effekter ved ordningen, herunder at brukerne kan legge mer i ordningen enn det det reelt sett er grunnlag for. Etter departementets oppfatning vil disse negative effekter også til en viss grad kunne motvirkes gjennom ulike former for informasjonsarbeid, jf. nærmere om dette under kapittel 11.

Når det gjelder ønsket om å skille mellom seriøse og useriøse utøvere, viser departementet til at det som nevnt må tas i betraktning den samlede effekt av både rettslige og utenomrettslige tiltak. Det er viktig å være klar over at registerordningen kun er en komponent i dette arbeidet, og at også andre tiltak vil være med på å bidra til et slikt skille.

Departementet viser også til at de mangler som registerordningen kan sies å ha når det gjelder å ivareta eller sikre brukeren/pasienten i et faglig perspektiv, i stor grad vil kompenseres av at det også foreslås lovregulering som trekker grenser for hva alternative behandlere har lov til å gjøre, jf. om dette under kapittel 12.

Departementet anbefaler derfor at det opprettes en registerordning for utøvere av alternativ behandling. Når det gjelder vilkårene for å kunne bli registrert, vises det til pkt. 14.6.4.

14.6.3 Skal registerordningen være frivillig eller tvungen?

Med frivillig menes her at det ikke vil være et vilkår for å utøve alternativ behandling, at utøveren er registrert i det offentlige register som foreslås opprettet.

Argumenter for å gjøre registerordningen frivillig, er særlig hensynet til organisasjonsfriheten. Som det vil fremgå foreslås det at medlemskap i en yrkesorganisasjon for utøvere av alternativ behandling skal være et vilkår for registrering, jf. pkt. 14.6.4. Departementet legger til grunn at det verken direkte eller indirekte bør være krav om medlemskap i en yrkes- eller fagorganisasjon for å kunne utøve en ellers lovlig virksomhet.

Et annet moment som taler for å gjøre ordningen frivillig, er at det da vil være lettere å forklare og begrunne overfor brukerne at det offentlige ikke på et faglig grunnlag har gått god for den enkelte utøver og de behandlingsformer som de registrerte tilbyr. Dersom registerordningen var tvungen, ville det vært vanskeligere for brukerne å se forskjellen mellom registerordningen og helsepersonellovens autorisasjonsordning.

Departementet legger også til grunn at en frivillig ordning i større grad vil gjøre det enklere å samarbeide med utøverne og å oppnå utøvernes aksept for ordningen.

Etter departementets oppfatning er argumentene for å gjøre ordningen tvungen, særlig at den i såfall ville omfatte flere utøvere, og at den dermed ville tvinge også de såkalt useriøse til å innordne seg slik at deres virksomhet blir mer seriøs, eller at de avstår fra å utøve alternativ behandling.

Departementetviser særlig til at prinsippet om organisasjonsfrihet taler for å gjøre ordningen frivillig. Også det forhold at myndighetene ikke skal foreta noen vurdering eller godkjenning på faglig grunnlag, og at ordningen dermed skal være noe annet enn helsepersonellovens autorisasjonsordning, taler for frivillighet. Etter departementets oppfatning er dette argumenter som må tillegges mer vekt enn hva man eventuelt kunne oppnå ved en tvungen registerordning.

Departementet anbefaler derfor at registerordningen gjøres frivillig.

14.6.4 Nærmere beskrivelse av registerordningen

Kort skissert vil den foreslåtte registerordningen innebære at departementet etter søknad godkjenner medlemsorganisasjoner for alternative behandlere i den forstand at medlemskap i organisasjonen vil gi grunnlag for registrering. Det forutsettes at disse organisasjonene oppfyller bestemte vilkår. Den utøver som er medlem i en slik godkjent organisasjon, og som for øvrig oppfyller vilkårene for registrering, se pkt. 14.6.4.2, kan deretter la seg registrere i det nye utøverregisteret. Det er kun fysiske personer som vil kunne la seg registrere.

Departementet foreslår som nevnt at registerordningen skal være frivillig, og at det skal gjelde nærmere bestemte vilkår for å bli registrert. Som generelt utgangspunkt legger departementet til grunn at jo mer omfattende og strenge vilkår som settes for å bli registrert (herunder vilkår av faglig art), jo sikrere grunnlag vil pasienten ha for å velge behandler, og jo større grunn er det til å anta at forbrukervern og pasientsikkerhet vil bli ivaretatt. På den annen side viser imidlertid departementet til at dersom man som registrert pålegges for mange plikter og vilkårene for å bli registrert settes for strengt, vil konsekvensene kunne bli at få utøvere velger å benytte seg av registerordningen.

I likhet med utvalget er departementet av den oppfatning at selve opprettelsen av registeret bør hjemles i lov, mens de nærmere vilkår for registrering bør fastsettes i forskrift. I denne odelstingsproposisjonen vil det derfor ikke være nødvendig å utforme utkast til nærmere regler om registeret og vilkårene for registrering. Med utgangspunkt i de vilkår som følger av det forskriftsutkast som utvalget har utarbeidet, vil imidlertid departementet vurdere en rekke sentrale vilkår som bør inntas i en fremtidig forskrift. I det ordningen anses for sentral i arbeidet med å skille mellom seriøse og useriøse utøvere av alternativ behandling, har departementet valgt å gjøre redegjørelsen forholdsvis omfattende. Som det vil fremgå har departementet også vurdert enkelte problemstillinger utover det som følger av utvalgets forslag.

14.6.4.1 Vilkår for godkjenning av organisasjoner

Krav om at organisasjoner for å bli godkjent skal ha vedtekter som stiller faglig krav til medlemmene

Som nevnt er det i NOUen foreslått at departementet kun skal kunne godkjenne en organisasjon dersom organisasjonen selv har fastsatt nærmere bestemte krav for rett til medlemskap, herunder faglige krav. Det skal være opp til organisasjonene selv å fastsette de faglige kravene til medlemskap, men det må fremgå av organisasjonens vedtekter at det stilles slike krav.

Departementet er enig i at organisasjonene bør ha vedtektsfestet faglige krav. I det videre skal imidlertid departementet drøfte hvorvidt dette bør være tilstrekkelig for godkjenning, eller om departementet også skal foreta en vurdering av de faglige krav som stilles, og deretter avgjøre om organisasjonen kan godkjennes.

De argumentene som taler for at departementet skal foreta en vurdering av de faglige krav, er særlig at dette vil være med på å sikre at det stilles visse minimumskrav, noe som igjen vil fremme pasientsikkerheten. Det at departementet foretar en faglig vurdering, vil også kunne bidra til at de faglige krav som organisasjonene stiller vil heves generelt.

En ordning hvor departementet vurderer de faglige krav som stilles, vil også til en viss grad kunne bidra til å skille ut useriøse utøvere.

De argumentene som taler mot at departementet skal foreta en slik vurdering av organisasjonenes faglige krav, er særlig at dette vil gjøre det vanskeligere for brukerne å se forskjellen mellom de ulike personellgrupper. På den ene side vil man ha autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven, og på den andre side alternative behandlere som «bare» er registrert, men etter faglige krav godkjent av departementet. Det er derfor en fare for at brukerne vil oppfatte dette som om det offentlige har akseptert og anerkjent innholdet i utdanningen og i den faglige yrkesutøvelsen til de registrerte, selv om det reelt sett vil være stor forskjell på de godkjenningsvilkår som følger av helsepersonelloven og den foreslåtte registerordning.

Departementet viser videre til at en godkjenning av organisasjonenes faglige krav fra departementets side, antas å kunne reise enkelte erstatningsrettslige problemstillinger, idet dette vil kunne oppfattes som om det offentlige har gått god for den aktuelle behandlingsform.

