2 Endringar i reglane om offentleggjering av skattelistene

2.1 Innleiing og samandrag

Departementet legg fram forslag om endringar i reglane om offentleggjering av skattelistene. Hovudsiktemålet med dei endringane som det blir gjort framlegg om, er å styrkje personvernet.

Den teknologiske utviklinga har ført til at opplysningar som blir offentleggjorde - til dømes frå skattelistene - kan få ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare. Det reiser problemstillingar som departementet har funne grunn til å sjå nærmare på. Departementet har derfor gått igjennom reglane om offentleggjering av skattelistene.

Departementet føreslår at skattelistene framleis skal vere offentlege. Fleire av dei omsyna som ligg til grunn for prinsippet om innsyn for ålmenta, veg så tungt at ein ikkje vil gå inn for at opplysningar om likninga skal vere hemmelege. Departementet føreslår likevel nokre innstrammingar når det gjeld omfanget av opplysningar som blir tekne inn i skattelistene, og når det gjeld måten likningsstyresmaktene gjer opplysningane kjende på. Slik departementet ser det, kan ein gjennomføre visse innstrammingar utan at ein kjem i konflikt med dei omsyna som grunngjev ordninga med utlegging av skattelister.

Departementet føreslår at likningslova § 8-8 blir endra slik at

• opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje går fram av skattelistene. Dette inneber at listene berre vil vise namnet på skattytaren, poststaden, fødselsåret, formuen, inntekta og utlikna skatt. Opplysningar om personar som har fått adressa sperra, skal ikkje gå fram av skattelistene

• skattelistene blir lagde ut på likningskontora og på skatteetaten sine heimesider på Internett i tre veker. Departementet føreslår at dei som ønskjer innsyn etter dette, må kontakte likningskontoret

• ordninga med masseutlevering av skattelisteopplysningar blir avvikla

• skattelistene blir lagde ut éin gong - om hausten - kvart år

Departementet føreslår òg at likningslova § 3-13 blir endra slik at reglane om teieplikt ikkje hindrar at finansinstitusjonar, forsikringsselskap og kredittopplysningsbyrå kan få tilgang til opplysningar om skattytarane. Departementet føreslår at slike institusjonar skal få opplysningar om gateadresse og fullt personnummer.

Departementet legg vidare fram forslag om at reglane i offentleglova ikkje skal gjelde ved offentleggjering av skattelister, slik at offentleggjeringa berre blir regulert i likningslova.

2.2 Bakgrunn

I Noreg har skattelistene vore offentlege i alle fall sidan 1863.

Før likningslova blei vedteken i 1980, blei ordninga med utlegging av skattelister vurdert. I Ot.prp. nr. 29 (1978-79) uttalte departementet mellom anna:

«Departementet er kommet til at man fortsatt bør legge ut en skatteliste til offentlig ettersyn. Etter departementets mening vil det få uheldige virkninger om ordningen opphørte slik at det ikke forelå noen adgang til å gjøre seg kjent med fastsettingene for andre skattytere. En fullstendig hemmeligholdelse ville kunne skape grunnlag for spekulasjoner omkring ligningsarbeidet i sin alminnelighet og om fastsettingene for enkeltpersoner eller grupper av skattytere. Det er riktignok så at fastsettingene ikke gir uttrykk for skattyternes virkelige formue og inntekt. (...) Stort sett vil imidlertid fastsettingene gi et noenlunde riktig uttrykk for de virkelige forhold, og i alle tilfeller gir listene et riktig uttrykk for hva den enkelte betaler i direkte skatter. Offentlig utlegging av skattelister (...) blir av mange sett som en form for skattemessig kontroll. Særlig med vårt høye skattenivå synes åpenhet om ligningen å være et naturlig ledd i vårt demokrati. For øvrig vil det også kunne være av interesse at det kommer frem forhold som avdekker uoverensstemmelser mellom det virkelige og det skattemessige forhold. Bl.a. vil det på dette grunnlag kunne tas opp spørsmål om endringer av skjeve forhold i regelverket.»

Finanskomiteen slutta seg til forslaget frå departementet, jf. Innst. O. nr. 44 (1979-80).

