2 Departementets merknader og vurderinger

2.1 Behovet for lovgivning

2.1.1 Utvalgets syn

Eierskapsutvalget drøfter i kapittel 4 s. 25-69 medie- og eierskapsstrukturen i norske media og rammebetingelsene for medievirksomhet. Videre drøfter utvalget i kapittel 9 s. 96-99 forholdet mellom regulering av eierskapskonsentrasjon i mediene og prinsippet om ytringsfrihet.

Eierskapsutvalgets standpunkt er at staten i utgangspunktet bør vise varsomhet med regulering av eierskap i media fordi en slik inngripen vil kunne åpne for en påvirkning som kan være i strid med prinsippene for ytringsfrihet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det er nødvendig å gripe inn når eierskapet er konsentrert på så få hender at konsentrasjonen i seg selv kan bli et hinder for reelt ytringsmangfold og allsidighet. Utvalget mener at det ikke er tvilsomt at det eksisterer en grense for hvor stor del av norske medier som bør drives av én og samme eier, dersom man skal unngå å støte an mot allmenne oppfatninger om betydningen av delt innflytelse i samfunnet. Hensynet til en grunnleggende maktbalanse tilsier etter utvalgets mening at det legges en øvre grense på eierskap, særlig i de meningsbærende medier som dagspresse, radio og fjernsyn, fordi det er i forhold til disse mediegrupper at betydningen av spredt innflytelse vil være størst.

Utvalget har i utredningen videre vurdert om lovtiltak kan begrunnes med at endringer i eierforhold til norske mediebedrifter har ført til at vesentlige prinsipper om redaksjonell frihet, journalistisk frihet, allsidighet i mediebildet og åpenhet for publikums ytringer er svekket eller satt til side. Utvalget konkluderer imidlertid med at det ut fra det tilgjengelige erfaringsmateriale ikke lar seg gjøre å påvise slike sammenhenger i nevneverdig grad. Et lovforslag om eierbegrensninger kan derfor ikke begrunnes i slike erfaringer. Utvalget mener imidlertid at det ikke kan utelukkes at man i framtida vil kunne oppleve at nye eiere i norske medier kan opptre på en måte som de fleste her i landet vil føle som et brudd på de nevnte fundamentale hensyn.

2.1.2 Høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet sluttet departementet seg til Eierskapsutvalgets flertall i synet på behovet for en nærmere lovregulering av eierskap i de meningsbærende medier.

I sine uttalelser til departementets høringsnotat gir Orkla Media AS, Norsk rikskringkasting og Statens medieforvaltning uttrykk for at det er behov for lovgivning på dette området.

Orkla Media AS uttaler:

«Orkla Media AS slutter seg til Kulturdepartementets konklusjon om behovet for eierregulering innenfor dagspresse og kringkasting. Selv om staten bør utvise stor varsomhet med regulering av eierskap i media fordi det kan komme i konflikt med prinsippet om ytringsfrihet, vil en for sterk eierkonsentrasjon kunne være til hinder for maktbalanse, ytringsmangfold og en differensiert mediestruktur. Manglende regulering på prinsipielt grunnlag vil derfor kunne ha den konsekvens at ytringsfriheten i realiteten svekkes.»

Norsk rikskringkasting uttaler:

«NRK vil likevel si seg enig i at det kan bli nødvendig å innføre ytterligere bestemmelser mot en eierkonsentrasjon som blir så vidtgående at den truer mangfold og allsidighet. Et viktig hensyn ved utforming av regler for eierbegrensning, bør være ønsket om å beholde en betydelig eierandel på norske hender. I etermediemarkedet er internasjonal eierkonsentrasjon den største utfordringen. Nasjonale begrensningsregler kan være effektive virkemidler mot uønsket konsentrasjon og oppkjøp. NRK er enig i utvalgets oppfatning om at dette må balanseres mot nødvendigheten av at norske aktører må ha økonomisk styrke til å møte konkurransen fra tunge utenlandske medieaktører.

Norske Avisers Landsforening (NAL) og TV 2 AS stiller seg tvilende til om lovgivning er et effektivt virkemiddel for å sikre mangfold i media. NAL mener at Ytringsfrihetskommisjonens arbeid vil gi et mer prinsipielt og bredere grunnlag for å vurdere eierskapsbegrensninger enn Eierskapsutvalgets utredning, og mener at lovarbeidet bør avvente kommisjonens rapport.

I uttalelsen fra Norske Avisers Landsforening heter det:

«Den viktigste trussel mot ytringsfrihet, redaksjonell frihet og mangfold er ikke eierne, men mangelen på rettslig vern på ytringsområdet. Presset mot journalistikken og lysten til å styre og påvirke redaksjonene er i dag langt sterkere fra andre miljøer enn fra avisenes eiere. Aldri har norske aviser stått overfor så mange pressgrupper, som for eksempel en stadig mer kapitalsterk påvirkningsindustri, så kompliserte beslutningsprosesser, så mange som bruker store ressurser på å villede avisene til å beskrive en polert, frisert eller forvrengt virkelighet.

Informasjonsindustrien er i rivende utvikling. Dette har medført en sterk profesjonalisering, kommersialisering og industrialisering av mediene. NAL konstaterer imidlertid - i likhet med Eierskapsutvalget - at utviklingen på eiersiden i norske aviser ikke har skapt negative konsekvenser for redaksjonenes handlefrihet.

(...)

Etter NALs mening er det ingen enkelttiltak alene som kan bidra til at målsettingen om ytringsfrihet, redaksjonell frihet og mangfold oppfylles. Langt viktigere enn eierskapsbegrensninger er imidlertid et bedre grunnlovsvern av ytringsfriheten, styrking av offentlighetsprinsippet og kildevernet, økt produksjonsstøtte, sikring av redaksjonell uavhengighet gjennom styrking av redaktørinstituttet, sikring av retten til distribusjon og sikring av den journalistfaglige grunn- og etterutdanning.»

Schibsted ASA er prinsipielt avvisende til regulering av eierskapskonsentrasjonen i media, og peker særlig på at regulering av eierskap i dagspresse og kringkasting må ses i sammenheng med det totale mediebilde hvis reguleringen skal være formålstjenlig. I uttalelsen heter det blant annet:

«Vi kan ikke se noen hensikt med en lov som kun vil begrense muligheter for erverv i de to tradisjonelle meningsbærende medier - dagspresse og kringkasting - og kun regulerer medieaktørenes virke for disse to kategoriers vedkommende. Medieutviklingen peker klart i retning av at nye elektroniske medier får sterkere tilslutning og utvikler seg som alternative medier, dithen at de representerer både en konkurranse og et supplement til dagspresse og kringkasting. Skal en lov som den foreslåtte tjene noe formål, må den eventuelt favne over hele feltet og gripe regulerende inn i den samlede medieaktivitet.

Konsekvensen av lovgivning for en isolert del av den totale mediesituasjon kan påvirke utviklingen i uønsket retning, og vil under alle omstendigheter kunne svekke de tradisjonelle meningsbærende media. Sett fra Schibsted ASAs synsvinkel vil en slik begrenset lovgivning

1. A.

   få uheldige konsekvenser for den naturlige omstilling som pågår innen norske medier, og

2. B.

   innebære at departementet bare tilsynelatende regulerer virksomheten.»

2.1.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det er et sentralt samfunnshensyn å motvirke uønsket konsentrasjonsgrad i mediene, ut fra ønsket om å beskytte ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter. I en situasjon med sterk eierkonsentrasjon kan det være en fare for at mangfoldet av ytringer i mediene innsnevres og for at enkeltgrupper i samfunnet vil ha vanskelig for å nå fram med sine vurderinger.

Departementet vil videre peke på at den demokratiske styreform er avhengig av at mediene fungerer som kritiske korrektiver til andre samfunnsinstitusjoners myndighetsutøvelse. Dersom mediene effektivt skal makte å fylle en slik rolle, er det etter departementets oppfatning en forutsetning at mediene selv preges av et mangfold av perspektiver og holdninger.

Departementet vil også fremheve at eierkonsentrasjon i mediene kan medføre en uønsket grad av konsentrasjon av politisk makt og innflytelse. Eierskap i medier representer en potensiell politisk ressurs for eierne. Historisk har en mange eksempler både fra inn- og utland på at medieeiere har utnyttet egne medier til f. eks. å fremme private økonomiske interesser eller politiske ambisjoner.

Etter departementets vurdering synes det blant høringsinstansene å være en generell aksept for det syn at en sterk grad av eierkonsentrasjon i medier ikke er ønskelig. Mange av instansene peker f. eks. på at høy konsentrasjon ikke vil være forenlig med sentrale demokratiske verdier som maktbalanse, mangfold i ytringer og reelle ytringsmuligheter.

Departementets oppfatning er videre at dersom samfunnet overlater til markedskreftene alene å prege utviklingen i mediene, vil man ikke ha noen garanti for at den fremtidige eierstruktur vil ivareta disse verdiene. Mediemarkedene har vært, og er i stadig større grad, kjennetegnet ved stordriftsfordeler. Dette skyldes en rekke bedriftsøkonomiske sider ved mediedrift, så som at gjennomsnittskostnadene ved avisdrift faller sterkt med økende opplag, annonsørenes betalingsvillighet for annonseplass stiger med opplag eller antall lyttere/seere, samt at den teknologiske utvikling krever investeringer som igjen forutsetter en viss kapitalbase. En effekt av dette er at man i praksis får lite nyetablering av aviser. En annen effekt er at mediemarkedene synes å preges av at aktørene blir større, både m.h.t relative markedsandeler og faktiske omsetningstall.

Den generelle konklusjon man kan trekke av dette, er at mediemarkedets bedriftsøkonomiske rasjonale tilsier at utviklingen trolig vil gå i retning av stadig større konsentrasjon i eierstruktur, dersom utviklingen ikke underlegges offentlig kontroll.

En viktig egenskap ved slike endringer i eierstruktur er dessuten at de har karakter av å være noe nær irreversible i praksis. Det betyr at det vil være svært komplisert for myndighetene å fisjonere bedrifter, dersom man på et senere tidspunkt finner at eierstrukturen er blitt for konsentrert og da ønsker å gripe inn.

En del aktører har pekt på at fordi dagens medieeiere opptrer som profesjonelle eiere som gir sine redaksjoner stor grad av frihet, har det liten betydning hvem som eier mediene. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Vi vil samtidig peke på at selv om dette var en riktig beskrivelse av hvordan dagens medieeiere opptrer, så har man ingen garanti for at fremtidens eiere vil opptre på samme måte. Utviklingens karakter av å være irreversibel tilsier at myndighetene bør arbeide for å sikre en struktur som «tåler» innslag av andre typer av eiere.

Disse momentene innebærer etter departementets oppfatning at det er nødvendig å etablere en form for offentlig beredskap. Denne beredskapen bør omfatte en mulighet til å gripe inn mot strukturendringer dersom disse truer sentrale samfunnsmessige hensyn.

Departementet legger videre til grunn at ingen av de eksisterende lovene som regulerer eierskap (konkurranseloven og ervervsloven) i tilfredsstillende grad ivaretar hensynet til de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Dette tilsier at det er behov for en særskilt regulering av eierskap i sektoren.

Departementet slutter seg med dette i hovedsak til Eierskapsutvalgets vurderinger av behovet for en offentlig regulering av eierskap. Utvalget fant riktignok ikke empirisk belegg for at land med omfattende regulering av eierskap i media gjennomgående har en mindre konsentrert eierstruktur. Etter departementets oppfatning er det imidlertid feilaktig ut fra en slik observasjon å konkludere med at offentlig reguleringer på dette feltet i praksis ikke vil ha noen effekt. Departementet vil i stedet legge til grunn at erfaringene fra andre land tilsier at effektiv eierskapsregulering stiller store krav til utformingen av selve regelverket og til myndighetsorganene som skal forvalte det. Blant annet er det av sentral betydning at slike reguleringer innføres i tide og at håndhevingen skjer i regi av et upartisk og kompetent forvaltningsorgan. Videre må regelverket utformes på en måte som sikrer at en unngår urimelige virkninger i enkeltsaker. I motsatt fall kan offentlige reguleringer raskt miste sin legitimitet.

Justisdepartementet nedsatte 23. august 1996 et utvalg - Ytringsfrihetskommisjonen - som i mandatet er bedt om særlig å fokusere på grunnlovsvernet for ytringsfriheten. Mandatet følger proposisjonen som trykt vedlegg 1. Ytringsfrihetskommisjonens endelige rapport ligger såpass langt frem i tiden at spørsmålet om lovregulering av eierskap i meningsbærende medier av den grunn ikke kan avventes til resultatet av kommisjonens arbeid foreligger. Kommisjonen står imidlertid fritt til å ta i betraktning Stortingets behandling av dette lovforslag i sitt arbeid.