Endelig viser departementet til at det på grunn av den store bredden og de store forskjeller det er mellom ulike grupper alternative behandlere, både hva angår utdanning, behandlingsfilosofi og faglig innhold, vil det bli svært vanskelig å fastsette kriterier for en konsekvent og rettferdig vurdering av de faglige krav som de ulike organisasjoner bør stille. Dette vil i såfall forutsette et omfattende utrednings- og standardiseringsarbeid.

Departementetvil etter dette ikke anbefale at det offentlige skal foreta en vurdering av de faglige krav som de ulike organisasjonene stiller for medlemsskap, og på bakgrunn av en slik vurdering avgjøre om organisasjonen skal godkjennes eller ikke. Departementet mener ordningen bør være slik at departementet påser at organisasjonene har vedtekter som stiller faglige krav til den som ønsker å bli medlem i organisasjonen, men at det nærmere innhold av disse ikke skal være gjenstand for godkjenning av departementet.

Selv om det anbefales at departementet ikke skal godkjenne de faglige krav organisasjonene stiller, må det imidlertid forutsettes at departementet påser at vedtektene (eller de yrkesetiske reglene, jf. neste avsnitt) ikke er i strid med relevante lover og forskrifter, typisk konkurranselovgivningen, jf. ovenfor under pkt. 14.3 hvor høringsuttalelser fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet er gjengitt.

Krav om at organisasjoner for å bli godkjent skal ha yrkesetiske regler, klageordning og mulighet for utelukkelse av medlemmer mv.

I NOUen har utvalget foreslått at departementet bare skal godkjenne en organisasjon dersom organisasjonen har

• yrkesetiske regler som er bindende for medlemmene,

• vedtektsfestet klagerett for pasienter på medlemmenes yrkesfaglige adferd med behandling i et yrkesetisk råd, og

• mulighet for utelukkelse av medlemmer som utviser yrkesfaglig adferd i strid med de yrkesetiske regler.

Som tidligere påpekt legger departementettil grunn at hensikten med registreringsordningen blant annet er å oppnå et skille mellom seriøse og useriøse utøver i forbrukersammenheng, bidra til å høyne kvaliteten på behandling, ivareta pasientsikkerhet, bidra til økt anerkjennelse og integrering av alternativ behandling, samt fremme selvregulering blant utøverne. Etter departementets vurdering vil ovennevnte vilkår for godkjenning av organisasjonene, være viktige forutsetninger for å ivareta disse hensynene.

Departementet viser imidlertid til at et motargument mot å stille slike vilkår, følger av registerordningen i seg selv. Som nevnt kan ordningen gi inntrykk av at det offentlige går god for den behandling de registrerte tilbyr, og dette inntrykk vil kunne bli forsterket jo flere og strengere vilkår som stilles for at en organisasjon kan bli godkjent.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at argumentene for å innta nevnte vilkår veier klart tyngre enn motargumentene. I den forbindelse viser departementet særlig til at de foreslåtte vilkår vil være viktige i et pasientsikkerhetsperspektiv, og at vilkårene vil bidra til å skille mellom seriøse og useriøse utøvere. Departementet vil derfor foreslå at ovennevnte vilkår for å kunne godkjenne utøverorganisasjoner legges til grunn for registerordningen. Dette vil i såfall bli nærmere regulert i forskrift.

Krav om at organisasjoner for å bli godkjent skal ha minst 30 medlemmer

I NOUen har utvalget foreslått at organisasjoner for å bli godkjent skal ha minst 30 medlemmer. Grensen er foreslått satt ved 30 medlemmer fordi organisasjonene må være av en viss størrelse for å kunne ha betryggende disiplinærordninger og lignende. Grensen ble satt ut fra den kjennskap utvalget hadde til størrelsen på ulike alternativmedisinske organisasjoner og foreninger. Basert på det tallmateriale utvalget hadde, ville de langt fleste organisasjoner oppfylle vilkåret om antall medlemmer.

Etter departementetsoppfatning er argumentene som taler for å sette en slik nedre grense, for det første at organisasjonen bør ha et visst antall medlemmer for å kunne ha et reelt fag-etisk råd, og for å kunne drive en klageordning. Videre vil det til en viss grad kunne hevdes at dersom en organisasjon skal kunne sies å representere en egen fagretning/behandlingsfilosofi, bør den også ha medlemmer over et visst minstenivå. I motsatt fall bør slike små organisasjoner vurdere om de kan slå seg sammen med andre organisasjoner som bygger på en tilnærmet lik fagretning/behandlingsfilosofi. Endelig viser departementet til at dersom det stilles krav om et visst medlemsantall, kan dette bidra til en opprydding på feltet, ved at flere små organisasjoner med faglige fellestrekk, går sammen i felles organisasjoner.

Departementet viser imidlertid til at det også kan argumenteres mot å stille vilkår om at organisasjonen for å bli godkjent skal ha et visst antall medlemmer. For det første viser departementet til at det vil kunne være uheldig dersom det stilles krav om såpass høyt antall medlemmer, at mange organisasjoner og/eller behandlingsgrupper kan falle utenfor registerordningen. Jo flere grupper som faller utenfor ordningen, jo større fare er det for at registerordningen kan miste noe av sin hensikt.

Videre viser departementet særlig til hensynet til konkurranselovgivningen. Forutsatt at adgangen til å oppnå registrering vil gi klare konkurransefortrinn, bør ikke spesifikke utøvergrupper avskjæres fra et slikt konkurransefortrinn kun under henvisning til at de tallmessig er få.

Etter departementets vurdering er hensynet til konkurranselovgivningen en tungtveiende innvending mot å kreve at organisasjonene skal ha et visst antall medlemmer for å kunne bli godkjent. Samtidig vil det som nevnt normalt være en forutsetning for at organisasjonene skal kunne ha et reelt fagetisk råd og for at de skal kunne drive klageordningen, at de har et visst antall medlemmer.

Departementet anbefaler derfor at det legges til grunn for registerordningen at det settes vilkår om at organisasjoner skal ha et visst antall medlemmer for å kunne bli godkjent. Departementet anbefaler imidlertid at det åpnes for adgang til å gjøre unntak fra dette minstekravet. Nærmere regulering vil måtte vurderes ved utarbeidelse av forskriften.

Krav om at organisasjoner for å bli godkjent skal kreve at medlemmene forplikter seg til å drive forsvarlig virksomhet

I NOUen har utvalget ikke foreslått at det skal være et vilkår for å godkjenne organisasjoner, at disse krever at medlemmene skal forplikte seg til å drive forsvarlig virksomhet.

Departementetviser her til pkt. 12.17.1 hvor det er diskutert hvorvidt et krav om å drive forsvarlig virksomhet bør lovfestes for alternative behandlere. Som det fremgår er departementet av den oppfatning at et slikt krav ikke bør lovfestes, men at det i forskrift bør stilles som vilkår for godkjenning av organisasjoner at disse stiller slikt krav til sine medlemmer. Når det gjelder den nærmere drøftelse omkring dette vises det til pkt. 12.17.1.

Krav om at organisasjoner for å bli godkjent skal kreve at medlemmene forplikter seg til å gi nødvendig informasjon til sine pasienter

I NOUen har utvalget ikke foreslått at det skal være et vilkår for å godkjenne organisasjoner, at disse krever at medlemmene forplikter seg til å overholde nærmere bestemte informasjonsplikter overfor pasientene.

