2 Uførepensjon og sykdomsrelaterte ytelser knyttet til folketrygdens regelverk
2.1 Innledning
Tidsbegrenset uførestønad i folketrygden ble innført med virkning fra 1. januar 2004, jf. Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) og Innst. O. nr. 86 (2002-2003). Det er i proposisjonen presisert at det ikke foreslås noen endring eller liberalisering av inngangsvilkårene for uføreytelser ved å innføre en tidsbegrenset uførestønad, se proposisjonens avsnitt 7.2.1 og 7.3.1. I proposisjonen ble også innføring av tidsbegrenset uførestønad og forholdet til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven omtalt. I avsnitt 6.6 heter det blant annet: «(...) Endringer i folketrygdens uførepensjonsordning medfører at det vil være nødvendig å vurdere behovet for endringer i lov om foretakspensjon. Finansdepartementet tar på dette grunnlag sikte på å komme tilbake med en særskilt vurdering av behovet for endringer i lov om foretakspensjon. Eventuelle forslag til lovendringer vil bli sendt på høring på vanlig måte.» I forbindelse med innføring av tidsbegrenset uførestønad er det også reist spørsmål om eventuelle konsekvenser for andre forsikringskontrakter mot uførhet.
I tillegg til problemstillinger som gjelder innføring av tidsbegrenset uførestønad, omtales to andre problemstillinger som berører forholdet mellom foretakspensjonsloven på den ene side og folketrygdens regelverk på den andre side. Disse to problemstillingene gjelder:
om gjeldende rett bør endres slik at en foretakspensjonsordning kan utbetale uførepensjon samtidig som folketrygden utbetaler attføringspenger
om det bør presiseres i foretakspensjonsloven at det ikke er anledning for en foretakspensjonsordning å utbetale uførepensjon samtidig som folketrygden utbetaler rehabiliteringspenger
Pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven gis ikke egen omtale her, fordi eventuell uførepensjon i slike ordninger må utformes etter reglene om uførepensjon i foretakspensjonsloven, se innskuddspensjonsloven § 2-4.
2.2 Gjeldende rett
Folketrygden har fem ulike sykdomsrelaterte ytelser. Disse er sykepenger, rehabiliteringspenger, ytelser under yrkesrettet attføring, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven har imidlertid bare én slik ytelse, nemlig uførepensjon.
Etter foretakspensjonsloven er det frivillig om ordningen skal yte slik uførepensjon. Det kan fastsettes at uførepensjon skal ytes til medlemmer med en uføregrad på 20 prosent eller mer, se § 6-1 første ledd. Er uføregraden etter folketrygden fastsatt til 50 prosent eller mer, skal folketrygdens uføregrad legges til grunn i pensjonsordningen, se § 6-2 første ledd. Folketrygden fastsetter ikke lavere uføregrad enn 50 prosent, og det er derfor gitt en bestemmelse i foretakspensjonsloven § 6-2 første ledd annen setning som har betydning for slike tilfeller. Det heter der at:
«For øvrig skal uføregraden fastsettes etter folketrygdens regler på den måte regelverket angir.»
Fra hvilket tidspunkt uførepensjon fra pensjonsordningen begynner å løpe, fremgår av § 6-1 annet og tredje ledd. Disse bestemmelsene lyder:
«Uførepensjonen begynner å løpe 12 måneder etter at ervervsevnen ble redusert. Stanser utbetaling av sykepenger eller attføringspenger forut for dette, utbetales uførepensjon fra samme tidspunkt, forutsatt at hensiktsmessig yrkesrettet attføring har vært prøvd.
Utbetales det attføringspenger mer enn 12 måneder etter at ervervsevnen ble redusert, utbetales uførepensjon først fra det tidspunkt utbetaling av attføringspenger stanser.»
Størrelsen på uførepensjonen skal svare til den alderspensjon vedkommende ville hatt rett til etter regelverket, dersom lønnen på tidspunktet for uførheten og tjenestetid etter foretakspensjonsloven § 4-3 tredje ledd legges til grunn, se foretakspensjonsloven § 6-3 første ledd.
I pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven kan alderspensjonen fastsettes som et beløp fastsatt ut fra lønn og beregnet folketrygd, jf. § 5-2 første ledd bokstav a. Regler for «beregnet folketrygd», er fastsatt i § 5-5. § 5-5 første ledd lyder:
«Forutsetter pensjonsplanen at pensjonsytelsene for de enkelte medlemmer skal utgjøre et beløp fastsatt ut fra lønn og beregnet folketrygd, skal folketrygdens ytelser beregnes etter følgende regler:
grunnpensjonen for samtlige medlemmer settes til grunnbeløpet eller tre firedeler av dette,
tilleggspensjonen beregnes for hvert medlem etter folketrygdens regler på grunnlag av den lønn som er pensjonsgivende i ordningen. Dersom den beregnede tilleggspensjonen er mindre enn folketrygdens særtillegg, skal beregnet tilleggspensjon settes lik særtillegget,
senere endringer i folketrygdens regelverk skal være uten betydning for rett til opptjent pensjon.»
2.3 Arbeidsgruppens vurderinger
I forbindelse med drøfting av konsekvenser ved innføring av tidsbegrenset uførestønad, viser arbeidsgruppen til at det fra ulike hold har blitt reist spørsmål til hvilke konsekvenser innføringen av tidsbegrenset uførestønad har for forsikringskontrakter med uførepensjonsdekning. Problemstillingen er blant annet tatt opp i brev fra stortingsrepresentant Magnhild Meltveit Kleppa til Arbeids- og administrasjonsministeren av 4. oktober 2004. Kredittilsynet kommenterer problemstillingen i brev av 16. november 2004 til departementet. I brevet gir Kredittilsynet uttrykk for at tidsbegrenset uførestønad ikke ser ut til å ha påvirket forsikringskontrakter mot uførhet. For eksempel uttaler Kredittilsynet om individuelle kapitalforsikringer mot uførhet:
«Det synes således ikke som om selskapene har lagt seg på en praksis med å vente med utbetaling av uførekapital til det er innvilget varig uførepensjon i folketrygden. (...) Det er så vidt Kredittilsynet kjenner til hittil ikke oppstått særlige problemer eller tvister i forhold til forsikrede for denne type ordninger.»
Arbeidsgruppen slår fast at den uføres rett til uførepensjon fra pensjonsordningen er upåvirket av om de uføre mottar tidsbegrenset eller varig uføreytelse fra folketrygden. Inngangsvilkårene for uføreytelse i folketrygden, tidsbegrenset eller varig, er ikke endret som følge av innføringen av tidsbegrenset uførestønad. De økonomiske forhold i foretakets pensjonsordning forrykkes således ikke som følge av tidsbegrenset uførestønad i folketrygden. Arbeidsgruppen peker også på at Kredittilsynet i brev av 16. november 2004, på forespørsel fra Finansdepartementet, har vurdert eventuelle konsekvenser for ulike forsikringskontrakter av innføring av tidsbegrenset uførestønad og virkninger for private forsikringskontrakter mot uførhet. Kredittilsynet anfører at det for pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven generelt ikke er nødvendig med endringer som følge av tidsbegrenset uførestønad. Arbeidsgruppen tiltrer denne vurderingen og foreslår derfor ikke endringer i vilkårene for utbetaling av uførepensjon etter foretakspensjonsloven i denne forbindelse.
Arbeidsgruppen har omtalt en spesiell problemstilling, som også er drøftet i ovennevnte brev fra Kredittilsynet, som oppstår som følge av at det for den enkelte kan være størrelsesforskjell i Folketrygden på tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Arbeidsgruppen viser til at pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven bygger på prinsippet om at ytelsene er fastsatte nettoytelser som kommer i tillegg til beregnede, og ikke faktisk utbetalte, folketrygdytelser. Arbeidsgruppen foreslår ikke endringer i dette nettoprinsippet. Etter gjeldende rett kan en foretakspensjonsordning ikke utbetale uførepensjon samtidig som det utbetales attføringspenger fra folketrygden, jf. foretakspensjonsloven § 6-1 annet og tredje ledd.
Videre har arbeidsgruppen vurdert innspill som gjelder om ordningen kan utbetale uførepensjon når folketrygden yter rehabiliterings- eller attføringspenger. Arbeidsgruppen viser til at Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) i brev av 17. april 2002 til Finansdepartementet anfører at foretakspensjonsloven bør endres slik at uførepensjon fra ordningen skal utbetales 12 måneder etter inntruffet arbeidsuførhet, slik det var adgang til før foretakspensjonsloven trådte i kraft.
FNH foreslår at foretakspensjonsloven § 6-1 tredje ledd endres til å lyde:
«Det kan i regelverket fastsettes om uførepensjon skal utbetales for den delen av uførepensjonen som overstiger attføringspenger dersom disse utbetales mer enn 12 måneder etter at ervervsevnen ble redusert».