Departementet er videre innforstått med behovet for å se ulike medieformer i sammenheng i forbindelse med vurderinger av virkninger på de reelle ytringsmuligheter av økt eierkonsentrasjon. Vi er også opptatt av at en eventuell regulering av eierskap ikke må bli til hinder for at norske medieaktører gis anledning til fleksibelt å tilpasse seg nye krav og utfordringer fra omgivelsene. Disse hensynene er søkt ivaretatt i forslaget.

Departementet foreslår at loven nå avgrenses til dagspresse og kringkasting. I kap. 2.4 vil det bli redegjort nærmere for bakgrunnen for denne avgrensningen.

2.2 Nærmere om formen for lovregulering og reguleringens omfang

2.2.1 Utvalgets syn

Eierskapsutvalgets forslag til nærmere regulering av eierskap i mediene er drøftet og beskrevet i utredningen kapittel 9.4-9.11 s. 98-109 og kapittel 9.19 s. 121-125. Utvalgets forslag er oppsummert i utredningen kapittel 10.6 s. 128.

Begrensning av eierskap i dagspressen på nasjonalt plan

Eierskapsutvalget foreslår å fastsette en øvre grense for eierskap i dagspressen med utgangspunkt i det totale avisopplag. Utvalgets flertall på fem medlemmer foreslår at terskelen for eierskap bør settes til 30 prosent av det nasjonale dagsopplaget, mens et mindretall på fire medlemmer subsidiært foreslår at en eventuell grense bør settes til 50 prosent av det nasjonale dagsopplaget. Mindretallets primære standpunkt er at det ikke bør innføres begrensninger på eierskap i dagspressen.

Forbud mot eierskap mellom dominerende eiere i dagspressen.

Utvalgets flertall har tatt utgangspunkt i at tre selskaper kontrollerer til sammen 58 prosent av det nasjonale dagsopplaget (utgiverforetak hvor selskapene har minst 33 prosent av aksjene). Utvalgets vurdering er at det er betenkelig at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre. Utvalget viser til at relativt små eierandeler kan gi stor innflytelse i de store mediekonsernene, både formelt gjennom representasjon i selskapets styrende organer og reelt selv uten slik representasjon. Utvalgets flertall på åtte medlemmer foreslår et forbud mot at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre. Flertallet knytter sitt forslag om forbud til begrepet dominerende aktør. Som dominerende aktør skal regnes noen som kontrollerer aviser som til sammen har mer enn 10 prosent av det nasjonale dagsopplaget.

Begrensning av eierskap i kringkasting på nasjonalt og lokalt nivå

Utvalgets flertall foreslår en videreføring av de praktiserte konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting: Ingen skal kunne eie mer enn 1/3 av aksjene og stemmene i et riksdekkende kringkastingsselskap. Et kringkastingsselskap skal likevel kunne eie en tilleggskanal.

I nærkringkasting foreslår utvalget regulering basert på markedsposisjon, med en øvre grense på 30 prosent av seer/lytterpotensiale.

Ingen særskilt regulering av multimediekonsentrasjon

Eierskapsutvalget konstaterer at multimedieeierskap - samtidig innehav av eierandeler innen ulike typer av medier - er omfattende og økende. Utvalgets flertall har likevel ikke gått inn for særskilt regulering av slikt multimedieeierskap, blant annet med begrunnelsen at slik regulering vil svekke dagens norske eierskap, norske medievirksomheters konkurranseevne og medievirksomhetenes behov for kapitaltilgang.

Ingen særskilt regulering av lokal eierkonsentrasjon i dagspresse

Utvalgets flertall fremmer, etter å ha vurdert spørsmålet, ikke forslag om særskilt regulering av eierskap i lokal- og regionavisene. Flertallet viser til at den reguleringen som foreslås for dagspressen basert på nasjonalt dagsopplag vil omfatte engasjement i alle slags aviser.

2.2.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet vurderte departementet ulike former for lovregulering av eierskap i de meningsbærende medier. De aktuelle alternativer faller i to hovedkategorier.

Den første kategorien er regulering gjennom en forbudslov, dvs regler som setter lovbestemte forbud mot eierposisjoner basert på visse måltall/terskler for eierskapskonsentrasjon o.l. knyttet til bestemte medier. Dette er den type lovgivning som Eierskapsutvalget foreslår.

Den andre hovedkategorien er lovgivning som etablerer en hjemmel for offentlig myndighet til å gripe inn mot visse erverv hvor spørsmålet om en eierposisjon skal nektes eller tillates, eventuelt tillates med visse begrensninger, overlates til myndighetenes vurdering av behovet for inngrep i det enkelte tilfelle. Den nærmere utformingen av en slik lovgivning kan variere. En mulighet er å la ethvert erverv være lovlig og ubegrenset av loven inntil det eventuelt måtte bli truffet vedtak om inngrep i medhold av loven.

I høringsnotatet tok departementet det standpunkt at en lov som gir offentlig myndighet hjemmel til etter en vurdering av det konkrete tilfelle å gripe inn mot et uønsket erverv er best egnet til å begrense uønsket eierkonsentrasjon. Departementet forutsatte at inngrepsmyndigheten i sin skjønnsutøvelse skal se hen til de grenser utvalget har foreslått. Videre ble det forutsatt at disse grenser ville måtte suppleres med andre momenter av betydning for skjønnsutøvelsen.

2.2.3 Høringsinstansenes syn

Konkurransetilsynet, Norsk rikskringkasting og Statens medieforvaltning gir i sine uttalelser tilslutning til departementets forslag om en inngrepslov. Begrunnelsen er behovet for fleksibilitet og for effektivt å kunne fange opp situasjoner der erverv ikke bør skje.

Konkurransetilsynet uttaler:

«På bakgrunn av behovet for fleksibilitet og forholdet til den raske utviklingen innen media, har departementet valgt en lovregulering basert på inngrepsadgang. Konkurransetilsynet støtter denne vurderingen, og vil understreke behovet for at loven ikke må være til hinder for nødvendige omstillinger innen bransjen, og at eventuelle inngrep mot eierskap i media vurderes i det enkelte tilfelle.»

Norsk rikskringkasting uttaler:

«Vi har merket oss at departementet slutter seg til Eierskapsutvalgets flertall i synet på behovet for en nærmere regulering av eierskap i de meningsbærende medier, men velger en annen type lovgivning enn den Eierskapsutvalget foreslo. Blant annet er det etter departementets mening ønskelig å etablere en regulering som er fleksibel nok til å gi rom for i det enkelte tilfelle å kunne foreta en konkret vurdering av alle de faktorer som påvirker mangfoldet og de reelle ytringsmuligheter. Dette er et syn som NRK kan slutte seg til.»

Norsk Grafisk Forbund, Norsk Journalistlag og Orkla Media AS er enige i behovet for lovgivning, men tar til orde for en forbudslov. Disse høringsinstansene fremhever særlig behovet for forutsigbarhet og skepsis til Eierskapstilsynets inngrepsvilje ved konkrete erverv. Videre vises det til at rettsutviklingen innen EU forventes å gå i denne retning. Også Norske Avisers Landsforening uttaler skepsis til inngrepslovsløsningen, og uttaler:

«Vi er (...) grunnleggende skeptisk til departementets påstand om at det gjennom utforming av lovgivningen er mulig å ivareta prinsippet om at nyhetsformidling og offentlig debatt ikke bør påvirkes av offentlig myndighetsutøvelse. På et prinsipielt grunnlag ser vi derfor store betenkeligheter med en fullmaktslov. På et område som dette er det spesielt viktig at det ikke åpnes for usikkerhet med hensyn til statsmaktens mulighet til inngripen.»

Norsk Grafisk Forbund uttaler:

«Vi har forståelse for mange av de vurderingene og faktorer som departementet gir uttrykk for, men det er likevel NGFs oppfatning at det ut fra et langsiktig «føre var»-prinsipp ville være best med klare eierbegrensninger, noe NGF tidligere har foreslått. Vi opprettholder dermed vårt tidligere forslag.»

Norsk Journalistlag avviser den form for regulering som departementet foreslo i høringsnotatet. Norsk Journalistlag begrunner dette slik:

«Slik lovutkastet nå foreligger, frykter Norsk Journalistlag at det kan skje omfattende endringer i medienes eierskap uten at det foreslåtte Eierskapstilsynet vil gripe inn. Lovutkastet bygger på svært uklare kriterier, som kan gi ulik praksis for når det kan og bør gripes inn. Dette åpner igjen for at Eierskapstilsynet selv må foreta skjønnsmessige vurderinger som gir den motsatte virkning enn lovens formål - nemlig å begrense uønskede eierkonsentrasjoner og fremme ytringsfrihet og mangfold.»

Orkla Media AS uttaler:

«Orkla Media AS er uenig i Kulturdepartementets forslag om å regulere eierstrukturen innenfor dagspresse og kringkasting med utgangspunkt i en vid fullmaktslov. Departementet peker i sin begrunnelse på at det ikke fins klart objektive og logiske kriterier for hvor grensen for akseptable erverv bør trekkes. Vi kan vanskelig se at Eierskapstilsynet vil være bedre i stand til å utarbeide slike kriterier for erverv. Etter vår oppfatning kan den foreslåtte lovgivning bidra til manglende forutsigbarhet og vilkårlighet. Det representerer ingen løsning at prospektive erverv legges frem for tilsynsorganet til forhåndsvurdering. Regulering av eierskap med utgangspunkt i den foreslåtte fullmaktslovgivning kan også lettere komme i konflikt med hensynet til ytringsfriheten.

Orkla Media AS vil derfor i samsvar med Eierskapsutvalgets innstilling anbefale at regulering av eierskap utformes med utgangspunkt i en forbudslov som definerer faste grenser for tillatt eierskap. Vi slutter oss til de kriterier for regulering av eierskap i dagspresse, kringkasting, samt krysseierskap mellom ulike mediekategorier som er beskrevet av Eierskapsutvalgets flertall.

(...)

For øvrig antar vi at en forbudslov vil samsvare best med rettsutviklingen innenfor EU.»

2.2.4 Departmentets vurdering - valg av reguleringsprinsipp

I utgangspunktet er det ikke noe til hinder for at man kombinerer inngrepsfullmakter- og forbudsregler innenfor rammene av én lov. Dette er f. eks. gjennomført i konkurranseloven. Departementet har etter en samlet vurdering valgt å fastholde prinsippet om en fullmaktslov. Departementet ser imidlertid at enkelte momenter kan tale for faste, øvre grenser for eierkonsentrasjon, slik flertallet i utvalget foreslo.

Det er i første rekke hensynet til forutsigbarhet som taler for en lov som direkte fastsetter forbud mot eierskap ut over visse rammer. Forutsigbarhet mht. til lovens virkning vil redusere aktørenes usikkerhet og derved fremme kapitaltilgangen i bransjen. Samtidig vil bruk av faste grenser minske mulighetene for å misbruke loven til å fremme andre formål enn de som er nevnt i lovens formålsbestemmelse. I tillegg vil absolutte rammer for eierskap bidra til, under forutsetning av at rammene lar seg entydig fastsette, at både myndighetenes og aktørenes kostnader knyttet til praktisering og etterlevelse av loven begrenses.

Når departementet likevel har valgt å tilrå at inngrepsprinsippet blir lagt til grunn for loven, skyldes dette at vi har tillagt de følgende momenter større vekt.

For det første vil en lov med faste grenser for tillatt innflytelse nødvendigvis likevel måtte inneholde elementer som krever en til dels komplisert juridisk vurdering og skjønnsutøvelse. Dette gjelder ikke minst såkalte konsolideringsbestemmelser som identifiserer selskaper som er knyttet sammen gjennom f. eks. avtaler eller indirekte eierforhold. Slike regler vil være nødvendige fordi innflytelse over mediebedrifter kan oppnås gjennom mange ulike varianter av kombinasjoner av eier- og avtaleforhold. Erfaringene fra kringkastingssektoren tilsier også at det ikke er enkelt å utarbeide bestemmelser som helt ut skal dekke alle tenkte tilfelle. De skjønnsmessige elementer slike konsolideringsbestemmelser nødvendigvis må inneholde, vil svekke forutsigbarheten ved forbudsbestemmelser.

For det andre risikerer man at faste rammer for eierskap fører til uheldige tilpasninger hos aktørene. For eksempel kan det være en viss fare for at en fast, øvre grense for tillatt eierskap i dagspressen i uønsket grad går ut over de svakeste avisene som inngår i konsernforhold. En virksomhet som tangerer den øvre grensen og som ønsker å erverve nye eierandeler, vil kunne være fristet til å selge ut eller legge ned de økonomisk sett svakeste enhetene, for å gi rom for nye erverv innenfor lovens ramme. Det kan derfor være en risiko for at faste grenser for eierskap i dagspressen i første omgang vil føre til en avskalling og nedlegging av de kommersielt sett minst attraktive enhetene som inngår i de mediekonsern som berøres av slik regulering.