Departementetviser her til pkt. 12.17.2 hvor det er diskutert hvorvidt slik informasjonsplikt overfor pasienter bør lovfestes for alternative behandlere. Som det fremgår er departementet av den oppfatning at en slik informasjonsplikt ikke bør lovfestes, men at det i forskrift bør stilles som vilkår for godkjenning av organisasjoner at disse i sine vedtekter eller yrkesetiske regler pålegger medlemmene plikt til å gi nødvendig informasjon til sine pasienter. Når det gjelder den nærmere drøftelse omkring dette vises det til pkt. 12.17.2.

14.6.4.2 Vilkår for å bli registrert som utøver av alternativ behandling

Som nevnt ovenfor innebærer registerordningen at den som ønsker å bli registret, først og fremst må dokumentere at han er medlem av en organisasjon som er godkjent av departementet. I det videre skal drøftes ytterligere vilkår for at den enkelte utøver skal kunne bli registrert.

Krav om at den som skal bli registrert driver virksomhet og drev virksomhet som behandler i det foregående år og krav om innsending av årsoppgjør/næringsoppgave/bekreftelse fra arbeidsgiver

I utvalgets utkast til forskrift kan det synes som om det både stilles krav om at utøveren for å bli registrert må drive virksomhet som alternativ behandler og også ha drevet virksomhet det foregående år. Begrunnelsen for vilkårene, og det nærmere innhold i disse, er i liten grad kommentert.

I utvalgets forskriftsutkast § 2 heter det at den som vil registreres, «må drive virksomhet som behandler», i tillegg til at han må være medlem av en godkjent organisasjon. Utvalgets forslag til vilkår for å bli registrert fremgår av forskriftsutkastet § 4 hvoretter den som ønsker å bli registret må dokumentere at han «drev virksomhet som behandler i det foregående år». Dette vilkåret skal av selvstendige næringsdrivende dokumenteres ved årsoppgjør for virksomheten eller bekreftet kopi av næringsoppgave. Andre skal inngi dokumentasjon i form av bekreftelse fra arbeidsgiveren på ansettelsesforhold. Innsendelse av dokumentasjon som nevnt er også foreslått å være et vilkår for å opprettholde registrering, jf. forskriftsutkastet §§ 8 til 10.

I NOUen er det uttalt at dersom en registerordning skal sikre at yrkesutøverne driver en seriøs forretningsvirksomhet, bør det stilles krav om at utøveren har tegnet ansvarsforsikring, og krav om innsending av årsoppgjør/kopi av alminnelig næringsoppgave.

Departementetkan se gode argumenter for at dersom en utøver ønsker å forbli registrert, så må han dokumentere at han har drevet den type virksomhet som registreringen omfatter. Dette kan skje ved innsendelse av årsoppgjør/næringsoppgave for foregående år. Ved utarbeidelse av forskriften må det i så fall vurderes om det skal stilles krav om at vedkommende har utøvd virksomheten på fulltid eller om også deltid skal være tilstrekkelig. Departementet antar at et krav om fulltidsvirksomhet kan virke noe strengt. Særlig i forhold til helsepersonell som også driver alternativ behandling, vil et krav om fulltidsvirksomhet kunne være vanskelig å oppfylle. Departementet antar derfor at det ikke bør være et absolutt krav at vedkommende har drevet fulltidsvirksomhet som alternativ behandler, samtidig som mer sporadisk eller leilighetsvis utøvelse av alternativ behandling, ikke bør være tilstrekkelig for å bli registrert. De nærmere vilkår vil måtte fastsettes i forskrift.

Departementet er i tvil om det også som vilkår for førstegangsregistrering skal kreves at vedkommende kan dokumentere virksomhet i foregående år. Dette vil kunne innebære at nye utøvere må arbeide «uregistrert» inntil et år før de oppfyller vilkårene for registrering. Det antas at utvalgets forslag på dette punktet har sammenheng med at det er vanskelig å dokumentere at man driver virksomhet på et gitt tidspunkt.

Departementet vil vurdere dette spørsmålet nærmere ved utarbeidelse av forskrift om registerordningen dersom det vedtas at det skal opprettes en slik registerordning.

Krav om at den som skal bli registrert må ha gyldig forsikring/sikkerhetsstillelse

I NOUen er det foreslått at den som ønsker å bli registrert, må dokumentere å ha gyldig forsikring eller annen tilstrekkelig sikkerhetsstillelse. Departementetkan ikke se noen vesentlige innvendinger mot at de som ønsker å bli registrert i et slikt frivillig utøverregister pålegges å dokumentere at de har gyldig forsikring/sikkerhetsstillelse som dekker det erstatningsansvar behandleren kan pådra seg ved behandlingsvirksomheten. Etter departementets oppfatning vil dette særlig være viktig for å ivareta pasientsikkerhet/-beskyttelse, og departementet viser også til at det i helsepersonelloven § 20 er fastsatt en tilsvarende plikt for helsepersonell som driver privat virksomhet.

Krav om å melde flytting og om å melde i fra når vilkårene for registrering ikke lenger er til stede

Departementetkan ikke se noen vesentlige innvendinger mot de ovennevnte vilkår i utvalgets utkast til forskrift. Bestemmelsenes nærmere innhold og utforming må vurderes ved utarbeidelse av en eventuell forskrift om registerordningen.

Krav om å betale registreringsgebyr og årlig avgift

Departementet viser her til den videre drøftelse under pkt. 14.6.5 hvor departementet anbefaler at det offentlige dekker etableringskostnadene ved registeret, men at utgiftene søkes dekket inn igjen ved et gebyr fra de som registreres, og pkt. 14.6.6 hvor departementet anbefaler at ordningen gjøres selvfinansierende gjennom at de registrerte skal betale en årsavgift.

Departementetkan ikke se noen vesentlige innvendinger mot at disse vilkårene i så fall inntas i forskrift. Bestemmelsenes nærmere innhold og utforming må vurderes ved utarbeidelse av en eventuell forskrift om registerordningen.

Dokumentasjonsplikt

Departementethar under pkt. 12.17.4 vurdert hvorvidt alternative behandlere bør pålegges dokumentasjonsplikt. Som det fremgår ønsker ikke departementet å lovfeste slik plikt. Departementet finner heller ikke grunn til å forskriftsfeste slik plikt og det vises til argumentasjonen under pkt. 12.17.4.

I høringsuttalelse fra Datatilsynet uttales det blant annet i forbindelse med registerordningen at

«(S)å langt Datatilsynet kan se er det ikke innført journalføringsplikt hos de som tar syke i kur ved hjelp av alternativmedisinske metoder. Det innebærer at behandlingsregistre i den forbindelse fortsatt vil være konsesjonspliktig etter personregisterloven. Utfra et pedagogisk øyemed ville det være hensiktsmessig å klargjøre dette overfor de som fører journal. Datatilsynet anbefaler derfor at forskriftene henviser til reglene i personregisterloven.»

Personregisterloven er fra 1. januar 2001 erstattet av personopplysningsloven. Som det fremgår av omtalen i pkt. 7.12 i denne odelstingsproposisjonen, synes det nå å være meldeplikt som er aktuelt for mange alternative behandlere, jf. personopplysningsforskriften § 7-23. Departementet vil ved utarbeidelse av en eventuell forskrift om registerordning vurdere om det bør inntas en henvisning til reglene i personopplysningsloven og -forskriften.

14.6.5 Skal det offentlige dekke etableringskostnadene?

Som nevnt har utvalget foreslått at det offentlige skal forskuttere kostnadene forbundet med etablering av registeret, men at dette kan søkes dekket inn igjen ved å kreve et gebyr ved førstegangsregistrering. Når det gjelder de årlige driftskostnader er det foreslått at dette skal dekkes gjennom de registrertes årsavgift. Utvalget har videre vist til at departementet vil påføres noe merarbeid i samband med godkjenning av organisasjoner hvor medlemskap skal gi grunnlag for registrering. Det anslås imidlertid at dette merarbeid neppe vil være i en størrelsesorden som vil kreve ekstra ressurser, og dette vil i hovedsak også være et engangsarbeid.