I Stortinget er det fleire gonger lagt fram forslag om at skattelistene ikkje skal vere offentlege. Forslaga har ikkje ført fram.

I brev frå Skattedirektoratet av 20. desember 2001 til Finansdepartementet peika direktoratet på ein del aktuelle problemstillingar knytte til massedistribusjon av skattelisteopplysningar. Etter direktoratet si oppfatning har utlegging av skattelister på Internett ført til ein uhaldbar situasjon for skattytarane. Skattedirektoratet tok òg opp uønskt kommersiell bruk av opplysningar frå listene.

I brevet føreslo direktoratet at

• opplysningar om fødselsdato og adresse ikkje skal takast med i skattelister som blir gitt til andre enn kredittopplysningsfirma og liknande

• namn på personar som er gitt sperra adresse, ikkje skal stå i listene

• publisering av skattelister på Internett ikkje skal vere lov

• bruk av opplysningar frå skattelistene i adresserings- og distribusjonsverksemd ikkje skal vere lov

På bakgrunn av dei nye problemstillingane som offentleggjeringa reiser, sette departementet i gang med ei brei evaluering av regelverket i 2002.

Etter at departementet hadde starta evalueringsarbeidet, blei det på ny føreslått at skattelistene ikkje skulle vere offentlege, jf. dokument 8:150 (2001-2002).

Finanskomiteen avviste forslaget, jf. Innst. S. nr. 14 (2002-2003), men fleirtalet uttalte mellom anna:

« (...) temaet om offentliggjøring av skattelister har vært behandlet av Stortinget flere ganger, dog uten at det har vært foretatt noen gjennomgang av gjeldende regelverk. Både de nye problemstillingene som reises som følge av landsdekkende publisering av listene gjennom Internett, og som er pekt på for øvrig i merknaden, samt ulike interessenters, for eksempel pressens, konkrete behov for informasjon, har avdekket behovet for en grundig gjennomgang og avveining av de forskjellige hensyn til offentliggjøring av skattelistene.»

Stortinget bad Regjeringa om å gjennomføre evalueringsarbeidet og vurdere kva behov for informasjon dei ulike interessentane måtte ha.

2.3 Gjeldande rett

2.3.1 Utgangspunkt

Utgangspunktet i likningslova § 3-13 nr. 1 er at likningsstyresmaktene har teieplikt om formues- og inntektstilhøva til skattytarane og om andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlege tilhøve. I utgangspunktet omfattar teieplikta alle opplysningar som likningsstyresmaktene får om skattytarane i sjølvmeldinga, i vedlegg til sjølvmeldinga eller på annan måte.

Etter likningslova § 3-13 nr. 5 omfattar teieplikta likevel ikkje innhaldet i skattelister som etter likningslova § 8-8 skal leggjast ut til alminneleg ettersyn, eller seinare endringar i desse listene.

Kva for opplysningar som skal vere offentlege, og korleis opplysningane skal gjerast tilgjengelege, er nærmare regulert i likningslova § 8-8.

2.3.2 Offentlege opplysningar

Etter likningslova § 8-8 nr. 2 første punktum skal skattelistene innehalde

«(...) den enkelte skattyters navn og adresse, fødselsdata, for selskap og lignende annet identitetsnummer, den fastsatte nettoformue, nettoinntekt og klasse, samt skatter og avgifter.»

Tidlegare gav lovgivinga heimel for å inkludere personnummeret i skattelistene. På bakgrunn av den auka faren for misbruk ved massespreiing av slike opplysningar blei det ved lov 11. juni 1982 vedteke at personnummeret skulle sløyfast frå listene. Likningslova blei endra i samsvar med dette ved lov 23. desember 1983 nr. 82.

Etter lovendringa har likningsstyresmaktene ikkje heimel til å levere ut skattelister som inneheld personnummer. Det gjeld sjølv om mottakaren kan vise til eit sakleg behov for slike opplysningar. I brev frå departementet av 21. desember 1992 til Skattedirektoratet uttalte departementet mellom anna at likningslova § 8-8 er å forstå slik at lova ikkje berre set skrankar for kva for opplysningar som skal leggjast ut til alminneleg ettersyn, men at ho òg set grenser for kva slags opplysningar styresmaktene generelt kangi ut via skattelistene.

