3 Regulering av alderspensjon til uføre
3.1 Gjeldende rett
Pensjon opptjent av medlem i pensjonsordning etter foretakspensjonsloven skal sikres i en pensjonsinnretning. Pensjonsinnretningen sikrer opptjent pensjon som en nominell årlig pensjonsytelse til medlemmet, og gir ingen garantier for at denne ytelsen reguleres, f.eks. i takt med den generelle lønns- eller prisutvikling. Medlemmene har likevel rett til å få regulert sine løpende pensjoner med de midler som er tilført pensjonistenes overskuddsfond. Regulering av løpende pensjoner er omtalt i foretakspensjonsloven §§ 5-10 til 5-12. Det fremgår av § 5-10 at alle pensjoner skal gis samme prosentvise tillegg. Dersom ordningen omfatter uførepensjon eller etterlattepensjoner i tillegg til alderspensjon, skal slike pensjoner gis samme prosentvise tillegg som til alderspensjon under utbetaling.
Det er gitt begrensninger på størrelsen på reguleringen i foretakspensjonsloven § 5-10 tredje ledd. Det fremgår der at tillegg til pensjoner i et enkelt år prosentvis ikke kan overstige den prosentvise økning av folketrygdens grunnbeløp i året. Det kan likevel gis høyere tillegg for at reguleringen av pensjonene i året og de to foregående år til sammen skal svare til den prosentvise økning av grunnbeløpet i disse tre årene.
Som det fremgår ovenfor, er pensjonistens rett til å få regulert pensjonen avhengig av at det er midler i pensjonistenes overskuddsfond til å finansiere denne reguleringen. Hvilke midler som skal tilføres dette fondet, fremgår av foretakspensjonsloven § 8-5 første og annet ledd:
«Midler som tilføres pensjonsordningen som overskudd etter forsikringsvirksomhetsloven § 8-1 med tilhørende forskrifter, unntatt overskudd som nevnt i annet ledd, skal godskrives foretaket og overføres til premiefondet.
Overskudd på premiereserve knyttet til pensjoner under utbetaling, skal tilføres pensjonistenes overskuddsfond.»
Overstiger midlene i pensjonistenes overskuddsfond beløpet som trengs til ovennevnte regulering, skal det overskytende overføres til premiefondet, se foretakspensjonsloven § 5-12. Er ikke midlene tilstrekkelige til å dekke regulering som nevnt over, kan foretaket bestemme at de nødvendige midler skal overføres fra premiefondet eller fra foretaket til pensjonistenes overskuddsfond, jf. foretakspensjonsloven § 5-11.
3.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen viser til at Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Norske Pensjonskassers Forening (NPF) i brev av 17. desember 2001 til Finansdepartementet tar til orde for at personer som mottar uførepensjon bør ha krav på oppregulering av alders- og etterlattepensjonen. I brevet heter det blant annet:
«NHO, FNH og Pensjonskasseforeningen mener at også eventuelle pensjoner som ennå ikke er kommet til utbetaling bør reguleres. Det er ikke rimelig at en uførepensjonist skal få en vesentlig reduksjon i sine utbetalte ytelser når han går over til å være alderspensjonist, siden alderspensjonen er bestemt av personenes uregulerte lønn på det tidspunktet han ble arbeidsufør.»
Arbeidsgruppen har vurdert om det bør foreslås en plikt eller adgang til regulering av alders- og ev. etterlattepensjon for uføre medlemmer i pensjonsordning.
Arbeidsgruppen peker på at forbedret regulering av alders- og etterlattepensjonene til uføre vil svekke uføres insentiver til å gjeninntre i arbeidslivet, men det uttales at den regulering det her vil være tale om, neppe er av en slik størrelse at den bør få avgjørende betydning for om slik regulering bør være tillatt.
