4 Merknader til de enkelte paragrafer

Til § 1

Paragrafen fastlegger lovens formål, som består av tre elementer: Å fremme ytringsfrihet, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. For nærmere omtale av formålet vises til kap. 2.3.

Til § 2

Paragrafen inneholder definisjon av uttrykket «erverv av eierandel».

Departementet vil spesielt nevne at definisjonen omfatter tegning av eierandel, så som aksjetegning ved en aksjekapitalforhøyelse i et aksjeselskap, ved siden av de mer alminnelige former for erverv i annenhåndsmarkedet. Det siste punktum i definisjonen innebærer at også indirekte erverv av virksomhet, såkalt kjøp av innmat, omfattes av loven.

Til § 3

Paragrafen fastlegger lovens saklige virkeområde. Virkeområdet er avgrenset til de medier som i størst grad spiller en rolle som meningsbærende medier; dagspresse- og kringkastingsforetak. Andre medier som ukepresse, fagblad og tidsskrifter er ikke definert innenfor virkeområdet. Elektroniske medier er i ferd med å få en viss betydning som meningsbærende medier, men omfattes foreløpig ikke av loven. Kongen kan imidlertid bestemme at loven også skal komme til anvendelse for andre medietyper enn dagspresse og kringkasting, dersom utviklingen i mediebildet tilsier dette.

Loven kommer ikke bare til anvendelse overfor foretak som utelukkende driver med avisutgivelse eller kringkastingsvirksomhet, men også for foretak som driver slik virksomhet som en avgrenset del av sin samlede virksomhet. Tilsvarende gjelder for foretak som har eiermessig innflytelse i dagspresse- eller kringkastingsforetak. Med eiermessig innflytelse menes ikke bare innflytelse som utøves på grunn av indirekte eierskap, men også andre former for faktisk innflytelse over dagspresse- eller kringkastingsvirksomhet, f.eks gjennom uttrykkelig eller underforstått avtale. Det er ikke nødvendig at slike foretak har eiermessig kontroll (mer enn 50% av aksjene) over foretak som driver dagspresse- eller kringkastingsvirksomhet.

Til § 4

Paragrafen fastlegger lovens stedlige virkeområde. Ved utformingen av bestemmelsen er konkurranseloven § 1-5 første ledd brukt som modell.

Lovens stedlige virkeområde må ses i sammenheng med lovens formål. Dette innebærer at loven må kunne anvendes ved erverv av eierandeler som har virkning eller er egnet til å ha en virkning på dagspresse og kringkasting her i riket. Når det gjelder erverv med utenlandsk tilknytning, begrenser folkerettslige regler betydningen av de fullmakter loven gir. Dette er underforstått. For eksempel kan erverv av eierandel i utenlandsk selskap motvirke formålet med loven. Dette vil være tilfelle når det utenlandske selskapet kontrollerer en del av avisopplaget i Norge. Ervervet er da egnet til å ha virkning her i riket. Vedtak truffet av norsk myndighet vil imidlertid vanligvis ikke kunne tvangsgjennomføres i utlandet. At loven likevel gjelder viser seg ved tilsynsmyndighetens kompetanse til i slike tilfeller å gjøre vedtak som retter seg mot norske rettssubjekter.

Til § 5

Paragrafen fastslår at Statens medieforvaltning skal være tilsynsmyndighet etter denne lov.

Til § 6

Paragrafen fastlegger forholdet til sentrale statsmyndigheter. Som nevnt bl.a. i kap. 2.9 og 2.11 bør Statens medieforvaltning som tilsynsmyndighet i sin myndighetsutøvelse etter denne lov ha en uavhengig rolle i forhold til de politiske myndigheter. Det er derfor fastsatt at Kongen, og dermed også departementet, verken kan gi generelle eller individuelle instrukser om utøvelsen av Statens medieforvaltnings myndighet til å gripe inn mot erverv av eierandeler i kringkasting og dagspresse m.v., eller utøvelsen av andre oppgaver etter loven. Som nevnt i bl. a. kap. 2.11 er det et grunnleggende prinsipp at nyhetsformidlingen og den offentlige debatt ikke bør kunne påvirkes av offentlig myndighetsutøvelse. Paragrafen gjør det klart at lovutkastet og den myndighet Statens medieforvaltning her er tillagt ikke skal rokke ved dette prinsippet.