For det tredje ville et valg av absolutte øvre grenser for eierskap aktualisere både spørsmålet om en dispensasjonsadgang og en supplerende inngrepsadgang for å ivareta behovet for nødvendig fleksibilitet. Behovet for en dispensasjonsadgangskyldes at det vil være en rekke saker der særskilte forhold medfører at lovens formål best fremmes ved at man aksepterer et erverv, til tross for ervervet fører til at én aktør styrker sin dominerende posisjon. Det mest typiske eksemplet er tilfeller der alternativet til å akseptere det aktuelle ervervet er at den oppkjøpte virksomheten blir nedlagt. Behovet for en supplerende inngrepsfullmakt skyldes primært at generelle øvre grenser for eierskap neppe kan utformes på en måte som fanger opp alle dimensjoner ved den enkelte sak. For eksempel ville regler knyttet til markedsandeler på nasjonalt plan neppe fange opp erverv der den ervervende part har lave markedsandeler nasjonalt, men uakseptabelt høye andeler lokalt eller regionalt.

For det fjerde er det en fare for at man ville erfare at absolutte rammer for eierskap fort ville bli foreldet. Et ervervs betydning for mediemangfoldet vil blant annet avhenge av det relative forholdet mellom de ulike medieformene i det aktuelle området, dvs. forholdet mellom dagspresse, kringkasting og andre meningsbærende medier. Dersom dette styrkeforholdet mellom ulike medieformer endrer seg radikalt over tid, vil absolutte grenser for eierskap innen én medieform kunne vise seg å være lite hensiktsmessige på lengre sikt.

Etter en vurdering av de kryssende hensyn og etter å ha gjennomgått høringsuttalelsene er departementet altså blitt stående ved at eierskap i meningsbærende medier bør reguleres ved en fullmaktslov. Et offentlig organ bør gis hjemmel til å gripe inn mot uønskede erverv etter en konkret vurdering. Dette er parallelt til bestemmelsen om kontroll med bedriftserverv i konkurranseloven. I henhold til denne loven er alle bedriftserverv i utgangspunktet lovlige, men Konkurransetilsynet kan etter en konkret vurdering fatte vedtak om forbud.

For å ivareta de hensyn som anføres for en forbudslov, bør det etableres nærmere rammer for når det kan foretas inngrep mot et erverv. Departementet kommer tilbake til prinsipper for inngrepspraksis i kap. 2.7. For å styrke forutsigbarheten i det enkelte tilfelle foreslår departementet bl. a. en adgang til forhåndsklarering av erverv som kan tenkes å medføre inngrep etter loven. Med delvis samme begrunnelse foreslås det tatt inn i loven et generelt unntak for erverv som har «bagatellmessig» betydning for lovens formål. Departemementet foreslår videre at lovens fullmakt legges til et forvaltningsorgan som på dette området har en selvstendig stilling i forhold til departementet.

2.2.5 Reguleringsprinsipper i det særlige regelverk for kringkastingssektoren

Dersom Stortinget slutter seg til dette lovforslaget, vil eierskap i kringkastingssektoren inntil videre bli regulert gjennom to forskjellige lovsett. Som nevnt i kap. 1.5.4. er dette prinsipielt ingen ønskelig situasjon. Departementet tar derfor sikte på etterhvert å samle alt regelverk som vedrører eierskap i kringkastingssektoren innenfor rammene av denne lov.

Det eksisterende regelverk for eierskap i kringkasting er bygget opp rundt et sett med absolutte regler, dvs. etter et annet reguleringsprinsipp enn det som er lagt til grunn for denne lov. Dette har sin bakgrunn dels i historiske forhold, dels i at kringkastingssektoren har stillet særlige krav til regelverkets utforming. Blant annet er regelverket rundt riksdekkende kringkastingsforetak rettet mot å skape et mangfold på eiersiden innen det enkelte foretak. Dette avviker fra grunntanken i denne lov, som er å fremme de reelle ytringsmuligheter gjennom å sikre et mangfold av alternative, uavhengige medieforetak. Selv om regelverkene, med sine ulike virkemidler kan utfylle hverandre, synes de fleste hensyn å tale for en samling som nevnt.

I forbindelse med arbeidet med å samle alt regelverk innenfor rammene av én lov, vil departementet foreta en generell gjennomgang og evaluering av det særlige regelverket for kringkasting. For øvrig vises det til kap. 2.7.6 der departementet drøfter på hvilken måte det etablerte regelverk for kringkastingssektoren kan få konsekvenser for praktiseringen av inngrepsfullmakten etter denne lov.

2.3 Lovens formål

Eierskapsutvalget foreslo at det ble utarbeidet en ny medielov med formål å sikre ytringsfrihet, redaksjonell frihet i massemedia og et allsidig medietilbud, jf utredningen kapittel 10.1 s. 126.

I høringsnotatet foreslo departementet at lovens formål skulle være «å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig meditilbud».

Norske Avisers Landsforening gir sin tilslutning til utformingen av formålsbestemmelsen i høringsnotatet. Ingen av de øvrige høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet.

Departementet har valgt å fastholde sitt opprinnelige forslag til formålsparagraf. Formålet følger av at bakgrunnen for lovforslaget er den latente konflikt mellom konsentrasjon av eierskap og innflytelse på den ene side og de reelle ytringsmuligheter på den annen side.

Etter utkastet til § 1 vil lovens formål bestå av tre elementer; Å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Av disse er det sentrale formålet med loven å fremme de reelle ytringsmuligheter. Det er imidlertid nær sammenheng mellom dette og de to øvrige elementene i formålet.

Et erverv av eierandel vil innebære en risiko for å påvirke de reelle ytringsmuligheter snarere enn ytringsfriheten som sådan. For å betone sammenhengen med ytringsfriheten som idé og grunnleggende prinsipp er imidlertid dette særskilt nevnt i formålsbestemmelsen.

Det er også en nær sammenheng mellom de reelle ytringsmuligheter og det faktiske mangfold i massemedia. Alternativet «et allsidig medietilbud» er derfor tilføyd ved siden av hovedalternativet, de reelle ytringsmuligheter.

Særlig om eierskapskonsentrasjon på det regionale og lokale nivå

Verken i formålsbestemmelsen eller andre steder i loven skilles det mellom dagspresse/kringkasting på lokalt og på regionalt/nasjonalt plan. Det overlates dermed til tilsynsmyndigheten å vurdere betydningen av eierkonsentrasjon i forhold til det relevante marked og om det ut fra dette bør foretas inngrep overfor eierskapskonsentrasjon som bare har en lokal eller regional dimensjon. Begrepet «det relevante marked» omtales nærmere i kap. 2.7.2.

Formålsbestemmelsens rettslige betydning

Etter alminnelige rettskildeprinsipper begrenser lovens formål myndighetsutøvelsen etter loven. Lovens formål har dermed betydning både for spørsmålet om det er hjemmel til å foreta inngrep og om hjemmelen i tilfelle bør benyttes. Formålsbestemmelsen i utkastet § 1 vil derfor ha vesentlig betydning ved at den setter rammer for når lovens inngrepshjemmel kan og skal benyttes, og eventuelt hvordan den skal benyttes. Den rammen som formålsbestemmelsen setter for bruken av inngrepsmyndigheten etter loven, vil ikke minst være av betydning for at det ikke foretas inngrep som kan komme i konflikt med Grunnloven § 100 eller § 110C, jf Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen Art. 10. Et inngrep som innebærer en meningssensur vil således kunne settes til side som ugyldig fordi det ligger utenfor Statens Medieforvaltnings myndighet å treffe et slikt vedtak. Dette er drøftet nærmere i kap. 2.9.

2.4 Lovens virkeområde

Eierskapsutvalgets forslag til eierbegrensninger ble forutsatt å ha en saklig begrensing til de meningsbærende medier som dagspresse, fjernsyn og radio, jf utredningen kapittel 10.2.

I høringsnotatet fulgte departementet forslaget fra utvalget.

Flere av høringsinstansene (Norsk Aller, Norske Avisers Landsforening, Schibsted og TV2) berører det synspunkt at regulering av eierskap til de tradisjonelle meningsbærende medier bør sees i sammenheng med utviklingen av nye meningsbærende medier. Behovet og mulighetene for å regulere også disse vil være relevant ved vurderingen av behovet for, og ønskeligheten av, å regulere eierskap til dagspresse og kringkasting.

Departementets oppfatning er imidlertid at lovens saklige virkeområde inntil videre bør avgrenses til de sentrale meningsbærende medier; dagspresse og kringkasting. Departementet er samtidig oppmerksom på at mediestrukturen er i stadig utvikling, særlig drevet frem av teknologiske nyvinninger. Allerede i dag spiller elektroniske medier en viss rolle som meningsbærende medier. Blant annet opererer de fleste større aviser med elektroniske versjoner av papirutgavene. Videre ser man også tendenser til at det etableres egne publikasjoner som kun finnes i elektronisk versjon. Nettavisen representerer foreløpig det klareste eksemplet i Norge på denne typen nye medier.

Den fremtidige utviklingen av de elektroniske medier er lite forutsigbar. Utviklingen vil påvirkes av bl. a. teknologiske endringer, hvilket innholdstilbud som vil foreligge og til hvilken pris, i hvilken grad husholdningene vil anskaffe det nødvendige utstyr, samt av utformingen av eventuelle offentlige reguleringer. Disse faktorene inngår i gjensidige påvirkningsforhold, for eksempel ved at forekomsten av reklamefinansierte gratistjenester på Internett bl. a. vil være avhengig av i hvilken grad husholdningene teknisk velger å knytte seg opp til Internett.

På det nåværende stadium er det vanskelig å vite om tyngdepunktet i de elektroniske medier i fremtiden vil ligge på underholdningstilbud, informasjonstilfang, elektronisk handel eller kommunikasjon. Det er først dersom de nye medier får en rolle som bærere av meningsinnhold og ytringer for et betydelig antall brukere, at de vil ha relevans for denne lov.

Det er videre grunn til å anta at eierstrukturen i nye medier vil kunne bli endret betydelig fremover. Dersom utviklingen viser at de fremste synergieffekter ligger i en nærmere integrasjon med de redaksjonelle miljøer i dagspresse og kringkasting, er det sannsynlig at man også vil se en eiermessig integrasjon mellom disse medieformene. En slik utvikling vil eventuelt aktualisere spørsmålet om denne lov også bør omfatte erverv av eierandeler i elektroniske medier.

En alternativ utvikling kan være at man i steden får en eiermessig integrasjon mellom de nye mediene og mer teknologi-orienterte aktører som f. eks. telekommunikasjonsselskap. En slik utvikling vil eventuelt gjøre det mindre aktuelt å la denne lov få virkning for andre medier enn dagspresse og kringkasting.

Departementet vil videre vise til at eierskap og tilgang til telenett er regulert i henhold til telekommunikasjonsloven av 23. juni 1995 nr 39, samt tilhørende forskrifter. Konsesjonsordningen for eierskap til telenett, jf lovens §§ 2-1 og 2-3 gir telemyndighetene mulighet til å påse at åpenhetsprinsippet etterleves i praksis. I tillegg kan også konkurranselovens inngrepsfullmakter anvendes i forhold til eiere av telenett, dersom Konkurransetilsynet finner at slike misbruker sin rolle som netteiere til å skaffe seg konkurransemessige fordeler.

Elektroniske mediers foreløpig begrensede betydning, annen lovregulering, samt disse medienes «umodenhet» tilsier etter departementets oppfatning at de foreløpig ikke bør falle inn under lovens virkeområde. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye og fortløpende vurdere behovet for endringer på dette punkt.

Avgrensningen av lovens virkeområde innebærer at den heller ikke kommer til anvendelse overfor vertikal integrasjon, dvs. sammenslutninger mellom bedrifter på ulike omsetningsledd i produksjonskjeden. Dette medfører at lovens inngrepsfullmakt f. eks. ikke kan brukes overfor et kringkastingsselskap som kjøper et produksjonsselskap. Dette kan i prinsippet være problematisk, fordi slike oppkjøp kan, gitt at den aktuelle kjøper har en dominerende posisjon på kringkastingsfeltet, få negative virkninger for mangfoldet i programproduksjonen. Man kan risikere at programproduksjon på kringkastingsfeltet blir dominert av vertikalt integrerte produksjonsselskap og at uavhengige programskapere blir stående overfor faktiske etableringsbarrierer.

Når departementet likevel har valgt å ikke la loven komme til anvendelse for slike erverv, har dette primært sammenheng med at erfaringene tyder på at denne typen saker effektivt kan håndteres av nasjonale eller regionale konkurransemyndigheter. Vertikal integrasjon i en mediepolitisk sammenheng vil kun være problematisk i den grad den vertikalt integrerte aktøren på ett av omsetningsleddene på egen hånd eller i samarbeid med andre, innehar en dominerende posisjon. Muligheten for å misbruke en dominerende markedsposisjon er et sentralt kriterium for inngrep både etter norsk konkurranselov og etter EØS-avtalens konkurranseregler. Departementet vil i denne forbindelse vise til at EU-kommisjonen stanset etableringen av Nordic Satelitte Distribution nettopp på grunn av koblingen mellom programproduksjon og distribusjon av programmer over satelitt. Kommisjonen har med en tilsvarende begrunnelse tidligere også stanset planer om vertikal integrasjon mellom kabelselskap, telekommunikasjonsselskap og programprodusenter i Tyskland.

