1 Innledning og bakgrunn

1.1 Innledning

Ytringsfrihet er en grunnleggende verdi i et demokratisk samfunn. Det samme gjelder de faktiske ytringsmuligheter. Ytringsfriheten har begrenset verdi for den som ikke har informasjonskanaler å fremføre sitt budskap i. I informasjonssamfunnet er massemediene en helt sentral kanal for ytringer til allmennheten. Fremveksten av nye medier utvider de faktiske ytringsmuligheter.

I de etablerte massemedier har det i de senere år vært en tendens til konsentrasjon av eierskapet. Eierskapskonsentrasjonen i norsk dagspresse og kringkasting er relativt sterk sammenliknet med andre europeiske land, noe det er gjort nærmere rede for i NOU 1995: 3 Mangfold i media, kapittel 4.

Mens det tidligere har vært vanlig at en eiergruppering har konsentrert sitt eierskap innenfor en type medium (monomediekonsentrasjon) er konsentrasjon av eierskap i flere typer media (multimediekonsentrasjon) et fremtredende trekk ved de senere års utvikling. Dette har primært sammenheng med den gradvise oppmykningen av offentlige kringkastingsmonopoler, samt med at medievirksomhet i økende grad er kapitalkrevende.

Konsentrasjon av eierskap til massemediene vil kunne innebære en fare for at kanalene for ytringer reelt sett innskrenkes. På den annen side kan konsentrasjon legge til rette for utnyttelse av stordrifts- og breddefordeler, noe som igjen kan gi mediebrukerne et bedre tilbud. Konsentrasjon av eierskap til massemedier bærer på denne måte i seg en grunnleggende tvetydighet.

Visse medier spiller en viktigere rolle enn andre i de demokratiske prosesser i samfunnet. Medier som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding og styring - såkalte meningsbærende medier - er i denne sammenhengen særlig viktige. Dagspresse og kringkasting har tradisjonelt hatt de sentrale plasser blant meningsbærende medier.

Den teknologiske utvikling vil medføre at dagspresse og kringkasting får konkurranse fra nye medier i tilbudet av redaksjonelt bearbeidet informasjon. Foreløpig har likevel dagspresse og kringkasting beholdt sin sentrale stilling.

Et sentralt trekk ved de meningsbærende mediene er dualismen i deres funksjoner. På den ene side har disse mediene en viktig funksjon i de demokratiske prosessene i samfunnet. På den annen side er drift av medievirksomhet i utstrakt grad også næringsvirksomhet, med krav til inntjening og lønnsomhet. I denne dualismen kan det ligge innebygget interessekonflikter mellom redaksjon, ikke-redaksjonell ledelse og eiere.

Det er etter departementets syn en fare for at redaksjonelle prioriteringer kan bli satt under press gjennom krav om bedre lønnsomhet eller andre målsetninger eierne måtte ønske å fremme. Det er også en fare for at redaksjonell ensretting kan finne sted innenfor en eiersfære. Etter departementets syn er det derfor nødvendig å være på vakt overfor tendensene til eierkonsentrasjon i de etablerte massemediene utfra behovet for å verne om ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud.

På denne bakgrunn har departementet tatt opp spørsmålet om beskyttelse av ytringsfriheten og ytringsmulighetene gjennom lovgivning som gir mulighet for å begrense eierkonsentrasjon.

1.2 Proposisjonens hovedinnhold

Kulturdepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting. Formålet med loven er å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmulighetene og et allsidig medietilbud gjennom en lovgivning som gir mulighet til å gripe inn mot eierkonsentrasjon i massemedier.

Lovforslaget har bakgrunn i Eierskapsutvalgets utredning, NOU 1995:3 Mangfold i media og et høringsnotat utarbeidet av departementet i august 1996. Begge dokumenter har vært til allmenn høring.

Departementet foreslår i proposisjonen at en offentlig myndighet - Statens medieforvaltning - gis myndighet til å gripe inn mot erverv av eierandeler som vil gi en eierkonsentrasjon i strid med lovens formål. Statens medieforvaltning vil i egenskap av tilsynsorgan for regelverket få en fri stilling i forhold til de sentrale statsmyndighetene. I dette ligger det at Kongens instruksjonsrett skal være avskåret i saker som behandles etter denne loven. Videre skal vedtak Statens medieforvaltning fatter etter loven kunne påklages til et særskilt klageorgan. Også overfor klageorganet skal Kongens instruksjonsrett være avskåret.

