4 Klage

4.1 Innledning

Særlig fra byggebransjen er det fremhevet som unødig tidsforsinkende og fordyrende at forhold som er avgjort i tidligere sak tas opp som ny klagesak når neste trinn i sak vedrørende avklaring av et byggeprosjekt skal avgjøres. Det kan for eksempel gjelde når bebyggelsesplan vedtas med grunnlag i en tidligere avgjort reguleringsplan. Det er også aktuelt ved godkjenning av byggesøknad på grunnlag av en reguleringsplan eller bebyggelsesplan som er avgjort ved klage.

4.2 Gjeldende rett

Forvaltningslovens § 28 og plan- og bygningslovens § 15, § 27-3, § 28-1 nr. 2, § 28-2 og § 33 fastslår at kommunale enkeltvedtak om reguleringsplan, bebyggelsesplan, mindre vesentlig endring av reguleringsplan og midlertidig bygge- og deleforbud kan påklages på ordinær måte.

Videre kan fylkeskommunen og statlige organ etter § 15 klage på vedtak etter loven, det vil primært si kommunale enkeltvedtak, dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde.

I en særskilt bestemmelse i lovens § 20-5 niende ledd er det fastsatt at det ikke er anledning til å klage over kommunestyrets vedtak om arealdel av kommuneplan.

Plan- og bygningslovens regler om klage må ses i sammenheng med bestemmelsene om innsigelse og departementets mulighet til å innkalle og endre eller oppheve kommunale planer som er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser.

4.3 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget har i § 1-15 i sitt lovforslag, om forholdet til forvaltningsloven og klage, en bestemmelse om at det ikke skal kunne klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse.

Utvalget sier følgende i sin merknad til bestemmelsen (NOU 2003:14 side 265):

«Andre punktum innebærer imidlertid en prinsipielt viktig begrensning i klageretten. Det kan ikke klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Formålet med denne bestemmelsen er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet. Bakgrunnen er at samme spørsmål ofte kan komme opp i flere planomganger, særlig der overordnet plan krever at det utarbeides en mer detaljert plan - gjerne områdeplan eller detaljplan, eller hvor en revidert plan viderefører deler av tidligere plan. I slike tilfelle bør adgangen til «omkamp» begrenses. For å vareta interessene til de som berøres negativt av et planvedtak, må uttrykket «forhold som er avgjort tidligere» ikke gis en for vid tolkning. Det er realiteten i den nye planen, sett i forhold til den tidligere, som er avgjørende - ikke de formelle betegnelser. Dersom den nye planen for eksempel innebærer at et område satt av til boligformål gis en vesentlig forskjellig utnyttingsgrad enn den tidligere planen, må de som har ulemper av denne endringen, kunne påklage denne delen av vedtaket. Det samme gjelder for eksempel om et tiltak som er foreslått i en detaljplan er vesentlig forskjellig i plassering og utforming enn det som kom til uttrykk, eller ble klart forutsatt, i en tidligere områdeplan, selv om arealformålet er det samme. Utvalget mener også begrensingen bare skal gjelde der spørsmålet tidligere har vært gjenstand for klage eller innsigelse. Det skal med andre ord alltid være en mulighet til å klage på et planvedtak. Spørsmålet om det klages på forhold som er avgjort endelig tidligere, må vurderes i forbindelse med behandling av realiteten i klagen.»

4.4 Høringsinstansenes syn

Hovedtyngden av høringsuttalelsene støtter eller har ingen merknader til forslaget om å begrense klageadgangen. De mener det vil bidra til mer effektive og forutberegnelige planprosesser og til større forutsigbarhet for private interesser i et planområde.

Norske Boligbyggelags Landsforbund uttaler:

«Vi gir vår klare tilslutning til forslaget om at det ikke skal være anledning til å klage på et forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Forslaget vil føre til større effektivitet og forutsigbarhet i planprosessen.»