Utvalget har anslått at registerordningen maksimalt vil medføre en belastning for det offentlige på 400 000 kroner første år, og 200 000 kroner de etterfølgende år, dersom færre utøvere enn antatt ønsker å la seg registrere. De nevnte beløpene forutsetter at kostnadene søkes dekket ved registreringsgebyr og årsavgift fra de registrerte. Det vises til NOUen kapittel 16 og denne odelstingsproposisjonen kapittel 16 om de nærmere forutsetningene for overslagene.

Etter departementets oppfatning er argumentene for at det offentlige dekker etableringskostnadene ved registeret, for det første at organisasjonene selv høyst sannsynlig ikke vil ha økonomi til å etablere en slik ordning. De vil i såfall være avhengig av å innkreve penger av sine medlemmer før ordningen er etablert, og dette vil innebære en risiko for at registeret ikke blir opprettet.

Videre viser departementet til at dersom de ulike utøverorganisasjonene selv skal bære etableringskostnadene, kan det tenkes å oppstå uenighet om utforming av registeret, fordeling av utgifter, bruk av registeret osv. Dette kan forsinke etableringen.

Endelig viser departementet til at når myndighetene ønsker å utøve en mer aktiv politikk på feltet, herunder stille krav som styrker forbrukervernet og som også har til hensikt å skille seriøse og useriøse utøvere, taler dette for at det offentlige også bør bidra til å dekke kostnadene ved etableringen av registeret. Selv om registerordningen er frivillig, vil de registrerte utøverne indirekte bli pålagt plikter som myndighetene finner ønskelig ut fra et pasientsikkerhets-/forbrukervernperspektiv.

Argumenter mot at det offentlige skal dekke etableringskostnadene, er særlig hensynet til det offentliges samlede utgifter. I den forbindelse kan det vises til at utøvermiljøene selv bør være interessert i å arbeide for et skille mellom seriøse og useriøse utøvere, og at de derfor av ren egeninteresse bør være interessert i et slikt register, og dermed også dekning av kostnadene forbundet med etableringen av dette. Endelig viser departementet til at de registrerte ved ordningen gis visse rettigheter, blant annet i forhold til markedsføring. Dette taler for at de da også bør betale for etablering av registeret.

Departementetlegger særlig vekt på at offentlig dekning av etableringskostnadene trolig vil være avgjørende for at registeret blir etablert, samtidig som disse kostnadene i stor grad vil kunne dekkes inn igjen ved det gebyr utøverne skal betale ved førstegangsregistrering. Videre legges det vekt på at utøverne ved ordningen pålegges plikter som det offentlige finner ønskelig av hensyn til bl.a. pasientsikkerhet, og at ordningen vil være et virkemiddel for å oppnå et ønsket skille mellom seriøse og useriøse utøvere.

Departementet anbefaler derfor at det offentlige dekker etableringskostnadene ved registeret, men at utgiftene søkes dekket inn igjen ved gebyr fra de som registreres. Se for øvrig kapittel 16.

14.6.6 Skal registerordningen være selvfinansierende?

Departementet har ovenfor under pkt. 14.6.5 anbefalt at det offentlige dekker kostnadene forbundet med etablering av registeret, men at dette kan søkes dekket inn igjen ved å kreve et gebyr i forbindelse med den enkelte utøvers førstegangsregistrering. Når det gjelder årlige driftskostnader knyttet til registerordningen, har utvalget foreslått at dette skal dekkes ved at de registrerte utøverne betaler en årsavgift for å stå registrert i registeret.

Departementet viser her til at registerordningen vil gi de registrerte enkelte rettigheter som følge av registreringen, noe som taler for at de da også bør dekke driftskostnadene. Departementet viser videre til at det for den enkelte utøver vil være snakk om en beskjeden årlig avgift for å opprettholde registreringen. I NOUen er det beregnet at dersom 2 300 utøvere lar seg registrere, vil driftsutgiftene av registeret bli dekket inn dersom årsavgiften ble fastsatt til 200 kroner. Også hensynet til det offentliges samlede utgifter, tilsier at utøverne selv finansierer et slikt utøverregister.

På den annen side vil som nevnt myndighetene også ha interesse av at utøverne registrerer seg, noe som vil være et argument som taler for at det offentlige dekker de årlige driftskostnader.

Under henvisning til at det vil være snakk om et beskjedent beløp for den enkelte registrerte, samt hensynet til det offentliges samlede utgifter, vil departementet anbefale at ordningen gjøres selvfinansierende gjennom de registrertes årsavgift. Se for øvrig kapittel 16.

14.6.7 Drift og forvaltningsansvar for registeret

I NOUen er det lagt til grunn at den faglige delen av registeransvaret skal legges på foreningene selv, mens driften av registeret skal være offentlig, nærmere bestemt Brønnøysundregistrene. Registerordningen innebærer at departementet etter søknad godkjenner medlemsorganisasjoner for alternative behandlere, slik at medlemskap gir grunnlag for registrering. Det forutsettes at disse organisasjonene oppfyller bestemte vilkår fastsatt ved forskrift. Medlemmene i de godkjente organisasjonene kan deretter la seg registrere i det nye utøverregisteret som foreslås opprettet ved Brønnøysundregistrene. Til utvalget har Brønnøysundregistrene uttalt at et slikt register vil passe inn i forhold til de øvrige registrene de allerede er registerfører for.

Når det gjelder nærmere saksbehandlingsregler i tilknytning til registreringen, herunder ansvars- og arbeidsfordelingen mellom de godkjente organisasjoner og Brønnøysundregistret, er dette i liten grad diskutert av utvalget. Heller ikke når det gjelder saksgangen i forbindelse med registreringen er dette nærmere beskrevet i NOUen. Kontrollen av at den enkelte utøver oppfyller vilkårene for å bli registrert, kan tenkes gjort av Brønnøysundregistrene selv, men den kan også tenkes ivaretatt av de ulike organisasjoner ved at de først vurderer vilkårene for registrering og deretter gir melding til Brønnøysundregistrene.

Departementetviser til at det ved utarbeidelsen av forskrift om registerordningen vil måtte vurderes om det er mest hensiktsmessig at det er organisasjonene selv som vurderer om utøveren oppfyller vilkårene for registrering eller om denne vurderingen skal gjøres ved Brønnøysundregistrene. Departementet legger til grunn at den sistnevnte løsningen vil være den mest betryggende idet det her vil være snakk om et offentlig register.

Departementet viser videre til at det foreslåtte register til dels vil ha preg av å være et næringsregister, og dermed vil passe sammen med de øvrige registre som føres i Brønnøysund. Videre antas det å ligge en klar ressursbesparelse i å legge et register til en allerede eksisterende organisasjon, fremfor å opprette en ny.

Departementet anbefaler etter dette at registeret legges til Brønnøysundregistrene, og at disse står for driften av selve registeret. Fordeling av registerordningens oppgaver og plikter mellom de ulike organisasjonene og Brønnøysundregistrene, må reguleres nærmere i forskrift.

15 Spørsmål om stønad fra folketrygden

15.1 Gjeldende rett

Stønad fra folketrygden, ofte omtalt som trygderefusjon, er en av de ordninger som er fastsatt for offentlig tilskudd til å dekke befolkningens behov for helsehjelp.