Når departementet har valgt å foreslå at Kongens instruksjonsrett skal være avskåret overfor både tilsynsorganet og klagenemnda, har dette sammenheng med et ønske om å sikre fullt ut at loven ikke kan misbrukes av politiske myndigheter til å utøve meningskontroll, og for å avskjære enhver debatt om slikt misbruk.

Lovens saklige virkeområde er avgrenset til dagspresse og kringkasting i kraft av at disse utgjør de viktigste meningsbærende mediene. Elektroniske medier kan på sikt komme til å spille en viktig rolle som meningsdannende medium. I proposisjonen har departementet foreslått at loven foreløpig ikke regulerer disse. Den primære begrunnelse for dette er at disse mediers rolle som meningsbærende og meningsdannende medier foreløpig er begrenset. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye, og eventuelt komme tilbake til disse spørsmålene.

Departementet antar samtidig, bl. a på grunnlag av Eierskapsutvalgets utredning, at den nåværende konsentrasjonen av eierinteresser innen mediesektoren i Norge foreløpig ikke har hatt skadelige effekter for ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter. Lovforslaget baserer seg derfor på et «føre var»-prinsipp. Hensikten er å etablere et rettslig grunnlag for at det heretter kangripes inn mot erverv i dagspresse og kringkasting som fører til en uønsket grad av eierkonsentrasjon.

Departementet legger opp til at Statens medieforvaltning i hver enkelt sak skjønnsmessig skal vurdere om lovens inngrepsfullmakt er oppfylt. Departementet foreslår dermed ingen absolutte grenser for eierskap i media. Departementet har samtidig sett behov får å angi visse utgangspunkter for skjønnsutøvelsen.

Departementet har således vurdert når inngrepskriteriet må antas å være oppfylt for ulike kategorier av erverv. Departementet legger til grunn at det som en hovedregel vil være i strid med lovens formål om en aktør får betydelig innflytelse over mer enn 1/3 av det nasjonale dagsopplaget for dagspressen. Tilsvarende vil gjelde for erverv som medfører krysseierskap mellom aktører med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.

Inngrepskriteriet kan også være oppfylt overfor erverv som gir erverver alene eller sammen med andre en betydelig eierstilling i lokale eller regionale mediemarkeder.

Hvis Statens medieforvaltning vil gripe inn mot et erverv må dette som en hovedregel skje innen seks måneder etter at endelig avtale om erverv ble inngått. Før Statens medieforvaltning griper inn mot et erverv, skal medieforvaltningen ha forsøkt å komme fram til en minnelig løsning med partene.

Det kan være av betydning for partene i en transaksjon å få avklart spørsmålet om det vil bli foretatt inngrep før det inngås endelig avtale. For å imøtekomme dette behovet foreslår departementet en ordning med frivillig forhåndsklarering av et erverv før transaksjonen gjennomføres.

Det foreslås at Statens medieforvaltning får myndighet til å ilegge en løpende mulkt, samt i samarbeid med namsmyndighetene å gi pålegg om tvangssalg, for å sikre at dets vedtak blir etterlevd.

For dagspressen representerer dette lovforslaget en ny type rammevilkår. Eierskap i dagspressen er ikke regulert i gjeldende rett. Situasjonen er en annen for kringkastingssektoren, der det er gitt regler om eierskap.

Denne lovs inngrepsfullmakt kommer også til anvendelse overfor erverv av andeler i kringkastingsforetak. Slike erverv kan ha stor betydning for de reelle ytringsmuligheter, samtidig som det også reises særlige problemstillinger knyttet til bl. a. kapitalbehovet i kringkasting. Dette aktualiseres av at det allerede eksisterer regler som legger begrensninger på eierskap i kringkastingsforetak.

Departementet vil samtidig varsle at det vil bli foretatt en gjennomgang av virkningene av det samlede regelverket. Departementets mål på noe lengre sikt er at alt regelverk som vedrører eierskap i media bør samles innenfor rammene av denne lov.

Departementet vil også peke på at kontroll med eierskap bare vil utgjøre ett av flere virkemidler i mediepolitikken. Departementet vil blant annet vise til Stortingsmelding nr. 18 for 1996-97 om eierforhold i mediesektoren, der det varsles at Regjeringen vil fremme forslag om å lovfeste innholdet i Redaktørplakaten. I meldingen varsles det også et forslag om å lovfeste en plikt for mediene til å informere om eierforhold. Disse forslagene vil komme som tillegg til de etablerte virkemidlene, der pressestøtten og momsfritaket for dagspressen og konsesjonsreglene for kringkastingsforetak utgjør de viktigste elementene.