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har i brev av 7. oktober 2002 til departementet gitt uttrykk for at de ikke deler FNHs vurderinger i saken. FNH har i brev av 23. desember 2003 til Finansdepartementet kommentert forholdet mellom uførepensjon fra ordningen og rehabiliteringspenger fra folketrygden. FNH skriver i brevet:
«(...) Det er videre vår oppfatning at det ikke er holdepunkter i LOF § 6-1 (3) for å behandle rehabiliteringspenger jf. ftrl. 10-8 og 10-9, på samme måte som attføringspenger, og det er nokså vanlig at rehabiliteringspenger blir utbetalt i perioden før attføringspenger. Dette innebærer at uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen kan utbetales i rehabiliteringsfasen dersom medlem av en tjenestepensjonsordning har vært ufør i mer enn 12 måneder, men må stoppes dersom medlemmet tilstås attføringspenger i en periode.(...).»
Arbeidsgruppen har i sin vurdering av FNHs endringsforslag, vedrørende uførepensjon i perioden med attføringspenger fra folketrygden, vist til at en samlet finanskomité sluttet seg til departementets forslag til § 6-1 annet ledd, jf. Innst. O. nr. 50 (1999-2000) avsnitt 8.1. Arbeidsgruppen viser også til at departementet i denne forbindelse, i Ot.prp. nr. 47 (1998-99) avsnitt 8.2.1, uttalte at en hensiktsmessig attføring skal være utprøvd før uførepensjon kommer til utbetaling. Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i gjeldende rett om uførepensjon og attføringspenger.
Vedrørende FNHs forslag om at uførepensjon fra ordningen skal kunne utbetales samtidig som vedkommende mottar rehabiliteringspenger fra folketrygden, viser arbeidsgruppen til at uttrykket attføringspenger tidligere omfattet både attføring under medisinsk behandling og attføringspenger under yrkesrettet attføring. Attføringspenger under medisinsk behandling ble senere erstattet med uttrykket rehabiliteringspenger. Videre pekes det på at begge er tiltak som skal «reparere» arbeidsevnen og forhindre varig uførhet, og at de beregnes på samme måte og utbetales med samme kompensasjonsgrad. Arbeidsgruppen mener på denne bakgrunn at en naturlig forståelse av bestemmelsen i foretakspensjonsloven er at rehabiliteringspenger bør behandles på samme måte som attføringspenger. Arbeidsgruppen foreslår derfor en presisering i foretakspensjonsloven § 6-1 annet ledd om at det ikke kan utbetales uførepensjon fra ordningen samtidig som vedkommende mottar rehabiliteringspenger fra folketrygden.
2.4 Høringsinstansenes merknader
Arbeids- og sosialdepartementet (ASD), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Kredittilsynet deler arbeidsgruppens vurderinger av at innføring av tidsbegrenset uførestønad i folketrygden ikke fordrer endringer i foretakspensjonsloven.
Norske Pensjonskassers Forening (NPF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter ikke arbeidsgruppens vurdering av at det ikke foreligger behov for endringer. NPF og NHO mener det bør tas inn et nytt fjerde ledd i foretakspensjonsloven § 5-5 slik at en ved «(...) tidsbegrenset uførestønad legger til grunn faktisk (eller beregnet) tidsbegrenset uførestønad fra folketrygden ved beregning av uførepensjon fra tjenestepensjonsordning.»
NPF viser blant annet til at det at tidsbegrenset uførestønad har et «(...) ganske avvikende beregningsgrunnlag for ytelser i forhold til de øvrige ytelser fra folketrygden er en god nok grunn til en særbestemmelse i lov om foretakspensjon.»
Ifølge beregninger fra NPF vil en person som mottar tidsbegrenset uførestønad, sammen med uførepensjon fra pensjonsordning som sikter mot en samlet kompensasjon på 67 prosent av sluttlønn, kunne motta mer enn 80 prosent av brutto lønn. Etter skatt vil denne kompensasjonsgraden kunne være opp mot 90 prosent, i følge NPF. NPF uttaler at med en slik kompensasjonsgrad vil økonomiske insentiver til å komme tilbake i arbeid bli så godt som fraværende. Dette er uheldig og bør unngås, mener NPF. NPF peker for øvrig på at det vil være administrativ komplisert å lage et system for fremtidig opptjening der en tar sikte på at samlet kompensasjon er den samme uavhengig av hvilken av de to ytelsene den enkelte mottar fra folketrygden, som arbeidsgruppen har skissert som et mulig alternativ.