Under innleggelse i offentlig sykehus er opphold, behandling og legemidler gratis i henhold til spesialisthelsetjenesteloven for den som har bosted i riket. Utgiftene dekkes som hovedregel av det regionale helseforetak i pasientens bostedsregion. Folketrygden dekker utgiftene for den som ikke har bosted i riket, men som er medlem av folketrygden eller som er stønadsberettiget i henhold til gjensidig avtale med annet land.

Ved poliklinisk behandling ved offentlig sykehus og behandling utenfor sykehus yter folketrygden stønad i en rekke tilfeller til medlemmer av folketrygden og andre som har rett til ytelser i henhold til gjensidige avtaler med andre land. Det er i stor utstrekning et vilkår at behandlingen skjer i den offentlige helsetjenesten, herunder hos helsepersonell som har avtale med det offentlige. Pasienten må med enkelte unntak betale en egenandel.

Stønad etter folketrygdloven kapittel 5 ytes på nærmere vilkår ved

• legehjelp (unntatt inngrep som vesentlig er begrunnet i kosmetiske hensyn og behandling av påregnelig følge av slike inngrep)

• prøver og undersøkelser ved medisinske laboratorier

• radiologiske undersøkelser og behandling

• undersøkelse og behandling hos tannlege i forbindelse med sykdom

• psykologhjelp

• fysikalsk behandling

• behandling hos kiropraktor

• behandling hos ortoptist

• behandling for språk- og taledefekter hos logoped eller audiopedagog

• familieplanlegging og kontrollundersøkelser under svangerskap

• jordmorhjelp

• fødsel utenfor institusjon

• viktige legemidler og spesielt medisinsk utstyr og forbruksmateriell

• reise- og oppholdsutgifter i forbindelse med undersøkelse eller behandling som berettiger til stønad

• bidrag til andre spesielle formål.

Det er normalt et vilkår for stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos privatpraktiserende lege, at legen har fastlegeavtale med kommunen eller avtale om driftstilskudd med regionalt helseforetak (spesialister). Privatpraktiserende psykolog må ha avtale om driftstilskudd med regionalt helseforetak. Privatpraktiserende fysioterapeut må ha avtale om driftstilskudd med kommunen.

For behandling hos fysioterapeut, kiropraktor, ortoptist, logoped og audiopedagog er det et vilkår for stønad at pasienten er henvist fra lege og at behandlingen må være av vesentlig betydning for pasientens sykdom og/eller funksjonsevne. Det er gitt nærmere forskrifter med grenser for omfanget av den stønad som gis.

For behandling hos psykolog utover tre undersøkelser eller samtaler, er det et vilkår for stønad at klienten er henvist fra lege eller barnevernsadministrasjonens leder. Psykologen må være godkjent spesialist i klinisk psykologi.

Folketrygden yter stønad til undersøkelse og behandling hos tannlege i forbindelse med tannsykdommer, munnsykdommer og kjevesykdommer etter nærmere bestemmelser. Det ytes ikke stønad til ordinær tannbehandling, for eksempel tannfylling, rotbehandling, proteser, tannrensing eller annet forebyggende arbeid. Barn og visse andre grupper har rett til gratis tannbehandling i medhold av tannhelsetjenesteloven. Slik behandlingen ytes vanligvis av Den offentlige tannhelsetjenesten.

Stønad til helsehjelp ytes etter fastsatte satser. For stønad til legehjelp og fysikalsk behandling er satsene fastsatt i til dels meget detaljerte forskrifter basert på type undersøkelse eller behandling, tidsforbruk mv. Stønad til behandling hos kiropraktor ytes med kr. 80 for undersøkelse ved igangsettelse av behandlingsopplegg og deretter kr. 40 per behandling, for inntil ti behandlinger i året. I særlige tilfeller kan det innvilges stønad til ytterligere fire behandlinger etter begrunnet søknad fra kiropraktoren til trygdekontoret. Pasienten må selv betale den overskytende delen av honoraret.

Det ytes ikke stønad fra folketrygden ved alternativ behandling. Dette er klart når det gjelder utøvere av alternativ behandling som ikke er autorisert helsepersonell. Når det gjelder autorisert helsepersonell som for øvrig oppfyller kravene for at pasienten skal få stønad fra trygden, kan det tenkes at behandlingsmetoder som vanligvis anses som alternativ behandling i noen tilfeller inngår som en del av tilbudet under en ordinær konsultasjon som det ytes stønad til. Når det gjelder leger heter det i Rikstrygdeverkets rundskriv til folketrygdloven § 5-4 under kommentarene til forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse hos lege og i private medisinske laboratorier og røntgenvirksomheter § 1 under overskriften «Akupunktur»:

«Det er ikke fastsatt egen takst for akupunktur i legetariffen. Denne type behandling er ikke berettiget til stønad fra trygden, men må betales av pasienten selv.

Akupunktur er imidlertid akseptert som en del av det allmennmedisinske tilbud. En lege kan derfor utføre akupunkturbehandling under en konsultasjon. Tidsbrukstakst kan ikke benyttes dersom konsultasjonen varer lenger enn 20 minutter på grunn av akupunkturbehandling. Ren akupunkturbehandling, uten tilknytning til samtidig konsultasjon, er trygden uvedkommende.»

15.2 Forslag i NOU 1998: 21 Alternativ medisin

Aarbakke-utvalgets flertall gikk ikke inn for innføring av stønad fra folketrygden ved alternativ behandling. Argumentene mot innføring av stønad var dels av prinsipiell og dels av praktisk karakter. Flertallet viste til at slik innføring ville innebære mange og vanskelige avgrensningsproblemer med hensyn til hvilke behandlingsmetoder, behandlere og tilstander som skulle omfattes av en stønadsbestemmelse. Videre ble det vist til at innføring av stønad fra folketrygden ville binde opp store beløp som kan brukes på mer hensiktsmessige måter. Det ble vist til den lave grad av dokumentert effekt av alternativ behandling. Videre ble det vist til at det heller ikke ytes stønad til behandling hos alle typer autorisert helsepersonell. Flertallet mente imidlertid at det bør kunne ytes tilskudd til alternativ behandling i særlige tilfeller, ikke som en lovbestemt refusjonsordning, men etter andre tilskuddsordninger.

Tre av utvalgsmedlemmene bemerket at omkostningene ikke i seg selv er noe godt argument mot refusjonsordninger, men at det er et tungtveiende argument at offentlige midler ikke bør brukes til dårlig dokumenterte tiltak.

Et mindretall (fire av utvalgets 17 medlemmer) ønsket å åpne muligheten for stønad fra folketrygden ved alternativ behandling, og foreslo å knytte det til behandlere som er registrert i en offentlig registerordning, jf. denne odelstingsproposisjon kapittel 14 om en slik registerordning. Mindretallet foreslo en ny bestemmelse i folketrygdloven som skulle lyde slik:

«§ 5-9a Behandling hos utøver av alternativ medisin

Trygden yter stønad til dekning av utgifter til behandling hos offentlig registrert utøver av alternativ medisin.

Det er et vilkår for rett til stønad at det er opprettet et samarbeid mellom lege og offentlig registrert alternativmedisinsk behandler, og at man erfarer at den alternativmedisinske behandlingen har positiv innvirkning på medlemmets helse og helbred. Behandlingen må være av vesentlig betydning for vedkommendes funksjonsevne. Stønad ytes til videre behandling i det omfang legen anser nødvendig.

Stønaden ytes etter faste satser.

Departementet gir forskrifter om stønad etter denne paragraf.»

Mindretallet uttalte også at dersom grupper av alternative behandlere godkjennes som helsepersonell etter helsepersonelloven, vil det være naturlig å vurdere om det bør innføres stønad fra folketrygden ved behandling hos disse gruppene behandlere. Slik stønad bør ytes på samme vilkår som for kiropraktorbehandling, eventuelt supplert med begrensninger i forhold til diagnose og behandlingsform.

