4 Generelle merknader til forslagene til lovendringer
4.1 § 17 siste ledd - midlertidig tillatelse til asylsøkere
§ 17 siste ledd lyder i dag:
«Etter anmodning av asylsøker kan Utlendingsdirektoratet gi vedkommende oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse inntil søknaden om asyl er avgjort. Etter anmodning kan Utlendingsdirektoratet også gi midlertidig oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse til asylsøker som har fått et endelig avslag som for tiden ikke iverksettes. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for slike vedtak.»
I høringsbrev av 27. januar 1999 foreslo departementet at «etter anmodning» utgår i første punktum. I stedet spørres asylsøkere i arbeidsfør alder i forbindelse med avhøret om de ønsker midlertidig arbeidstillatelse. Slik tillatelse kan deretter gis til asylsøkere som ønsker det, forutsatt at de fyller de vilkårene for tillatelsen som er fastsatt ved forskrift. Tillatelsene skal fortsatt gjelde «inntil søknaden om asyl er avgjort».
En søknad er endelig avgjort når et vedtak av Utlendingsdirektoratet ikke er påklaget innen fristen, og når departementet har truffet vedtak i klagesaken. Et endelig vedtak om opphold i riket innebærer at utlendingen får vanlig arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse. Et endelig vedtak om avslag på opphold innebærer at utlendingen har plikt til å forlate landet og følgelig må avslutte et eventuelt arbeidsforhold. Når det i § 17 siste ledd første punktum står «inntil søknaden om asyl er avgjort» og ikke endelig avgjort, skyldes det at et vedtak om avslag på asyl og opphold i riket kan bli iverksatt før det er endelig, jf. lovens § 40 første ledd annet punktum. En midlertidig arbeidstillatelse kan ikke fortsette å gjelde etter at utlendingen er ute av landet.
Det ble i høringsbrevet foreslått å videreføre bestemmelsen i annet punktum om at asylsøkere med et endelig avslag som for tiden ikke iverksettes, kan få midlertidig tillatelse etter anmodning. Det bør også her fremgå hvor lenge tillatelsen gjelder, og det ble derfor foreslått at «inntil avslaget iverksettes», tilføyes.
Det ble også foreslått inntatt en bestemmelse om at det for begge gruppene kan fastsettes nærmere regler ved forskrift.
Vedtaksmyndighet skal fortsatt være Utlendingsdirektoratet, men det ble foreslått en ny bestemmelse om at direktoratet kan gi politiet myndighet til å gi tillatelse.
Forslaget til lovendring ble sendt på høring sammen med flere forslag til forskriftsendringer, bl.a. endringer i §§ 61 og 62, som er gitt til gjeldende § 17 siste ledd.
Høringsinstansenes syn:
Det kom inn 39 uttalelser til høringsbrevet. Noen uttaler at de ikke har merknader, noen at de slutter seg til alle forslagene. Noen uttaler seg bare til enkelte av forskriftsforslagene. Få har uttalt seg til forslaget til lovendring, og ingen har gått imot det, men to instanser (MiRa Ressurssenter og Antirasistisk Senter) mener at «teksten bør formuleres som en «skal» tekst istedenfor som foreslått en «kan» tekst».
Departementet bemerker:
Forslaget opprettholdes.
Som nevnt ble det i høringsbrevet foreslått flere endringer i forskriftens §§ 61 og 62 innenfor ordlyden av gjeldende § 17 siste ledd. Slike endringer ble satt i kraft 15. juni 1999. Da ble det ikke lenger et vilkår for å få tillatelse at søkeren hadde oppholdt seg i riket i mer enn fire måneder etter at søknad om asyl ble fremsatt, og at det måtte foreligge et konkret arbeidstilbud.
