6 Samferdselsdepartementets vurderinger og forslag
Samferdselsdepartementets forslag blir omtalt i dette kapittelet, herunder departementets vurdering av de sentrale høringsuttalelsene. Kapittelet er bygd opp temavis.
Samferdselsdepartementet holder i hovedsak fast ved vurderingene i høringsnotatet.
Samferdselsdepartementet er enig i at nærmere bestemmelser som skal regulere ordningen, gis som forskrifter fremfor retningslinjer slik flere av høringsinstansene har påpekt.
6.1 Forholdet til bompengeinnkreving
Bompengeinnkreving
Med hjemmel i vegloven § 27, er det adgang til å innkreve bompenger på offentlig veg. Bompengeinntektene kan benyttes til formål som vegloven skal ivareta, slik som finansiering av nye vegprosjekter (planlegging og bygging), vegutbedringer og vegvedlikehold.
Hovedformålet med dagens bompengeinnkreving er finansieringav spesifikke prosjekter. Bompengeprosjekter er tidsbegrensede, og skal avvikles når prosjektene er nedbetalt. Bompengeinntekter kan også benyttes til tiltak for kollektivtrafikk som kollektivfelt og lignende, samt miljø- og trafikksikkerhetstiltak, som er definert som en del av det spesifikke vegprosjektet. Loven åpner også for finansiering av investeringer i faste anlegg og installasjoner for kollektivtrafikk på jernbane, herunder sporveg og tunnelbane - når dette samlet sett gir en bedre transportløsning. I praksis har dette hittil vært begrenset til lokale baner. Avgrensingen til «investeringer» medfører at drift av kollektivtrafikk, kjøp av materiell m.v. ikke kan finansieres gjennom bompenger på vegnettet.
Vegloven gir også åpning for bruk av bompengeinntekter til vegvedlikehold. Denne muligheten har imidlertid ikke vært benyttet. Hovedårsaken til dette er at bompengeinnkrevingen skal være tidsavgrenset og at en slik finansieringsform dermed framstår som lite hensiktsmessig for oppgaver av permanent karakter.
Takstoppleggene for bompengeordningene er ulike (rabattsystemer, periodekort m.v.). Ordningene er primært utformet ut fra finansieringsbehovet. Alle takstopplegg vil imidlertid til en viss grad ha en trafikkbegrensende effekt. Utgangspunktet ved vurdering av bompengetakstene er at takstene skal være tilnærmet slik at de gjenspeiler den nytte trafikantene får av utbyggingen. På dette grunnlag gjøres vurderinger av hvilke kostnader bompengene kan og bør dekke når takstnivå foreslås.
Det er åpnet for at bomavgiften kan differensieres over døgnet. Bruk av slike tidsdifferensierte satser er i overensstemmelse med vegloven, så lenge dette ikke går ut over bompengeinntektene. Hovedformålet med etableringen av bompengeprosjektet skal være finansiering, og bakgrunnen for tidsdifferensiering er å lette finansieringen av et veganlegg samtidig som betalingsplikten fordeles mer rettferdig. På denne måten kan et element av en hensiktsmessig trafikkregulering i områder hvor trafikken i deler av tiden gir betydelige eksterne virkninger, tas inn i eksisterende bompengeordninger - men reguleringen blir kun en bieffekt. Bruk av tidsdifferensierte satser forutsetter lokalpolitisk vedtak.
Vegprising
Formålet med vegprising er trafikkreguleringmed sikte på å korrigere for eksterne kostnader, som avhenger av når og hvor trafikken finner sted. En vegprisingsordning vil særlig kunne være et effektivt virkemiddel for å begrense køproblemer og lokale miljøproblemer. Det skal ikke være mulig å ta vegprising i bruk uten at det kan dokumenteres reelle kø- og miljøproblemer lokalt. Slike problemer vil ofte variere betydelig, f.eks. over døgnet. I et vegprisingsopplegg vil det derfor normalt være viktig at takstene differensieres over tid mest mulig i tråd med kostnadene.