Arbeidsgruppen peker på at én måte å sikre regulering av alders- og etterlattepensjoner for uføre er å fastsette i loven at medlemmets pensjonsgrunnlag skal reguleres i uføreperioden, f.eks. ved at pensjonsgivende lønn gis en beregningsteknisk økning i uføreperioden. Arbeidsgruppen legger imidlertid til grunn at det ikke er aktuelt å pålegge foretakene den kostnad en slik pliktig regulering av pensjonsgrunnlaget vil innebære. Arbeidsgruppen viser til at en annen måte å legge til rette for regulering som anmodet om er å gi foretaket adgang til å finansiere en regulering av alderspensjon og etterlattepensjon til uføre medlemmer ved å trekke på pensjonistenes overskuddsfond. En slik finansieringskilde vil i hovedsak innebære at reguleringen av pensjoner som ikke er under utbetaling, i hovedsak finansieres av pensjonistene, ved at pensjonistenes overskuddsfonds evne til å regulere pensjoner under utbetaling reduseres.
Arbeidsgruppen foreslår at det i pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven skal være adgang til å regulere alders- og etterlattepensjonene til uføre med midler fra pensjonistenes overskuddsfond, og at det er de rettigheter som er tjent opp på reguleringstidspunktet som skal være utgangspunktet for reguleringen. Arbeidsgruppen påpeker at en slik form for regulering vil redusere, men ikke nødvendigvis forhindre et fall i pensjonsytelsene ved overgang fra uføre- til alderspensjon. Reguleringen kan i tilfelle foretas med inntil samme prosentsats som gjelder for alderspensjoner under utbetaling. Arbeidsgruppen foreslår i tråd med dette endringer i foretakspensjonsloven § 5-10 første, annet og tredje ledd.
Arbeidsgruppen foreslår at reguleringen finansieres med midler fra pensjonistenes overskuddsfond, men at overskudd på midler knyttet til alders- og etterlatteytelsene til uføre skal tilføres overskuddsfondet for å kompensere for at midler i overskuddsfondet også skal benyttes til å finansiere regulering av disse ytelsene.
Når det gjelder de økonomiske konsekvensene av regulering av alders- og etterlattepensjon til de uføre, opplyser arbeidsgruppen at man har vært i kontakt med ett av livselskapene som antydet at årlig overskudd til premiefondet kan bli redusert med noe i overkant av 10 prosent dersom overskuddet på de pensjonene det her er tale om å regulere overføres til pensjonistenes overskuddsfond, og ikke til premiefondet.
3.3 Høringsinstansenes syn
Det har ikke kommet innvendinger til arbeidsgruppens generelle utgangspunkt om at loven bør endres slik at den åpner for regulering av alders- og etterlattepensjonene til uføre medlemmer i pensjonsordningen. Det er imidlertid ulike syn på om slik regulering bør være frivillig, slik arbeidsgruppen har foreslått, eller pliktig.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Norske Pensjonskassers Forening (NPF) støtter arbeidsgruppens forslag om at det bør være frivillig å fastsette slik regulering i pensjonsordningen. HSH viser spesielt til at en ikke bør pålegge foretakene å bære den kostnad en pliktig regulering av pensjonsgrunnlaget vil innebære. Videre deler HSH arbeidsgruppens vurdering av at uføres insentiver til å komme tilbake til arbeid vil kunne svekkes, men at den regulering det her er tale om neppe er av en slik størrelse av om det bør få avgjørende betydning for om slik regulering bør være tillatt. NPF mener for øvrig at arbeidsgruppens forslag til endringer i § 5-10 første ledd bør utformes noe annerledes for å ivareta intensjonen bak forslaget og således sikre at midler tilført pensjonistenes overskuddsfond ikke forbeholdes regulering av ytelser til alderspensjonister, men også benyttes, dersom det er fastsatt i ordningens regelverk, til regulering av uføres alders- og etterlattepensjon og etterlattepensjon til alderspensjonistene.