Videre støtter ASD, HSH og Kredittilsynet arbeidsgruppens forslag om at 1) gjeldende regler for attføringspenger videreføres, slik at det ikke kan utbetales uførepensjon fra ordningen når vedkommende mottar attføringspenger, og 2) det presiseres i loven at rehabiliteringspenger skal behandles på tilsvarende vis som syke- og attføringspenger. ASD og HSH viser særlig til argumentet om at en utbetaling fra pensjonsordningen ved siden av rehabiliterings- eller attføringspenger fra folketrygden vil medføre at de økonomiske insentivene til å komme tilbake i arbeid i rehabiliterings- og attføringsperioden vil bli svekket. Vedrørende attføringspenger uttaler HSH at de ikke kan se at de uheldige utfall som FNH anfører at foretakspensjonsloven har medført, veier opp for de ikke utbetydelige konsekvensene av å pålegge foretakene å betale uførepensjon samtidig med attføringspenger. NHO har «(...) ingen innvendinger til arbeidsgruppens forslag bortsett fra at opparbeidede rettigheter etter det tidligere pensjonsregelverket vil kunne falle bort. Det er etter vår oppfatning uheldig.» NHO mener for øvrig det er uheldig med forskjellige regler for utbetaling av uførepensjon i offentlige og private pensjonsordninger.
Aktuarforeningen, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Funksjonshemmedes Forening (FFO), Landsforeningen for trafikkskadde, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Norske Pensjonskassers Forening (NPF) støtter ikke arbeidsgruppens forslag om at uførepensjon ikke skal kunne utbetales samtidig som vedkommende mottar rehabiliterings- eller attføringspenger fra folketrygden. NPF mener det bør være opp til det enkelte foretak om det ønsker å yte pensjon under attføring og rehabilitering, og eventuelt tilpasse premietariffen deretter. Aktuarforeningen, FNH, LO, FFO og Landsforeningen for trafikkskadde mener det bør innføres en regel om at uførepensjon utbetales etter 12 måneders ervervsuførhet. Det vises til at dette var hovedregelen før foretakspensjonsloven trådte i kraft, og at man har en slik regel i offentlige pensjonsordninger.
LO uttaler at en slik løsning ikke «(...) entydig svekker insentivene til å komme tilbake i arbeid da ytelsen etter arbeidsgruppens forslag vil øke om vedkommende uføretrygdes.»
FFO uttaler at rehabiliterings- og attføringspenger utbetales i en periode hvor hensikten er å muliggjøre vedkommendes gjeninntreden i arbeidslivet, og de mener at det ikke er hensiktsmessig med «økonomisk pisk» i denne perioden.
Aktuarforeningen skriver at den endringen som arbeidsgruppen foreslår vil svekke livsgrunnlaget for personer under attføring og rehabilitering. Både Aktuarforeningen og FNH mener at arbeidsgruppens forslag vil kunne føre til et sterkt press på å få innvilget uførepensjon fra folketrygden i stedet for attførings- eller rehabiliteringspenger.
Landsforeningen for trafikkskadde har fått utført beregninger som viser at en person med 12 G i lønn vil tape ca 50 prosent av sin godtgjørelse i en attførings- eller rehabiliteringsperiode. Foreningen uttaler at de fleste vil ønske å komme tilbake i arbeid og at en derfor ikke behøver å benytte økonomiske virkemidler.
FNH og LO bemerker at endringen i forbindelse med innføring av foretakspensjonsloven innebærer at tidligere opparbeidede rettigheter har blitt redusert. FNH ber om at rettslige forhold knyttet til allerede opparbeidede rettigheter avklares dersom departementet velger andre løsninger enn den FNH foreslår.
Dersom Finansdepartementet følger opp arbeidsgruppens forslag, mener FFO at uførepensjonen skal kunne utbetales for den delen av uførepensjonen som overstiger nivået på attførings- eller rehabiliteringspengene fra folketrygden.
Det er for øvrig ikke kommet merknader til Kredittilsynets vurderinger i brev av 16. november 2004 om konsekvenser for forsikringskontrakter mot uførhet som følge av innføring av tidsbegrenset uførestønad.