1.3 Eierskapsutvalgets arbeid og utredning

I St. meld. nr. 32 for 1992-93, Media i tida, ble eierforhold og eierregulering i mediesektoren gjort til gjenstand for omfattende drøftelse. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av meldingen til regjeringens forslag om å opprette et utvalg for å kartlegge eierforhold i mediene nærmere og drøfte tendenser til eierskapskonsentrasjon i relasjon til medienes rolle i et demokratisk samfunn.

Eierskapsutvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 29. oktober 1993. Utvalgets utredning, NOU 1995:3 Mangfold i media; om eierkonsentrasjon i massemedia, ble avgitt 21. februar 1995.

Eierskapsutvalget fremmet en rekke forslag med formål å styrke grunnlaget for mangfold i mediene. Bl.a. ble det foreslått å lovfeste en plikt for alle medievirksomheter som har en redaktør, til aktivt å informere om eierforholdene i virksomheten, at redaktørinstituttet lovfestes med utgangspunkt i den såkalte Redaktørplakaten og at eierskap i dagspresse og kringkasting reguleres.

Utvalget foreslo videre en rekke reguleringer av eierskap i dagspresse og kringkasting. Blant annet ble det foreslått at ingen enkeltaktør gjennom eierskap skulle kunne kontrollere mer enn 30 % andel av det nasjonale dagspresseopplaget. Videre ble det foreslått et generelt forbud mot krysseierskap mellom dominerende aktører i dagspressemarkedet, definert som aktører med mer enn 10 % andel av nasjonalt opplag. Kringkastingsforetak skulle i utgangspunktet bli betraktet parallelt med dominerende dagspresseaktører.

Eierskapsutvalget hadde også forslag til reguleringer på nærkringkastingsområdet. Disse er delvis gjennomført i og med Stortingets behandling av prinsippene for nye konsesjonsvilkår for lokalkringkasting våren 1995.

I denne proposisjonen presenteres departementets forslag til lovregulering av eierskap i dagspressen og kringkasting. Når det gjelder Eierskapsutvalgets øvrige forslag, vises det til St.meld. nr. 18 (1996-97) om eierforhold i mediesektoren.

1.4 Høringsnotat om lov om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting

1.4.1 Innledning

Eierskapsutvalgets utredning var i 1995 til høring hos berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner. Høringen viste ikke samstemmige eller entydige holdninger til regulering av eierskap i massemediene.

Departementet utarbeidet deretter et høringsnotat med utkast til lov om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting. I notatet sluttet departementet seg til Eierskapsutvalgets flertall i synet på behovet for en nærmere regulering av eierskap i kringkasting og dagspresse, men valgte i notatet en mer helhetlig og fleksibel tilnærming til regulering. Formålet i departementets lovutkast var å fremme ytringsfrihet, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud.

Det ble foreslått å opprette et eget tilsynsorgan med hjemmel til å gripe inn mot erverv som ikke er i samsvar med lovens formål. Inngrep kunne etter lovutkastet innebære forbud mot et erverv, påbud om å avhende eierandeler eller at det gis tillatelse på nærmere vilkår. Som et ledd i å sikre forutsigbarhet mht tilsynets avgjørelser, ble det foreslått en ordning med forhåndsklarering før ervervet gjennomføres.

Det ble lagt vekt på at loven skulle være fleksibel innenfor gitte rammer. Etter utkastet skulle tilsynsorganet ha plikt til å vurdere alle forhold av betydning innen det markedet som ervervet gjelder.

I høringsnotatet var det lagt opp til at tilsynsorganet skulle ha en så uavhengig stilling som mulig i forhold til offentlige myndigheter. Tilsynsorganet skulle ha et eget styre som skulle oppnevnes av Kongen, men slik at tre av de fem medlemmene skulle oppnevnes etter forslag fra uavhengige instanser.