Ein person kan etter forskrift 4. mars 1994 om folkeregistrering § 37 søkje om at det blir lagt ned forbod mot at adressa blir gitt til privatpersonar eller institusjonar. Styresmaktene kan vedta at adressa skal sperrast når det kan dokumenterast at det ligg føre fare for liv, lekam eller helse. Dersom adressa blir sperra, blir ho verna med graderinga «fortruleg» eller «strengt fortruleg», jf. dokumentverninstruksen av 17. mars 1972 nr. 3372 § 2. Etter likningslova § 8-8 nr. 1 femte punktum skal skattelista ikkje innehalde adresser som er sperra etter føresegn gitt i eller i medhald av folkeregistreringslova.

2.3.3 Innsyn i skattelistene

2.3.3.1 Utgangspunkt

Når likninga er ferdig, skal likningskontoret leggje ut ei liste for kvar kommune over alle som det er fastsett likning for, jf. likningslova § 8-8 nr. 1 første punktum. Skattelista for kvar kommune skal liggje ute til ettersyn i tre veker, jf. § 8-8 nr. 3.

Likningslova har ikkje nærmare føresegner om den praktiske gjennomføringa av retten til innsyn - utover det som går fram av det som er sagt ovanfor.

Likningslova § 8-8 er ein spesialregel i høve til offentleglova § 8 om korleis eit offentleg dokument skal gjerast kjent. Offentleglova § 8 lyder slik:

«Forvaltningsorganet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvorledes et dokument skal gjøres kjent for den som har begjært innsyn, og skal i rimelig utstrekning etter anmodning gi avskrift, utskrift eller kopi av et dokument.

Har den som har begjært innsyn krav på å få se deler av et dokument, kan disse gis ved utdrag.

Avskrifter, utskrifter og kopier skal gis vederlagsfritt. Kongen kan likevel gi forskrifter om betaling for avskrift, utskrifter eller kopier. Kongen kan også gi forskrift om betaling for dokument som gjøres tilgjengelig i maskinlesbar form.»

Det er offentleglova som gir rammene for korleis opplysningane skal gjerast tilgjengelege både i og utanfor dei tre vekene skattelistene ligg ute.

I den perioden skattelistene ligg ute på likningskontoret, kan likningsstyresmaktene vise alle som ber om innsyn, til dei utlagde listene. Etter utleggsperioden kan alle krevje å få gjere seg kjende med innhaldet av skattelista «i en bestemt sak», jf. offentleglova § 2 andre ledd.

Dokumentomgrepet i offentleglova omfattar også materiale som er lagra elektronisk, jf. lova § 3 første ledd andre punktum og forskrift 19. desember 1986 nr. 2202. Reglane gir likevel ikkje nokon rett til å krevje kopi i elektronisk form av dei opplysningane som er lagra elektronisk, jf. Karnov si kommentarutgåve 1999 til offentleglova § 8. Ein må gå ut frå at retten til innsyn i offentlege, elektroniske dokument generelt blir praktisert ved at det blir levert ut avskrift eller kopi av dei aktuelle dokumenta.

I retningslinene frå Finansdepartementet av 8. august 1991 er det gitt reglar om innsyn i og utskrift av skattelistene.

2.3.3.2 Nærmare om utlegging på likningskontoret

Skattelistene blir lagde ut på likningskontoret i to omgangar; om våren for dei med førehandsutfylt sjølvmelding, om hausten for andre. Skattelistene ligg ute i tre veker både om hausten og om våren.

Retten til innsyn blir praktisert ved at dei interesserte møter opp på likningskontoret for å sjå igjennom skattelista sjølv og eventuelt notere eller be om kopi av dei opplysningane dei er interesserte i.

Det er gitt nærmare reglar om skriftleg utlevering av opplysningar frå skattelista i § 3 i retningslinene frå departementet av 8. august 1991, som lyder slik:

«På anmodning skal opplysninger fra skattelisten om den enkelte skattyter gis skriftlig til ham selv, ektefelle, dødsbo, konkursbo eller domstol. Slike opplysninger kan også i rimelig utstrekning gis skriftlig til andre.»