Til § 7

Paragrafen fastlegger i første ledd Statens medieforvaltnings oppgaver. Det vil være av sentral betydning at Statens medieforvaltning følger med i endringer i eierstruktur og markedsandeler for dagspresse og kringkasting. Det vil dessuten være naturlig at tilsynsmyndigheten, for å ha et best mulig grunnlag for sin skjønnsutøvelse etter loven, har en generell interesse og oppmerksomhet rettet mot dagspresse og kringkastingsvirksomhet. For øvrig vil Statens medieforvaltnings sentrale myndighetsoppgave etter denne lov være å treffe avgjørelser om inngrep m.v.

Andre ledd fastsetter at Statens medieforvaltning skal gi årlig melding om sin virksomhet. Det vil være naturlig at man i denne årsmeldingen redegjør for virksomhetens omfang, eventuelle retningslinjer for praksis, og avgjørelser av enkeltsaker. Meldingen må også omfatte det som er blitt utfallet etter eventuell klage til klageinstansen etter § 8.

Det følger av andre ledd andre punktum at adressat for meldingen er departementet. Hensynet til demokratisk kontroll med Statens medieforvaltning tilsier at Stortinget bør holdes orientert om praksis på området.

En annen viktig effekt av årsmeldingen vil være at aktørene i mediemarkedet lettere kan gjøre seg kjent med Statens medieforvaltnings praksis. Dette vil kunne øke forutsigbarheten i andre enkeltsaker.

Til § 8

Paragrafen etablerer en særskilt klagenemnd for Statens medieforvaltnings vedtak etter denne lov. Klagenemndas oppgaver er å være klageinstans for enkeltvedtak som Statens medieforvaltning treffer med hjemmel i denne lov. Ut over å være klageinstans, står ikke Klagenemnda i noe overordningsforhold til Statens medieforvaltning. Klagenemnda kan således ikke gi instrukser for tilsynsorganets anvendelse av inngrepsfullmakten ut over den presedensvirkning som vil ligge i Klagenemndas vedtak. Klagenemnda vil ha samme myndighet som andre klageinstanser, dvs. at nemnda kan prøve både tilsynsorganets skjønnsutøvelse og lovanvendelse. For klagebehandlingen gjelder for øvrig forvaltningsloven kapittel VI. Klagenemnda kan imidlertid ikke omgjøre tilsynsorganets vedtak etter eget tiltak, jf forvaltningsloven § 35.

På samme måte som i forhold til Statens medieforvaltnings vedtak, er Kongens og departementets omgjørings- og instruksjonskompetanse avskåret, noe som kommer til uttrykk i § 8 ved en henvisning til § 6. Klagenemndas selvstendige stilling medfører for øvrig at det vil ha partsstatus i eventuelle prosesser, og i tilfelle må saksøkes under betegnelsen staten v/Klagenemnda for eierskap i media.

I henhold til § 8 kan Klagenemnda be Statens medieforvaltning om en skriftlig redegjørelse for saker der tilsynsorganet ikke bruker sin inngrepsfullmakt. Denne bestemmelsen innebærer ikke at Klagenemnda på noe punkt kan instruere Medieforvaltningen med hensyn til stillingstagen i de enkelte saker eller generelt.

Departementet legger til grunn at skriftlige redegjørelser for Klagenemnda bør gjøres offentlig tilgjengelige, i den grad forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt ikke er til hinder for det.

Til § 9

Paragrafen gir hjemmel for inngrep.

Første leddinneholder lovens inngrepshjemmel. Tilsynsorganet kan gripe inn dersom erververen har eller får en betydelig eierstilling nasjonalt, regionalt eller lokalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.

Det er to betingelser som må være oppfylt. Den første betingelsen er at erververen må ha eller få en betydelig eierstilling i noe mediemarked. For dagspressen antar departementet at dette kriteriet i utgangspunktet er oppfylt dersom en aktør på egen hånd eller i samarbeid med andre kontrollerer mer enn 1/3 av dagsopplaget, eller dersom erverv innebærer krysseierskap mellom to aktører som hver har minst 10 % av nasjonalt opplag. For andre typer av erverv kan kriteriet også være oppfylt, men dette fordrer en mer utfyllende vurdering, jf kap. 2.7 ovenfor.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen også omfatter erverv som isolert sett er av mindre betydning, men som inngår som ledd i en aktørs langsiktige oppkjøpsstrategi. Formuleringen fanger også opp erverv som forsterker en allerede betydelig eierstilling.