1.4.2 Høringsinstansene

Departementet sendte ved brev 29. august 1996 høringsnotatet med lovutkast til høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Departementene

Regjeringsadvokaten

Kommunenes sentralforbund

Landsorganisasjonen i Norge

Næringslivets Hovedorganisasjon

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Akademikernes Fellesorganisasjon

Statens medieforvaltning

Norsk kulturråd

Norsk Redaktørforening

Norsk Presseforbund

Den Norske Forleggerforening

Norske Avisers Landsforening

Landslaget for Lokalaviser

Norske Fjernsynsselskapers Landsforbund

Norsk Nærradioforbund

Norsk Journalistlag

Norsk Grafisk Forbund

Norsk Faglitterær Forfatter- og Oversetterforening

Institusjonen Fritt Ord

Det norske Arbeiderparti

Senterpartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Sosialistisk Venstreparti

Fremskrittspartiet

Venstre

Rød Valgallianse

Norsk Rikskringkasting AS

TV2 AS

P4 - Radio Hele Norge

TVNorge AS

Schibsted ASA

Orkla Media AS

A-pressen AS

Norsk Allers AS

Telenor AS

Norsk telegrambyrå

Universitetet i Oslo

Universitetet i Bergen

Universitetet i Trondheim

Universitetet i Tromsø

Høgskolen i Oslo, Avd. for journalistikk, bibliotek- og informasjonsfag

Institutt for Journalistikk

Følgende høringsinstanser avgav realitetsuttalelser til høringsnotatet:

Administrasjonsdepartementet

Finans- og tolldepartementet

Justisdepartementet

Nærings- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Statens medieforvaltning

Norsk Aller AS

Norske Avisers Landsforening

Norsk Grafisk Forbund

Norsk Journalistlag

Norsk Redaktørforening

Norsk Rikskringkasting AS

Orkla Media AS

Schibsted ASA

TV 2 AS

Universitetet i Bergen

Det vil i drøftingen av de forskjellige spørsmål senere i proposisjonen bli gjort nærmere rede for høringsinstansenes syn.

1.5 Gjeldende rett

1.5.1 Grunnloven og Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK)

Ytringsfriheten er vernet bl. a. gjennom Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen Art 10, jf Grunnloven § 110C. Et vern følger også av Grunnloven § 100. Grunnlovens §§ 100 og 110C vil kunne få betydning ved tolkingen av den foreslåtte lov og dermed som ramme for skjønnsutøvelsen, jf omtalen i kap. 2.9.5. nedenfor.

Grunnloven § 100 verner den formelle ytringsfrihet. Eierskapskonsentrasjon berører imidlertid ikke denne siden ved ytringsfriheten og reguleres derfor ikke av denne bestemmelse. Eierskapskonsentrasjon kan derimot virke begrensende på de tilgjengelige kanaler for ytringer. Dermed kan eierskapskonsentrasjon begrense de reelle ytringsmuligheter, og i neste omgang den demokratiske meningsutveksling.

En eventuell forpliktelse etter EMK Art. 10 vil i første omgang sannsynligvis omfatte tiltak som generelt er egnet til å sikre mediemangfold, så som konsesjonsvilkår i kringkasting. Bestemmelsen i konvensjonen kan imidlertid også innebære en forpliktelse for norske myndigheter til å innføre lover som regulerer eierskap i medier, nettopp for å verne om de reelle ytringsmuligheter.

1.5.2 Konkurranseloven

Konkurranselovens § 3-11 gir hjemmel for konkurransemyndighetene til å forby erverv dersom de fører til eller forsterker en vesentlig konkurransebegrensning i strid med lovens formål. Lovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.

Etter departementets oppfatning er det sannsynlig at en rekke typer av erverv ikke vil føre til inngrep etter konkurranseloven, selv om de fremstår som betenkelige ut fra hensynet til de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Dette har primært sammenheng med at inngrepskriteriet i konkurranseloven stiller krav om at det aktuelle erverv må medføre eller forsterke en konkurransebegrensning. En praktisk konsekvens av dette er at konkurranselovens inngrepskriterium neppe vil være oppfylt i et tilfelle der en aktør med en dominerende posisjon på det nasjonale mediemarkedet erverver en regionavis med et de facto monopol i sitt nedslagsfelt. Et slikt erverv vil neppe innebære en konkurransebegrensning, men kun at monopolet skiftet eier. Ut fra hensynet til de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud vil imidlertid et slikt erverv kunne være problematisk.