Vegprising vil bl.a. kunne medføre at en del trafikanter:
velger andre reisemål
velger andre kjøreruter
velger andre reisetidspunkter
velger andre transportmidler
unnlater å reise
Vegprising vil bidra til en bedre utnyttelse av vegkapasiteten og gi et bedre miljø. I motsetning til en bompengeordning, vil det for en vegprisingsordning ikke være naturlig i utgangspunktet å sette begrensninger til varigheten. Departementet vil imidlertid foreslå at hver enkelt ordning skal revurderes etter maksimalt 10 år.
En innføring av et vegprisingssystem bør vurderes i forhold til andre virkemidler overfor lokale miljø- og køproblemer, og bør bare innføres når ordningen framstår som et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel. Blant annet anses vegprising å kunne være aktuelt å ta i bruk i lokale transportpakker som ett av flere tiltak.
Departementet er ikke enig i - slik Vegdirektoratet har foreslått i høringen - at det skal være mulig å bompengefinansiere enkeltprosjekter innenfor områder med vegprising. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det ikke skal benyttes vegprising og bompengefinansiering i samme område samtidig. En slik kombinasjon vil bl.a. kunne ha en uheldig virkning på forståelsen av de ulike formålene ved de to ordningene. Ordningene vil også delvis kunne være i motstrid med hverandre. Formålet med vegprising er som nevnt trafikkregulering, og intensjonen med ordningen er bl.a. at trafikkmengden skal reduseres. Dette formålet vil stå i motstrid med bompengeordningen der formålet er finansiering. Dersom trafikkmengden reduseres, vil inntektsgrunnlaget kunne svekkes. Departementet forutsetter derfor at bompengeringene rundt de større byene enten må avvikles etter planen eller reforhandles før vegprising tas i bruk i disse områdene. Dette er særlig begrunnet i to forhold:
For det første er bompengeringene basert på etablerte avtaler, som omfatter utbygging og finansielle forpliktelser. Disse avtalene bør oppfylles etter forutsetningene, om bompengeordningens troverdighet skal opprettholdes.
For det andre er bompengestasjonenes plassering bestemt ut fra et finansieringsbehov. De er ikke nødvendigvis godt egnet, om formålet endres til å regulere trafikken.
6.2 Vedtak om vegprising/saksbehandlingsregler
Vegprising skal som hovedregel være et lokalt virkemiddel. Bakgrunnen for dette er bl. a. det generelle politiske ansvar, kjennskapen til lokale forhold og vurderingen av vegprising i forhold til andre lokale virkemidler. Disse forhold tilsier en viktig rolle for lokale myndigheter. Det er primært i de største byområdene at vegprising kan være aktuelt. Trafikksituasjonen i disse områdene er sammensatt, og bruk av vegprising vil med stor sannsynlighet kunne involvere flere kommuner.
I hvert tilfelle hvor et vegprisingsprosjekt er aktuelt, må det gjennomføres en nærmere vurdering av prosjektet. Det må legges vekt på problembeskrivelse, forventede trafikale og miljømessige virkninger, andre tiltak som eventuelt må gjennomføres parallelt, konkret systemutforming, prisnivå samt fordeling og bruk av inntektene. Det må i denne sammenheng gjennomføres analyser av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av prosjektet.
Samferdselsdepartementet understreker betydningen av lokalt samarbeid, og foreslår at det kreves tilslutning fra berørte kommuner og fylkeskommuner gjennom lokale vedtak. Når lokale vedtak er fattet, framsendes forslaget via Vegdirektoratet til Samferdselsdepartementet. Departementet viser til ordningen med samtykke fra Stortinget til å innføre bompengeinnkreving, jf. vegloven § 27, og finner det også hensiktsmessig med Stortingets samtykke ved innføring av vegprising.