Trondheim kommunesier i sin høringsuttalelse:

«Trondheim kommune mener dette er meget konstruktive endringer som ivaretar alle parter på en korrekt og mer ryddig måte. At det etter gjeldene regelverk er mulig å gjennomføre omkamper om vedtatte planer, både hva gjelder prinsipper og konkrete løsninger, skaper først og fremst en meget uheldig uforutsigbarhet og dernest bidrar slike omkamper til unødvendig ressursbruk i forvaltningen. Det er verdt å poengtere at dagens uforutsigbarhet i like stor grad er et problem for ulike private interesser i en plansak som for de formelle offentlige forvaltningsorganene.»

Av de som støtter planlovutvalgets forslag er det mange som peker på at det er behov for å klargjøre og angi kriterier for hvilke saker som kan påklages og hva som er tidligere avgjorte saker og forhold. Mange gir uttrykk for at det i stor utstrekning er de samme problemstillinger og kriterier som er aktuelle når det gjelder innsigelser, jf. de konkrete forholdene som er omtalt foran under kapittel 3.4.

En del instanser mener avskjæring av klagerett i forhold til tidligere avgjorte spørsmål vil gi et komplisert system med flere runder med saksbehandling. Enkelte uttaler at der det er tvil om forholdet er avgjort tidligere kan det ofte være mer hensiktsmessig å gå rett på behandling av realiteten i klagen.

Enkelte statlige organ og private organisasjoner har betenkeligheter med forslaget, spesielt at avgjørelser om innsigelse skal avskjære klageadgangen. Det vises her til rettssikkerhetsprinsipper. Andre er i mot en slik begrensning ut fra at andre parter og organisasjoner med videre må kunne klage ut fra sine interesser og at berørte ikke i praksis må avskjæres klagerett på forhold som berører dem når det kommer til allmenn kunnskap. En parts klagerett må ikke kunne brukes opp av annen part i en tidligere sak. Det fremheves også at allmenne/ideelle organisasjoner må ha samme posisjon og status som utbygger/nabo, og at det er en viktig demokratisk rett å kunne klage. Enkelte gir uttrykk for at det er grunn til å frykte at miljøinteresser vil kunne bli skadelidende.

Flere instanser understreker at det må skilles mellom innholdsmessige føringer fra tidligere klageavgjørelser, og føringer fra klagesaker som er avgjort i forhold til prosessmessige spørsmål. Det pekes på at klager på saksbehandling, og avgjørelser om slike forhold ikke tillegges materielle føringer for senere saker.

4.5 Departementets merknader

Departementet slutter seg i hovedsak til planlovutvalgets forslag om at det ikke kan klages på forhold som tidligere er avgjort gjennom klage eller innsigelse og viser til utvalgets merknader på dette punktet. Når det gjelder kommuneplanens arealdel skal likevel ikke departementets innsigelsesbehandling avskjære senere klage på reguleringsplan eller byggesaksnivå. Dette skyldes at behandlingsreglene for kommuneplanen ikke inneholder krav til varsling av den enkelte som er berørt av planen og at det heller ikke er klagerett.

En slik lovendring vil markere at et vedtak bare kan påklages og overprøves i klageinstansen en gang, og at planvedtak avgjort etter innsigelse er endelig. Begrensningen i klageretten gjelder imidlertid bare i de tilfeller der et spørsmål tidligere har vært avgjort ved klage eller innsigelse. Uenighet mellom kommunen og innsigelsesmyndigheter om arealbruken skal avgjøres av departementet. Dersom departementet har tatt stilling til en arealbrukskonflikt gjennom en innsigelsesbehandling, er det ikke rimelig at samme forhold skal kunne tas opp til ny prøving i forbindelse med en senere plan eller enkeltsak som bygger på departementets avgjørelse. Det avskjærer imidlertid ikke muligheten for å klage på andre forhold og nye elementer i en senere plan (se nedenfor).