Departementet har i tillegg lagt vekt på at det eventuelt ville være vanskelig å utforme konkrete kriterer for inngrepspraksis i slike saker.

Departementet vil imidlertid understreke at denne avgrensningen mot elektroniske medier og vertikal integrasjon kun betyr at selve inngrepsfullmakten ikke kan benyttes mot slike. Det er ingen ting i veien for at tilsynsorganet kan tillegge eierkontroll over slike medier vekt i en vurdering av erverv av dagspresse- eller kringkastingsforetak. Departementet vil tvert i mot presisere at dersom en aktør som erverver en avis eller et kringkastingsforetak også har eierandeler i et meningsbærende elektronisk medium eller i et produksjonsselskap, så bør dette tillegges vekt ved tilsynsorganets vurdering.

Departementet vil samtidig peke på behovet for å sikre at loven gis en utforming som gjør den til et fleksibelt og effektivt verktøy. Situasjonen på mediemarkedene er preget av raske endringer. Av den grunn foreslår departementet at Kongen gis anledning til å utvide lovens saklige virkeområde, dersom den generelle medieutvikling gjør dette nødvendig.

Med hensyn til det stedlige virkeområdet, må det avgjørende kriterium være om et erverv får virkning eller er egnet til å få virkning her i riket (virkningsdoktrinen), slik bl.a. konkurranselovgivningen bygger på. Det vises for øvrig til særmerknadene til § 4 i lovutkastet.

2.5 Inngrep mot erverv eller eierskap?

I høringsnotatet foreslo departementet at inngrepsmyndigheten bare kunne nyttes til å gripe inn i eierposisjoner i tilknytning til erverv av eierandeler, og ikke mot eierposisjoner generelt. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette utover merknader til selve valget mellom forbudslov og inngrepslov. Disse merknadene er behandlet ovenfor i kap. 2.2.

Den formen for lovgivning departementet har valgt, reiser spørsmål om hvem inngrepet kan rettes mot og hva et inngrep kan gå ut på. Heller ikke disse spørsmål er berørt av høringsinstansene.

Gjenstand for inngrep

Risikoen for en uheldig begrensning av de reelle ytringsmuligheter som følge av eierskapskonsentrasjonen i de meningsbærende medier er uavhengig av på hvilken måte de aktuelle eierposisjoner er etablert. På denne bakgrunnen kan det spørres om loven bør rette seg mot eierposisjoner generelt, uavhengig av når ervervet har funnet sted. Alternativet, som departementet forslo i høringsnotatet, er at loven bare gir hjemmel til å gripe inn mot eierposisjoner i tilknytning til at eierskapet erverves.

Hensynet til forutsigbarhet taler i særlig grad mot å gi hjemmel for inngrep mot bestående eierposisjoner. I tillegg er det departementets oppfatning at eierkonsentrasjon i norske medier foreløpig ikke har vært av en slik karakter at det har skadet mangfoldet og de reelle ytringsmuligheter. Som nevnt i kap. 1.2 er det derfor en «føre var»-begrunnelse for lovforslaget. Departementet har med disse begrunnelser valgt å bli stående ved sitt forslag om at inngrep bare skal kunne gjøres mot erverv av eierandeler.

I lovutkastets § 16 er det imidlertid tatt inn en overgangsbestemmelse som åpner for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn overfor eierposisjoner etablert før lovens ikrafttredelsestidspunkt. Hensynet bak denne bestemmelsen er å gi tilsynsorganet en mulighet til å handle overfor aktører som f.eks benytter interimsfasen frem til loven trer i kraft til vesentlige oppkjøp av eierandeler i medieforetak.

Når det gjelder de særlige spørsmål som knytter seg til eierposisjoner som eksisterer ved lovens ikrafttredelse, vises det til kap. 2.13.

Den foreslåtte regulering

Lovutkastets § 9 gir hjemmel til å gripe inn mot erverv av eierandel. Det behøver ikke nødvendigvis være eierandel i et foretak som utgir dagsavis eller driver kringkasting. Således kan f. eks. erverv av eierandeler i et holdingselskap som ikke driver egen virksomhet, men som eier andeler i et utgiverforetak, gi grunnlag for inngrep. Begrensningen ligger her i lovens formål.

Utkastets § 9 bør ikke åpne for inngrep mot aktørers eierskap i mediebedrifter som på grunn av egen vekst, nedleggelse av andre mediebedrifter eller andre forhold som ikke har med endring av eierskap å gjøre, har oppnådd en sterkere eierposisjon enn ønskelig.

Utkastets § 9 bør etter departementets oppfatning heller ikke gi hjemmel for gripe inn overfor nyetableringer. For eksempel bør loven ikke komme til anvendelse dersom to av de dominerende aktørene i dagspressen skulle velge å gå sammen om en genuin nyetablering. Det ville være paradoksalt dersom en lov som har som formål å fremme de relle ytringsmuligheter skulle bli brukt til å hindre genuine nyetableringer. Inngrepsfullmakten bør imidlertid gjelde dersom det dreier seg om en fusjon ved nystiftelse, dvs. når to bedrifter går sammen i en ny bedrift, slik at de to opprinnelige bedriftene opphører å eksistere.

Hvem kan et inngrep rettes mot ?

Det er erverv av eierandel som er gjenstand for inngrep etter loven. Dermed vil et inngrep normalt rette seg mot erververen.

I de fleste tilfeller vil et inngrep mot erververen i tilstrekkelig grad ivareta lovens formål. Omgåelseshensyn tilsier imidlertid at det i visse tilfeller bør kunne gjøres inngrep også mot andre. Eksempelvis kan et erverv av eierandel i norsk kringkastingsselskap skje indirekte gjennom erverv av eierandel i utenlandsk holdingselskap som har eierandel i kringkastingsselskapet. I slike tilfeller vil det være problematisk å få gjennomført et påbud om salg av de ervervede eierandeler. Holdingselskapet bør da kunne påbys å selge sine eierandeler i kringkastingsselskapet, gitt at fristene for inngrep etter § 9 ikke er til hinder for dette.

Hva kan et inngrep gå ut på ?

Lovens formåltilsier at tilsynsmyndigheten bør ha flere inngrepsalternativer enn bare forbud.

Etter § 9 kan derfor vedtak om inngrep foruten å gå ut på å nedlegge forbud eller å gi påbud, kunne gå ut på å gi tillatelse til ervervet på bestemte vilkår. Departementet antar at disse alternativene vil dekke de praktiske behov og vil gi tilsynsorganet den nødvendige fleksibilitet i bruk av virkemidler. Det vises også til særmerknadene til § 9.

2.6 Inngrepskriteriet

Lovens inngrepsbestemmelse etter utkastets § 9-1. ledd har følgende ordlyd;

«Statens medieforvaltning kan gripe inn mot erverv av eierandel i dagspresse- og kringkastingsforetak dersom erververen alene eller i samarbeid med andre har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.»

I bestemmelsen er det lagt opp til at to betingelser må være oppfylt samtidig, for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn mot et erverv.

Den første betingelsen er at erververen har eller får en betydelig eierstillingi mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt. Hva som utgjør en betydelig eierstilling blir nærmere drøftet i kap. 2.7 for ulike kategorier av erverv.

Det fremgår videre av bestemmelsen at det også skal tas hensyn til eventuelt samarbeid med andre. Enhver form for samarbeid, uavhengig av formaliseringstype og -grad, vil her kunne være av betydning. Departementet vil understreke at samarbeidets legale status i denne forbindelse ikke har selvstendig interesse. Formuleringen «i samarbeid med andre» skal fange opp enhver form for samarbeid som har som virkning at to eller flere aktører opptrer i samforstand.

Den andre betingelsen er at denne betydelige eierstillingen er i strid med lovens formål. Man kan ikke uproblematisk forutsette at en betydelig eierstilling alltid er i strid med lovens formål. I noen tilfeller vil alternativet til å akseptere et erverv som medfører at en aktør får en betydelig eierstilling være lite attraktivt. Alternativet kan f. eks. være at et inngrep medfører at mediebedriften blir lagt ned.

Departementet vil videre påpeke at inngrep mot bedriftserverv representerer et sterkt reguleringstiltak. En legger derfor til grunn at inngrep bare bør bli gjort i forhold til erverv av en viss betydning.

Departementet viser for øvrig til særmerknadene til lovutkastets § 9 nedenfor.

2.7 Utøvelse av inngrepsmyndigheten: Når er inngrepskriteriet oppfylt?

2.7.1 Innledning

Ved avgjørelsen av om det skal gripes inn mot et erverv etter loven, skal ervervet prøves mot lovens formål, jf nærmere i særmerknadene til lovutkastets § 9.

Departementet finner det riktig av hensyn til forutsigbarhet i skjønnsutøvelsen på generell basis å uttale seg nærmere om prøvingen. I den forbindelse vil departementet nedenfor skissere noen generelle utgangspunkter for når inngrepskriteriet må antas å være oppfylt.

Eierskapsutvalget drøftet spørsmålet om formålstjenlige kriterier i utredningen kapittel 9. En gjengivelse av utvalgets syn mht. reguleringen av de ulike former for erverv er gjengitt ovenfor i kap. 2.2.1.

Under dette punktet vil departementet identifisere hvilke kategorier av erverv det kan bli aktuelt å gripe inn mot. Videre vil vi for hver kategori skissere hvilke virkninger et erverv må få for at inngrepskriteriet i loven skal være oppfylt.

Etter lovforslaget er det eierstillingen i mediemarkedet som skal vurderes i forhold til formålet. Dette gjør det sentralt å vurdere hvilket marked som er aktuelt og relevant. Innledningsvis vil departementet derfor redegjøre for begrepet «det relevante marked».

2.7.2 Det relevante marked

Departementet er opptatt av at prøvingen av erverv i mediesektoren som en hovedregel må ta utgangspunkt i hvordan ervervet vil påvirke mangfoldet i medietilbudet for de lesere, lyttere eller seere som berøres av ervervet. I dette ligger det at tilsynsorganet må kartlegge to «dimensjoner» ved saken, hhv. en produktdimensjon og en geografisk dimensjon. Summen av disse to dimensjonene utgjør det man kan kalle «det relevante marked».

Begrepet er hentet fra konkurranserettslig praksis, der avgrensning av det relevante marked lenge har hatt en sentral rolle i analysen av konkurransemessige virkninger. I konkurranserettslig praksis er formålet med markedsdefinisjonen (i forbindelse med vurdering av bedriftserverv) å foreta en foreløpig kartlegging av i hvilken grad bedriftservervet medfører fare for utnyttelse av markedsmakt. I beskrivelsen nedenfor er begrepet «det relevante marked» tillempet behovet i henhold til denne lov, dvs. i hvilken grad et erverv påvirker de reelle ytringsmuligheter.

Den geografiske dimensjon utgjøres av nedslagsfeltet til den ervervede virksomheten. I prinsippet bør tilsynsorganet fokusere på ervervets betydning for mediemangfoldet for publikum innenfor dette geografiske området.

Produktdimensjonen utgjøres av alle medier som i det aktuelle område fyller samme eller tilsvarende funksjon som mediet som erverves. Dersom ervervet f. eks. gjelder en lokalavis som utelukkende dekker lokalt stoff, vil alternative medier innenfor samme produktdimensjon være medier som i større eller mindre grad dekker lokalt stoff i det aktuelle geografiske område.

Det relevante marked vil i henhold til dette være det knippe av medier som fyller samme funksjon for mediebrukerne i det aktuelle geografiske område. Dersom det ervervede foretak f. eks. er en avis på Dokka som utelukkende inneholder lokalt stoff, vil det relevante marked være summen av alle medier som formidler lokalt stoff på Dokka. Dersom erververen i et slikt tilfelle på forhånd ikke har eierinteresser i medier som er representert i det relevante marked, vil lovens inngrepskriterium neppe være oppfylt. Dersom erververen allerede er representert i markedet, f. eks. gjennom eierandel i et lokal-TV-selskap, kan inngrepskriteriet være oppfylt.

I konkrete saker er det ikke alltid uproblematisk å avgrense det relevante marked på en entydig og udiskutabel måte, kanskje særlig m.h.t. produktdimensjonen. Ikke desto mindre setter begrepet fokus på to aspekter med sentral relevans for formålet for denne lov; hvilke mediebrukere som berøres av ervervet (den geografiske dimensjon) og disse mediebrukernes faktiske tilgang til alternativer (produktdimensjonen), og vil dermed være viktig ved håndhevingen av denne lov.