2.5 Departementets vurdering
Innledningsvis vil departementet peke på at de problemstillinger som her er vurdert av arbeidsgruppen, alle dreier seg om forholdet mellom folketrygdens ytelser på den ene side, og regelverket for uførepensjon fra foretakspensjonsordningen på den annen side. Etter departementets syn reiser disse problemstillingene spørsmål både av pensjonspolitisk, forsikringsteknisk og rettslig art.
Departementet viser til at innføringen av tidsbegrenset uførestønad ikke reiser særskilte spørsmål i forhold til gjeldende forsikringsvilkår om uførepensjon jf. redegjørelsen om dette foran. Her fremgår at medlemmenes rett til uførepensjon fra pensjonsordningen er uavhengig om det utbetales varig eller midlertidig uførepensjon fra folketrygden.
Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for å endre loven slik at samlet kompensasjon fra folketrygden og foretakspensjonsordningen ikke påvirkes av at tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon fra folketrygden kan være av forskjellig størrelse. Dette ble ikke nærmere vurdert av arbeidsgruppen. Departementet legger til grunn at det ikke er hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av en slik omlegging av uførepensjonen etter foretakspensjonsloven nå. Departementet viser til at det for tiden arbeides med en pensjonsreform. Det er i denne sammenheng varslet at det vil bli foretatt en samlet vurdering av behovet for endringer i foretakspensjonsloven etter at de aktuelle lovendringer i folketrygden er vedtatt, jf. St.meld. nr. 12 (2004-2005) avsnitt 6.1 og 6.3 og Innst. S. nr. 195 (2004-2005) flertallsmerknad i avsnitt 8.2. Departementet foreslår derfor ingen endringer i foretakspensjonsloven som følge av tidsbegrenset uførestønad.
Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett om at uførepensjon ikke skal supplere attføringspenger, og å presisere at det heller ikke i rehabiliteringsperioden kan utbetales uførepensjon. Høringsinstansene er delt i sitt syn på dette forslaget. Når det gjelder attføringspenger, viser departementet til at lovens ordlyd er klar, jf. § 6-1. Problemstillingen ble også vurdert i forbindelse med innføringen av foretakspensjonsloven, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998-99) avsnitt 8.2.1.
Når det gjelder rehabiliteringspenger, er det i foretakspensjonsloven ikke eksplisitt angitt om det er anledning til å utbetale uførepensjon fra ordningen i perioden folketrygden utbetaler rehabiliteringspenger. Merknadene fra høringsinstansene tyder på ulik tolkning av bestemmelsen. Departementet mener imidlertid at den mest nærliggende forståelsen av forarbeidene er at perioden med rehabiliteringspenger likestilles med perioden med syke- og attføringspenger. På denne bakgrunn mener departementet derfor at det er hensiktsmessig med en presisering i loven, jf. lovforslaget § 6-1 annet ledd.
Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har kommet med forslag til andre lovendringer. Det er bl.a. fremmet forslag om at uførepensjonen utbetales etter 12 måneders ervervsuførhet, og/eller at uførepensjonen skal kunne utbetales for den delen av uførepensjonen som overstiger nivået på attførings- og rehabiliteringspenger fra folketrygden. Det er vist til at før foretakspensjonsloven trådte i kraft var vanlig praksis at uførepensjon ble utbetalt 12 måneder etter inntruffet arbeidsuførhet. Departementet viser til at dette ble endret i foretakspensjonsloven, slik at uførepensjon fra pensjonsordningen utbetales først fra det tidspunkt utbetalingen av attføringspenger stanser, jf. lovens § 6-1. Departementet har ikke funnet grunn til å gå nærmere innpå disse forslagene her, men viser til at dette er noe som ev. bør kunne vurderes etter omleggingen av folketrygdens regelverk.
For øvrig vises det til at Regjeringen i St. meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering kommer med forslag om ny tidsbegrenset inntektssikring som har samme målgruppe som dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. For tiden arbeides det med en bredere pensjonsreform som inkluderer folketrygden og tjenestepensjonsordningene. Endringer av folketrygden medfører behov for å gjennomgå også tjenestepensjonsordningene i privat sektor, for å se til at ordningene i sum virker hensiktsmessig. Det er i den sammenheng varslet en samlet vurdering av behovet for endringer i foretakspensjonsloven etter at de aktuelle lovendringer i folketrygden er vedtatt, jf. St.meld. nr. 12 (2004-2005) avsnitt 6.1 og 6.3 og Innst. S. nr. 195 (2004-2005) flertallsmerknad i avsnitt 8.2.