5 Etablering av en sentral klagenemnd

5.1 Forslag i høringsnotatet

Departementets utgangspunkt i høringsnotatet var at rettssikkerhet for kvinnen og likebehandling av abortbegjæringer må være et ufravikelig krav ved behandling av begjæringer om svangerskapsavbrudd. Departementet antok at en ordning med en sentral klagenemnd vil inneha en bredere kompetanse enn fem regionale nemnder, og at avgjørelsene ville bli mer forutsigbare ved at alle saker ble behandlet av én nemnd.

Departementet var likevel noe i tvil om en løsning med en sentral klagenemnd ville være til det beste for kvinnen, og pekte på hensynet til kvinnens valgfrihet og at lengre reisevei for å møte i nemnda kan oppleves problematisk for kvinnen. Selv om saksbehandlingen i klagenemnda ikke krever at kvinnen møter opp, synes personlig oppmøte å være det vanlige. Departementet antok at det er til fordel for sakens opplysning at kvinnen møter personlig i klagenemnda og selv får anledning til å legge frem saken sin. Dersom etablering av en sentral klagenemnd skulle medføre at kvinnene sjeldnere møter personlig i klagenemnd, ville dette etter departementets syn kunne svekke opplysningen av saken.

På denne bakgrunn ønsket departementet å høre spørsmålet med hensyn til hvilken løsning som bør velges på klagenemndsnivå, før det ble tatt endelig stilling til spørsmålet. Etablering av en sentral klagenemnd krever en endring i abortloven § 8, samt endringer i abortforskriften.

5.2 Høringsinstansenes merknader

Et flertall av høringsinstansene er positive til forslaget om en sentral nemnd og støtter forslaget i hovedsak. Disse høringsinstansene peker særlig på at hensynet til størst mulig grad av likebehandling og rettssikkerhet er svært viktig, og mener at dette hensynet overskygger ulempen ved en lengre reisevei for noen kvinner. Fra uttalelsene nevnes:

Rikshospitalet/Radiumhospitalet:

«Hensynet til likebehandling og rettsikkerhet er meget viktige og tilsier en sentral klagenemnd selv om det kan bli belastende for den aktuelle søker å måtte reise langt for å kunne møte i nemnda.».

Statens helsetilsyn skriver:

«Forventninger om at en sentral klagenemnd fører til mer lik og rettferdig behandling av søknader om svangerskapsavbrudd, må oppveies mot ulempen en lengre reise kan representere for noen få kvinner.»

Norsk sykepleierforbund uttaler:

«Når det gjelder strukturen på klagenemnd, mener NSF at prinsippet om likebehandling og rettsikkerhet må være overordnet.»

Mange av høringsinstansene peker på at flertallet av de kvinner som får lengre reisevei allerede i dag har en lang vei, og at den ekstra belastningen som en noe lenger reisevei medfører ikke kan sies å være tyngende i særlig grad.

Statens helsetilsyn uttaler i den anledning:

«dagens situasjon hvor kvinnen må reise innen og utenfor sin egen region for behandling av sin søknad i klagenemnda ved en av de 5 universitetssykehusene, kan være en like stor belastning.»

Legeforeningen skriver:

«Legeforeningen ser at ordningen vil kunne ha noen uønskede virkninger, men anser ikke ulemper med lengre reisevei som et avgjørende motargument ettersom kvinnen uansett må reise for å møte i en klagenemnd og dagens kommunikasjonsordninger er gode.»

Flere av høringsinstansene peker på at dagens kommunikasjonsordninger må anses som så gode at belastningen ved en lengre reisevei ikke kan sies å utgjøre noen særlig ulempe.

Noen av høringsinstansene uttaler at de er positive til forslaget, men at de savner tiltak for å redusere ulemper den enkelte kvinne kan påføres ved lengre reisevei. Barneombudet peker på at det bør vurderes særlige tiltak dersom kvinnen er under 18 år. Fellesorganisasjonen foreslår at det legges til rette for at kvinnen skal kunne ha med seg en følgeperson i nemnda. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til viktigheten av at kvinnen gis gode muligheter for å møte i nemnda og peker på:

«de praktiske konsekvensene lengre reisevei vil kunne få for den situasjonen kvinnen befinner seg i på søknadstidspunktet, både når det gjelder jobb og familie.[] Lengre reisevei vil kunne gjøre det vanskeligere for flere å beholde den samme grad av diskresjon rundt den situasjon som kvinnen faktisk befinner seg i.»

Legeforeningen skriver at de forutsetter at utgiftsøkning ved lengre reisevei for kvinnen blir dekket.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet peker på den positive effekten forslaget innebærer for personvernet og bemerker:

«færre nemnder vil føre til at sensitive personopplysninger lagres på færre steder, noe som vurderes som en positiv effekt».

Seks av høringsinstansene er negative eller skeptiske til forslaget. Det er Sykehuset Telemark, Fellesorganisasjonen, Helsetilsynet i Nordland, Universitetssykehuset i Nord-Norge, Helse Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Finnmark. Disse høringsinstansene mener at de negative sidene ved lang reisevei for kvinnen utgjør en vesentlig ulempe, og de mener at dagens ordning er gunstigere for kvinnen. Universitetssykehuset Nord-Norge skriver:

«Blant annet vil nødvendigheten for enkelte av en lang og omstendelig reise være en negativ faktor i denne kritiske perioden. Enkelte ganger vil dette også medføre en forsinkelse i en periode da hver dag er avgjørende for avgjørelsen og derved være i søkerens disfavør. En klagesak er alltid en «øyeblikkelig-hjelp-situasjon», dvs. at beredskapen må være kontinuerlig høy og være fungerende for eksempel i jul-, nyttårs- og påskehelger. Dette er utfordrende nok i dag, vanskeligere ved sentralisering. Konsekvensene vil altså i noen tilfeller være i direkte motstrid til intensjonen om mer lik behandling av begjæringer. En sentral instans vil dessuten fjerne søkeren - i enda større grad enn ved nåværende ordning - fra hjemmemiljø, lokal støtte og aktuelle komparentkilder.».