Begrepet «det relevante marked» er særlig av relevans for vurderingen av erverv som i hovedsak har virkninger på det lokale plan, samt for erverv som fører til multimediekonsentrasjon. Som det vil bli omtalt nedenfor, vil inngrepskriteriet imidlertid også kunne være oppfylt for erverv som gir enkeltaktører en dominerende stilling på landsbasis, f. eks. vurdert ut fra andeler av totalt nasjonalt dagspresseopplag eller andeler av det totale mediemarked. Slike markedsandeler kan imidlertid innebære at man slår sammen medier som strengt tatt ikke er substitutter for hverandre. Dette bryter med ordinære prinsipper for avgrensning av et relevant marked. Når departementet likevel mener at nasjonale markedsandeler må tillegges vekt, har dette derfor en annen begrunnelse enn at et erverv fører til at en gruppe av mediebrukere innenfor et definert område nødvendigvis får et målbart dårligere tilbud.

Begrunnelsen ligger mer på medienes rolle som opinionsdannere og arenaer for den offentlige debatt. For demokratiet vil det ha avgjørende betydning at den offentlige samtale preges av et stort antall opinionsdannere og mange separate arenaer. Tall for nasjonale markedsandeler gir til en viss grad indikasjoner på i hvilken grad samfunnet faktisk nyter godt av et slikt mangfold. Departementet viser for øvrig til den nærmere redegjørelse for de enkelte kategorier av erverv nedenfor.

2.7.3 Kategorier av erverv

I den resterende del av dette kapitlet vil departementet skissere konkret hvordan en tenker seg at inngrepsfullmakten bør brukes for de aktuelle kategorier av erverv av mediebedrifter.

Generelt vil departementet skille mellom to hovedkategorier av virkninger av erverv; erverv som fører til henholdsvis monomediekonsentrasjon og multimediekonsentrasjon.

Monomediekonsentrasjon innebærer at eierstrukturen innen enten dagspresse eller kringkasting blir konsentrert. Dette kan igjen oppstå på to ulike måter. For det første kan én aktør skaffe seg en dominerende posisjon på egen hånd. For det andre kan to eller flere aktører til sammen skaffe seg en slik posisjon, f. eks. gjennom krysseierskap eller former for allianser.

Multimediekonsentrasjoninnebærer at aktører får eiermessig innflytelse i flere kategorier av medier, f. eks. dagspresse og kringkasting.

I kap. 2.7.4 skisseres prinsipper for vurdering av monomediekonsentrasjon i dagspressen med vekt på hvor stor innflytelse én aktør bør kunne få. I kap. 2.7.5 drøftes hvilken tilnærming tilsynsorganet bør ha til krysseierskap mellom store aktører i dagspressen. I kap 2.7.6 gis det en vurdering av når inngrepskriteriet er oppfylt for erverv av andeler i kringkastingsforetak og ved erverv som representerer krysseierskap mellom dagspresse og kringkasting. I kap. 2.7.7 drøfter departementet noen særskilte problemstillinger som aktualiseres i forbindelse med erverv med virkning primært på regionalt eller lokalt nivå.

2.7.4 Eierskap i dagspressen

Eierskapsutvalget foreslår å fastsette en øvre grense for eierskap i dagspressen med utgangspunkt i det totale avisopplag. Utvalgets flertall på fem medlemmer foreslår at terskelen for eierskap bør settes til 30 prosent av det nasjonale dagsopplaget.

I høringsnotatet ble det uttalt at betydelig innflytelse med inntil 1/3 av dagsopplaget i det relevante marked normalt ikke ville gi grunn til inngrep. Norsk Grafisk Forbund støtter en (fast) grense på 1/3 av nasjonalt dagsopplag. Norsk Journalistlag ønsker en (fast) grense på ca. 30 prosent. Norske Avisers Landsforening ønsker å sikre minst tre store eiergrupper i det norske avismarkedet, og at opplagsgrensen er 50 prosent. Ingen av de andre høringsinstansene uttalte seg om dette spørsmål.

Departementetlegger til grunn at inngrepskriteriets forutsetning om betydelig eierstilling i mediemarkedet er oppfylt dersom en aktør oppnår en andel på 1/3 eller mer av dagsopplaget for dagspressen på nasjonalt nivå. I utgangspunktet bør tilsynsorganet derfor vurdere å gripe inn mot erverv som bringer erververen utover denne andelen.

Prinsippet om 1/3 som en øvre akseptabel grense vil sikre at det på det nasjonale plan alltid vil kunne være minst tre eiergrupperinger i dagspressen. Dette er etter departementets oppfatning et minimum for å kunne opprettholde en betryggende grad av mangfold i dagspressen og i mediebildet for øvrig.

Grensen på 1/3 av nasjonalt dagspresseopplag vil imidlertid bare være et utgangspunkt for tilsynsorganets skjønnsutøvelse.

Enkelte ganger kan inngrepskriteriet være oppfylt selv om 1/3 terskelen på nasjonalt plan ikke er overskredet. Kriteriet om betydelig eierposisjon kan være oppfylt når erverver oppnår en slik stilling i lokale eller regionale områder, eller når erverver har omfattende eierinteresser i andre former for meningsbærende medier (multimediekonsentrasjon).

Andre ganger kan det tenkes at inngrepskriteriet samlet sett ikke er oppfylt, selv om erverver får mer enn 1/3 av det nasjonale dagspresseopplaget. Dette har sammenheng med at inngrepskriteriet omfatter to betingelser som begge må være oppfylt, jf kap. 2.6. Den første betingelsen er at ervervet må gi erverver en betydelig eierstilling i et mediemarked. Den andre betingelsen er at dette også må være i strid med lovens formål.

I situasjoner der det synes sannsynlig at et inngrep vil føre til at oppkjøpskandidaten går konkurs og nedlegges, kan den første betingelsen være oppfylt, samtidig som den andre ikke behøver å være det. Dette kan f. eks. følge som konsekvens av at det reelt sett ikke finnes alternative kjøpere.

2.7.5 Krysseierskap mellom store aktører i dagspressen

Eierskapsutvalgetsvurdering var at det er betenkelig at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre. Utvalget viste til at eierandeler som synes små, i de store mediekonsernene gir stor innflytelse, både formelt - gjennom representasjon i selskapets styrende organer - og reelt selv uten slik representasjon. Utvalgets flertall foreslo et forbud mot at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre.

I høringsnotatet tok departementet det standpunkt at det som utgangspunkt bør gripes inn mot erverv som medfører at noen som har betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen blir deleier i et foretak som inngår i en annen gruppering med betydelig innflytelse over 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.

Norsk Grafisk Forbund gir sin tilslutning til departementets forslag.

Norsk Journalistlag ønsker forbud mot krysseierskap mellom store aktører, men har ikke uttalt seg om hvilken markedsposisjon som skal medføre forbud.

Orkla Media AS gir sin tilslutning til begrensninger i adgangen til krysseierskap, men mener at lovforslaget går for langt. Selskapet vil tillate såkalt finansielt eierskap (eierskap uten reell eiermessig innflytelse), og peker på den betydning dette vil ha for fremtidig norsk eierskap til norske medievirksomheter. Det foreslås en øvre grense for finansielt eierskap på 20 prosent av aksjekapitalen.

De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg om spørsmålet.

Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis peke på at krysseierskap kan tenkes på ulike nivåer i et mediekonsern. Krysseierskap kan være på morselskapsnivå, enten slik at morselskapet i ett konsern eier aksjer i morselskap i et annet mediekonsern, eller at et underliggende selskap i et konsern eier aksjer i et annet konserns morselskap. Krysseierskap kan også være på et lavere nivå, enten slik at et underliggende selskap i ett mediekonsern eier aksjer i et underliggende selskap i et annet mediekonsern eller at morselskapet i et mediekonsern eier aksjer i et underliggende selskap i et annet konsern. Behovet for å gripe inn mot krysseierskap vil kunne avhenge av på hvilket nivå krysseierskapet gjelder. Størst grunn til å gripe inn vil det nok vanligvis være når krysseierskapet er på morselskapsnivå, hvor de sentrale avgjørelser for hele mediekonsernet treffes. Det kan være større grunn til å akseptere krysseierskap som gjelder selskap lenger nede i organisasjonen. Også her må det imidlertid foretas en konkret vurdering av betydningen av eierskapet.

Etter departementets syn vil inngrepskriteriet i loven i utgangspunktet være oppfylt dersom et erverv medfører at noen som har betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen blir deleier i et foretak som inngår i en annen gruppering med betydelig innflytelse over 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.

Grunnlaget for dette prinsippet er parallelt med det som ble lagt til grunn for 1/3-regelen for dagspressen. Loven skal med forankring i demokratihensyn sikre et mangfold av uavhengige miljøer i dagspressen. Dette taler mot å akseptere krysseierskap mellom dominerende aktører.

Departementet vil samtidig peke på at erverv som innebærer krysseierskap ved dette gis en noe strengere behandling enn andre erverv. Ved andre erverv skal erververens samlede eierposisjonlegges til grunn for vurderingen. Ved krysseierskap mellom dominerende aktører er det partenes samlede eierandeler som legges til grunn.

Departementet vil imidlertid også her understreke at disse prinsippene kun bør fungere som et utgangspunkt for tilsynets vurdering. For eksempel vil det kunne vurderes om et rent finansielt eierskap bør tillates, dersom det settes vilkår for ervervet som sikrer at eierskapet i realiteten forblir av finansiell karakter.

2.7.6 Eierskap i kringkasting

Spørsmålet om regulering av krysseierskap mellom dagspresseaktører og aktører i andre medier er drøftet i utredningen kapittel 9.16 s. 117-118. Utvalget foreslo ikke regler om dette, idet de gjeldende regler for begrensning i adgangen til å eie kringkastingsselskap ble ansett som tilstrekkelige. Utvalget foreslo for øvrig at regelverket for kringkasting ble videreført.

I sitt høringsnotat ga departementet uttrykk for at riksdekkende kringkastingsforetak må vurderes på samme måte som en gruppering med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen. I praksis vil dette medføre at inngrepskriteriet i utgangspunkt vil være oppfylt for alle erverv av deler av kringkastingsforetak som medfører krysseierskap mellom to kringkastingsforetak eller mellom kringkastingsforetak og grupperinger med en dominerende posisjon i dagspressen.

I sin uttalelse sier Konkurransetilsynet bl.a.:

«Kulturdepartementet skriver i høringsnotatet at riksdekkende kringkastingsforetak må vurderes på samme måte som en gruppering med betydelig innflytelse i mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen. Dette gjelder både når kringkastingsselskapet er erverver, og når det direkte eller indirekte er gjenstand for erverv.

Konkurransetilsynet antar at Kulturdepartementet her mener krysseierskap mellom riksdekkende reklamefinansierte kringkastingsselskaper og dagspresseeiere. I Norge har som kjent TV 2 AS enerett på riksdekkende reklamefinansierte sendinger og i dag eies TV 2 bl.a. av dagspresseeiere som har mer enn 10 prosent av det nasjonale dagsopplaget for aviser. For tilsynet er det noe uklart hvilke konsekvenser den nye loven vil få for disse aktørene, men slik tilsynet tolker høringsnotatet kan konsekvensene bli at ingen av de store medieaktørene kan erverve nye andeler i TV 2, eventuelt at aktørene må selge ut gjeldende eierandeler. I tillegg antar tilsynet at aktørenes erverv av eierandeler i eventuelle framtidige riksdekkende kringkastingsselskaper er utelukket Det er for øvrig ikke sagt noe om hva som er et riksdekkende kringkastingsselskap.

Fra et konkurransemessig synspunkt vil det være uheldig dersom Kulturdepartementet legger opp til at de store dagspresseeierne ikke lenger skal kunne engasjere seg i landsdekkende kringkastingsforetak. I likhet med Kulturdepartementet er Konkurransetilsynet bekymret for den konsentrasjonstendens som foregår i mediamarkedet. Tilsynet vil likevel advare mot å legge for sterke direkte reguleringer på de største medieaktørene, da dette kan få store konsekvenser både for kapitaltilgangen og nyetableringer i bransjen. Denne typen etableringshindringer kan på sikt føre til færre aktører og mindre konkurranse i markedet. Etter det tilsynet kan se kan det fra et ytringsfrihetssynspunkt heller ikke være ønskelig å hindre de store aktørene i å engasjere seg i kringkastingsvirksomhet.»

TV 2 AS peker på at:

«(...) kringkastingsselskapene (må) gis frihet til å utvikle seg og inngå både nasjonale og internasjonale allianser med distributører og «rettighetshavere» uavhengig av eierbegrensningene. På bakgrunn av den teknologiske utvikling anser vi også dette for å være den eneste realistiske vei for å verne om norsk kultur.»

Departementets vurdering - riksdekkende kringkasting

Departementet vil innledningsvis vise til kap. 1.5.4 der eksisterende regelverk for kringkastingssektoren beskrives.

Formelt kommer denne lovs inngrepsfullmakt ubeskåret til anvendelse for eierkonsentrasjon mellom kringkastingsforetak og mellom dagspresse og kringkasting. Dette betyr f. eks. at tilsynsorganet vil ha anledning til å gripe inn mot erverv av andeler i et kringkastingsforetak, selv om ervervet ikke rammes av noen av forbudsbestemmelsene som gjelder for kringkasting.