Utvalgets flertall påpekte at dersom det skulle bli aktuelt med stønad fra folketrygden ved behandling hos utøvere av alternativ behandling bør kriteriene være mindre skjønnspreget enn i mindretallets forslag til lovbestemmelse. Flertallet mente bestemmelsen i folketrygdloven i så fall bør tilsvare bestemmelsen om stønad til kiropraktorbehandling (§ 5-9).

Fire utvalgsmedlemmer bemerket at vilkåret for om en behandlingsform skal utløse stønad fra folketrygden, prinsipielt bør knyttes til behandlingens effekt og nytte. Disse medlemmene mente at stønad ikke skal ytes ved behandling utført av spesielle yrkesgrupper eller profesjoner, men for dokumentert effektive og nyttige behandlingstiltak som utføres av dertil kompetent personell. De uttalte at departementet derfor må føre en løpende diskusjon om hvilke behandlingsformer som tilfredsstiller de krav som må settes til dokumentasjon av effekt og nytte, og justere reglene når det er nødvendig.

15.3 Høringsinstansenes syn

En rekke av høringsinstansene støtter Aarbakke-utvalgets flertall med hensyn til spørsmålet om stønad fra folketrygden. Noen nevner dette spesielt, mens det i andre tilfeller følger av mer generelle uttalelser. Blant de som nevner dette særskilt er: Akershus fylkeskommune, Bamble kommune, Den norske tannlegeforening, Fylkeslegen i Akershus, Fylkeslegen i Buskerud, Fylkeslegen i Oslo, Fylkeslegen i Troms, Fylkeslegen i Vest-Agder, Fylkeslegen i Vestfold, Harstad sykehus, Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke, Norges Apotekerforening, Norske Homeopaters Landsforbund, Norske Fysioterapeuters Forbund, Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon, Regionsykehuset i Tromsø, Regionsykehuset i Trondheim, Ski sykehus, Statens helsetilsyn, Statens institutt for folkehelse, Troms fylkeskommune, Farmasøytisk institutt ved Universitetet i Osloog Yrkesorganisasjonenes sentralforbund.

Enkelte av disse høringsinstansene (herunder Fylkeslegen i Oslo, Fylkeslegen i Vest-Agder og Den norske tannlegeforening) uttaler for øvrig at de slutter seg til de av utvalgsmedlemmene som bemerket at vilkåret for om en behandlingsform skal utløse trygderefusjon, prinsipielt bør knyttes til behandlingens effekt og nytte.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund støtter utvalgets flertall og tilføyer:

«Vi tillater oss imidlertid å påpeke at folketrygdens refusjonssystem i sin helhet burde gjennomgås og vurderes da systemet, slik det er utformet og praktiseres i dag, verken fungerer rettferdig eller tilpasset befolkningens behov. ...»

Norges Apotekerforening støtter utvalgets flertall og tilføyer:

«... Dersom det skal brukes offentlige midler på alternativ medisin, bør disse kanaliseres til andre tiltak enn refusjon.»

Statens institutt for folkehelse støtter flertallet og tillegger at samfunnet bør forutsette at

«nytte-kostnad-forholdet er dokumentert (og av en rimelig størrelse) før det kan bli aktuelt å innvilge refusjon».

Statens helsetilsyn støtter utvalgets flertall og påpeker forøvrig at det er viktig å skille mellom utøver og behandling, og at det må være klare retningslinjer for hva refusjonsberettigede behandlere kan kreve refusjon for, for eksempel når leger bruker akupunktur.

Ski sykehus uttaler:

«Så lenge dokumenteringen av virkningen av alternativ medisin foreløpig er dårlig er vi enig i at det ikke innføres en refusjonsordning fra Folketrygden for behandling med alternativ medisin. Ved bedret dokumentasjon bør dette vurderes for den enkelte type behandling.»

Norske Homeopaters Landsforbund slutter seg til utvalgets flertall og tillegger:

«Det vil heller være naturlig å vurdere refusjonsordninger hos grupper av alternativmedisinske behandlere som godkjennes som helsepersonell etter helsepersonelloven. I dag ville det være lite hensiktsmessig å innføre en refusjonsordning, ressurser burde benyttes til forskning og samarbeidsprosjekter mellom alternativmedisinen og skolemedisin. Det må foreligge mer vitenskapelig dokumentasjon for at hele gruppen av alternativmedisinske behandlingsformer skal komme under en refusjonsordning.»

Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon begrunner sitt syn blant annet med at det for pasientene er lite eller intet å hente ved en refusjonsordning tilsvarende den som gjelder for behandling hos kiropraktor. Det foreslås at midler fra folketrygden i stedet brukes i en satsing på forebyggende helsearbeid, herunder bruk av alternativ medisin i profylaktisk henseende.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«... En eventuell refusjonsordning vil ha vidtrekkende konsekvenser. Foruten å medføre økte offentlige utgifter, vil en slik ordning reise spørsmålet om regulering av honorarer og egenbetaling hos de ulike gruppene. Så vidt vi kan se er ikke dette vurdert av utvalget. En refusjonsordning vil dessuten medføre vanskelige avgrensningsproblemer som vil kreve godkjenningsordninger og detaljerte regler som vil bli vanskelig å håndheve.»

Det Norske Radiumhospital og Den Norske Kreftforening uttaler begge:

«Det er forståelig at utvalget er forsiktig med å foreslå offentlig refusjon for alternative behandlingsopplegg. Muligens ville de økonomiske konsekvenser for samfunnet bli uoverskuelige? Derimot kan det tenkes å oppstå interessante situasjoner hvis/når alternative behandlingsmetoder eventuelt dokumenteres å ha effekt etter aksepterte vitenskapelige kriterier. I så fall vil vel de metoder det måtte gjelde, også måtte oppfattes som etablerte og følgelig kvalifisere til refusjon? Konsekvensene av slik eventuell dokumentasjon er viktig å utrede. Mange ville nok da mene at det ville være rimelig å tilstå alternativ-medisineren refusjon; og at det vil være tilsvarende urimelig å reservere utøvelsen av metoden for tradisjonelt helsepersonell i det øyeblikk slik dokumentasjon er fremskaffet.»

Innherred sykehus uttaler at det ikke bør innføres refusjon fra trygden for tjenester som ikke er en del av det offentlige helsevesenet.

Fylkeslegen i Rogaland uttaler:

«Det er ofte hevdet at mange behandlingsregimer innen medisin, fysioterapi og spesielt kiropraktikk heller ikke er dokumentert effektive. Det er riktig, men det kan ikke verken være formålstjenlig eller riktig å bruke det som argument for å anerkjenne nye behandlingsformer uten dokumentert effekt til bruk innen offentlig helsetjenesten. Det er en selvfølge at det offentlige ikke skal refundere utgifter for behandling som ikke er dokumentert å ha effekt. Det kunne være en idé å gå kritisk igjennom en del av de refusjonsordninger som allerede er etablert bl. a. innen medisin, fysioterapi og kiropraktikk og fjerne en del av disse ...».

Noen instanser peker på ulike forutsetninger som bør være til stede dersom det skal gis stønad fra folketrygden.

Buskerud fylkeskommune uttaler:

«Behandling med alternativ medisin bør på sikt gi grunnlag for trygderefusjon. Dette må baseres på dokumenterte forskningsprosjekter og samarbeidstiltak mellom alternativ medisin og tradisjonell medisin. Det må utvikles gode analyseverktøy til dette formål.»