Helse Nord-Trøndelag uttaler:

«Det er heller ikke dokumentert store forskjeller mellom klagenemndene. Små forskjeller vil det nok være, men konferanser for nemndene [...] vil kunne fange opp det meste.»

Fylkesmannen i Finnmark anfører:

«Å fremme sin sak for en nemnd bestående av to leger og jurist er i utgangspunktet å sette kvinnen i asymmetrisk maktforhold. Det å i tillegg skulle sende alle til en sentral nemnd vil ytterligere forsterke denne skjevheten og vil [...] kunne føre til det motsatte resultat av økt tillitsforhold. [...] Kulturelle aspekter samt kunnskap og kompetanse om lokale forhold vil være viktige faktorer for å gjøre situasjonen trygg, og at kvinnene føler seg ivaretatt og har tillit til nemnda.»

Tre høringsinstanser uttaler at de ikke har innvendinger mot forslaget om etablering av en sentral klagenemnd. Fem høringsinstanser skriver at de er i tvil eller mener at det er hensiktsmessig å evaluere virkningen av rundskriv I-4/2006 før det tas (endelig) stilling til spørsmålet.

5.3 Departementets vurdering

Departementets utgangspunkt er at rettssikkerhet for kvinnen og likebehandling av abortbegjæringer må være et absolutt krav. Helsetilsynets rapport, jf. pkt. 2.1 over, som konkluderer med ulikhet i de skjønnsmessige vurderingene i dagens system, med flere klagenemnder, gjør at det er behov for tiltak/endringer. Etter departementets oppfatning vil en sentral klagenemnd være bedre egnet til å ivareta kravet om likebehandling, blant annet fordi en sentral nemnd lettere vil kunne se sakene i sammenheng. Det er imidlertid en fordel for sakens opplysning at kvinnen møter personlig i nemnda og selv får anledning til å legge frem saken sin, selv om det ikke stilles noe krav om personlig oppmøte. Det er derfor viktig å unngå en løsning som medfører at kvinnen unnlater å møte i nemnda på grunn av lang reisevei.

Departementet er enig med de høringsinstanser som uttaler at dagens kommunikasjonsmuligheter er såpass gode at en lengre reisevei i de fleste tilfeller ikke kan sies å utgjøre en særlig stor ulempe. Det fremheves også at etter dagens system er det flere kvinner som må reise et stykke for å møte i nemnda, og for disse kan ikke en noe lengre reisevei antas å være vesentlig mer tyngende. Departementet ser likevel at lengre reisevei vil kunne være en ulempe for noen få kvinner. De fordeler som oppnås ved en sentral klagenemnd antas likevel å være så stor at dette må oppveie den ulempe disse kvinnene eventuelt påføres. I de tilfeller der lang reisevei vil være en særlig ulempe for kvinnen bør det eventuelt heller legges til rette for tiltak som kan avhjelpe de særlige problemer som lang reisevei kan medføre for de få kvinner dette gjelder.

Statistikk fra de seneste år viser at av de kvinner som får sin sak behandlet i klagenemnd er det i snitt bare én til to kvinner hvert år som får sin sak behandlet utenfor Osloregionen. Det følger av disse tallene at dersom en sentral klagenemnd lokaliseres til Oslo, vil belastningen ved lengre reisevei omfatte svært få kvinner. Departementet anser det således som et viktig tiltak for å redusere eventuelle ulemper ved lengre reisevei, at den sentrale klagenemnda legges til Oslo.

Flere av høringsinstansene peker på behovet for tiltak for å redusere eventuelle særlige ulemper som noen kvinner kan påføres ved lang reisevei. Dersom det senere skulle vise seg å bli behov for særskilte tiltak for å redusere ulempene for disse kvinnene, vil departementet komme tilbake til dette.

Noen av høringsinstansene skriver at det kan være hensiktsmessig at kvinnen gis rett til følgeperson/reiseledsager. Departementet antar at å ha med en person til møtet med nemnda kan være til støtte for kvinnen. Det er allerede i dagens regelverk, jf. forskriften § 5, anledning til dette, dersom kvinnen ønsker det. Dekning av reisekostnader ved en ledsager følger de vanlige regler, jf. syketransportforskriften § 9, og dekkes dersom ledsager er nødvendig av medisinske eller behandlingsmessige grunner. Etter departementets oppfatning tilsier hensynet til likebehandling, at rett til ledsager følger de vanlige regler om rett til dekning av kostnader til ledsager, og at det ikke er hensiktsmessig at dekning av ledsager ved et abortinngrep reguleres særskilt.

Etter en samlet vurdering har departementet således kommet til at hensynet til større likebehandling og rettssikkerhet må veie tyngre enn hensynet til den ulempe som noen meget få kvinner kan påføres ved en lengre reisevei. De beste grunner taler derfor for endring av dagens klageordning til en ordning med en sentral klagenemnd. Dette krever en endring i abortloven § 8 andre ledd.

De negative konsekvenser som lengre reisevei for noen kvinner innebærer, bør avhjelpes ved særskilte tiltak. Viktigste tiltak er å lokalisere klagenemnda til Oslo. Andre tiltak kan eventuelt innføres dersom senere erfaringer tilsier et behov for dette.