Det anses ønskelig å legge innvilgelsesmyndighet til politiet, men dette er ikke mulig innenfor gjeldende ordlyd. Når den foreslåtte endringen av § 17 siste ledd er gjennomført, vil Utlendingsdirektoratet kunne gi politiet myndighet til å gi tillatelse i nærmere bestemte tilfeller. På den annen side er det meningen at direktoratet skal overta intervjuene av asylsøkerne 1. juli 2000. Etter denne datoen blir det atskillig mer praktisk enn i dag at direktoratet gir midlertidige tillatelser, fordi det er i forbindelse med intervjuet det skal klarlegges om vilkårene for å få midlertidig tillatelse er oppfylt. Det vil likevel fortsatt være tilfeller der det er hensiktsmessig at politiet kan innvilge. I denne forbindelse vises det til pkt. 6 (1).
4.2 § 21 første ledd - hjemmel til å legge innvilgelsesmyndighet til politiet
§ 21 første ledd lyder i dag:
«Utlendingsdirektoratet avgjør spørsmål om vern mot utsendelse, flyktningestatus og asyl samt reisebevis for flyktning og utlendingspass.»
De nærmere bestemmelsene om reisebevis og utlendingspass i utlendingsforskriften var bl.a. basert på passinstruksen fastsatt ved kgl. res. 4. april 1952, som ga adgang til å føre inn barn under 16 år i foreldrenes pass. Det var politiet som tok standpunkt til om barn fylte vilkårene for å kunne føres inn i foreldrenes reisebevis eller utlendingspass. I henhold til lov 19. juni 1997 nr. 82 om pass må alle barn nå ha eget pass, og dette ble gjennomført også for reisebevis og utlendingspass med virkning fra 1. august 1997. På denne bakgrunn ble det i høringsbrev av 8. april 1999 foreslått et nytt annet punktum i § 21 første ledd om at det ved forskrift kan legges myndighet til å innvilge søknad om reisebevis eller utlendingspass til barn under 16 år til politiet. I tillegg til en rekke forskriftsendringer gjaldt høringsbrevet også to andre lovendringer, jf. pkt. 4.5 og 4.6 nedenfor.
Høringsinstansenes syn:
Det kom inn 46 uttalelser til høringsbrevet. Forslaget til endring av § 21 første ledd er nevnt i 11 av dem. Ingen går imot forslaget. Utlendingsdirektoratet uttaler:
«Utlendingsdirektoratet er i utgangspunktet enig i å legge slik myndighet til politiet. Vi oppfatter forslaget slik at det i første omgang er aktuelt å gi adgang til delegasjon og at det i neste omgang må utformes konkret hvordan en delegasjon skal gjennomføres. Vi mener for øvrig at delegasjon er uproblematisk når foreldre har samme status. Når de har ulike status, må spørsmålet utredes nærmere.»
Departementet bemerker:
Forslaget opprettholdes.
Som det fremgår av lovforslaget, vil ikke politiet ha noen myndighet til å innvilge søknader om reisebevis eller utlendingspass til barn uten at dette fremgår av en forskriftsbestemmelse. Forslag til endring av forskriften vil bli sendt på høring på vanlig måte når lovbestemmelsen er vedtatt. De samme høringsinstansene vil da få anledning til å uttale seg om i hvilke tilfeller politiet etter deres mening bør ha innvilgelsesmyndighet.
4.3 § 30 annet ledd - bortvisning eller utvisning av hensyn til rikets sikkerhet
Etter endring vedtatt ved lov 30. april 1999 nr. 22 lyder § 30 annet ledd bokstav a:
«Utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, kan bare bortvises eller utvises
når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, jfr. § 27 første ledd bokstav i og § 29 første ledd bokstav d,»
Endringen er ikke trådt i kraft. I gjeldende bestemmelse er det vist til § 27 første ledd bokstav g og § 29 første ledd bokstav c, som begge inneholder ordene «når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig». Når det er vist til disse bestemmelsene, er det fordi det er meningen at uttrykket skal forstås på samme måte alle steder.