Samferdselsdepartementet legger til grunn at som hovedregel bør lokale myndigheter selv ta initiativ til å innføre vegprising. Departementet viser imidlertid til at mange av miljøproblemene som er knyttet til veg og vegtrafikk, har en nær sammenheng med trafikkens størrelse. Tiltak som gir redusert trafikk, vil kunne føre til mindre luftforurensning og redusert støy i de områder som berøres. Sentrale virkemidler kan være fysiske tiltak i vegsystemet som utbygging av nytt hovedvegnett, miljøtunneler og omkjøringsveger. Som ansvarlig for forurensningssituasjonen langs riksvegnettet, har staten som vegholder ansvar for å gjennomføre nødvendige tiltak på riksvegnettet. Lovfestede miljøkrav medfører at staten som riksvegeier har ansvar for å etterkomme disse kravene på riksvegnettet. Ettersom vegprising har som formål å bedre fremkommeligheten på vegnettet lokalt og ivareta det lokale miljøet, kan bruk av vegprising være et alternativ til unødig kostbare tiltak for staten. Departementet kan ikke slutte seg til - slik enkelte høringsinstanser har foreslått under høringen - at staten ikke skal kunne gi pålegg om bruk av vegprising. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om at staten i særlige tilfeller bør ha en adgang til å kunne gi pålegg om innføring av vegprising. Det foreslås derfor at Samferdselsdepartementet gis hjemmel til med samtykke fra Stortinget å kunne pålegge lokale myndigheter å innføre vegprising. Det er viktig å påpeke at denne adgangen bare skal kunne benyttes rent unntaksvis.
Lokale myndigheter skal bli forelagt forslag om statlig pålegg om bruk av vegprising, før det legges frem for Stortinget.
Det har vært vurdert om vedtak om innføring av vegprising bør skje på grunnlag av planer som vurderer bl.a. arealbruken, og transportsystemet i en regional sammenheng. Samferdselsdepartementet anser det ikke som hensiktsmessig å stille et særskilt plankrav ved innføring av vegprising, da plansituasjonen og behovet for planvurderinger kan variere fra område til område - beslutning om bruk av plan bør overlates til regionale og lokale myndigheter.
Departementet vil imidlertid foreslå at hver enkelt ordning skal revurderes etter maksimalt 10 år, herunder skal Stortinget om nødvendig kunne oppheve eller endre den enkelte ordning selv om dette ikke er basert på lokale vedtak.
6.3 Prisnivå, takstopplegg
Lovforslaget om vegprising omfatter et prinsipielt rammeverk for bruk av virkemiddelet. I forslaget tas derfor ikke stilling til spørsmål som prisnivået. Dette må fastlegges ved konkret utforming av den enkelte ordning og vil inngå i framlegget for Stortinget. Det vil bli utarbeidet forskrifter med prinsipper for takstfastsettelse. Disse vil være basert på bl.a. følgende:
forståelig og forutsigbart system for trafikantene.
prisnivået må vurderes ut fra de eksterne kostnader som det skal korrigeres for.
differensiering i tråd med variasjonen i de eksterne kostnadene
ordningen bør i utgangspunktet omfatte alle kjøretøyer.
Departementet understreker at taksten skal fastsettes på bakgrunn av lokale eksterne kostnader. Det må derfor utformes metoder for fastsetting av vegprisen og kontrollordninger for praktiseringen, som sikrer at ordningen ikke utvikler seg til å bli en lokal skatteform. Forskrifter vil også nærmere regulere ulike unntaksordninger.
Departementet ønsker å signalisere en restriktiv holdning, når det gjelder bruk av unntaksordninger. Unntaksordninger kan medføre at både fremkommelighets- og miljøeffekter reduseres og de administrative kostnadene ved de enkelte vegprisingssystemene øker. Å åpne for særordninger for enkelte grupper vil også lett medføre krav fra andre grupper. Departementet mener derfor at antall unntaksordninger bør holdes på et minimum, jf. tilsvarende ordninger ved bompengeopplegg.