Videre blir ikke konkurransetrykket i et marked nødvendigvis svekket når antallet aktører reduseres som følge av at én aktør kjøper en annen. I ekstreme tilfeller kan det være virksom konkurranse i et marked, selv om det bare er én tilbyder som opererer i det. Dette forutsetter imidlertid at etableringskostnadene i markedet er så lave at tilbyderen ikke er i stand til å utøve markedsmakt uten å utløse nyetableringer. En mulig følge av dette er at konkurransemyndighetene vil være tilbøyelige til å akseptere et lavere antall aktører på mediemarkedene enn det som ut fra hensynet til de reelle ytringsmuligheter vil være ønskelig eller forsvarlig.

Ytterligere et moment er at konkurranselovgivningen neppe vil fange opp erverv som innebærer eiermessig integrasjon mellom ulike medieformer, f.eks. dagspresse og kringkasting.

Departementet legger ut fra dette til grunn at det vil være tilfeldig i hvilken grad myndighetsutøvelse etter konkurranseloven ivaretar hensynet til de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud i tilstrekkelig grad.

1.5.3 Ervervsloven

Erverv av eierandeler i dagspresse eller kringkasting vil etter omstendighetene og særlig utfra virksomhetens størrelse kunne være gjenstand for prøving etter lov om erverv av næringsvirksomhet. Dersom et erverv antas å kunne få negative følger for foretaket, bransjen eller samfunnet for øvrig kan konsesjon nektes. Heller ikke ervervsloven har som formulert formål å sikre ytringsfriheten.

Det må etter departementets syn legges til grunn at det vern konkurranselovgivningen og næringslovgivningen gir for de reelle ytringsmuligheter i praksis er svakt, og neppe er tilstrekkelig til å ivareta hensynet til ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter i situasjoner hvor erverv kommer i konflikt med disse hensyn.

1.5.4 Kringkastingsloven

Som nevnt ovenfor eksisterer det i dag visse regler for eierskap i kringkasting.

Eierskap i nærkringkasting er regulert gjennom forskrift til kringkastingsloven. Hovedregelen er at ingen kan dekke mer enn 1/3 av det samlede nærkringkastingsmarkedet for henholdsvis nærradio og lokalfjernsyn. Videre kan som en hovedregel aleneaviser ikke ha egen konsesjon for drift av nærkringkasting. Disse kan heller ikke inneha mer enn 49 prosent av eierandelene i et nærkringkastingsselskap.

I konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkastingsforetak (P4 og TV2) er det satt som vilkår at ingen enkeltaktør kan eie mer enn 1/3 av det enkelte foretak. Disse forutsetningene har fått tilslutning i Stortinget.

Dersom dette lovforslaget blir vedtatt vil man i Norge få et to-sporet reguleringsregime for så vidt gjelder eierskap i kringkasting. Etter departementets oppfatning kan visse hensyn tale mot at en slik todelt regulering blir en permanent ordning. Departementet vil vise til flere momenter som peker i retning av å på sikt finne en annen løsning.

For det første kan det oppstå uklarhet i forbindelse med saker som rammes av det ene men ikke det andre regelverket, eller av begge regelsettene. Dette blir omtalt mer spesifikt i kap. 2.7.6.

For det andre kan en oppdelt regulering øke sannsynligheten for at verken materielt innhold eller faktisk praktisering blir innbyrdes konsistent, til tross for at reguleringene har samme formål. Også dette blir drøftet nærmere i kap. 2.7.6.

Videre er det saklige grunner for å samle all eierregulering som vedrører sektoren i én lov som favner over både dagspresse og kringkasting. Disse to mediene kan betraktes som komplementære i den forstand at begge representerer meningsbærende medieformer. Dette innebærer at det har begrenset relevans å kun fokusere på én av disse medieformene, dersom formålet med en regulering er å fremme de reelle ytringsmuligheter. Et slikt formål kan tvert om tilsi at man ser alle meningsbærende medier i sammenheng.

I tillegg kan dette være en lite brukervennlig måte å regulere en sektor på. Departementet vil vise til NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket, der det blant annet anbefales at reguleringer som vedrører en bestemt sektor i størst mulig grad bør samles i én lov.

