2 Overføring av statens partsstilling i søksmål om petroleumsskatt fra departementet til Oljeskattekontoret

2.1 Innledning

Departementet legger med dette fram forslag til endring i lov om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. av 13. juni 1975 nr. 35 (petroleumsskatteloven). Forslaget innebærer at Oljeskattekontoret skal utøve statens partsstilling i søksmål om ligningsavgjørelser fattet i henhold til petroleumsskatteloven. Partsstillingen utøves i dag av Finansdepartementet. Oljeskattekontoret er ligningskontor for skattytere som driver særskattepliktig virksomhet, jf. ligningslovens § 2-4 nr. 1 bokstav c. Endring i tråd med forslaget vil innebære at Oljeskattekontoret utøver partsstilling ved søksmål på lik linje med de to øvrige sentralskattekontorene, Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS) og Sentralskattekontoret for utenlandssaker (SFU). I alle saker innenfor Oljeskattekontorets ansvarsområde har kontoret i praksis selv representert staten under saksforberedelse og hovedforhandling. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at Oljeskattekontoret også får det formelle ansvaret for å utøve statens partstilling i disse sakene.

2.2 Gjeldende rett

Som nevnt følger det av ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav c at Oljeskattekontoret er ligningskontor for skattytere som driver særskattepliktig virksomhet.

Etter petroleumsskatteloven § 6 nr. 1 bokstav f) annet punktum har Oljeskattekontoret de samme rettigheter og plikter som ligningskontor og ligningssjef for øvrig er tillagt i skattelovgivningen. De formelle ligningsvedtakene fattes i første instans av Oljeskattenemnda. Klage over ligning behandles av Klagenemnda for petroleumsskatt. Saker som skal avgjøres av Oljeskattenemnda eller Klagenemnda legges fram for disse av Oljeskattekontoret.

Det følger av petroleumsskatteloven § 6 nr. 3 at søksmål om skatt utlignet i henhold til loven reises mot staten. Søksmål kan i utgangspunktet bare anlegges mot vedtak fattet av Klagenemnda. Fristen for å anlegge søksmål er 6 måneder fra Klagenemnda fattet sitt vedtak. I særlige tilfeller kan Klagenemnda fatte vedtak om at søksmål kan anlegges mot vedtak fattet av Oljeskattenemnda. Søksmål kan uansett anlegges dersom Klagenemnda ikke har fattet vedtak i klagesaken innen ett år etter at klagefristen gikk ut.

Statens lovlige representant i forbindelse med søksmål mot staten er statsministeren eller vedkommende departementssjef. Ligningsforvaltningen er underlagt finansministeren. Den formelle partsstillingen i forbindelse med søksmål vedrørende ligningen tilligger derfor Finansdepartementet. Som prosessfullmektig har Finansdepartementet normalt latt seg representere ved Regjeringsadvokatembetet. Ansatte ved Oljeskattekontoret har møtt som representant for staten under rettsmøtene. Formelt har disse hatt status som vitne, ikke som partsrepresentant.

2.3 Historikk

I den første tiden med petroleumsvirksomhet i Norge ble selskapene lignet ved ligningskontoret i selskapets hjemkommune. Dette betydde i praksis ligningskontorene i Stavanger, Oslo og Bærum. En ble imidlertid tidlig klar over at ligningen av større oljeselskaper krever særlig kompetanse. Det ble på denne bakgrunn iverksatt arbeid med sikte på å legge ligningen av disse selskapene til et særskilt organ, jf. Ot.prp. nr. 26 (1974-75) avsnitt 5.8. Som en midlertidig ordning ble det opprettet en egen avdeling for oljebeskatning i Skattedirektoratet. Avdelingen ytet bistand til de lokale ligningskontorene og utførte i praksis mange av de oppgaver som ellers ble utført av ligningskontorene. De formelle ligningsvedtakene ble imidlertid fortsatt fattet av de lokale ligningsmyndighetene.

Ved lov 12. juni 1980 nr. 29 ble det inntatt særskilte regler i petroleumsskatteloven om ligningsbehandlingen av skattepliktige med inntekt fra utvinning og rørledningstransport av petroleum (særskattepliktige selskap). De nye reglene innebar også opprettelse av Oljeskattekontoret. Siktemålet var å styrke og effektivisere skatteetaten for å få en tryggere ligning av oljeselskapene, jf. Ot.prp. nr. 37 (1979-80). Et viktig redskap i denne målsettingen var å sentralisere ligningsarbeidet gjennom et særskilt ligningskontor med høy faglig ekspertise. Samtidig ble det inntatt en egen bestemmelse i petroleumsskatteloven om at søksmål vedrørende skatt fastsatt i medhold av loven må reises mot staten. Spørsmålet om en eventuell utøvelse av partsstilling for Oljeskattekontoret ble ikke berørt i forarbeidene.

Lov om betaling og innkreving av skatt 21. november 1952 nr. 2 (skattebetalingsloven) § 48 inneholder de generelle regler om søksmål vedrørende krav på skatt med videre. Ved endringslov 20. desember 1993 nr. 133 ble prosessordningen for skattesaker gjenstand for en større omlegging. Fram til endringslovens ikrafttredelse skulle søksmål vedrørende krav på skatt anlegges mot kommunen, også i de tilfeller søksmålet kun gjaldt skatt til staten. Ligningskontorene var kommunale fram til 1. januar 1965 (i Oslo til 1968). Statens overtakelse av ligningskontorene medførte imidlertid ingen endringer i prosessordningen.

