3 Innsigelse

3.1 Innledning

Myndigheter har mulighet for å fremme innsigelse til kommunale planer. Det er eksempler på at det i forbindelse med utarbeiding av en reguleringsplan fremmes ny innsigelse om et forhold som anses avklart gjennom innsigelsesbehandling i forbindelse med arealdelen av en kommuneplan. Ut fra behovet for påregnelighet og effektivitet i planbehandlingen er det ønskelig å hindre at myndigheter fører «omkamp» om allerede avgjorte spørsmål. Slik gjentatt behandling medfører en unødig tids- og ressursbruk både for myndigheter og private som berøres. Det er behov for å klargjøre i loven at det ikke skal være adgang til å fremme innsigelse til arealbruk eller planbestemmelser som er avgjort i en tidligere plansak. En slik bestemmelse vil føre til at myndigheter med innsigelsesrett må klargjøre sitt syn tidlig i planprosessen. Ulike interesser kan bli sett i sammenheng, og en skaper større forutsigbarhet for berørte ved å hindre at viktige hensyn først bringes inn på et sent tidspunkt i behandlingen av en sak.

3.2 Gjeldende rett

Ordningen med innsigelse ble som generell ordning innført i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 da alle kommuner fikk myndighet til selv å vedta sine arealplaner med rettsvirkning. Tidligere stadfestet departementet som hovedregel slike planer. For å sikre at statlige, regionale og andre kommuners interesser blir tilstrekkelig ivaretatt i kommunale arealplaner fikk imidlertid disse myndigheter adgang til å fremme innsigelse. Det innebærer at avgjørelsen i departementet nå bare treffes i de plansakene hvor det er uenighet mellom kommunen og andre myndigheter. Innsigelse er således en modell for konfliktløsning som flytter vedtaksmyndigheten i de aktuelle plansaker fra kommunen til sentralt nivå.

Innsigelse kan fremmes mot forslag til:

• kommuneplanens arealdel etter lovens § 20-5 femte ledd

• reguleringsplan etter § 27-2 nr. 2 første punktum

• bebyggelsesplan etter § 28-2 fjerde ledd.

En innsigelse skal i hovedsak være forankret i og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, fylkesplan, kommuneplan eller av hensyn til forhold i en nabokommune. Forutsetningen er at vedkommende organ som fremmer innsigelse gjør dette for å ivareta de aktuelle forvaltnings- og myndighetsinteresser på sitt ansvarsområde. En innsigelse må være knyttet direkte eller indirekte til realitetsspørsmål i den foreslåtte plan.

Etter loven er det en forutsetning at arbeidet med en konkret plan skal ta utgangspunkt i de rammer, mål og planer som foreligger på høyere nivå. Dette gir rammer og større forutsigbarhet ved utformingen av den mer detaljerte planen.

Vilkårene for å fremme innsigelse er nærmere presisert i rundskriv T-5/95 fra Miljøverndepartementet.

Innsigelse gjelder i utgangspunktet forholdet mellom myndigheter, men får indirekte virkning for private parter ved at behandlingstiden for planen blir lengre. Loven ble endret fra 1. juli 2003 slik at det er gjort klart at innsigelser må fremmes innenfor den fristen som er satt for å gi uttalelse til kommunens planforslag.

3.3 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget har i § 1-14 i sitt lovforslag om ny plandel av plan- og bygningsloven formulert en bestemmelse om at det ikke skal kunne fremmes innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og avgjørelse som innsigelsessak.

Utvalget sier følgende i sin merknad til bestemmelsen (NOU 2003:14 side 263):

«I sjette ledd foreslår utvalget at det ikke kan fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort av departementet. Formålet med denne bestemmelsen er økt effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen. Dette kan for eksempel gjelde når det har vært reist innsigelse mot arealdel av en kommuneplan, som avgjøres av departementet, og det senere utarbeides en områdeplan som er i samsvar med departementets vedtak. Det samme må gjelde dersom partene er blitt enige gjennom mekling. For eksempel skal en statlig myndighet ikke kunne kreve «omkamp» om et spørsmål hvor den tidligere har godtatt en bestemt løsning gjennom mekling. Men dersom kommunen på sin side har skiftet mening, og alle parter er enige, kan en naturligvis i en ny plan komme fram til en annen løsning enn tidligere bestemt.»