Ut fra dette varsler departementet at man tar sikte på å gjennomgå det nåværende regelverket for kringkasting, med det langsiktige mål at alt regelverk som vedrører eierskap i mediesektoren skal samles i én lov. Departementet vil imidlertid understreke at det ikke vil være hensiktsmessig å la behandlingen av denne lov avvente en gjennomgang av det øvrige regelverk. Utviklingen på eiersiden i mediesektoren er for tiden preget av sterk dynamikk, først og fremst drevet frem av endringer på teknologi- og kostnadssiden. Samtidig vil endringer i eierskap være vanskelig å reversere. Dette tilsier etter departementets oppfatning at man ikke bør vente med å sikre den offentlige interesse knyttet til eierskap i media. Det eksisterende regelverk for kringkasting vil inntil videre bli videreført.

1.6 Regulering av eierskap i mediesektoren i andre land

Med utgangspunkt i en oversikt over eierskapsregulering som er gitt i St. meld. nr. 32 for 1992-93 utarbeidet Eierskapsutvalget en oversikt over regulering av eierskap i mediene i Norden, Europa ellers og USA. I de nordiske landene er det ikke skjedd omfattende endringer siden utvalgets innstilling ble lagt fram.

Norden

I Sverige og Danmark eksisterer det ikke særskilt regulering av eierskap i medier ut over de begrensninger som gjelder nærkringkasting og riksdekkende fjernsynsselskaps konsesjonsvilkår. Reglene for nærkringkasting setter grenser for hvem som kan inneha konsesjon, hvor mange konsesjoner man kan ha, samt bestemmelser som skal sikre kanalenes lokale tilknytning. Reglene er således til en viss grad sammenliknbare med gjeldende regler for eierforhold i nærkringkasting i Norge. Norge har den mest omfattende formelle regulering av eierskap i mediene i Norden. Finland har ingen særskilt lovregulering av eierforhold i mediesektoren. I Sverige og Danmark er lovreguleringen av eierskap i mediene begrenset til henholdsvis lokalradio og lokal kringkasting. I den svenske loven om lokalradio er det satt forbud mot at aviseiere, innehavere av konsesjon for riksdekkende kringkasting og offentlige myndigheter kan inneha konsesjon for lokalradio. I den danske loven om lokal kringkasting er det blant annet satt vilkår om visse begrensninger for næringsdrivendes eierskap i lokale kringkastingsselskap og fast samarbeid mellom lokalradio og lokalfjernsynskonsesjonærer (kjededannelser).

Sverige har opprettet en statlig komité underlagt Kulturdepartementet - «Rådet för mångfald inom massmedierna» - med oppgave å føre tilsyn med mangfoldet og ytringsfriheten. I rådets mandat inngår blant annet å fremme forslag som kan styrke mangfoldet og konkurransen og motvirke skadelig eier- og maktkonsentrasjon i massemediene. Rådet har til nå innrettet sin virksomhet mot å overvåke og analysere medieutviklingen, særlig hva gjelder eierskap og innflytelse innen mediene. Departementet kjenner ikke til at det forberedes eller vil bli fremmet forslag om regulering av eierskap i mediene i Sverige.

I Danmark skal et medieutvalg utarbeide en serie utredninger av alle aspekter ved medieutviklingen. En utredning - «Medierne i demokratiet» - om medienes plass i samfunnet ble lagt frem i august 1996. Utredningen inneholder et eget kapittel om konsentrasjon av eierskap med anbefalinger. Et lite mindretall av utvalget ønsker opprettet et råd med mandat tilsvarende det svenske «Rådet för mångfald inom massmedierna». Flertallet avviser forslaget. Utvalget har ikke kommet med andre forslag til regulering av eierskap i mediene.

Europa utenfor Norden

Eierskapsutvalget gir en også oversikt over eierskapsregulering i Europa utenfor Norden Eierskapsutvalget konstaterer at det er vanskelig å gi en helt nøyaktig og detaljert oversikt over eierskapsreguleringen i Europa. Utvalget viser til store forskjeller mellom Norge og landene på kontinentet hva gjelder medienes historiske, politiske og juridiske rammevilkår og advarer mot uforbeholdent å sammenlikne forholdene.

Eierskapsutvalgets oversikt over regulering av medieeierskap i Vest-Europa viser at alle land har generelle konkurranserettslige skranker for eierskap og at det er relativt vanlig med ulike former for statlig kontroll med kringkastingsvirksomhet. Graden av særlovgivning varierer sterkt, men en tendens er at de større europeiske statene synes å ha mer omfattende særregulering enn de mindre statene. Det er et mindretall som regulerer eierskap i den trykte presse, mens det er relativt vanlig at krysseierskap reguleres. Frankrike, Tyskland og Italia er blant de landene som har den mest omfattende regulering av både presse og kringkasting. Departementet registrerer at regelverket i samtlige av disse landene blir kritisert for å være ineffektivt og/eller uoversiktlig. Det har tilsynelatende heller ikke kunnet hindre framveksten av store mediekonsern som står for en sterk konsentrasjon av eierskap også i internasjonal målestokk. Videre later det ikke til å være empirisk belegg for en positiv sammenheng mellom høy grad av statlig regulering og lav eierkonsentrasjon.