Retten til innsyn gjeld også når skattelistene ikkje er lagde ut på likningskontoret.

2.3.3.3 Masseutlevering

Når det blir bede om opplysningar om meir enn fem personar frå skattelistene, ligg det føre ei oppmoding om «masseutlevering» etter den praksisen skatteetaten følgjer.

Masseutlevering av opplysningar frå skattelistene er nærmare regulert i § 4 i retningslinene frå departementet, der ein skil mellom utlevering av papirlister og utlevering av lister i elektronisk format.

Bakgrunnen for dei særskilde reglane om masseutlevering er at likningskontora generelt ikkje har kapasitet til å distribuere kopiar av skattelista for distriktet. Ordninga blei innført som eit resultat av stor pågang, særleg frå pressa, som ønskte å bruke det datamaterialet som ligg til grunn for utskriving av skattelista. § 4 i retningslinene lyder slik:

«Den alfabetiske skattelisten for en kommune kan utleveres på papir. Skattelisten kan også utleveres i elektronisk form til den som godtgjør å ha oppfylt sin meldeplikt til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven §§ 8 og 31, eller å ha konsesjon fra Datatilsynet for lagring av skattelister etter personopplysningsloven § 33, eller å være fritatt fra slik meldeplikt/konsesjonsplikt.

Utlevering skjer etter bestilling til det foretak som etter avtale med Skattedirektoratet skal effektuere bestillingen.»

Retningslinene blir tolka slik at alle kan be om å få utlevert heile skattelista i papirbasert form. Utlevering av lister i elektronisk form kan berre skje til dei som oppfyller vilkåra i andre leddet om melde-/konsesjonsplikt. Unntaket om utlevering til dei som er fritekne for melde-/konsesjonsplikt omfattar særleg pressa, jf. personopplysningslova § 7.

Når skattelistene blir lagde ut om hausten, er det ei privat bedrift som - på oppdrag frå Skattedirektoratet - distribuerer lister til dei som ber om å få skattelistene masseutleverte. Bedrifta kan krevje betaling frå dei som ber om kopi av skattelistene, jf. forskrift 18. august 1991 nr. 546. Skattedirektoratet har det administrative ansvaret for ordninga, men tek ikkje imot vederlag for masseutleveringa.

Finansdepartementet har fått opplyst at det hausten 2002 blei masseutlevert opplysningar til om lag 150 aktørar. Dei som tok imot lister, var

• mediebedrifter (aviser, bladforlag, tv- og radiostasjonar)

• bankar, finansinstitusjonar, forsikringsselskap og kredittopplysningsføretak

• marknadsføringsverksemder

• frivillige organisasjonar (idrettslag, skolekorps og liknande)

Departementet har fått opplyst at om lag 100 av dei som tok imot opplysningar, var mediebedrifter, medan om lag 40 var bankar, finans- og forsikringsinstitusjonar og kredittopplysningsføretak.

Som følgje av at det ikkje ligg føre noka plikt til å gi ut kopiar i elektronisk form i medhald av offentleglova, er det naturleg å sjå slik utlevering som ei ekstrateneste som er innført for å avlaste likningsstyresmaktene.

Retten til innsyn i og utskrift eller kopi av skattelista i papirbasert form er som nemnt også regulert i offentleglova § 2 og § 8 første ledd. I brev av 15. juni 1989 til Skattedirektoratet uttaler Justisdepartementet mellom anna:

«Etter offentlighetsloven § 8 første ledd skal forvaltningsorganet «i rimelig utstrekning etter anmodning gi avskrift, utskrift eller kopi av dokument». Utenforstående har altså ikke noe absolutt krav på kopi, og etter vår mening må ligningsmyndighetene anses å ha en relativt vid adgang etter offentlighetsloven til å avslå anmodninger om kopi av de utlagte skattelistene i sin helhet. Gir myndighetene kopi til noen, vil likhetshensyn lett måtte tilsi at også andre vil ha krav på det samme. Og dette kan påføre ligningsmyndighetene en urimelig arbeidsbyrde. Vi antar at likhetsprinsippet likevel ikke er til hinder for at kopi av (eventuelt diskett med) skattelisten utleveres institusjoner og massemedia, men nektes overfor enkeltpersoner som utelukkende har interesse for den ut fra privat nysgjerrighet.»