Hvorvidt det samlet sett foreligger en betydelig eierstilling, vil dessuten avhenge av erververs totale innflytelsesmulighet. For at dette skal være klart, sier lovteksten uttrykkelig at det også skal tas hensyn til et eventuelt samarbeid med andre. Enhver form for samarbeid, uavhengig av formaliseringstype og -grad, vil her kunne være av betydning.

Departementet vil understreke at samarbeidets legale status i denne forbindelse ikke har selvstendig interesse. Formuleringen «i samarbeid med andre» fanger opp enhver form for samarbeid som har som virkning at to eller flere aktører opptrer i samforstand.

Ved den totalvurderingen av eierstilling i mediebransjen som forutsettes foretatt, er det ikke bare eksisterende eierposisjoner i samme mediesektor som vil telle med. Dersom erverver f. eks. er et kringkastingsforetak, bør foretakets eventuelle eierposisjoner i andre mediesektorer som dagspresse eller elektroniske medier også trekkes inn i vurderingen, jf omtalen av det relevante marked i kap. 2.7.2.

Den andre betingelsen er at eierstillingen må være i strid med lovens formål. En implikasjon av dette kan være at enkelte erverv som fører til en betydelig eierstilling likevel går klar av inngrepshjemmelen, f. eks. fordi et inngrep ville føre til en snarlig nedleggelse av det aktuelle medieforetaket.

Departementet legger videre til grunn at inngrepshjemmelen bare bør brukes i forbindelse med erverv av en viss betydning for lovens formål.

For å gjøre det klarere hvilke forhold som i utgangspunktet ikke aktualiserer inngrep, og dermed øke forutsigbarheten for disse, er det i andre ledd fastsatt en innskrenkning. Innskrenkningen innebærer at det ikke skal gripes inn overfor erverv innen dagspressen dersom erververen alene eller i samarbeid med andre ikke får en samlet andel av nasjonalt dagspresseopplag på mer enn 20 % og dersom ervervet heller ikke fører til økt eierkonsentrasjon i dagspresse eller kringkasting i noe regionalt eller lokalt marked. Dette innebærer f. eks. at erverv som medfører at et konsern som kontrollerer mer enn 10 % av dagspresseopplaget blir deleier av et foretak som inngår i et annet konsern som kontrollerer en tilsvarende andel av dagspresseopplaget, ikke vil falle inn under den generelle innskrenkningen.

Begge betingelser må være oppfylt for at ervervet skal falle utenfor fullmakten. Den første betingelsen er relativt entydig. Den andre betingelsen forutsetter i praksis at det relevante lokale eller regionale marked avgrenses, jf omtalen av «det relevante marked» i kap. 2.7.2. I saker der det kan oppstå tvil om begge unntaksbetingelser er oppfylt vil regelens primære funksjon være som krav om nærmere begrunnelse fra Statens medieforvaltning. Samtidig kan Statens medieforvaltnings standpunkt med hensyn til unntakets rekkevidde påklages.

Som også redegjort for i de alminnelige merknader er inngrepshjemmelen i § 9 skjønnsmessig. Statens medieforvaltning (eventuelt Klagenemnda etter § 8) skal stå for avgjørelsen. En erverver som er uenig i et inngrepsvedtak fra tilsynsorganet vil likevel kunne bringe dette inn til gyldighetsprøving for domstolene. Hvilken terskel som skal gjelde for hva som anses som «betydelig eierstilling» og «i strid med lovens formål» i denne forbindelse, er det imidlertid normalt Statens medieforvaltning (og eventuelt Klagenemnda) som avgjør endelig. En domstolsprøving vil med andre ord måtte skje etter de prinsipper som gjelder for såkalte fritt skjønn-avgjørelser, dvs. at domstolene primært vil prøve rettsanvendelsesskjønnet, og ikke forvaltningens frie skjønn. Se for øvrig også ovenfor i kap. 2.9.4 om domstolsprøving av grunnlovsmessighet.

Tredje ledd angir hva inngrepet kan gå ut på. Det kan gå ut på å nedlegge forbud eller å gi påbud samt å gi tillatelse på vilkår. Alle disse vedtaksformene har altså hjemmel i loven. Om bakgrunnen vises til kap. 2.5.