Departementet er ikke enig i - slik enkelte høringsinstanser har foreslått i høringen - at ansvaret for å fastsette prisnivået skal ligge hos fylkeskommunen i nært samarbeid med berørte kommuner. Departementet fastholder at myndighet til å godkjenne vegprisnivået og unntaksordninger delegeres til Vegdirektoratet.
Ved unnlatt betaling av vegprising, må føreren betale en tilleggsavgift. Det vil bli utferdiget nærmere forskrifter om slik tilleggsavgift ved unnlatt betaling. Samferdselsdepartementet tar sikte på å utforme en ordning for tilleggsavgift der føreren plikter å betale en avgift dersom betalingspunktet passeres uten at lovlig betaling skjer. Dersom føreren av kjøretøyet er en annen enn den som ved overtredelsen er registrert som eier, hefter begge solidarisk. Ilagt tilleggsavgift vil kunne påklages.
6.4 Forholdet til skatte- og avgiftssystemet
Drivstoffavgiftene er begrunnet med at trafikantene skal stilles overfor de generelle vegbruks-, ulykkes- og miljøkostnadene som de påfører samfunnet. Vegprising tar sikte på å prise lokale kø- og miljøproblemer, f.eks. i de største byene. Utredninger indikerer at vegbruks- og ulykkeselementet i bensinavgiften ligger noe over de anslåtte samfunnsøkonomiske kostnadene, når de spesielle kø- og miljøproblemene i de største byene ikke trekkes inn. Autodieselavgiften ligger på den andre siden noe under de anslåtte samfunnsøkonomiske kostnadene. I tillegg til drivstoffavgiftene har vi CO2- og svovelavgift som skal prise de globale/regionale miljøproblemene. Vegprisingssystemer vil derfor kunne begrunnes som et supplement til dagens drivstoffavgifter. Dette vil etter departementets vurdering ikke være til hinder for en annen arbeidsdeling mellom vegprising og drivstoffavgiftene i fremtiden, dersom det skulle vise seg å være aktuelt.
6.5 Fordeling og bruk av inntekter
Inntektene fra vegprising vil avhenge både av hvilke steder som tar i bruk virkemiddelet, og av utformingen av det enkelte vegprisingssystem. Det er derfor ikke mulig å antyde hvor høye inntektene vil kunne bli. Kostnadene ved etablering og drift av systemet skal dekkes av disse inntektene.
Departementet vil understreke betydningen av at det lokalt er utarbeidet forslag til både fordeling og bruk av inntektene før saken sendes til sentral behandling. Departementet er imidlertid ikke enig i - slik Vegdirektoratet har foreslått i høringen - at det skal settes formelt krav til et samarbeidsforum dannet av berørte lokale myndigheter. Det vesentlige er etter departementets mening at fordeling og bruk av inntektene er avklart på forhånd. Hvilken samarbeidsform som berørte myndigheter velger til dette formål, bør være opp til disse selv å avgjøre.
Fordeling av nettoinntekter
Vegprising er et lokaltvirkemiddel. Departementet antar at det vil styrke den almene aksept for, og vilje til innføring av, et slikt virkemiddel om nettoinntektene fra vegprising kommer lokalsamfunnet til gode. Dette synet bygger i stor grad på erfaringer fra bompengeordningen.
Samferdselsdepartementet foreslår derfor at nettoinntektene fra vegprising skal fordeles mellom statlige og berørte kommunale og fylkeskommunale myndigheter etter en nærmere vurdering, slik det ble lagt til grunn da Stortinget behandlet saken i St.meld. nr. 37 (1996-97) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007.
Departementet foreslo i høringsnotatet at fordeling av nettoinntektene skal ta utgangspunkt i objektive kriterier, for eksempel målbare kriterier knyttet til trafikkfordeling mellom riksveger, fylkesveger og kommunale veger i det aktuelle området.