EU

EU som sådan har ikke særskilt regelverk vedrørende eierskap i media. Europakommisjonen har i 1996 påbegynt arbeidet med et direktivforslag som skal harmonisere reglene for eierskap i mediene i det indre marked. Kommisjonen har i sitt arbeidsprogram for 1997 å fremlegge forslag til direktiv. Forslaget må antas å bli begrunnet i hensynet til mangfold i media, og vil således kunne være EØS-relevant.

Det er grunn til å anta at medlemslandene vil ha divergerende holdninger til valg av reguleringer, blant annet fordi mediestrukturen og nåværende nasjonale reguleringer varierer fra land til land. Det er derfor ikke mulig å ha klare formeninger om hva som vil bli EUs endelige politikk på feltet og om når et forslag til regelverk eventuelt vil foreligge og tre i kraft.

Etter departementets vurdering medfører imidlertid heterogeniteten i medlemslandenes utgangspunkter at det er lite sannsynlig at Europakommisjonen vil foreslå omfattende og strenge eierskapsregler på fellesskapsnivå, og det kan være grunn til å anta at vedtaket vil gi en viss grad av fleksibilitet for medlemslandene.

Dersom det i fremtiden skulle bli vedtatt regler i EU, vil dette kunne gjøre det nødvendig å ta det norske regelverket opp til ny vurdering. Hvilke endringer som eventuelt må gjøres i norsk rett vil avhenge av hvordan regelverket blir utformet i EU.

Dersom EU vedtar absolutte eierskapsregler for mediesektoren som blir en del av EØS-avtalen, vil disse måtte gjennomføres i norsk rett. Dette kan skje ved å vedta en egen lov, eventuelt ved at slike regler tas inn som et tillegg til denne lov. Absolutte regler på regionalt nivå vil ikke nødvendigvis være til hinder for at Norge også har en supplerende lovgivning etter mønster av forslaget. Departementet vil i denne forbindelse vise til at dette er situasjonen i konkurransepolitikken. Den norske konkurranseloven omfatter inngrepsfullmakter, samtidig som EØS-avtalens konkurranseregler omfatter en rekke forbudsbestemmelser. Dette har formelt ikke vært problematisk. De viktigste praktiske implikasjonene har vært at enkelte saker med «fellesskapsdimensjon» behandles av Kommisjonen eller av EFTAs overvåkningsorgan, samt at EØS-regelverket har fått en viss betydning for skjønnssutøvelsen etter norsk rett.

USA

Eierskap i medier har i USA dels blitt regulert gjennom ordinær konkurranselovgivning, dels gjennom særlovgivning.

I 1970 ble avisene gjennom en særlov gitt et generelt unntak fra konkurranselovgivningen. Loven innebar en åpning for at to eller flere aviser i samme by kunne slå sammen de tekniske og forretningsmessige sidene ved virksomheten, forutsatt at redaksjonene forble separate. Loven har primært hatt virkning for mindre steder. En rettskjennelse i henhold til konkurranseretten har medført at store regionaviser ikke kan eie mindre aviser i forstedene i den byen de kommer ut.

I 1988 ble det vedtatt en lov mot krysseierskap mellom aviser og kringkastingsforetak. Forbudet gjelder bare på lokalnivå. Dette innebar at loven ikke var til hinder for at en avis kjøpte seg inn i en TV-stasjon i en annen del av landet. Forbudet har blitt praktisert relativt liberalt, blant annet fordi en del av oppkjøpskandidatene har vært aviser med økonomiske problemer og der det ikke har vært andre aktuelle kjøpere enn kringkastingsselskap med lokal dekning.

USA har tradisjonelt hatt restriksjoner på hvor mange radiostasjoner og TV-selskap en person eller ett selskap kan eie. Denne grensen har gradvis blitt hevet. Fra 1994 er grensene satt til henholdsvis 12 TV-stasjoner og 46 radiostasjoner.