3 Nærmere om enkelte andre endringsforslag

3.1 Innledning

Som vist til i kap 1 mener Samferdselsdepartementet at det på bakgrunn av erfaringene med den någjeldende teleloven siden ikrafttredelsen 1. januar 1996, vil være gunstig å foreta enkelte endringer/suppleringer av lovens bestemmelser utover tilpassing til den nye regulatoriske situasjonen fra 1. januar 1998. Hovedpunktene er omtalt nedenfor. Forøvrig vises til merknadene til de enkelte bestemmelsene inntatt i kap 6.

Teleloven vil sammen med forskrifter hjemlet i loven, håndtere overgangen fra en situasjon med resterende enerett til en situasjon med konkurranse i alle sektorer innen telekommunikasjonsområdet. Regjeringen vil følge utviklingen nøye og komme tilbake ved behov med forslag om endringer i loven samt foreta fortløpende oppdatering av forskriftsverket for å sikre opprettholdelse av et regelverk med en hensiktsmessig regulering av et område i sterk utvikling og vekst.

3.2 Lovens saklige virkeområde og formål (§§ 1-1 og 1-3)

I merknadene til § 1-1 i Ot prp nr 36 (1994 - 95) Lov om telekommunikasjon er angitt at loven omfatter alle typer telekommunikasjonsteknikk og bruk, virksomhet og myndighetsutøvelse i forbindelse med utviklingen og anvendelsen av telekommunikasjon. Under myndighetsutøvelse hører bl.a. forvaltningen av det elektromagnetiske frekvensspekteret og ansvaret for forhold knyttet til EMC (elektromagnetisk kompatibilitet) på telekommunikasjonsområdet. Angivelsen av lovens saklige virkeområde bør utformes slik at det klart framgår at loven omfatter også disse forhold.

Televirksomheten har på relativt kort tid endret seg fra å være en noenlunde stabil og avgrenset virksomhet til å bli en av de mest dynamiske og grensesprengende bransjer i økonomien. Oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursene står sentralt blant de formål teleloven skal fremme, jf § 1-6 a). Samferdselsdepartementet mener at den teknologiske og markedsmessige utviklingen gjør at enerett ikke lenger er et egnet virkemiddel for å nå telepolitiske mål. St prp nr 70 (1995-96) og Stortingets behandling av denne bygger på at en gjennom virksom konkurranse i et regulert telemarked, vil realisere fastlagte telepolitiske mål. Lovens formålsbestemmelse foreslås derfor tilpasset den nye regulatoriske situasjonen ved at gjennom virksom konkurranse tilføyes i § 1-3 a). Virksom konkurranse er imidlertid ikke noe telepolitisk mål i seg selv, men et viktig virkemiddel på linje med andre for å oppnå de fastsatte mål.

3.3 Forholdet mellom lovens kap 2 og kap 3

Bestemmelsene i någjeldende kap 2 retter seg mot konsesjonspliktig virksomhet. Kap 3 retter seg mot tjenesteleverandører, dvs aktører i konkurransemarkedet. Flere av bestemmelsene har likevel klar relevans også for konsesjonspliktig virksomhet, f.eks. § 3-2 Tildeling av nummer. Bruk av nummerplaner og § 3-3 Bruk av standarder og samvirke. På samme måte er flere bestemmelser som i gjeldende lov står i kap 2 av en slik art at de også bør gjelde for konsesjonsfri virksomhet i den utstrekning det dreier seg om offentlige telenett og offentlige teletjenester, f.eks. § 2-5 Tillatte bruksbegrensninger og § 2-6 Abonnementsavtalen. Samferdselsdepartementet legger stor vekt på behovet for et oversiktlig lovverk. På denne bakgrunn foreslås generelle bestemmelser for telenett og teletjenester samlet i kap 3 og regler som gjelder spesielt for konsesjonspliktig virksomhet i kap 2. Dette medfører bl.a. at §§ 2-5 og 2-6 til flyttes til kap 3 og videreføres med enkelte endringer som (ny) § 3-5 Leveringsvilkårog (ny) § 3-6 Tillatte bruksbegrensninger. Gjeldende bestemmelser i nåværende § 3-6 videreføres for virksomhet med sterk markedsstilling i ny § 2-3 Åpne telenett og teletjenester og forøvrig i § 3-5 selv og i ny § 3-6. Det vises forøvrig til merknadene til de enkelte bestemmelsene i kap 6.