I tredje ledd er det søkt konkretisert visse aktuelle typer vedtak etter loven. Oppregningen er ikke uttømmende.

Til a):

Bestemmelsen gir hjemmel til å forby et planlagt erverv.

Til b):

Bestemmelsen gir hjemmel til å påby avhendelsen av et allerede gjennomført erverv. Bestemmelsen gir også hjemmel til å gi pålegg som er nødvendig for at formålet med påbudet blir oppnådd. Dette vil f. eks. kunne være forbud mot at det utøves stemmerett for aksjer som er pålagt avhendet.

Til c):

Denne bokstav omhandler alternativet tillatelse til ervervet på vilkår. Det kan bare settes vilkår som er nødvendige for å motvirke at ervervet vil være i strid med formålet i lovens § 1. Det foreliggende erverv må altså påvirke formålet med loven negativt, men tillatelse på vilkår fremtrer som mer hensiktsmessig for å fremme lovens formål enn påbud om avhendelse. Det kan f. eks. være aktuelt å gi påbud om ikke å være representert i styret i det selskap ervervet gjelder, eller ikke å stemme på generalforsamlingen, eventuelt ikke å stemme for det fulle antall aksjer.

Valget mellom aktuelle inngrepsformer må ta utgangspunkt i lovens formål. Det må vurderes inngrep som vil tjene formålet med loven best på kort og/eller på lengre sikt, og det må vurderes hvilke ulemper det vil ha for erververen å ikke kunne utøve full eierrådighet over eierandelene.

Inngrep som gir erververen valgfrihet bør etter omstendighetene vurderes. F. eks. kan det gripes inn mot ervervet av eierandeler i en avis ved at det treffes vedtak om at erververen etter eget valg enten skal selge eierandelene eller skal selge eierandeler i en annen avis han har eierandeler i.

Fjerde ledd fastslår at tilsynet først, før inngrepet foretas, skal prøve å komme fram til en minnelig løsning med erververen. Hvor inngrep tenkes rettet mot andre enn erververen, gjelder en tilsvarende plikt til å prøve å finne en minnelig løsning med denne.

Femte ledd fastsetter fristen for inngrep. Etter utkastet løper fristen fra tidspunkt for endelig inngåelse av avtale om ervervet. Ordinært skal eventuelt vedtak om inngrep mot ervervet fattes innen 6 måneder etter dette tidspunktet. Dersom særlige hensyn tilsier det, kan tilsynsorganet fatte særskilt vedtak om forlenget frist, begrenset oppad til maksimalt ett år etter tidspunkt for inngåelse av avtale om ervervet.

Til § 10

Første ledd etablerer adgangen til forhåndsklarering.

Forhåndsklarering er betinget av at det foreligger en aktuell interesse i å få avklart om det vil bli aktuelt med inngrep etter § 9.

Kravet om aktuell interesse innebærer et krav til situasjonen som må foreligge for at rette vedkommende kan melde et erverv med anmodning om forhåndklarering. En generell interesse i å få avklart om et planlagt erverv vil bli akseptert, kan således ikke legges fram for Statens medieforvaltning til forhåndsklarering. Det må imidlertid være en forutsetning at avtaleforhandlingene mellom partene i det alt vesentlige er sluttført, slik at det kan fremlegges en ferdigforhandlet avtale for tilsynsorganet hvor det ikke gjenstår noen vesentlige åpne spørsmål.

I kravet om aktuell interesse ligger også et krav til hvem som kan få forhåndsklarering. Det normale vil være at det er partene selv som ber om dette. En utenforståendes generelle interesse i å få avklart om det vil bli foretatt inngrep gir ikke grunnlag for en anmodning om forhåndsklarering.

Om tilsynet ikke innen 30 dager etter at meldingen er mottatt varsler at inngrep kan bli aktuelt eller at krav om aktuell interesse ikke er oppfylt kan det ikke beslutte inngrep. Varsles det at man vil undersøke nærmere behovet for et eventuelt inngrep, gjelder fristene i § 9 på seks måneder og ett år på vanlig måte.

Departementet vil for øvrig vise til de alminnelige forvaltningsrettslige regler om vedtaks gyldighet, dersom slike er basert på uriktige eller ufullstendige premisser.

Etter andre ledd kan Statens medieforvaltning gi nærmere bestemmelser om innholdet av meldingen.

Til § 11

Paragrafen fastlegger opplysningsplikten overfor Statens medieforvaltning.