Departementet mener at en slik klargjøring vil kunne gi en raskere realitetsavklaring i mange saker, og redusere omfanget av unødvendige klager. Dette er også i samsvar med systemet i forvaltningsloven. Gjeldende system, med trinnvis arealavklaring og byggesaksbehandling, gir i dag en faktisk mulighet til å ta opp klage på samme forhold gjennom flere ledd i saksbehandlingen. Forslaget fjerner denne muligheten.

For at alle aktuelle parter skal ha reell mulighet til klage, må kommunen være nøye med å varsle alle parter om klageretten i forbindelse med en plan, og om at eventuelle klager som kommer inn og avgjøres vil bety at samme forhold heller ikke kan påklages av andre parter på et senere trinn. Under forutsetning om at varslingsrutinene er tilstrekkelige vil berørte kunne holdes orientert om klager som kommer inn med betydning for vedkommende. Videre vil forslaget bety at kommunen i forbindelse med varslingen av en plan må vurdere, og i tilfelle kunngjøre at det er elementer i den som ikke er gjenstand for ny klage på grunn av en tidligere klageavgjørelse om forholdet.

Som planlovutvalget er inne på vil det bli behov for en konkret vurdering i den enkelte sak av hva som anses som avgjort i tidligere sak. Departementet viser til utvalgets momenter på dette punkt, og til det som sies i forbindelse med innsigelse om at dette primært er knyttet til samme arealformål og planbestemmelser med samme innhold. Den foreslåtte regel om å avskjære ny klage over samme avgjorte forhold gir ikke gir grunnlag for å avskjære klage der nytt vedtak eller ny plan har nye innholdselementer eller innebærer annet en bagatellmessige justeringer i forhold til forrige vedtak eller plan. Videre kan også nye og endrede forhold, nye verdivurderinger, nye parter og interesser med videre etter en viss tid medføre at det ikke er rimelig eller akseptabelt å avskjære en klage på neste beslutningstrinn.

Den nærmere avklaring og konkretisering av hvilke forhold som gir grunnlag for å avvise slike klager forutsettes gjort av departementet og fylkesmennene i den videre praktisering, gjennom veiledning og om nødvendig gjennom forskrift. I praksis viser det seg at det i de aller fleste tilfelle være realiteten som vil være utslagsgivende for om en klage tas til følge eller ikke. Av den grunn vil omkampklager heller ikke etter dagens regler føre frem med mindre det er fremkommet nye opplysninger eller oppstått en ny situasjon. Det etableres nå et klart grunnlag for å avvise slike klager formelt. Som enkelte av høringsinstansene tar opp vil tidligere klageavgjørelser som har et rent formelt grunnlag ikke begrense muligheten for å klage på det materielle innholdet i neste vedtak eller plan.

Uten at det fremgår direkte av planlovutvalgets merknader vil den foreslåtte formulering i § 1-15 også få betydning for klageretten i konkrete byggesaker der det i forbindelse med slik sak klages over forhold som er fastlagt i planvedtak som er avgjort gjennom klage. Klagen i byggesak kan heretter avvises når det gjelder slike avgjorte forhold i forbindelse med klage på planen som ligger til grunn for tiltaket. En behøver da ikke gå inn i realiteten i saken slik dagens regler krever, selv om også dagens praksis gjerne er slik at slike klager blir avgjort enkelt under henvisning til at klagen retter seg mot forhold som er avgjort gjennom foreliggende endelige plan. Også på dette punkt forutsettes det at den nærmere avklaring og konkretisering gjøres av departementet og fylkesmennene, gjennom den videre praktisering, gjennom veiledning og om nødvendig gjennom forskrift.

Det er nødvendig å presisere i loven at en slik begrensning i klageadgangen først vil gjelde planvedtak som er truffet etter at denne lovendringen trer i kraft.

Planlovutvalgets forslag til bestemmelse på dette punkt innarbeides i gjeldende lov. De aktuelle bestemmelser er § 15, § 27-3 og § 28-2.