Akademikerne, Aktuarforeningen, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Kredittilsynet, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter ikke arbeidsgruppens forslag om at regulering av alders- og etterlattepensjon til uføre skal være frivillig. Disse instanser mener reguleringen bør være pliktig og at den må utformes på en slik måte at den sikrer at alderspensjonen for uføre ikke blir lavere enn uførepensjonen. Det anføres i tråd med dette at tillegget til disse pensjonene må være likt det tillegget som gis til pensjoner under utbetaling. Kredittilsynet mener at reguleringen må baseres på å regulere «fulle»ytelser i henhold til pensjonsplanen, og ikke bare opptjente rettigheter på reguleringstidspunktet slik arbeidsgruppen har foreslått. Kredittilsynet peker på at det er gjort avsetninger for fulle sikrede pensjonsbeløp og at det således normalt vil være tilstrekkelig overskudd på den enkelte uførepensjonists midler til å finansiere lik prosentvis oppregulering uten noen form for kryssubsidiering.
Også FNH gir uttrykk for at overskuddet på avsetninger knyttet til uføre er tilstrekkelig til å dekke regulering av «fulle» ytelser. FNH mener det må være et krav at forholdet mellom ytelsene holdes konstant og foreslår at § 5-10 tredje ledd skal lyde:
«Alders- og etterlattepensjon til uføre medlemmer, samt etterlattepensjoner knyttet til medlemmer som mottar alderspensjon, skal gis samme prosentvise tillegg som gis til alderspensjon under utbetaling.»
Aktuarforeningen uttaler i denne sammenheng blant annet:
«Når det gjelder § 5-10 (3) mener vi dette må være en skal bestemmelse og ikke en kan bestemmelse. Det er overskudd på det enkeltes medlems premiereserve (saldoen) som danner grunnlag for reguleringen. Overskudd på midler som er allokert pensjonisten må derfor tilføres pensjonistenes overskuddsfond. Vi mener at tillegget som gis skal være likt tillegget som gis til utbetalende alderspensjon, og ikke inntil som det står i forslaget. Både i lov om foretakspensjon og i pensjonsavtalen (regelverket) er det avtalt et forhold mellom ytelser - for eksempel uførepensjon lik alderspensjon eller ektefellepensjon utgjør en prosentandel av alderspensjon - som må opprettholdes. Reguleringen (i prosent) bør derfor være lik for alle dekningene. Dette er også hva medlemmet vil forvente ut fra planen. Lovforslaget foreslår å regulere de opptjente alders og etterlatte pensjoner tilhørende uføre medlemmer samt etterlatte pensjoner tilknyttet medlemmer som får alderspensjon. Konsekvensen av å bare regulere den opptjente oppsatte ytelsen vil for en som er ufør frem til pensjonsalder bety et (betydelig) fall i utbetalt ytelse når denne personen endrer status fra ufør til alderspensjonist.
En annen konsekvens av en ulik oppregulering av løpende ytelser og oppsatte ytelser vil oppstå ved reaktivering av en ufør person. Ved å kun regulere opptjent pensjon vil ikke den fulle ytelsen følge lønns og prisstigningen. Ved reaktivering vil derfor bedriften dermed kunne få en stor engangspremie for å løfte alderspensjonen opp til nytt lønnsnivå. Aktuarforeningen mener at det må være de sikrede ytelsene som blir regulert. På denne måten vil den utbetalende uføreytelsen og den fulle alderspensjonen opprettholde et likt nivå. Dette er også lovens intensjon ved fastsettelse av uførepensjonens plandefinisjon.
Et spørsmål som ikke synes berørt er at det, særlig etter innføring av innskuddspensjon, kan forekomme ordninger uten alderspensjon, foruten at det i mange ordninger kan være både uføre- og etterlattepensjoner uten at noen alderspensjon har kommet til utbetaling. Det vil da ikke være mulig å koble reguleringen mot alderspensjonen. Aktuarforeningen foreslår derfor at § 5-10 (1) beholdes uforandret, mens ordene opptjent og inntil sløyfes i den nye § 5-10 (3).»