§ 27 første ledd ble vedtatt endret ved lov 16. juli 1999 nr. 67. De endringene som da ble vedtatt, innebærer at det ikke lenger vil være noen bestemmelse i § 27 første ledd som inneholder ordene «når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig». Bestemmelsen om at bortvisning kan skje «når hensynet til rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig», jf. gjeldende bokstav g, omfattes av den nye bestemmelsen i bokstav j om at bortvisning kan skje «når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, offentlige orden eller internasjonale forbindelser».
På bakgrunn av foranstående foreslås det at henvisningen til § 27 i § 30 annet ledd bokstav a utgår. Forslaget har ikke vært ute til høring, idet departementet anser dette unødvendig.
4.4 § 38a tredje ledd - rett til å foreslå nemndmedlemmer
Ny § 38a ble vedtatt ved lov 30. april 1999 nr. 22, men er ikke trådt i kraft. Paragrafen gir regler om Utlendingsnemnda, og tredje ledd første punktum lyder:
«Nemnda skal ha nemndmedlemmer oppnevnt av Kongen i statsråd etter forslag fra Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Den Norske Advokatforening/Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner.»
Som det fremgår under pkt. 2, har Regjeringen vedtatt å overføre Justisdepartementets ansvar for utlendingsforvaltningen til Kommunal- og regionaldepartementet. På denne bakgrunn er det nødvendig å endre Justisdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet i den gjengitte bestemmelsen. Forslaget har ikke vært ute til høring, idet det dreier seg om å følge opp et vedtak truffet av Regjeringen.
Det anses hensiktsmessig at overføringen av Justisdepartementets ansvar for utlendingsforvaltningen til Kommunal- og regionaldepartementet og etableringen av Utlendingsnemnda skjer samtidig. Som nevnt under pkt. 2 er tidspunktet fastsatt til 1. januar 2001.
4.5 § 39 første ledd - iverksetting av vedtak som gjelder nordisk borger
§ 39 gjelder iverksetting av vedtak i andre saker enn asylsaker og saker om vern mot forfølgelse, som det er gitt regler om i § 40.
Det fremgår av første ledd tredje punktum at vedtak om tilbakekall etter § 13 samt vedtak om utvisning av utlending som har arbeidstillatelse, oppholdstillatelse eller bosettingstillatelse, ikke kan iverksettes før vedtaket er blitt endelig. Nordisk borger trenger ikke tillatelse og omfattes derfor ikke av denne bestemmelsen. Det har ikke vært meningen å stille nordiske borgere dårligere enn andre utlendinger, og bestemmelsen anvendes i praksis også for dem når de har hatt opphold i riket i mer enn tre måneder, som er grensen for når kravet om tillatelse inntrer for andre utlendinger.
I høringsbrev av 8. april 1999, jf. pkt. 4.2 foran, foreslo departementet at også nordiske borgere nevnes i bestemmelsen ved at det foretas en tilføyelse i § 39 første ledd tredje punktum.
Høringsinstansenes syn:
Det kom inn 46 uttalelser til høringsbrevet. Forslaget til endring av § 39 første ledd er nevnt i seks av dem. Ingen går imot forslaget.
Departementet bemerker:
I høringsforslaget sto det nordisk borger som har hatt bopel i riket i mer enn tre måneder. Departementet er kommet til at opphold er det ordet som bør benyttes, bl.a. fordi lovens § 6 annet ledd gjelder utlending «som akter å ta opphold i riket utover tre måneder». For øvrig opprettholdes høringsforslaget.
4.6 § 48 - diplomater m.v.
I høringsbrev av 8. april 1999, jf. pkt. 4.2 foran, ble det foreslått å endre § 48 annet ledd og å gi paragrafen et nytt tredje ledd. Høringsbrevet gjaldt for øvrig også to andre lovendringer og en rekke forskriftsendringer.
(1) I høringsbrevet sto det følgende i tilknytning til forslaget om å endre annet ledd i § 48:
«Annet ledd lyder:
«For utlendinger tilknyttet diplomatiske eller lønte konsulære representasjoner i riket, deres ektefeller og forsørgede barn bestemmer Kongen hvilke av lovens regler som skal gjelde. Kongen kan gi særlig forskrift for denne gruppen. Det samme gjelder ansatte i mellomstatlige organisasjoner og personlig ansatte hos utenlandske representanter.»