Departementet vil på bakgrunn av høringen og ytterligere vurderinger foreslå at nettoinntektene blir fordelt mellom staten og kommunesektoren med 50 pst. på hver. Staten kan fastsette en annen fordelingsnøkkel dersom en lik fordeling vil gi åpenbare skjevheter. Fordelingen innen kommunesektoren må vurderes nærmere i det enkelte tilfelle på bakgrunn av de transportoppgaver som skal løses. Fylkeskommunen har ansvar både for lokal kollektivtransport og fylkesveger, og vil derfor i utgangspunktet ha behov for en stor andel av midlene. Det må imidlertid også tas hensyn til at tiltak innen kommunenes ansvarsområde er aktuelle, særlig for de store bykommunene. Oslo behandles i denne sammenheng både som fylkeskommune og kommune. Den endelige inntektsfordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene og innen det enkelte forvaltningsnivå, skjer gjennom Stortingets behandling av den enkelte vegprisingsproposisjonen. Det vil bli gitt nærmere forskrifter om inntektsfordelingen basert på de ovenstående prinsipper.
Departementet mener at fordelingen bør tas opp til ny vurdering etter maksimalt 10 år. Departementet anser det som viktig å åpne for dette, da situasjonen etter en viss tid kan ha endret seg betydelig i forhold til forutsetningene som lå til grunn i proposisjonen. Det må derfor fremgå av den konkrete vegprisproposisjonen at den omforente fordelingen skal revurderes, samt tidspunktet for en slik revurdering.
Bruk av nettoinntekter
Ved behandlingen av St.meld. nr. 37 (1996-97) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 ble det lagt opp til at bruken av inntekter fra vegprising ikke skal øremerkes.
Samferdselsdepartementet foreslår i tråd med høringsnotatet at nettoinntektene fra vegprising skal øremerkestransportformål i det berørte området, herunder kollektivtransport, trafikksikkerhet og miljø. Det synes ikke hensiktsmessig å legge begrensninger på hvilke lokale transportformål nettoinntektene skal kunne brukes til. Eksempler på bruk av inntektene kan være drift og investering i kollektivtrafikk, herunder kjøp av kollektivmateriell for å bedre kollektivtilbudet, tiltak for bedre miljø og trafikksikkerhet samt bygging av kollektivtrafikkterminaler og innfartsparkeringsplasser ved sentrale kollektivknutepunkt. Andre eksempler er drift, vedlikehold og miljørettet investering i vegnettet. Inntektene vil generelt kunne bidra til bl.a. å finansiere tiltak i lokale transportpakker, der vegprising inngår som virkemiddel. Ved å føre nettoinntektene tilbake til transportsektoren på en slik måte, vil inntektene kunne bli brukt til å forbedre trafikk- og miljøsituasjonen i det berørte området i tillegg til virkning av selve vegprisingen. I tillegg vil det bli signalisert til berørte parter at de får noe igjen for å ta vegprising i bruk. Slik øremerking kan derfor være viktig for å skape lokal forståelse for vegprising, og kan gi sterkere vilje til å innføre ordningen. De aktuelle tiltakene skisseres i den enkelte vegprisingsproposisjon, og følges opp ved jevnlig rapportering til Stortinget.
At nettoinntektene skal kunne brukes til lokale transportformål generelt, vil etter departements vurdering gi større frihet i prioriteringen og løsningen av de enkelte oppgavene. Det vil derfor være opp til lokale myndigheter selv å vurdere om det vil være hensiktsmessig å dekke kostnader som ikke er tidsavgrensede, for eksempel til drift av kollektivtrafikk. Departementet kan ikke slutte seg til - slik enkelte høringsinstanser har foreslått i høringen - at dette ikke skal være mulig. Departementet vil i denne sammenheng understreke at det ikke vil kunne påregnes at statlige myndigheter skal dekke et fremtidig inntektstap fra vegprising på bakgrunn av at trafikk- og miljøproblemene lokalt er løst. Det vises i denne sammenheng også til at det i henhold til dette lovforslaget legges opp til en omfattende vurdering av hvert enkelte vegprisingsforslag før det blir oversendt departementet for nærmere vurdering og Stortinget for endelig vedtak.