3.4 Høringsinstansenes syn

Planlovutvalgets forslag om at det ikke kan fremmes innsigelse om forhold som tidligere er avgjort støttes i det vesentlige av de fleste av høringsinstansene, eller de har ikke merknader eller kommentarer til forslaget. Det antas at forslaget vil bidra til mer effektive og forutsigbare prosesser. Enkelte understreker at det er viktig at fagmyndigheter blir invitert til, og deltar aktivt i planprosessen på et tidlig tidspunkt.

Haram kommune uttaler:

«Vi støtter forslaget til lovetekst og meiner at paragrafen kan bidra til å stramme opp praksisen rundt innsigelser, og gi ei meir forutseieleg planlegging. Det er viktig å understreke at innsigelser bør vere unntaket.»

Oslo kommune uttaler:

«Foreslått endring om at det ikke kan fremmes innsigelse mot forhold som tidligere er behandlet og avgjort, vil sammen med vedtatt endring føre til at eventuelle innsigelser fremmes tidlig i planprosessen og at unødig behandling av forhold som allerede er avklart unngås. Oslo kommune er positiv til forslaget som vil være med å effektivisere planbehandlingen og gjøre den mer forutsigbar.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Fylkesmannen slutter seg til forslaget. Vi påpeker at dette er helt i tråd med det embetet har lagt til grunn for sin innsigelsespraksis.»

Næringslivets hovedorganisasjon uttaler:

«NHO gir sin fulle tilslutning til forslaget om å begrense innsigelsesmuligheten når det gjelder forhold som har vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort av departementet. Dagens regler, som gir utstrakt mulighet til «omkamp» skaper en uforutsigbarhet for bl.a. næringslivet, og legger forholdene til rette for trenering i for stor grad. Vi ser derfor positivt på at bestemmelsen kan bidra til mer effektiv, og derigjennom mindre ressurskrevende planprosess.»

Ingen høringsinstanser går direkte imot, men en del har forbehold mot utformingen av forslaget til bestemmelse, eller at det er tatt ut av helheten i planlovutvalgets forslag. Enkelte statlige organ er forbeholdne til å begrense innsigelsesadgangen i for sterk grad. Enkelte viser også til at planlovutvalget har forslag om styrket oppstartfase med regler for gjensidig forpliktende deltakelse som en premiss for å begrense innsigelsesadgangen i senere stadier og ledd i saksbehandlingen. Flere natur- og friluftsorganisasjoner uttrykker bekymring over at forenklingsgrepene gjennomføres uten at plankvaliteten som planlovutvalgets lovforslag legger opp til er på plass, og at forhold som burde være gjenstand for innsigelse kan passere uten at aktuelle myndigheter eller organisasjoner kan sikre viktige natur-, miljø eller friluftsverdier.

En rekke instanser gir uttrykk for at det kan oppstå uklarhet om hva som er samme forhold og således tidligere avgjort. De gir uttrykk for at bestemmelsen ikke må gis en for vid tolkning og at den må være entydig, slik at det går klart frem hva som skal legges i samme forhold.

Enkelte høringsinstanser peker på behov for klargjørende kriterier i forhold til spørsmål om å tidsbegrense virkning av tidligere innsigelsesbehandling. Nye planforutsetninger, nye verdivurderinger, ny kunnskap og avdekking av forhold som ikke var kjent da forrige plan ble utarbeidet må kunne tas i betraktning ved utarbeidingen av den nye planen og ved eventuell vurdering av innsigelse.

Enkelte av instansene gir også støtte til forslag fra et mindretall i planlovutvalget til nytt 8. ledd i § 1-14 om at retten til å fremme innsigelse faller bort dersom kravet til deltakelse i planprosessen ikke er oppfylt.

3.5 Departementets merknader

Departementet viser til planlovutvalgets forslag og mener det vil være et bidrag til å effektivisere planleggingen etter plan- og bygningsloven. Som pekt på av flere høringsinstanser, kan dette forslaget etter departementets vurdering ses uavhengig av de øvrige forslagene fra planlovutvalget. Departementet viser til at det er bred støtte til forslaget, og går inn for dette med de endringer som er nødvendig for å tilpasse det til dagens lov. Det innebærer en klargjøring av at forhold som tidligere er avgjort i forbindelse med behandling av innsigelsessak ikke skal kunne tas opp på ny.