Det er gitt bestemmelser i medhold av § 48 annet ledd i forskriftens §§ 145 til 150. § 146 gjelder arbeid og opphold for familiemedlemmer. Som i regelverket for øvrig er samboer tatt med som likestilt med ektefelle. Begrepet omfatter både heterofile og homofile samboere. Samboere bør også nevnes i § 48 annet ledd.
Det har vist seg ønskelig at ikke bare ansatte i, men også oppdragstakere for mellomstatlige organisasjoner omfattes av de aktuelle bestemmelsene i §§ 145 til 150. I tillegg er det tilfeller der det ikke kan sies at det foreligger en fast etablert «mellomstatlig organisasjon», men der det likevel er ønskelig at oppdragstakere omfattes av disse bestemmelsene. De oppdragsgiverne en her tenker på, kan kalles «konvensjonsorganer».
På denne bakgrunn ble forskriftsbestemmelsene som gjelder diplomater m.v. med virkning fra 1. januar 1999 endret til å omfatte også oppdragstakere for mellomstatlige organisasjoner og konvensjonsorganer. I og med at § 48 annet ledd ikke gjelder slike personer, ble endringene foretatt med hjemmel i lovens § 6 tredje ledd, som gir hjemmel til å gjøre unntak fra kravet om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, § 23 tredje ledd som gir hjemmel til å gi nærmere regler om inn- og utreisekontroll og § 25 første ledd som gir hjemmel til å gjøre unntak fra visumkravet.
Det synes imidlertid både mest korrekt og hensiktsmessig å la § 48 annet ledd omfatte alle grupper som skal behandles på samme måte som utlendinger tilknyttet diplomatiske eller lønte konsulære representasjoner i riket. Det foreslås derfor at bestemmelsen endres til også å omfatte de nevnte utlendingene.»
(2) Norge har ratifisert flere folkerettslig bindende avtaler som innebærer at det må gjøres unntak fra de generelle reglene i utlendingsregelverket for personer som omfattes av avtalene. Som eksempler kan nevnes Avtale om konvensjonelle styrker i Europa av 19. november 1990, Konvensjon om forbud mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt ødeleggelse av slike våpen av 13. januar 1993 og Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer og ødeleggelse av slike miner av 18. september 1997. I disse tilfellene ble forpliktelsene til å tilstå immunitet og privilegier gjennomført ved særlover. Avtale om fullstendig kjernefysisk prøvestans av 10. september 1996 ble ratifisert av Norge 15. juli 1999. Også her blir forpliktelsene til å tilstå immunitet og privilegier gjennomført ved særlov. Det kan i fremtiden bli aktuelt å inngå flere slike avtaler.
Utlendingslovens § 4 sier at loven «skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling». Bestemmelsen er en generalklausul som inkorporerer også fremtidige internasjonale forpliktelser. Avtaler om mellomstatlig samarbeid som innebærer lettere adgang til landet og opphold her for personer som omfattes av dem, kan antakelig ikke sies å ha til formål «å styrke utlendingens stilling». Det er mer nærliggende å si at det er en virkning av avtalen at vedkommende utlendinger kommer i en bedre stilling enn de ellers ville ha gjort. Regler om privilegier og immunitet skal primært bidra til å fremme det internasjonale samarbeidet mellom statene. I stedet for å nøye seg med § 4 har da også utlendingsloven regler om diplomater m.v. i § 48 annet ledd.
De foreslåtte endringene i § 48 annet ledd, jf. under (1) foran, er som nevnt en følge av nylig gjennomførte forskriftsendringer som bør lede til tilsvarende lovendringer. Disse endringene kan sies å være av teknisk art, idet de dreier seg om å gi hjemmel for forskriftsendringene direkte i § 48 i stedet for å måtte benytte hjemler i andre paragrafer.