Det vil kunne oppstå situasjoner der lokale transporttiltak ved øremerking av inntektene etter hvert når en tilfredsstillende standard. Nivået på de lokale eksterne kostnadene kan imidlertid tilsi videre drift av vegprissystemet. Samferdselsdepartementet foreslo derfor i høringsnotatet at departementet med samtykke fra Stortinget kan definere andre formål enn lokale transportformål som nettoinntekten skal kunne anvendes til. Som følge av merknader innkommet under høringen, jf. kapittel 5.5, velger Samferdselsdepartementet imidlertid å ikke holde fast ved dette forslaget. Departementet mener at det neppe vil oppstå mange slike situasjoner. Departementet antar videre at det vil skape mindre usikkerhet knyttet til systemet, dersom det ikke åpnes for at øremerkingen av inntektene skal kunne oppheves. Departementet vil imidlertid understreke at en viktig konsekvens av dette er at det må legges opp til en regelmessig vurdering av ordningen. Det vises i denne sammenheng til at den enkelte ordning uansett må tas opp til ny vurdering etter maksimalt 10 år.
6.6 Forvaltning av vegprisingsordningen
Samferdselsdepartementet uttalte i høringsnotatet at departementet finner det lite hensiktsmessig å legge føringer for hvordan en slik forvaltningsordning skal organiseres. For å sikre forutsigbarhet på dette området mener departementet at det likevel bør settes krav til valg av løsning på dette området. Etter departementets vurdering bør forvaltning av en vegprisingsordning utføres av lokale aksjeselskap på linje med de som eksisterer for bompengeinnkreving. Oppgaven til et slikt vegprisingsselskap vil bl.a. kunne være å opprette og drive innkrevingssystemet, eventuelt også å forvalte inntekter på vegne av lokale myndigheter. Eventuell kompetanse fra bompengeinnkreving bør kunne utnyttes i vegprisingssammenheng. Det forutsettes at lokale myndigheter administrerer og forestår driften av vegprisingsordningen.
Samferdselsdepartementet mener at det i den enkelte sak bør inngås en avtale mellom aksjeselskapet og staten. Departementet finner det naturlig at Vegdirektoratet blir tillagt ansvaret for oppfølging av denne avtalen. Dette vil blant annet innebære å påse at trafikantene ikke påføres unødvendig høye utgifter. Som for bompengeprosjektene kan oppfølgingen utføres ved at Statens vegvesen bl.a. gjennomgår selskapenes regnskap og årsberetninger. Det vil bli nærmere vurdert hva som skal inngå i en slik avtale.
Det er av avgjørende betydning at et system med vegprising i realiteten ikke utvikler seg til å bli en lokal skattlegging. Dette vil i så fall kunne bryte med formålet med vegprising. Det må derfor utvikles rutiner for rapportering og kontroll for å sikre at den enkelte ordning utvikles og brukes i samsvar med forutsetningene. Vegdirektoratet må utforme et nærmere opplegg for dette. Samferdselsdepartementet mener det vil være naturlig å gi Stortinget jevnlige orienteringer, spesielt ved revisjon av Nasjonal transportplan og eventuelt i budsjettene.
Departementet forutsetter at lokale myndigheter ikke reduserer sin ordinære innsats til transportformål som følge av inntekter fra vegprising.
6.7 Teknologiske forhold
Samferdselsdepartementet ser ingen grunn til å legge sterke føringer for valg av teknologi til bruk til vegprising, men anser det som en fordel at det siktes mot at systemene gjennom standardisering også kan utnyttes til andre formål, som for eksempel parkering.
Samferdselsdepartementet viser til at hensynet til personvernet må ivaretas i forsvarlig grad ved valg av system. Det må foretas en grundig avveining i forhold til personvernet, før en slik ordning eventuelt innføres. De positive sidene ved et vegprisingssystem må være klart definert og dokumentert slik at en kan vurdere disse opp mot eventuelle ulemper i forhold til personvernet.