3.4 Registrering av maritime avregningsforetak (§ 3-7)

Som (ny) § 3-7 foreslås en bestemmelse om registrering av maritime avregningsforetak. Bestemmelsen foreslås på bakgrunn av at det i henhold til bestemmelser i International Telecommunications Regulations (ITR), er nasjonale telemyndigheters ansvar å registrere nasjonale maritime avregningsforetak (Accounting Authority) som driver virksomhet i form av betalingsformidling for teletjenster mv fra skip. Registrering medfører tildeling av Accounting Authority Identification Code og skal notifiseres til Den internasjonale teleunion (ITU).

Bestemmelsene om registrering er bindende for Norge gjennom ITU-konvensjonen som Norge har sluttet seg til, og medfører plikt til å melde minst ett avregningsforetak til ITU. Bestemmelsen som foreslås vil ikke medføre plikt for en som vil drive slik virksomhet til å registrere seg, men de som ikke er innmeldt til ITU vil ikke bli tildelt identifikasjonskode som nevnt ovenfor og vil da i praksis neppe kunne drive virksomheten.

Den som ønsker å registrere seg, må melde seg til Post- og teletilsynet som fører register, varetar forholdet til ITU på vegne av telemyndigheten, og fører tilsyn med virksomheten.

Det er når skip som er i fremmed farvann nytter teletjenester for å kontakte land (f.eks. via kystradio) at foretak som forestår betalingsformidling kommer inn i bildet. Ved oppringning oppgis det hvilket betalingsformidlingsforetak skipet er knyttet til. Oppgjør for skipets bruk av teletjenester skjer deretter via foretaket. Det er hittil kun Telenor AS som er registrert som norsk avregningsforetak. Framover vil det kunne bli aktuelt å registrere også andre foretak som avregningsforetak for norske skip, og registrere (akkreditere) utenlandske avregningsforetak som vil drive virksomhet i Norge.

3.5 Kontroll med åpen tilgang til nett og tjeneste. Klage (§ 8-1)

Bestemmelsene i § 8-1 regulerer adgangen til å bringe saker inn for telemyndigheten dersom det hevdes at det er opptrådt i strid med reglene om åpen tilgang til telenett og teletjeneste. Det vises til merknadene til bestemmelsene i Ot prp nr 36 (1994-95).

Det er Post- og teletilsynet som behandler saker som bringes inn etter bestemmelsens første, annet og tredje ledd. Post- og teletilsynet utøver på dette området telemyndighet på et faglig selvstendig og uavhengig grunnlag. Dette følger bl.a. av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Det ville ikke være forenlig med dette å tillegge Kongen eller departementet kompetanse til å instruere Post- og teletilsynet om utfallet i enkeltsaker som bringes inn for tilsynet etter bestemmelsene i første, annet og tredje ledd. Det samme gjelder generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse i slike saker. Dette innskrenker imidlertid ikke adgangen til å gi materielle forskrifter til loven. Overenstemmende med dette foreslås det i nytt femte leddgitt bestemmelser om forholdet mellom Post- og teletilsynet og overordnet telemyndighet (Kongen og departementet).

Som oppfølgning av St prp nr 70 kap. 5 Tilsyn med konkurransemarkedet er klagemyndighet over Post- og teletilsynets vedtak i saker av konkurransemessig karakter tillagt Planleggings- og samordningsdepartementet, jf kgl. res. 28. februar 1997. Nærmere avgrensning foretas i forskrifter. I St prp nr 70 kap 5 er og forholdet mellom Statens teleforvaltning (nå Post- og teletilsynet) og Konkurransetilsynet omtalt, jf pkt 5.2. Det redegjøres for at det sektorspesifikke regelverket som er fastsatt med hjemmel i telelovgivningen i noen grad overlapper det regelverk som Konkurransetilsynet er satt til å håndheve. Videre angis at dette også vil gjelde det regelverk som utarbeides for et telemarked med regulert konkurranse. På oppdrag fra Administrasjonsdepartementet og Samferdselsdepartementet utarbeidet tilsynene i 1995 en rapport om samordningsbehov mellom tele- og konkurransemyndighetene på telesektoren. For nærmere orientering vises til omtalen i St prp nr 70 pkt 5.2. Flere av høringsinstansene har i sine høringsuttalelser pekt på forholdet med overlappende kompetanse mellom tele- og konkurransemyndighetene. Det vises til omtalen av høringsuttalelsene i kap 4. Samferdselsdepartementet er på denne bakgrunn blitt enig med Planleggings- og samordningsdepartementet om å gi Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet i oppdrag i felleskap pånytt å gå gjennom samordningsbehov mellom tele- og konkurransemyndighetene og klargjøre grenseflatene for aktørene. Departementene vil følge dette arbeidet nøye for å sikre at tilsynsvirksomheten tilpasses den nye regulatoriske situasjonen i telesektoren. En sterk og velfungerende sektorspesifikk tilsynsmyndighet vil fortsatt være en forutsetning for realisering av fastlagte telepolitiske mål. Dette er på linje med reguleringsregimer i land det er naturlig å sammenligne seg med, bl.a. i EU.