Vågsøy kommune ved kommunelegen foreslår at det løpende vurderes hvilke alternative behandlingsmetoder som vitenskapelig er vist å ha så sterk positiv effekt at det bør overveies å innføre stønad fra folketrygden, og ved hvilke indikasjoner det skal gis stønad. Stønad bør i slike tilfeller gis uansett om skolemedisinen har behandlingsalternativ for vedkommende tilstand.

Shirley Price Aromaterapi - Norge AS støtter en refusjonsordning i tråd med merknaden fra fire utvalgsmedlemmer om at vilkåret for om en behandlingsform skal utløse stønad fra trygden, prinsipielt bør knyttes til behandlingens effekt og nytte.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) slutter seg til de tre av utvalgsmedlemmene som bemerker at omkostningene ikke i seg selv er noe godt argument mot refusjonsordninger, men at offentlige midler ikke bør brukes til dårlig dokumenterte tiltak.

Personalet ved Omsorgssentrene i region3, Den Norske Kreftforening fremholder:

«Mulighet for refusjon av behandlingsutgifter og en viss samstemmighet i forhold til kostnadsfastsettelse for de enkelte behandlingsformer, er også meget viktige punkt i den rettslige reguleringen. Vi er enig i at praktisk sett ville en innføring av en refusjonsordning for alternativmedisinsk behandling medføre mange og vanskelige avgrensningsproblemer. Vi mener likevel det må arbeides videre med dette, spesielt sett i sammenheng med evt. planlagt forskning for å dokumentere effekt av alternative behandlingsformer.»

Norges Migreneforbund mener at kvalifikasjonene og behandlingstilbudet til den enkelte utøver av alternativ medisin bør godkjennes av Statens helsetilsyn og uttaler videre:

«Skal det ytes statlig refusjon, må kravene til AM-utøveren trolig skjerpes ytterligere.»

Noen høringsinstanser uttaler at de ønsker ordninger for stønad fra folketrygden ved alternativ behandling.

Norsk Revmatikerforbund (NRF) støtter mindretallets forslag om innføring av stønad fra folketrygden, og peker på at pasientenes reelle valgfrihet avhenger både av geografisk og økonomisk tilgjengelighet. Det uttales videre:

«... NRF aksepterer inntil videre at legen fungerer som «portvokter» for godkjenning av økonomisk støtte til alternativmedisinsk behandling. I tillegg til å gi brukerne en økonomisk mulighet til å få hjelp av alternative behandlingsmetoder, håper vi dette vil føre til krav fra brukerne som vil styrke kommunikasjonen mellom offentlig helsepersonell og alternativmedisinske behandlere. En slik kommunikasjon kan åpne for bedre forståelse mellom partene, større nysgjerrighet for tema og forhåpentligvis et ønske om samarbeid og en opplevelse av behov for felles forskningsprosjekter for etter hvert å kunne dokumentere effekt av alternative behandlingstilbud.»

Høgskolen i Sør-Trøndelag støtter utvalgets mindretall og ønsker stønad fra folketrygden når behandlingen skjer etter henvisning fra lege.

Lindås kommune uttaler:

«Alternativ medisinsk behandling utført av ein registrert utøvar må kunne gje refusjon frå folketrygda.»

Norsk Homøopatisk Pasientforening ønsker primært stønad fra folketrygden for «pasienter som oppsøker seriøse alternativ medisinske utøvere», men har ikke konkrete forslag til hvordan det kan gjøres. Subsidiært støttes flertallets subsidiære forslag til lovbestemmelse.

Enkelte andre høringsinstanser ønsker stønad ved spesielle behandlingsmetoder.

Den Norske Jordmorforening ønsker at utdanning innen akupunktur og homøopati skal bli offentlig godkjent, og ønsker deretter refusjonsordninger for disse behandlingsformene ut fra et ønske om at behandlingstilbudet skal være tilgjengelig for alle.

Norske Legers Forening for Akupunktur og Nordisk akupunkturhøgskole uttaler begge:

«Behandling hos offentlig registrert akupunktør bør kunne kompenseres fra samfunnet gjennom særfradrag på skatteseddel eller gjennom hel eller delvis kompensasjon av folketrygden.»

Norske legers forening for antroposofisk medisin uttaler:

«... antroposofisk medisin har terapier som helseeurytmi, massasje og språkforming samt kunstneriske terapier som maling, modellering og musikk som vi mener bør berettige til refusjon. Terapeutene har lang utdannelse og ofte mye pasienterfaring. Som lege utøves ikke «alternativ medisin», men mer skolemedisin i en utvidet form med forståelse av sunnhet og sykdom utfra et antroposofisk menneskebilde.»

Forbundet Tenner og Helse er opptatt av at det gis tilstrekkelig økonomiske støtte, herunder trygderefusjon, til pasienter med invalidiserende problemer som følge av forgiftninger som skyldes tannfyllinger.

15.4 Utviklingen siden avgivelsen av NOU 1998: 21 Alternativ medisin

Det er ikke skjedd betydelige endringer i ordningen med stønad fra folketrygden etter avgivelsen av NOU 1998: 21 Alternativ medisin.

Det er fra 1. juli 2001 innført lovfestet stønadsrett for behandling hos ortoptist. Det er et vilkår at pasienten er henvist fra legespesialist i øyesykdommer, og at behandlingen er av vesentlig betydning for pasientens funksjonsevne. Stønad ytes for tiden med kr. 135 per behandling (kr. 230 per behandling for barn under 7 år).

Det pågår en toårig forsøksordning i tre fylker der kiropraktorer og fysioterapeuter med videreutdanning i manuell terapi kan gi behandling med trygderefusjon uten henvisning fra lege. Forsøksordningen omfatter også mulighet for at kiropraktor/manuellterapeut kan henvise til legespesialist og fysikalsk behandling samt sykmelde pasienter for inntil åtte uker med rett til sykepenger.

15.5 Andre lands rett

Departementet har fått opplyst at det i Danmark og Sverige ikke gis stønad/refusjon gjennom trygdesystemene ved alternativ behandling, og at det i Finland og Island ikke gis slik stønad/refusjon med mindre behandlingen utføres av helsepersonell. I Finland gis stønad til behandling av osteopat og naprapat dersom pasienten er diagnostisert og henvist av lege, og behandleren er ansatt i helsetjenesten. Osteopater og naprapater er godkjent som helsepersonell i Finland.

I Storbritannia ytes noen former for alternativ behandling i en del offentlige sykehus. Det gis i noen utstrekning stønad/refusjon ved alternativ behandling utenfor sykehus etter henvisning fra lege. Stønad gis ikke automatisk som en lovfestet rettighet, men etter bestemmelser fra det lokale «Primary Care Trust» som forvalter midlene og avgjør ved hvilke typer behandling det skal gis stønad/refusjon.

I Tyskland gis det stønad/refusjon gjennom trygdesystemet når den tyske legeforeningen anser behandlingsformen for å være vitenskapelig dokumentert, og behandlingen gis av lege. Behandling hos «Heilpraktikere» gir ikke rett til stønad/refusjon.

I Frankrike gis stønad/refusjon fra trygdesystemet for enkelte former alternativ behandling dersom det er lege som gir behandlingen.

15.6 Departementets vurdering

Departementet finner ikke grunnlag for å foreslå innføring av stønad fra folketrygden ved behandling hos utøvere av alternativ behandling.

Det foreligger foreløpig lite vitenskapelig dokumentasjon som viser at slik behandling har effekt ved sykdom. Dersom det skal innføres stønad bør det først dokumenteres effekt i større grad. Den omstendighet at det ikke foreligger stor grad av vitenskapelig dokumentasjon for effekt av alle de metoder som det i dag ytes stønad til, er ikke et argument for å innføre stønad for flere metoder som ikke er tilstrekkelig dokumentert.