Det kan imidlertid bli aktuelt å inngå nye avtaler som i utgangspunktet vil gjøre det nødvendig med nye lov- og forskriftsendringer. F.eks. vil utlendinger som eventuelt skal oppholde seg i Norge på grunnlag av bilaterale eller multilaterale avtaler uten tilknytning til mellomstatlige organisasjoner eller konvensjonsorganer, falle utenfor persongruppene nevnt i § 48 annet ledd også etter at endringene i denne bestemmelsen er trådt i kraft. På denne bakgrunnen foreslo departementet i det nevnte høringsbrevet at det inntas en ny bestemmelse i loven «en gang for alle», slik at oppfølgingen av fremtidige forpliktelser på utlendingslovens og forskriftens område ikke skal måtte skje gjennom stadige endringer av regelverket. Bestemmelsen ble foreslått som nytt tredje ledd i § 48 med følgende ordlyd:
«For utlendinger som skal ha opphold i riket i forbindelse med gjennomføring av en avtale om mellomstatlig samarbeid som Norge er bundet av, gjelder bestemmelsene om innreisekontroll, pass, visum, oppholdstillatelse og arbeidstillatelse med de unntak som følger av avtalen.»
I høringsbrevet ble det uttalt at bestemmelsen
«gir adgang til såkalt derogasjon, ved at den gir hjemmel til å fravike lovens regler. Det synes vanskelig å være mer konkret enn at det må dreie seg om «avtale om mellomstatlig samarbeid», idet de aktuelle avtalene kan ha svært varierende innhold.
Det er flere fordeler med en slik lovbestemmelse. For det første vil vi alltid ha hjemmel i norsk lov for internasjonale forpliktelser vi påtar oss som gir utlendinger lettere adgang til landet og opphold her enn det som følger av det alminnelige regelverket. En annen fordel er at vi ellers kan bli nødt til å utforme spesialregler som skal gjelde bare for én avtale, dersom vi påtar oss forpliktelser som er så spesielle at det ikke anses hensiktsmessig å la dem gjelde for avtaler mer generelt. Noen avtaler er også av en slik art at det synes tvilsomt om det i det hele tatt vil bli aktuelt for noen utlending å komme til landet i medhold av avtalen, og det vil da være en fordel å slippe å belaste regelverket med bestemmelser som det kanskje aldri blir bruk for i praksis. Om enkelte avtaler kan det også sies at det er vanskelig å ha god nok oversikt over hva de egentlig innebærer i forhold til bestemmelsene i utlendingsloven og forskriften, før de har trådt i kraft og virket en tid.
I stedet for stadig nye endringer i regelverket synes det både praktisk, tilstrekkelig og hensiktsmessig at det bare gis informasjon, f.eks. i form av et rundskriv, til utlendingsmyndighetene om hva nye avtaler innebærer i forhold til bestemmelsene i utlendingsloven og forskriften. Den nødvendige demokratiske kontrollen vil skje i forbindelse med behandlingen av spørsmålet om Norge skal slutte seg til avtalen. Spørsmålet vil bli forelagt for Stortinget hvis saken anses å være av særlig viktighet, og vil ellers bli avgjort av Kongen, jf. Grunnlovens § 26.»
Høringsinstansenes syn:
Det kom inn 46 uttalelser til høringsbrevet. Forslagene til endring av § 48 er nevnt i åtte av dem. Ingen går imot forslagene. MiRa Ressurssenter og Antirasistisk Senter uttaler likelydende at de
«er prinsipielt for forenklinger og liberaliseringer av regelverket, som av oss oppfattes som unødvendig rigid og tungvint. Vi ønsker derfor at tankegangen bak endringene i § 48 også bør få følger for en gjennomgang av resten av regelverket.»
Oslo biskop uttaler seg i samme retning.
Departementet bemerker:
Forslagene til endringer i annet ledd og nytt tredje ledd opprettholdes.