Paragraf § 8-1 inneholder også henvisning til adgangen til å bringe saker inn for EFTAs overvåkningsorgan, jf nåværende annet ledd. Samferdselsdepartementet mener det er behov for noen justeringer av bestemmelsen på dette området slik at ordlyden samsvarer klart med innbringelsesadgangen som følger av EØS-avtalen, og foreslår bl.a. inntatt i (nytt) sjette ledd en henvisning til denne innbringelsesadgangen. Forøvrig vises på dette punkt til merknadene til § 8-1 i kap 6.

Samferdselsdepartementet mener videre at nåværende § 8-2 passende kan inntas i § 8-1 som nytt annet ledd.Paragraf 8-2 kan da oppheves.

3.6 Taushetsplikt (§ 9-3)

Lovbestemt taushetsplikt etter § 9-3 anses nå for å omfatte også såkalt «hemmelig telefonnummer». Dette innebærer at ingen, herunder heller ikke politiet f.eks. i forbindelse med etterforskning av straffbare forhold eller ved ettersøking etter savnede eller forsvunne personer, kan få opplysninger om en abonnents telefonnummer, navn eller adresse, herunder datakommunikasjonsadresse, når «hemmelig nummer» er avtalt, uten at en går veien om den omstendelige prosedyren om samtykke til fritak for taushetsplikt. Slik sak behandles i dag av Post- og teletilsynet etter delegert myndighet fra Samferdselsdepartementet. Departementet kan ikke se at det er reelle hensyn som tilsier at opplysning om en abonnents telefonnummer mv ikke skal kunne gis til politiet eller retten fordi vedkommende avtalemessig har fått tjenesteleverandøren til å gi seg såkalt «hemmelig nummer». Dette er forøvrig i samsvar med «Metode-utvalgets» innstilling om Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet (NOU 1997:15). På denne bakgrunn la Samferdselsdepartementet i høringsutkastet fram et forslag om å ta inn i § 9-3 en bestemmelse (nytt tredje ledd) om at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet i forbindelse med etterforskning av en straffesak kan få opplyst en abonnents navn, telefonnummer, adresse, herunder datakommunikasjonsadresse. Det ble angitt i forslaget at tilsvarende skulle gjelde ved vitnemål for retten i straffesaker. Slik forslaget var utformet i høringsutkastet, ville unntaket ikke få anvendelse for politiets rent sivile gjøremål som forvaltningsoppgaver og arbeidet i forbindelse med namssaker, og det ville kunne framstå som tvilsomt om unntaket ville få anvendelse i ettersøkningssaker og saker om sporing av samtaler i forbindelse med urettmessig bruk av telenettet i sjikanehensikt. Både Justisdepartementet og Riksadvokaten har i høringsuttalelsene pekt på problemer knyttet til praktiseringen av den ordlyden bestemmelsen ble gitt i høringsutkastet. Det pekes bl.a. på at begrepene « etterforskning» og « straffesaker» ikke er entydige og kan by på avgrensningsproblemer.

Dette er Samferdselsdepartementet enig i. En mulig løsning kunne være å erstatte «straffesaker» med «andre pålagte oppgaver». Dette synes imidlertid ikke å løse de avgrensningsproblemer som oppstår dersom forslaget i høringsutkastet om at unntaket skal begrenses til å omfatte bare noen av politiets oppgaver blir opprettholdt. På bakgrunn av at det viser seg vanskelig å foreta en klar avgrensning av enkelte av politiets oppgaver, kan det stilles spørsmål ved behovet for å opprettholde en slik begrensning av unntaket. Unntaket som det er snakk om å gjøre fra taushetsplikten, er meget begrenset. Det er bare en abonnents navn, adresse og telefonnummer/datakommunikasjonsadresse det skal kunne gis opplysninger om. Avtale om hemmelig telefonnummer som gjøres mellom abonnent og tjenesteleverandør er begrunnet i behovet for hemmelighold overfor allmennheten. Det er vanskelig å se at abonnenten har en beskyttelsesverdig interesse i å skjerme disse opplysningene også fra politiet i dets arbeid med samfunnspålagte oppgaver. Samferdselsdepartementet er derfor kommet til at det mest hensiktsmessige vil være at det gjøres unntak fra taushetsplikten for opplysninger begjært av politiet til alle de oppgavene politiet utfører. Standpunktet er også begrunnet med at det er spesielt viktig at det ikke hersker tvil om rekkevidden av det unntaket leverandører av telefontjenesten skal praktisere. Tvil om rekkevidden av unntaket vil kunne føre til at sakene likevel bringes inn for Post- og teletilsynet, og unntaket vil da ikke få den forutsatte virkning, jf det som er sagt ovenfor om någjeldende saksbehandlingsregler.