Generelt legger departementet til grunn at tilsynsorganet bør innta en relativt kritisk holdning til erverv som medfører økt monomediekonsentrasjon i kringkasting eller til økt krysseierskap mellom kringkasting og dominerende dagspressekonsern.

Samtidig har departementet kommet til at det neppe er grunnlag for å vurdere riksdekkende kringkastingsforetak på samme måte som en gruppering med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen, slik det ble lagt opp til i høringsnotatet. Dette har i hovedsak sin bakgrunn i tre forhold.

For det første er det nødvendig å se de ulike regelsett for kringkastingssektoren i sammenheng. Det kan ha uheldige virkninger dersom man på den ene siden legger opp til en streng praksis mht. å akseptere krysseierskap som involverer kringkastingsforetak, mens man på den andre side også opererer med absolutte grenser for hvor store andeler av hvert kringkastingsforetak den enkelte aktør kan eie. Den samlede effekt vil være at etterspørselen og dermed verdien av eierandeler i riksdekkende kringkastingsforetak reduseres.

For det andre kan en streng inngrepspraksis etter denne lov virke konkurransevridende til ugunst for de største norske mediekonsernene. Dette er en virkning som følger av enhver restriksjon på disse aktørene. Virkningen kan imidlertid ha spesiell relevans her, ved at norsk eierskap i kringkastingsforetak kan bli svekket.

For det tredje er kringkastingssektoren internasjonal i den forstand at enkelte kringkastingsforetak som henvender seg til et norsk publikum ikke er lokalisert i Norge. Det vil av håndhevingsmessige grunner være problematisk å føre effektiv kontroll med eierandeler i slike foretak. En streng inngrepspraksis vil derfor kunne gi kringkastere etablert i Norge en konkurranseulempe i form av dårligere muligheter for kapitaltilgang enn sine utenlandsbaserte konkurrenter.

Departementet vil samtidig peke på at de riksdekkende kringkastingsforetak spiller en sentral rolle som meningsbærende medier. Det er derfor departementets holdning at denne lov også reelt sett må komme til anvendelse for erverv av riksdekkende kringkastingforetak. De ovennevnte momenter innebærer imidlertid at det etter departementets oppfatning ikke er hensiktsmessig å skissere konkrete terskler for når en legger til grunn at inngrepskriteriet er oppfylt. Tilsynsorganet må i hvert enkelt tilfelle ta stilling til de samlede virkninger og én del av analysen må være å vurdere ovennevnte momenters relevans for den konkrete sak. Disse momenter tilsier imidlertid at det etter departementets oppfatning ikke er grunnlag for en mer aktiv inngrepspraksis overfor erverv av kringkastingsforetak, enn det som ble skissert ovenfor vedrørende erverv av dagspresseforetak.

For øvrig viser departementet til hva som tidligere er sagt om behovet for en gjennomgang av regelverket på kringkastingssektoren, jf kap. 1.5.4.

Departementets vurdering - nærkringkasting

Vedrørende nærkringkasting er det som nevnt tidligere lagt ned forbud i nærkringkastingsforskriften til kringkastingsloven mot at én aktør kontrollerer mer enn 1/3 av det totale nærkringkastingsmarkedet. Det vil derfor neppe bli aktuelt for tilsynsorganet å gripe inn mot erverv av andeler i nærkringkasting under henvisning til nasjonale markedsandeler.

Departementet ser det imidlertid som naturlig at tilsynsorganet i forbindelse med erverv i nærkringkasting vurderer virkninger på lokalt og regionalt nivå, jf kap. 2.7.7 nedenfor.

På nærkringkastingsfeltet er kapitalbehovet ikke like stort som i riksdekkende kringkasting. De fleste av momentene som ble referert ovenfor vedrørende riksdekkende kringkasting har derfor neppe samme relevans for nærkringkasting.

2.7.7 Eierkonsentrasjon på regionalt og lokalt nivå

Eierskapsutvalget drøfter spørsmålet om regulering av eierskap på regionalt og lokalt nivå i utredningen kapittel 9.16 s. 114-115. Utvalget fant å ikke ville foreslå slik regulering, under henvisning til sine forslag med hensyn til pressestøtteordningen.

Departementet tok i høringsnotatet til orde for at inngrep mot et erverv bør kunne skje når det utfra et lokalt eller regionalt perspektiv fortoner seg nødvendig for å ivareta lovens formål. Det finnes riktignok få konkrete eksempler på at de meningsbærende medier som er praktisk utbredt og tilgjengelige i et lokalsamfunn er underlagt innflytelse fra én og samme eiergruppering. Skulle en slik situasjon dukke opp, vil det imidlertid kunne være grunnlag for inngrep selv om mangfoldet fra et nasjonalt perspektiv ikke er truet.

Orkla Media AS mener at inngrepskompetansen ikke bør gjelde på regionalt/lokalt nivå. Selskapet viser særlig til at det er vanskelig å definere relevante geografiske områder og til at regional eierkonsentrasjon gjennom stordriftsfordeler bedrer lønnsomheten og dermed gjør det mulig å opprettholde et større mangfold enn det som ellers ville ha vært mulig. Dessuten mener selskapet at de senere års utvikling viser at lokalavisene forsterker og utvikler sin egenart.

De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg om spørsmålet.

Departementets vurdering

Departementet viser til omtalen av «det relevante marked» i kap. 2.7.2 ovenfor, der et sentralt moment er at også lokale og regionale virkninger bør inkluderes og vektlegges i tilsynsorganets prøving av et erverv. Således må også virkninger på lokalt eller regionalt nivå vurderes av tilsynsorganet.

Samtidig erkjenner departementet at den nærmere vurdering av om eierkonsentrasjon på lokalt nivå vil motvirke lovformålet kan bli mer sammensatt enn når det gjelder konsentrasjon på nasjonalt nivå. Moderne medievirksomhet krever kapital og kompetanse. I dag er det få aktører utover de tre største dagspressekonsernene som har økonomi og kompetanse til å utvikle eierskap i dagspressen. I de fleste tilfeller vil det i praksis også være disse som er aktuelle som investorer i en situasjon der en avis trenger kapital. På det lokale eller regionale plan kan det nok derfor lett oppstå situasjoner der et erverv som isolert sett fremstår som uønsket, likevel bør aksepteres fordi ervervet vil tilføre bedriften den kapital og kompetanse som er nødvendig for å overleve. I tillegg kan selve saken ha en så liten betydning for lovens formål at inngrep bør unnlates, jf særmerknadene til lovforslagets § 9.

2.8 Inngrepsfrister og adgang til forhåndsklarering

Departementet foreslo i høringsnotatet en frist for inngrep på seks måneder, regnet fra den dag ervervet var kjent eller burde være kjent for Eierskapstilsynet. En forlenget frist (ett år) for særlige tilfelle ble foreslått. Videre foreslo departementet en adgang til forhåndsklarering.

På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet tatt spørsmålene om når frister skal begynne å løpe og hvor lange de bør være, opp til ny vurdering.

Tidspunkt for når frister begynner å løpe

Flere av høringsinstansene pekte på at formuleringen «regnet fra den dag ervervet var kjent eller burde være kjent for Eierskapstilsynet» kan skape uklarhet om den faktiske fristens lengde. Departementet vil tilføye at en slik formulering også vil gi aktørene motiv til å melde erverv til tilsynsorganet, noe som kan påføre organet uønsket merbelastning som følge av at bagatellmessige forhold meldes inn.

På grunnlag av dette vil departementet foreslå at alle frister løper fra tidspunkt for inngåelse av endelig avtale om erverv.

Alminnelige frister

Hensynet til forutsigbarhet tilsier at det etter en viss tid ikke lenger skal kunne gjøres inngrep mot et erverv.

Med hensyn til den alminnelige fristens lengde vil departementet peke på at den bør være så lang at tilsynsmyndigheten kan rekke å gjennomføre en grundig prøving. Den usikkerhet som oppstår kan erververen forebygge gjennom å søke om forhåndsklarering. På denne bakgrunn fastholder departementet en frist på seks måneder fra gjennomføring av et erverv, se utkastet § 9 siste ledd.

Det er videre behov for en sikkerhetsventil for tilfeller hvor fristen på seks måneder viser seg for knapp. Departementet foreslår derfor at når særlige hensyn tilsier det, kan det gjøres inngrep innen ett år etter tidspunkt for inngåelse av endelig avtale om ervervet.

Frivillig forhåndsklarering

Departementet la i høringsrunden til grunn at den valgte lovtekniske løsning medførte et særlig behov for et institutt som muliggjør å få klarlagt på forhånd den rettslige stilling for et erverv. Departementet foreslo derfor en bestemmelse om adgang til forhåndsklarering av et erverv.

Av høringsinstansene har bare Schibsted ASA kommentert dette elementet. Selskapet gir uttrykk for at en slik adgang til å gi forhåndstilsagn ikke alene tilfredsstiller en erververs behov for forutsigbarhet.

Departementet mener fortsatt at det kan være av betydning for partene i en transaksjon å få avklart spørsmålet om det vil bli foretatt inngrep før det inngås endelig avtale om gjennomføring av transaksjonen. Dette taler for at det gis adgang til forhåndsklarering av et erverv før transaksjonen gjennomføres. Det er særlig hensynet til at tilsynsmyndigheten ikke binder seg på forhånd på et ufullstendig grunnlag som kan tale mot en adgang til forhåndsklarering. Departementet vil i denne forbindelse også vise til de alminnelige forvaltningsrettslige regler om vedtaks gyldighet, dersom slike er basert på uriktige eller fullstendige premisser.

På denne bakgrunnen foreslår departementet i utkastets § 10 at det gis adgang til forhåndsklarering av erverv.

I høringsnotatet la departementet opp til at tilsynsorganet skulle ha tre måneders frist på å avgi slik forhåndsuttalelse. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at en periode på 30 dager bør gir tilsynsorganet tilstrekkelig med tid. Det vises ellers til særmerknadene til § 10.

2.9 Forholdet til andre regler

2.9.1 Innledning

Eierskapsutvalget omtaler andre regler av betydning for dagspresse og kringkasting i utredningen kapittel 6 s. 65-66 og s. 68-69. Forholdet til regulering av eierskapet av hensyn til ytringsfriheten og det faktiske mangfold er imidlertid i liten grad drøftet.

Departementet tok i høringsnotatet opp forholdet til konkurranselovgivningen, næringslovgivningen og reglene om eierskap i kringkasting. Departementet tok det standpunkt at ingen av disse regelsettene, med unntak av reglene på kringkastingsområdet, i nevneverdig grad ivaretar det formål den foreslåtte lov skal ivareta.

2.9.2 Forholdet til lov om ervervsvirksomhet

I høringsrunden er spørsmålet om det bør gjøres unntak i ervervsloven for erverv som reguleres av den nye loven tatt opp. Bl.a. ble det vist til at slike unntak finnes for erverv som reguleres av finanslovgivningen, forsikringslovgivningen og fiskerilovgivningen, jf ervervsloven § 2.

Selv om inngrepshjemlene i lovutkastet og ervervsloven ikke gir helt ulik inngrepskompetanse, er det etter departementets syn vesentlige forskjeller mellom lovene som tilsier at et erverv bør kunne vurderes etter begge lovene. De to lovene ivaretar hver sine formål. Inngrep etter lovutkastet vil måtte baseres på sider ved et erverv som bare kan ha perifer betydning ved bedømmelsen av om inngrep skal skje etter ervervsloven. Det vil derfor kunne forekomme situasjoner hvor tilsynsorganet etter dette lovutkastet finner å ville gripe inn, uten at tilsynsmyndigheten for ervervsloven finner grunn til nekte konsesjon. Den motsatte situasjon kan også inntreffe. Etter departementets syn er det dessuten vesentlig at ikke videregående hensyn som er relevant ved myndighetsutøvelse etter ervervsloven, blir tatt i betraktning ved myndighetsutøvelse etter loven. Etter departementets mening bør derfor et erverv kunne prøves i forhold til begge lover.

Dersom begge de respektive instanser kommer til at det bør gjøres inngrep mot et erverv i form av at det settes vilkår, bør utformingen av vilkårene samordnes. Det forutsettes derfor at de to instansene etablerer hensiktsmessige samarbeidsformer.

2.9.3 Forholdet til lov om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven)

Konkurransetilsynet uttalte i høringsrunden:

«Kulturdepartementet skriver at konkurranseloven ikke spesielt tilgodeser mangfold i mediene. Dersom det med mangfold menes forholdet til ytringsfriheten, kan Konkurransetilsynet være enig i dette. Tilsynet vil likevel understreke at det ofte ikke trenger å være noen motsetning mellom å ha en effektiv konkurranse på mediemarkedet og mangfold i media. En kan imidlertid ikke utelukke at det i enkelte saker kan oppstå interessekonflikter mellom de respektive myndighetene eller saker der begge myndighetene har kompetanse. Det kan derfor være hensiktsmessig med en ordning med gjensidig informasjonsutveksling mellom myndighetene, spesielt i større saker.»