Ved endringsloven 20. desember 1993 ble skattebetalingsloven § 48 endret slik at staten overtok partsstillingen i skattesaker på vegne av alle skattekreditorene. Det ble videre bestemt at statens partsstilling skal utøves av fylkesskattekontorene, og i Oslo av Oslo ligningskontor. For søksmål i saker under Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker ble det vedtatt at partsstillingen skal utøves av sentralskattekontorene.

Overføringen av partsstillingen til staten ble blant annet begrunnet med at ligningsforvaltningen er statlig, og at skattyternes reelle motpart ved rettstvist om ligningen er den statlige forvaltningen. Departementet anførte videre at omleggingen ville innebære samsvar mellom den formelle partsstillingen og den faglige utøvelsen av denne. Det ble vist til at det er den statlige ligningsadministrasjonen som har saksbehandlingsarbeidet og som foretar de faglige vurderinger ved rettssaker om ligningsspørsmål.

Forslaget om utøvelse av statens partsstilling for Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker ble av departementet fremmet på bakgrunn av en samlet vurdering. Det ble i proposisjonen blant annet vist til at kontorene innehar betydelig ekspertise og ressurser. For Oljeskattekontorets vedkommende ble det gitt en kortfattet omtale. Departementet antok at den etablerte ordningen burde opprettholdes ved at den formelle partsrepresentasjonen fortsatt skulle utøves av Finansdepartementet.

Den ulike behandlingen av Oljeskattekontoret og sentralskattekontorene i 1993 må ses på bakgrunn av at Oljeskattekontoret fram til 1. januar 1996 var organisert som en egen etat under Finansdepartementet. Fra nevnte tidspunkt ble Oljeskattekontorets organisasjonsmessige plassering endret til et sentralskattekontor på linje med Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker, under administrativ ledelse av Skattedirektoratet. Ved lov 20. desember 1996 nr. 97 ble det gitt en tilføyelse i ligningsloven § 2-4 om at Oljeskattekontoret er statlig sentralskattekontor for skattyter som driver utvinning, behandling og rørledningstransport av petroleum på norsk kontinentalsokkel. Vedtaket innebar ingen realitetsendringer med hensyn til Oljeskattekontorets oppgaver eller kompetanse.

2.4 Departementets vurderinger og forslag

Ved omleggingen av prosessordningen fra desember 1993 ble utøvelse av partsstillingen lagt til Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker for saker som behandles ved disse kontorene. Som ledd i sin begrunnelse anførte departementet i Ot.prp. nr. 17 (1993-94) side 9:

«Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at partsstillingen for saker hvor ligningsbehandlingen foretas av SSU eller SSS, i utgangspunktet bør utøves av kontorene selv. Dette er kontorer med betydelig ekspertise og ressurser, og en god del av sakene vil være mindre prinsipielle. Det er da ikke sterke grunner til at partsstillingen generelt skal utøves av et overordnet organ, dvs. enten Skattedirektoratet eller departementet. Sak av særlig betydning kan overtas etter særskilt beslutning dersom det er ønskelig at direktoratet eller departementet trer inn i saken.»

Som det fremgår ovenfor har ligning av særskattepliktige selskaper vært ansett som særskilt krevende. Oljeskattekontoret har eksistert som særskilt ligningskontor i en periode på over 20 år. Oljeskattekontoret har på samme måte som de øvrige sentralskattekontorene betydelig ekspertise og kompetanse på sitt fagområde.

Oljeskattekontoret har i praksis opptrådt på statens vegne under saksforberedelse og hovedforhandling i forbindelse med søksmål. Departementet har vært holdt løpende orientert under saksgangen og vurdert de mer prinsipielle spørsmål samt inngått forlik. En formell overføring til Oljeskattekontoret vil ut fra dagens håndtering av disse sakene innebære bedre samsvar mellom den formelle og den faktiske utøvelsen av partsstillingen. Departementet anser en slik overføring som hensiktsmessig og ubetenkelig fra et faglig synspunkt.

I likhet med det som ellers gjelder vil departementet fortsatt ha kompetanse til å instruere Oljeskattekontoret og overta ivaretakelsen av partsstillingen i saker hvor dette anses ønskelig. Dette antas bare å kunne bli aktuelt i saker som anses særlig prinsipielt viktige.

På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om overføring av partsutøvelsen til Oljeskattekontoret i rettssaker vedrørende petroleumsskatt gjennom nytt annet og tredje punktum i petroleumsskattelovens § 6 nr. 3.

I all hovedsak har staten benyttet Regjeringsadvokatembetet som prosessfullmektig i rettssaker vedrørende ligning i henhold til petroleumsskatteloven. Det legges ikke opp til noen endring på dette punkt.

2.5 Ikrafttredelse

Endringen foreslås gitt ikrafttredelse og virkning straks. Dette vil innebære at i saker hvor stevning innkommer retten etter ikrafttredelsen, skal søksmål reises mot staten ved Oljeskattekontoret. For verserende saker vil departementet vurdere delegasjon til Oljeskattekontoret i den enkelte sak.