Ulike høringsinstanser peker på kan det oppstå uklarhet omkring hva som er forhold som er avgjort tidligere. De mener dette må klargjøres nærmere, enten i loven eller gjennom forskrift. Departementet legger til grunn at det ikke kan reises innsigelse mot en plan som er i samsvar med den arealbruk som er vist, eller de planbestemmelser som framgår av en plan slik den er godkjent ved behandling av en innsigelse, herunder i forbindelse med mekling hos fylkesmannen. Det gjelder selv om en myndighet ønsker å ta opp et annet forhold enn det den opprinnelige innsigelsen gjaldt. Viser en ny plan en annen arealbruk, eller inneholder nye bestemmelser som gjør at planen får et innhold som klart ikke kunne forutsees i forbindelse med behandlingen av den tidligere planen, vil det kunne reises innsigelse dersom det nye innholdet medfører at planen er klart i strid med nasjonale eller regionale retningslinjer eller interesser. Forslaget til ny bestemmelse har til formål å hindre «omkamp» om spørsmål som er avklart i forbindelse med en forutgående plan. Den skal også hindre at myndigheter lar være å fremme innsigelse til en plan i påvente av en mer detaljert plan, når det forholdet en ønsker å reise innsigelse mot framgår av den første planen. Dersom kommunen på ny fremmer en plan i strid med en innsigelsesavgjørelse, kan det fremmes fornyet innsigelse mot en slik plan.

Ulike høringsinstanser har reist spørsmål om innsigelsesmyndighetene skal være avskåret fra å fremme innsigelse uavhengig av hvor gammelt planvedtaket er, eller om det er kommet til nye forhold og forutsetninger som tilsier at vurderingen av planen kan bli en annen enn på vedtakstidspunktet. Etter departementets mening kan det foreligge situasjoner der en myndighet ikke bør avskjæres muligheten for å fremme innsigelse til en nyere plan dersom den er basert på en foreldet plan. For at planleggingen skal bli forutsigbar, må det ha gått en tid etter at planen er vedtatt uten at planer om utbygging er godkjent før det kan være aktuelt å ta opp spørsmålet på ny, og da basert på vesentlige endringer i forutsetningene for det opprinnelige planvedtaket. Departementet anser at 10 år er et rimelig tidsrom. Det gir private utbyggere rimelig forutsigbarhet ved gjennomføring av tiltak i denne perioden. Samme tidsramme gjelder også for hvor lenge en reguleringsplan kan nyttes som ekspropriasjonsgrunnlag. Dersom nasjonale eller viktige regionale hensyn likevel er oversett i planprosessen, gir loven en mulighet for Miljøverndepartementet til å gripe inn og vurdere om en egengodkjent kommunal plan bør omgjøres.

Dersom en berørt myndighet og kommunen ikke blir enige om hvorvidt et spørsmål er avklart gjennom tidligere planbehandling, bør saken sendes til departementet for avklaring, dersom det ikke blir enighet gjennom mekling lokalt. Dette foreslås tatt inn i lovteksten. Dette innebærer at kommunen når det er uenighet om det er grunnlag for å avskjære en innsigelse, bør forelegge spørsmålet for departementet så raskt som mulig. Dette bør skje innen fristen for å fremme innsigelse løper ut, av hensyn til den videre behandling. Får kommunen medhold av departementet, kan planen vedtas av kommunen. Får innsigelsesmyndigheten medhold i spørsmålet om innsigelsesrett, videreføres behandlingen av saken som innsigelsessak i departementet, dersom ikke kommunen velger å ta innsigelsen til følge.

Nærmere avklaring av hvordan bestemmelsen best kan forvaltes for å imøtekomme formålet med lovendringen, og nærmere presisering av hva som ligger i «samme forhold», vil Miljøverndepartementet ta opp i samarbeid med berørte departementer gjennom veiledning overfor de myndighetene som har innsigelseskompetanse. Om nødvendig vil departementet konkretisere dette gjennom forskrift.

Forslaget til bestemmelse på dette punkt innarbeides i gjeldende plan- og bygningslov. De aktuelle bestemmelser er § 20-5, § 27-2 og § 28-2.