Departementet slutter seg til at det vil være hensiktsmessig at Konkurransetilsynet og tilsynsorganet utveksler informasjon i konkrete saker. Departementet regner med at tilsynsorganet og Konkurransetilsynet selv vil etablere slike rutiner i nødvendig utstrekning. Departementet viser i den forbindelse til at Konkurransetilsynet har etablert formaliserte samarbeidsordninger med sektormyndighetene på henholdsvis tele- og elektrisitetsmarkedene. Vi viser også til lovutkastet § 11 tredje ledd.

Det kan spørres om et forbud mot at dominerende eiere innen dagspressen har eierandeler i hverandre vil gripe inn i konkurransemyndighetenes kompetanse etter konkurranselovgivningen. Konkurransetilsynet peker i sin høringsuttalelse til Eierskapsutvalgets innstilling på at konkurranseloven inneholder inngrepsfullmakter som det kan være aktuelt å benytte i mediemarkedet, dersom en eiers erverv vesentlig begrenser konkurransen mellom bedriftene på området. Hensynet til mangfold i mediene er imidlertid ikke spesielt tilgodesett gjennom konkurranselovgivningen. Som omtalt i kap. 1.5.2 vil det etter vår oppfatning være tilfeldig i hvilken grad myndighetsutøvelse etter konkurranseloven vil fremme hensynene bak denne loven. Disse hensynene bør derfor primært ivaretas ved den foreslåtte lov.

Departementet legger videre til grunn at inngrepsfullmaktene i hhv. konkurranseloven og denne lov i praksis neppe vil komme i konflikt med hverandre. I en rekke saker vil det bare være den ene lovs inngrepsfullmakt som kommer til anvendelse. Dette er uproblematisk, tatt i betraktning at de respektive lover har forskjellige formål. Kun i saker der begge inngrepsfullmakter er aktuelle vil det være et koordineringsbehov. Man kan f. eks. tenke seg situasjoner der begge etater ønsker å sette vilkår for et bestemt erverv, jf omtalen ovenfor av ervervsloven. Dette er, gitt de ulike formål, uproblematisk, men aktualiserer et tilsvarende behov for samordning mellom instansene.

2.9.4 Forholdet til Grunnlovens § 100

En adgang til å gripe inn mot erverv av eierandeler i dagspresse og kringskasting må ikke selv komme i strid med Grunnloven § 100 om ytringsfrihet. Det vil imidlertid klart ligge utenfor og vil være i direkte strid med lovens formål dersom inngrepshjemmelen i realiteten skulle bli brukt til meningssensur. Loven tar tvert om sikte å fremme den reelle ytringsmulighet ved å motvirke monopoltendenser på eiersiden.

Som omtalt tidligere har departementet utfra en helhetsvurdering valgt å anbefale en fullmaktslov. Samtidig har departementet lagt inn en rekke elementer som i praksis vil legge føringer på tilsynsorganets skjønnsmessige anvendelse av fullmakten.

For det første er det lagt inn flere begrensninger i § 9 som innebærer at inngrepshjemmelen ikke kommer til anvendelse for alle typer erverv av medier. Først når et erverv gir erververen alene eller i samarbeid med andre «en betydelig eierstilling» i mediemarkedet som kan komme i «strid med lovens formål», kan inngrepshjemmelen brukes. Dernest er hjemmelen avgrenset mot erverv med bagatellmessig betydning for lovens formål.

Videre er Kongen i henhold til utkastets §§ 6 og 8 avskåret fra å gi tilsynsorganet og Klagenemnda generelle eller spesielle instrukser om utøvelsen av skjønnet.

I tillegg foreslår departementet at tilsynsorganet skal offentliggjøre alle vedtak, samt premissene for vedtakene. Organet bør dessuten plikte å gi en årlig melding om sin virksomhet. Etter departementets oppfatning bør tilsynsorganet også utarbeide og publisere generelle retningslinjer for praksis, slik f. eks. Konkurransetilsynet har gjort i forbindelse med praktiseringen av konkurranselovens fullmakter.

Under enhver omstendighet vil Grunnloven § 100 gjelde direkte som en materiell skranke, både i tillegg til og som overordnet lovens formålsbestemmelse i § 1. Dette må tilsynsorganet og klageinstansen ta hensyn til ved sin praktisering av loven. Personer eller foretak som rammes av et inngrepsvedtak vil på vanlig måte kunne få prøvet grunnlovsmessigheten for domstolene. I tilfelle en domstol skulle komme til at det foreligger et grunnlovsstridig vedtak, vil vedtaket være ugyldig.

Som vedlegg VI til Eierskapsutvalgets utredning, er for øvrig inntatt en betenkning fra professor Eivind Smith om konstitusjonelle sider av lovgivning om eierbegrensning m.v. i media. Forholdet til Grunnloven § 100 er særlig berørt på s. 144 - 148 i utvalgets utredning.

2.9.5 Forholdet til Grunnlovens § 110C jf den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen Art.10

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) Art. 10 1. ledd lyder;

«Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta eller meddele opplysninger og idéer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkel skal ikke hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.»

Dette er en mer generell regel enn Grunnloven § 100. Grunnloven § 110 C pålegger de norske myndighetene å sikre menneskerettighetene.

I tilfelle et inngrepsvedtak etter lovutkastet i utgangspunktet skulle rammes av EMK Art. 10 første ledd, antar departementet at unntaksregelsen i annet ledd uansett vil komme til anvendelse. EMK Art 10 2. ledd lyder;

«Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet eller upartiskhet.»

Loven vil verne «andres rettigheter», blant annet ved å sikre ytringsfrihet og reelle ytringsmuligheter. Samtidig må dette kunne anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn». Selv om det er tale om en skjønnsmessig regel, vil den med de retningslinjer og rammer som gjelder for skjønnet, etter departementets vurdering dessuten tilfredsstille kravet om at unntak i tilfelle må være «fastsatt i lov», det vil si en tilgjengelig regulering som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.

For øvrig vil departementet vise til det som ble nevnt ovenfor, at EMK Art 10 kan innebære at norske myndigheter til og med har en forpliktelse til å vedta en lov som fører kontroll med eierkonsentrasjon i medier, nettopp for å fremme de reelle ytringsmuligheter.

2.10 Sanksjoner

På bakgrunn av de betydelige økonomiske interesser som kan være forbundet med eierskap i strid med vedtak som er truffet i medhold av loven, er departementet kommet til at det bør være hjemmel for tvangsmulkt overfor den som ikke etterlever et vedtak truffet av tilsynsmyndigheten. Departementet har vurdert en ordning der tvangsmulkt inntrer som en automatisk konsekvens av at vedtak i medhold av loven ikke overholdes. Departementet er kommet til at dette er for vidtgående, og foreslår at tvangsmulkten forutsetter et særskilt vedtak om dette. Mulkten løper til det lovstridige forhold er rettet, det vil si at kostnadene med å opprettholde det lovstridige forhold øker med varigheten. Størrelsen på mulkten bør tilpasses de økonomiske interesser den som vedtaket etter loven er rettet mot, har i å opprettholde det underkjente forhold.

Dersom et inngrepsvedtak retter seg mot en utenlandsk part vil mulighetene for tvangsfullbyrdelse av tvangsmulkt være små. Av denne grunn vil departementet foreslå at tilsynsorganet får anledning til, i samarbeid med namsmyndighetene, å pålegge tvangssalg.

Departementet foreslår også en straffebestemmelse. Denne retter seg både mot overtredelse av vedtak gjort i medhold av loven og mot overtredelse av opplysningsplikt etter loven. Dessuten rammer den medvirkning.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til disse forslagene. Bestemmelsen om tvangssalg var ikke med i høringsnotatet.

Bestemmelsene om tvangsmulkt, tvangssalg og straff fremgår av utkastet §§ 12 til 14.

2.11 Tilsynsorgan og klagenemnd

Høringsrunden

I departementets høringsnotat var det skissert opprettelse av et eget uavhengig forvaltningsorgan, med et eget styre, for å ta seg av oppgavene og fatte vedtak etter loven. Dette organet skulle ikke kunne instrueres av Kongen eller departementet, verken generelt eller i enkeltsaker. Ut fra lovens formål, ytringsfrihet, reell ytringsmulighet og et allsidig medietilbud, burde det av prinsipielle grunner ikke være for stor nærhet mellom tilsynsmyndigheten og politiske myndigheter. Vedtaksmyndigheten ble foreslått lagt til tilsynsorganets styre. Vedtak skulle kunne påklages til en egen klagenemnd.

Flere av de høringsinstansene som har uttalt seg, har uttrykkelig sagt seg enig med departementet i at tilsynsmyndigheten bør ha selvstendighet i forhold statens myndigheter. Det er også pekt på at tilsynsorganet må være selvstendig i forhold til de aktuelle medieaktørene. Videre er det blant høringsinstansene særlig pekt på at tilsynsorganet bør ha høy kompetanse i forhold som gjelder ytrings- og informasjonsfrihet, og bør besitte bred kunnskap om de tidvis komplekse eierforholdene i mediebransjen.

Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at Statens medieforvaltning bør ha ansvar for å håndheve inngrepsfullmakten. Dette innebærer at departementet har gått bort fra tanken om å etablere et eget Eierskapstilsyn.

Statens medieforvaltning har sitt grunnlag i kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd. Etaten er en videreføring av den tidligere Nærkringkastingsnemnda. Statens medieforvaltning er i dag organisert som et ordinært forvaltningsorgan, direkte underlagt Kulturdepartementets instruksjonsmyndighet på vanlig måte. Som fremhevet i høringsnotatet og flere steder ovenfor bør tilsynsorganet av prinsipielle grunner ha en selvstendig stilling i forhold til de politiske myndigheter. Det må derfor fastholdes at Statens medieforvaltning ikke kan instrueres av Kongen eller departementet om avgjørelser innenfor eierskapslovens område, verken generelt eller i enkelttilfeller, se lovutkastet § 6.

I tillegg vil departementet peke på den økte grad av selvstendighet som oppnås ved en egen frittstående klagenemnd. Det er derfor i samsvar med forslaget i høringsnotatet fremmet forslag om dette, se lovutkastet § 8.

Den praktiske konsekvens er at Statens medieforvaltning må forholde seg til to forskjellige overordnede instanser, hhv. Klagenemnda og Kulturdepartementet, avhengig av hvilket regelverk det dreier seg om. Departementet legger til grunn at dette ikke medfører vesentlige praktiske problem for etaten. Denne ordningen er for øvrig ikke ulik den man legger til rette for i telesaker, ved at Statens Teleforvaltning ikke skal sortere under Samferdselsdepartementet i saker som vedrører konkurranseforholdene i telesektoren (på grunn av departementets rolle som eier av Telenor).

Etter departementets oppfatning innebærer denne løsningen heller ikke vesentlige problemer i forhold til etatens rolle som tilsynsorgan etter denne lov. Statens medieforvaltning er konsesjonsmyndighet på kringkastingssektoren, samt ansvarlig for administrasjon av pressestøtteordningen. Vi kan ikke se at etatens ansvar på disse områdene svekker dens troverdighet som uavhengig tilsynsorgan.

Departementet kan heller ikke se at etatens ordinære relasjon til Kulturdepartementet svekker tilsynsorganets troverdighet som uavhengig instans. Departementets innflytelse over Statens medieforvaltning som tilsynsorgan etter denne lov vil være begrenset til budsjettspørsmål og andre administrative forhold. Samtidig er det i proposisjonen og lovforslaget lagt inn en rekke elementer som dels sikrer tilsynsorganets (og Klagenemndas) uavhengighet, dels fremmer forutsigbarheten i fremtidig inngrepspraksis.

Departementet ser ytterligere momenter som taler for å legge tilsynsfunksjonen til Statens medieforvaltning.

For det første er det er uklart hvor store administrative ressurser som vil gå med på myndighetssiden i arbeidet etter loven. Gitt denne usikkerhet, er det neppe fornuftig å etablere et helt nytt tilsynsorgan. Blant annet kunne man risikere at det nye organet ressursmessig ble feildimensjonert, fordi sakstilfanget ble annerledes enn forutsatt. Ved å legge kompetansen til Statens medieforvaltning vil man stå noe friere med hensyn til allokering av ressurser til denne funksjonen, særlig fordi man slipper å etablere helt nye administrative funksjoner.

For det andre er det noe usikkerhet knyttet til hvilke forpliktelser som kan følge av EØS-avtalen etter et mulig fremtidig regelverk om eierskap i mediene i EU. Det er lite sannsynlig at et eventuelt fremtidig EU-regelverk vil få dramatiske konsekvenser for denne lov. Likevel hefter det en usikkerhet ved dette, en usikkerhet som også taler for å legge disse oppgavene til en allerede etablert institusjon.