Som flertallet i Aarbakke-utvalget pekte på, ville innføring av stønad ved alternativ behandling også medføre store avgrensningsproblemer i forhold vilkårene for stønad. Det ville være vanskelig å fastsette hvilke behandlingsmetoder og hvilke behandlere ordningen skulle gjelde, og eventuelt ved hvilke tilstander. En registerordning som den foreslåtte, jf. kapittel 14, vil ikke gi et hensiktsmessig grunnlag for avgrensning i forbindelse med stønad fra folketrygden. Dersom noen grupper utøvere av alternativ behandling senere skulle bli autorisert som helsepersonell, ville dette praktiske problemet være mindre for vedkommende gruppe. Det er imidlertid ikke gitt at det vil bli innført stønad fra folketrygden selv om visse grupper utøvere av alternativ behandling skulle få autorisasjon. Det ytes ikke stønad fra folketrygden for alle typer behandling som ytes av autorisert helsepersonell. Dette gjelder også helsepersonellgrupper hvor en stor andel driver selvstendig virksomhet. For eksempel ytes det ikke stønad til ordinær tannbehandling eller behandling hos fotterapeut.

Departementet anbefaler på denne bakgrunn at det ikke innføres ordninger for stønad fra folketrygden ved alternativ behandling.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Innledning

I dette kapittelet redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av de foreslåtte rettslige tiltak. I kapittel 12 har departementet foreslått at kvaksalverloven oppheves og erstattes av en ny lov om alternativ behandling av sykdom mv. Videre har departementet i kapittel 14 foreslått at det med hjemmel i den nye loven opprettes en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling. I det videre vil de økonomiske og administrative konsekvensene av disse tiltakene bli drøftet separat.

Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av foreslåtte tiltak som er av utenomrettslig art, vises det til pkt. 11.5 hvor dette er redegjort for.

16.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av ny lov om alternativ behandling

Den foreslåtte lovregulering av alternativ behandling innebærer at Forbrukerombudet blir ansvarlig tilsynsmyndighet for alternative utøveres markedsføring, se nærmere omtale i pkt. 12.17.6. Forbrukerombudet har behov for å bygge opp kompetanse på feltet alternativ behandling for å kunne drive et aktivt tilsyn. Ivaretakelsen av tilsynsansvaret antas å ha en kostnad på ca. 1 million kroner pr. år.

I lovforslaget er det lagt opp til at en rekke bestemmelser skal utfylles ved forskrifter.

16.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling

Økonomiske konsekvenser

I kapittel 14 er det redegjort for opprettelse av en frivillig registerordning for utøvere av alternativ behandling. Departementet foreslår at ordningen reguleres nærmere i forskrift med hjemmel i forslaget til lov om alternativ behandling av sykdom mv.

Registerordningen innebærer at departementet etter søknad godkjenner yrkesorganisasjoner for alternative behandlere, forutsatt at organisasjonene oppfyller bestemte vilkår. Medlemmene i de godkjente organisasjonene kan deretter på nærmere vilkår registrere seg i et utøverregister som departementet foreslår opprettet ved Brønnøysundregistrene. Vilkårene for å bli registrert som utøver må fastsettes i forskrift, og det er den enkelte utøver som må dokumentere at vilkårene for registrering er oppfylt.

Den nærmere saksgang i denne registreringsprosessen vil måtte avklares i forskriften. Det vil således måtte vurderes om det er mest hensiktsmessig at det er organisasjonene selv som vurderer om medlemmet oppfyller vilkårene for registrering eller om denne vurderingen skal gjøres ved Brønnøysundregistrene. Departementet legger til grunn at den sistnevnte ordningen vil være den mest betryggende idet det her vil være snakk om et offentlig register.

Den foreslåtte registerordningen er i stor grad i samsvar med forslaget i NOU 1998:21 Alternativ medisin. Utvalget la til grunn at registerordningen ville medføre utgifter til oppstart (prosjektkostnader) og drift.

Etter anmodning fra utvalget beregnet Brønnøysundregistrene utgiftene ved ordningen. Av NOUen fremgår at prosjektkostnadene ble beregnet til 575 400 kroner, inklusive utgifter til 1,3 årsverk (engangsinnsats) til utvikling og prosjektadministrasjon. Driftskostnadene ble beregnet til rundt 410 000 kroner pr. år, inklusive 0,6 årsverk pr. år til saksbehandling.

Informasjonskostnader var ikke inkludert i overslaget fra Brønnøysundregistrene, men utvalget anslo at det burde brukes i størrelsesorden 100 000 kroner til informasjon om ordningen.

I NOUen la utvalget til grunn at de anslåtte prosjektkostnadene ville være dekket inn dersom rundt 2 300 utøvere lot seg registrere, forutsatt at gebyret for registrering ble satt til 250 kroner. Ved 2 700 registrerte utøvere ville også informasjonskostnadene være dekket inn. Utvalget påpekte vanskelighetene ved å anslå hvor mange utøvere som vil la seg registrere, men basert på antall medlemmer i foreninger for alternative utøvere, anslo utvalget at antall registrerte utøvere ville bli i størrelsesorden 2 000-3 000.

Når det gjelder driftsutgiftene ved registeret anslo utvalget at disse ville bli dekket inn dersom antall registrerte ble som antydet ovenfor, og dersom årsavgiften ble fastsatt til 200 kroner.

Dersom færre utøvere enn antatt ønsket å la seg registrere, antok utvalget at registerordningen maksimalt ville medføre en belastning for det offentlige på 400 000 kroner første år, og 200 000 kroner de etterfølgende år.

I arbeidet med lovforslaget har departementet innhentet en rekke bidrag fra Sosial- og helsedirektoratet. Direktoratet har blant annet vært i kontakt med Brønnøysundregistrene som har indikert at kostnadsberegningene gjort for Aarbakke-utvalget fortsatt kan være veiledende.

Direktoratet har etter dette estimert etableringskostnadene til under 1 million kroner, og lagt til grunn at den enkelte registrerte skal bidra til å dekke disse utgiftene gjennom et registreringsgebyr, for eksempel 500 kroner. Årlig drift foreslås finansiert gjennom en årlig avgift, anslagsvis 300 kroner for den enkelte registrerte.

Departementet foreslår at etableringskostnadene i første omgang dekkes av staten, men at dette kan søkes dekket inn igjen ved et gebyr for registrering. Departementet foreslår videre at de årlige driftsutgifter ved registeret dekkes gjennom den årsavgift de registrerte skal betale.

Når det gjelder omfanget av økonomiske konsekvenser viser departementet til direktoratets overslag, og legger dette til grunn.

Administrative konsekvenser

Basert på uttalelser fra Brønnøysundregistrene, la utvalget til grunn administrative konsekvenser i form av at Brønnøysundregistrene vil måtte opprette stillinger for å få utført utviklingsarbeidet (1,3 årsverk) og saksbehandlingen (0,6 årsverk per år). Dette er inkludert i ovennevnte tall. Ordningen antas ikke å ha administrative konsekvenser for øvrig.

Av den foreslåtte registerordning følger at departementet skal godkjenne utøverorganisasjoner for alternative behandlere som ønsker å inngå i registerordningen. Vilkårene for godkjenning vil måtte fastsettes i forskrift. Godkjenningsbehandlingen av yrkesorganisasjoner vil få administrative konsekvenser i form av at dette vil medføre arbeidsoppgaver for berørte etater. Mesteparten av arbeidet vil sannsynligvis kunne delegeres til Sosial- og helsedirektoratet. Det må antas at dette arbeidet vil kreve 7-8 månedsverk på saksbehandlernivå. Arbeidet med godkjenning av organisasjonene antas i all hovedsak å være et engangsarbeid.