Riksadvokaten fokuserer videre i sin høringsuttalelse på at leverandørene ikke får en opplysningsplikt gjennom unntaket fra taushetsplikten. Han peker på at det kan være behov for å pålegge leverandørene en slik plikt. Dette slutter Samferdselsdepartementet seg til. Det vil være uheldig at det i alle tilfelle overlates til tilbyder av teletjenester å vurdere om politiet skal få de aktuelle opplysningene eller ikke. Behovet for å unngå unødig saksbehandling vil ikke fullt ut bli ivaretatt dersom unntaket fra taushetsplikten ikke samtidig følges opp med en opplysningsplikt for tilbyderen. En slik plikt vil derfor etter departementets syn være en naturlig del reguleringen av forholdet. Overenstemmende med Riksadvokatens forslag foreslår Samferdselsdepartementet på denne bakgrunn inntatt som § 9-3 nytt fjerdeledd en bestemmelse med plikt til å gi slike opplysninger som angitt i tredje leddmed mindre særlige forhold gjør det utilrådelig. Riksadvokaten foreslår at en tar med en slik unntaksbestemmelse. Samferdselsdepartementet er enig i dette og i at unntaket fra taushetsplikten for opplysninger som nevnt i § 9-3 tredje leddogså bør omfatte påtalemyndigheten, jf omtale av høringsuttalelsene i kap 4.

3.7 Straff (§ 10-4)

I någjeldende § 10-4 annet ledd (brudd på taushetsplikten) er skyldformen angitt til forsett eller grov uaktsomhet. I bestemmelsens første ledd (brudd på bestemmelser i loven eller forskrifter gitt i medhold av loven) er det ikke angitt hvilken skyldform som kreves. Det framgår av merknadene til bestemmelsen (spesialmotivene i Ot prp nr 36 (1994-95) Lov om telekomunikasjon) at dette innebærer at skyldformen må avgjøres av retten konkret i forhold til den enkelte bestemmelse som overtredelsen gjelder. I rettspraksis er det lagt til grunn (også i forhold til overtredelse av telegrafloven av 1899) at også den uaktsomme overtredelse kan rammes selv om uaktsomhet ikke uttrykkelig er angitt som skyldform i vedkommende særlov. Forutsetningen er at lovbestemmelsen ellers ikke ville nå sin hensikt på en effektiv måte om bare den forsettlige overtredelse ble rammet. Samferdselsdepartementet er imidlertid kommet til at bl.a. betydningen av en effektiv rettshåndhevelse og hensynet til at skyldformen bør gå klart fram av straffebudet, tilsier en endring i bestemmelsen. På denne bakgrunn og for å oppnå en felles skyldform for første og annet ledd ble det i høringsutkastet foreslått å endre skyldformen etter både første og annet ledd til også å omfatte uaktsom overtredelse. Det ble også foreslått å opprettholde bestemmelsen i første ledd siste punktum om at straffbare overtredelser skal anses som forseelser, jf straffeloven § 2. Som følge av høringsuttalelser fra bl.a. Riksadvokaten, jf omtale av høringsuttalelsene i kap 4, har Samferdselsdepartementet imidlertid kommet til at det ikke er behov for å foreslå at overtredelse av § 10-4 annet leddskal være straffbare også ved uaktsom overtredelse. Krav om forsett eller grov uaktsomhet ved overtredelse som grunnlag for straff etter dette ledd blir således foreslått opprettholdt. Etter en nærmere vurdering finner Samferdselsdepartementet ikke grunn til å opprettholde forslaget om å anse straffbare forhold etter § 10-4 som forseelser. Grunnen til dette er særlig knyttet til forslagets virkning for spørsmålet om straffbart forsøk, jf Riksadvokatens høringsuttalelse.