Også FNH peker på at en må klargjøre hvordan reguleringen skal fastsettes i tilfelle det ikke er pensjoner til utbetaling. FNH peker på at dette gjelder pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven og engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven.
For øvrig støtter FNH arbeidsgruppens forslag til endring av § 8-5 som sikrer at alt overskudd knyttet til en person som får utbetalt pensjon, skal gå til pensjonistenes overskuddsfond.
NHO uttaler:
«Vi støtter forslaget om en endring av § 8-5 som sikrer at alt overskudd knyttet til en person som får utbetalt pensjon, skal gå til pensjonistenes overskuddsfond, men ønsker presisert at dette bare skal gjelde i de tilfelle hvor bedriften har avtalt at alderspensjonen skal reguleres.»
3.4 Departementets vurdering
Departementet viser til at alderspensjoner til uføre medlemmer på det tidspunkt uførheten inntreffer, vil være bestemt av foretakspensjonsloven § 4-2, som innebærer at opptjent pensjon skal « utgjøre en så stor andel av full pensjon for medlemmet i henhold til pensjonsplanen, som den pensjonsgivende tjenestetid utgjør i forhold til den tjenestetid som kreves for rett til full pensjon (lineær opptjenting) ». Uførepensjonens størrelse vil imidlertid være fastlagt ut fra den tjenestetid medlemmet vil ha ved oppnådd pensjonsalder. Det vil således på uføretidspunktet kunne være en betydelig differanse mellom uførepensjonens størrelse og størrelsen på opptjente alders- og etterlattepensjoner.
Departementets vurdering er at regulering av alderspensjon til medlemmer som mottar uførepensjon vil kunne ha en viss negativ innvirkning på insentivet til å vende tilbake i arbeid men de endringer som her foreslås neppe er av vesentlig betydning. Departementet legger til grunn at hensynet til den uføre taler for at det åpnes for at alderspensjonen til uføre medlemmer kan reguleres og reguleringen skal gis samme prosentvise tillegg som det gis til alderspensjon under utbetaling. Departementet anser videre at reguleringen bør baseres på «fulle» ytelser iht. pensjonsplanen, og ikke på (de mindre) opptjente rettigheter på reguleringstidspunktet, jf. lovforslaget § 5-10. Departementet legger til grunn at det ikke er behov for å regulere etterlattepensjon til medlemmer som mottar uførepensjon eller alderspensjon. Dette har sammenheng med at størrelsen på etterlattepensjonen er en funksjon av alderspensjonens størrelse, og at regulering av alderspensjon derved også innebærer regulering av etterlattepensjonen.
I hvilken grad foretakene vil oppleve økte kostnader ved å regulere alderspensjon til personer som mottar uførepensjon, avhenger av hvordan reguleringens finansieringsmekanisme er utformet. Regulering av pensjon under utbetaling finansieres etter gjeldende rett av pensjonistenes overskuddsfond. Om tilførselen av midler til fondet ikke styrkes, vil en utvidelse av hvilke pensjoner som skal reguleres, svekke størrelsen på den årlige reguleringen. Etter departementets vurdering er en finansieringsmekanisme hvor foretaket gis adgang til å finansiere en regulering av alderspensjon og etterlattepensjon til uføre medlemmer ved å trekke på pensjonistenes overskuddsfond i kombinasjon med at overskudd på alders- og etterlatteytelsene til uføre overføres pensjonistenes overskuddsfond, en god løsning. Forslaget om endring i foretakspensjonsloven § 8-5 slik at tilførselen av midler til pensjonistenes overskuddsfond øker, vil føre til at fondet fortsatt har god evne til å regulere løpende alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Det er antydet at forslaget vil kunne føre til at den årlige tilførselen av midler til pensjonistenes overskuddsfond øker med om lag 15 prosent. I mange ordninger vil dette alene ikke være nok til fullt ut å dekke reguleringskostnaden knyttet til uføres alderspensjoner, slik at reguleringen av pensjoner under utbetaling kan bli noe redusert. For øvrig vil foretaket måtte bære kostnadene ved regulering, ettersom grunnlaget for det eventuelle overskudd som kan tilbakeføres til ordningens premiefond etter lovens § 5-12 svekkes.