Første ledd etablerer en plikt til å gi de opplysninger Statens medieforvaltning krever. Denne plikten påhviler enhver.

Andre ledd åpner for at Statens medieforvaltning pålegger enkeltaktører eller grupper av aktører innen dagpresse- eller kringkastingssektorene å sende melding om eventuelle erverv av aksjer eller andeler i andre medier. For å sikre at eventuelle stående pålegg om meldeplikt ikke utvikler seg til permanente ordninger skal pålegget maksimalt kunne gis for ett år. Pålegget kan fornyes dersom tilsynsorganet etter en konkret vurdering finner det nødvendig.

Tredje ledd regulerer forholdet til lovbestemt taushetsplikt som påhviler ligningsmyndigheter, skattemyndigheter og myndigheter som har til oppgave å overvåke offentlig regulering av ervervsvirksomhet. Slik taushetsplikt er ikke til hinder for at det gis opplysninger etter første ledd. Det samme gjelder utlevering av dokumenter.

I den grad Statens medieforvaltning (eller klageinstansen) mottar opplysninger som er underlagt taushetsplikt, vil instansen selv være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 m.v. Dersom den opprinnelige taushetsplikten er strengere enn forvaltningslovens alminnelige, vil dette være et forhold som kan tas i betraktning ved avgjørelsen av om opplysningsplikt skal pålegges.

Til § 12

Paragrafen gir bestemmelse om tvangsmulkt.

Første ledd gir tilsynsmyndighetene kompetanse til å ilegge en daglig løpende mulkt i forbindelse med at det gjøres vedtak etter loven og mulkten må i tilfelle pålegges den (eller dem) vedtaket retter seg mot. Om mulktens størrelse vises til kap. 2.10.

Andre ledd bestemmer at mulkten først løper når klagefristen for Statens medieforvaltnings vedtak er ute, eventuelt når vedtak i klagesaken foreligger. Klagenemnda kan likevel for den enkelte sak bestemme at klagesaksbehandlingen ikke skal ha oppsettende virkning for mulkten. Dette kan bl.a. være aktuelt i tilfeller av åpenbart grunnløs klage. Tredje leddfastsetter at ilagt tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, og fjerde ledd gir Statens medieforvaltning hjemmel til å ettergi ilagt tvangsmulkt.

Til § 13

Paragrafen inneholder hjemmel for tvangssalg. Bestemmelsen er tatt med primært på grunn av vanskelighetene med å tvangsfullbyrde en tvangsmulkt overfor utenlandske aktører.

Paragrafen gir Statens medieforvaltning adgang til å kreve at eierandeler som eieren besitter i strid med vedtak fattet etter denne lovs § 9 tvangsselges etter bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven (tvfbl.). Tvangssalg kan først finne sted etter at frist fastsatt i vedtak etter § 9 er oversittet uten at det rettsstridige forhold er bragt til opphør. Tvfbl. 8-16 gjelder ikke. Denne bestemmelsen fastsetter at salg ellers bare kan gjennomføres dersom salgssummen dekker bedre prioriterte heftelser. Bestemmelsen gjelder for øvrig ved tvangssalg av verdipapirer, tvfbl. § 10-6, jf § 8-16.

Til § 14

Paragrafen inneholder straffehjemmel for overtredelse av Statens medieforvaltnings vedtak m.v.

Denne bestemmelsen gir straffeansvar for overtredelse av opplysningsplikt etter loven og for unnlatelse av å rette seg etter vedtak fattet av tilsynsorganet. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil to år. Departementet antar at det i hovedsak vil være aktuelt med foretaksstraff i form av bøter, jf straffeloven §§ 48 a og 48 b.

Til § 15

Paragrafen gir Kongen hjemmel til å sette loven i kraft.

Til § 16

Paragrafen gir bestemmelse om forholdet til eierposisjoner som er etablert før lovens ikrafttredelse.

Bestemmelsen gir hjemmel til å gripe inn mot eierandeler som er ervervet før lovens ikrafttredelse. Fristen for inngrep løper i disse tilfellene fra ikrafttredelsestidspunktet. Bestemmelsens formål er å sikre at lovens formål ikke undergraves av aktørenes disposisjoner i perioden fra fremleggelsestidspunkt frem til ikrafttredelsestidspunkt. Det vises forøvrig til kap. 2.13.