For det tredje legger departementet vekt på at Statens medieforvaltning, gjennom sitt arbeid med konsesjoner på kringkastingssektoren og administrasjon av pressestøtteordningen, allerede disponerer over relevant kunnskap om sektoren som loven retter seg mot. Man slipper dermed å bygge opp kompetansebasen fra grunnen av, samtidig som tilsynsorganet hurtig vil kunne være operativt.

Vedrørende saksprosedyrer, legger departementet opp til at tilsynsorganet bør ha en ordinær rett til å fatte vedtak. Som nevnt ovenfor foreslo departementet i høringsnotatet at vedtaksretten burde legges til et eget styre for tilsynsorganet. Etter en fornyet vurdering er departementet kommet til at dette ville medført en for omstendelig og tidkrevende vedtaksprosess. Hensynet til aktørenes behov for raskest mulig avklaring har vært avgjørende for at departementet nå legger opp til at Statens medieforvaltning fatter egne vedtak etter denne lov. Som nevnt skal disse vedtak kunne påklages til Klagenemda.

Departementet fastholder sitt forslag fra høringsnotatet om at Klagenemnda skal ha tre medlemmer, oppnevnt av Kongen.

2.12 Saksbehandling

Forvaltningsloven vil gjelde for myndighetsutøvelse etter loven. Departementet vil særlig peke på behovet for at det gis en utførlig begrunnelse for vedtak om inngrep, jf forvaltningsloven §§ 24 og 25. Dette vil bl. a. være viktig for eventuell etterprøving av vedtaket. Dessuten vil begrunnelser for vedtak bidra til større forutsigbarhet i senere saker. Departementet viser videre til at tilsynsorganet skal avgi årsmelding, jf lovutkastets § 7 annet ledd. Det vil være naturlig at vedtak og begrunnelser for disse gis omtale i årsmeldingen.

Departementet vil dessuten legge opp til at Statens medieforvaltning offentliggjør retningslinjer for praksis for å øke forutsigbarheten omkring konkrete vurderingskriterier og for å gjøre kommunikasjonen med aktørene best mulig. Konkurransemyndighetenes publisering av slike retningslinjer kan utgjøre et naturlig mønster for retningslinjer for praksis etter denne lov.

Etter lovforslaget kan berørte parter klage et inngrepsvedtak inn for Klagenemnda. Normalt vil det være aktørene i selve transaksjonen som har rettslig klageinteresse. Eksistensen av en klagenemnd vil sikre en reell to-instans vurdering av tilsynsorganets vedtak.

Saker som ender opp med at tilsynsorganet ikke fatter vedtak om inngrep, reiser imidlertid enkelte problemstillinger knyttet til allmennhetens innsyns- og kontrollmuligheter. Dersom tilsynsorganet velger å ikke gripe inn mot et erverv, vil aktører med rettslig klageinteresse i henhold til forvaltningsloven kunne påklage dette til Klagenemnda. Hvilke aktører som har rettslig klageinteresse, vil bero på de konkrete omstendigheter knyttet til den enkelte sak. Departementet antar imidlertid at hovedregelen vil være at de fleste aktører ikke vil ha rettslig klageinteresse i saker der tilsynsorganet ikke fatter vedtak om inngrep. Dette har sammenheng med at forvaltningsloven knytter relativt strenge forutsetninger til begrepet rettslig klageinteresse.

Av prinsipielle grunner og for å fremme allmennhetens tillit til systemet som sådan, har departementet vurdert om andre enn sakens parter bør gis klageadgang. Departementet har imidlertid kommet til at det neppe vil være hensiktsmessig å gi allmennheten en slik generell rettighet. En generell klagerett for allmennheten vil kunne medføre en uakseptabel administrativ belastning for tilsynsorganet.

Vi har heller ikke funnet det hensiktsmessig å gi spesifikke enkeltaktører en lovfestet rett til å klage i saker der tilsynsorganet ikke fatter vedtak om inngrep. Dette skyldes at ingen konkrete organisasjoner eller institusjoner fremstår som naturlige forvaltere av en slik klageadgang.

Ytterligere et alternativ ville være å gi Klagenemnda adgang til å instruere tilsynsorganet i enkeltsaker. Hensynet til en reell to-trinnsbehandling tilsier imidlertid at Klagenemnda ikke gis en slik myndighet.

Departementet har etter en samlet vurdering konkludert med en løsning der offentlighet omkring enkeltsaker brukes som et aktivt virkemiddel. Vi foreslår at Klagenemnda gis adgang til å be om en skriftlig redegjørelse fra tilsynsorganet om saker der det ikke gjør bruk av sin inngrepsfullmakt. Slike redegjørelser bør gjøres offentlig tilgjengelige, i den grad forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt ikke er til hinder for det. Departementet legger videre til grunn at erverv av mediebedrifter normalt vil føre til offentlig debatt omkring tilsynsorganets bruk av inngrepshjemmelen, noe som i seg selv bør virke stimulerende for tilsynsorganets utvikling av fornuftige prinsipper for egen praksis. Departementet legger som nevnt også opp til at tilsynsorganet bør publisere retningslinjer for fremtidig praksis. Også slike retningslinjer må antas å føre til offentlig debatt om praktiseringen av loven.

2.13 Etablerte eierposisjoner - tilbakevirkning

Eierskapsutvalget hadde ikke noen egen drøftelse av forholdet mellom den foreslåtte nye lovgivning og de allerede etablerte eierposisjoner. Utvalget innhentet imidlertid en betenkning fra professor Eivind Smith, som blant annet kom inn på dette spørsmålet. Betenkningen er inntatt som vedlegg VI til utredningen, s. 141- 150.

I departementets høringsnotat la departementet til grunn at et eventuelt inngrep i bestående eierforhold som er begrunnet i hensynet til å fremme reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ikke vil være i strid med Grunnloven § 97, og at heller ikke Grunnloven §§ 100 eller 105 ville være til hinder for slike inngrep så lenge disse er innenfor lovens formål.

Under høringen mente Norsk Aller AS at forslaget om at tilsynet skal kunne gripe inn mot erverv foretatt inntil ett år før lovens ikrafttredelse, lovutkastets § 16 sammenholdt med inngrepshjemmelen i § 9, er prinsipielt betenkelig, og vil kunne være i strid med Grunnloven.

Departementets vurdering

Lovutkastets § 9, jf også § 16, gir hjemmel for inngrep mot eierandeler ervervet førikrafttredelsen etter de samme regler som for eierandeler ervervet etterpå.

Hvorvidt det kan og bør gjøres inngrep og hva det eventuelt skal gå ut på, må vurderes etter de samme kriterier som for andre § 9-inngrep.

Inngrep mot etablerte eierposisjoner må vurderes i forhold til Grunnloven § 97 som setter forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft og Grunnloven § 105 som krever at det skal betales full erstatning ved ekspropriasjon. Forholdet til disse grunnlovsbestemmelsene er som nevnt vurdert av professor Eivind Smith i «Konstitusjonelle sider av lovgivning om eierbegrensning mv i media», som er tatt inn som vedlegg VI til utredningen. På s. 149 uttaler professor Smith blant annet:

«Omtalen av disse spørsmål kan gjøres ganske kort. Jeg nevner først at grl § 97 ikke i seg selv kan antas å stå i veien for inngrep i lovlig etablerte posisjoner for kontroll over trykte media. Dette gjelder iallfall under forutsetning av at loven bygger på et veloverveiet syn om at det grunnleggende hensyn til pluralisme gjør slike inngrep viktige eller strengt nødvendige. Men dette er en forutsetning som vi uten videre må kunne anta at vil være oppfylt.

En annen ting er at inngrep i lovlig etablerte posisjoner (for eksempel pålegg om salg av aksjer) for å bringe graden av konsentrasjon ned i lovlig nivå, etter alt å dømme vil måtte likestilles med ekspropriasjon i relasjon til kravet om full erstatning etter grl. § 105. Men dette forbehold behøver ikke stå i veien for at erstatningen etter omstendighetene vil kunne settes til null. Dette vil for eksempel bli resultatet hvis aksjene blir solgt til en pris som minst tilsvarer markedsverdien (jfr. for eksempel denne siden av dommen i Rt.1979 s 572 om «demokratisering» av forretningsbankene).»

Departementet legger etter dette til grunn at et eventuelt inngrep i bestående eierforhold som er begrunnet i hensynet til å fremme reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ikke vil være utelukket av de nevnte grunnlovsbestemmelsene. Når det gjelder spørsmålet om erstatning, vises det til det som er sagt om dette i utredningen fra professor Smith.

Departementet legger videre til grunn at heller ikke Grunnloven § 100 er til hinder for inngrep i bestående eierforhold, forutsatt at inngrepet ikke er mer omfattende enn det som anses nødvendig av hensyn til formålet med loven.

Departementet vil for øvrig understreke at det ikke legges til grunn at bestemmelsen i § 16 skal komme til anvendelse overfor enhver eierposisjon i dagspresse og kringkasting. Bestemmelsens intensjon er avgrenset til å sikre at lovens formål ikke undergraves av aktørenes disposisjoner siden fremleggelsen av Eierskapsutvalgets innstilling og i særdeleshet fra tidspunkt for fremleggelse av loven fram til ikrafttredelsestidspunkt.

2.14 Rapporteringplikt om erverv

Eierskapsutvalget drøfter spørsmålet om innsyn i eierforhold i utredningen kapittel 9.13 s. 110-111. Utvalget konkluderer med at alle medievirksomheter som har en redaktør burde ha plikt til aktivt å informere om eierforholdene til virksomheten.

Departementet tok i høringsnotatet ikke inn forslag om bestemmelser om innsyn i eierforhold eller rapporteringsplikt til tilsynsorganet om eierforhold.

Norsk Grafisk Forbund uttaler:

«For å sikre alminnelig offentlig innsyn i eierforholdene innen medieområdet, foreslår vi at eierskapstilsynet gis i oppdrag å iverksette en offentlig innsynsordning av eierforholdene innen de meningsbærende medier. Aller helst for hele multimediaområdet, dette sett i forhold til den integrering og utvikling som finner sted mellom de ulike medier. Norske medieeiere bør også plikte å oppgi eierandeler i utenlandske medieselskap. Eierskapstilsynets avgjørelser, herunder tilsynets begrunnelse for sine avgjørelser, bør også gjøres tilgjengelige i en slik offentlig innsynsordning.»

Norsk Journalistlag uttaler:

«NJ ønsker at rapporteringsplikten blir strengere enn det lovutkastet foreslår. I tillegg til plikten til å gi eierskapstilsynet de opplysninger det aktivt krever, går NJ inn for at det innføres en generell rapporteringsplikt om eierforhold og om endringer i disse. Skal man først ha et Eierskapstilsyn, bør tilsynet til enhver tid ha full oversikt over det totale eierskap i mediene - også den delen av eierskapet som er uproblematisk i forhold til lovens intensjoner. En generell rapporteringsplikt vil også føre til at man til enhver tid vil ha et oppdatert offentlig kartotek over hvem som eier hva i norske medier».

Departementet har vurdert om loven bør fastsette meldeplikt for erverv som kan omfattes av loven. Det er særlig administrative konsekvenser av dette som taler mot slik meldeplikt. Tilsynsorganet vil i tilfelle bli belastet med svært mange meldinger om erverv som det for et stort flertalls vedkommende ikke vil bli aktuelt å gripe inn mot. Markedsaktørene blir samtidig påført en tilsvarende, kanskje unødig belastning. Departementet vil også peke på at man vil kunne legge til grunn at saker som kan aktualisere inngrep tidlig vil være offentlig kjent, og at inngrep som en hovedregel kan skje inntil 6 måneder fra tidspunkt for inngåelse av endelig avtale om ervervet. Dersom særlige hensyn tilsier det, vil fristen kunne forlenges til ett år.

Departementet vil videre vise til at konkurranseloven ikke inneholder en generell meldeplikt, til tross for at konkurranselovens inngrepsbestemmelse om bedriftserverv kommer til anvendelse for størstedelen av norsk næringsliv. Etter det departementet kjenner til, har ikke dette skapt vansker for konkurransemyndighetenes tilsynsarbeid.

På bakgrunn av dette vil departementet ikke anbefale en ordning med obligatorisk meldeplikt.

På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet imidlertid vurdert om det bør være hjemmel for å pålegge enkelte eiere slik meldeplikt. En slik hjemmel kan f eks tenkes utnyttet i forbindelse med at en aktør nærmer seg en posisjon som kan gjøre inngrep ved nye erverv aktuell, eller i forbindelse med omorganiseringer av de formelle eierrelasjoner innenfor en aktør.

Departementet anbefaler en hjemmel for å pålegge meldeplikt. Eventuelle pålegg om meldeplikt må gis i vedtaksform. For å unngå at dette utvikler seg til en permanent ordning skal pålegg om meldeplikt maksimalt ha en varighet av ett år, jf § 11.

Departementet viser til St.meld. nr. 18 (1996-97) om eierforhold i mediesektoren når det gjelder utvalgets forslag om at medievirksomheter aktivt skal informere om eierforholdene.