Høringen viser at det er ulike syn på om regulering av alders- og etterlattepensjon for uførepensjonister, og etterlattepensjon til alderspensjonister, bør være frivillig eller tvungen. I dag er det som nevnt ikke tillatt å foreta slik regulering med midler fra pensjonistenes overskuddsfond. Etter departementets vurdering er kostnadene ved slik regulering et viktig argument mot å gjøre slik regulering tvungen. Disse kostnadene vil i første rekke ramme foretak med en relativt stor andel uføre.
En regulering av alders- og etterlattepensjon for uførepensjonister, og etterlattepensjon til alderspensjonister, vil styrke medlemmenes rettigheter. Etter at arbeidsgruppen forslag om frivillig regulering av alderspensjon m.v. var på høring, er uførepensjonistenes rett til opptjening av alderspensjon under uførhet vesentlig styrket, som følge av kravet om premie- eller innskuddsfritak under uførhet i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Kravet sikrer at den ansatte tjener opp alderspensjon under uførhet, og at premiene/innskuddene for de uføre finansieres av et forsikringsselskap eller en pensjonskasse. Det har vært vanlig at slikt innskudds- eller premiefritak har tatt utgangspunkt i at det uføre medlemmet skal tjene opp pensjon med utgangspunkt i lønnen på uføretidspunktet. I forbindelse med innføring av kravet om innskudds- eller premiefritak i lov om obligatorisk tjenestepensjon, er departementet gjort kjent med at det har vært vurdert om premie- og innskuddsfritaket kan beregnes slik at pensjonen underlegges en regulering under uførhet. Etter departementets vurdering er foretaks- og innskuddspensjonsloven ikke til hinder for at slik regulering innarbeides i premie- eller innskuddsfritaket.
For foretakene vil regulering gjennom bruk av pensjonistenes overskuddsfond og regulering gjennom tegning av innskudds- eller premiefritak med regulering, virke noe ulikt. Regulering gjennom bruk av pensjonistenes overskuddsfond som foreslått av arbeidsgruppen, fører til at kostnadene ved reguleringen konsentreres rundt foretak med relativt mange uføre medlemmer. Tegner foretaket derimot premie- eller innskuddsfritak med regulering, vil kostnadene bli fordelt mellom foretak, mer eller mindre uavhengig av antall uføre medlemmer. For den uføre vil imidlertid begge finansieringsmekanismene bidra til regulering. I den utstrekning foretakene tegner innskudds- eller premiefritak med regulering, vil det derfor være uhensiktsmessig om foretaket også plikter å benytte midler i pensjonistenes overskuddsfond til å regulere alderspensjonene.
Departementet har i denne sammenheng vurdert om foretakene bør ha adgang eller plikt til å regulere alderspensjoner til medlemmer som mottar uførepensjon gjennom de foreslåtte bestemmelsene om bruk av pensjonistenes overskuddsfond. Departementet foreslår at foretakene får adgang, og ikke plikt, til å bruke pensjonistenes overskuddsfond til slik regulering.
Det kan være hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av om foretakene fortsatt bør ha adgang eller plikt til å regulere alderspensjoner til medlemmer som mottar uførepensjon når en har høstet erfaring med hvordan reguleringen praktiseres. Departementet viser til at det for tiden arbeides med en pensjonsreform, og en samlet vurdering av behovet for endringer i pensjonslovene er aktuell etter at moderniseringen av folketrygden er på plass.