Ordninga med utlevering av heile skattelista går dermed ut over retten til utskrift eller kopi «i rimelig utstrekning» etter offentleglova § 2 og § 8 første ledd. Ein kan derfor også sjå på slik utlevering som ei ekstrateneste frå likningsstyresmaktene si side.

2.3.4 Bruk av opplysningar som er utleverte

2.3.4.1 Utgangspunkt

Likningslova inneheld ingen føresegner som legg band på mottakarane sin bruk av opplysningar frå skattelistene etter at dei er utleverte. I mange tilfelle vil likevel lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysningar (personopplysningslova) regulere bruken. Personopplysningslova gjeld behandling av personopplysningar om ikkje anna følgjer av særskild lov som regulerer behandlinga, jf. personopplysningslova § 5 motsetningsvis.

Skattelistene inneheld opplysningar som er personopplysningar etter personopplysningslova. Personopplysningslova gjeld behandling av slike opplysningar uavhengig av det mediet eller den forma opplysningane blir presenterte i.

Personopplysningslova med forskrifter er det sentrale regelverket på det personvernrettslege området. Regelverket blir forvalta av Datatilsynet.

2.3.4.2 Forholdet mellom personopplysningslova og ordninga med utlevering av skattelister

Skattedirektoratet har tidlegare vore i dialog med Datatilsynet om forholdet mellom personopplysningslova og ordninga med utlevering av skattelister.

I eit brev av 19. juli 2001 til Skattedirektoratet skriv tilsynet mellom anna:

«Behandling av personopplysninger om inntekts- og formuesforhold, herunder skattelister, er meldepliktig etter personopplysningsloven § 31. Det er altså ikke lenger konsesjonsplikt for slik behandling slik det var etter personregisterloven. (...) Mottakerne av skattelister er selv ansvarlig for at de har rettmessig grunnlag for å behandle personopplysningene og for overholdelse av øvrige krav i personopplysningsloven. Dette må gjelde også for utlevering til kredittopplysningsforetak, banker, finansinstitusjoner og forsikringsselskap (...).»

Datatilsynet har fram til no vore særleg oppteke av spørsmål som gjeld utlevering av opplysningar til bruk i marknadsføringsverksemd og journalistisk verksemd, publisering av skattelister på Internett og den verksemda einskilde lag og foreiningar driv ved å trykkje og selje såkalla «skatteaviser».

2.3.4.3 Bruk av opplysningar frå skattelistene i marknadsføringsverksemd

Føretak som driv adresserings- og marknadsføringsverksemd, får i dag tilgang til opplysningar frå skattelistene gjennom masseutlevering. Departementet legg til grunn at dei utleverte opplysningane mellom anna blir nytta til målretta marknadsføring. Det skjer utan at dei det gjeld nødvendigvis har gitt samtykke til at opplysningane kan brukast til slike formål.

I eit brev av 5. juni 2001 frå Datatilsynet til ei marknadsføringsbedrift skriv tilsynet mellom anna:

«Datatilsynet mener at behandlingsansvarlige også kan behandle opplysninger til markedsføringsformål uten samtykke med hjemmel i personopplysningsloven § 8 bokstav f. Dette begrenser seg imidlertid til bruk av opplysninger om navn, adresse, anropsnummer for teletjenester (telefon, elektronisk post og lignende) og fødselsår. Bruk av andre opplysninger enn disse krever samtykke fra den registrerte med hjemmel i personopplysningsloven § 8 første ledd.»

Departementet kan ikkje sjå bort frå at nokre av dei som får skattelistene utleverte, bruker opplysningar om inntekt og formue i marknadsføringsverksemd utan at det blir innhenta samtykke frå kvar einskild skattytar. Slik departementet forstår det, meiner Datatilsynet at slik bruk av opplysningane strir mot personopplysningslova.

2.3.4.4 Bruk av opplysningar frå skattelistene i journalistisk verksemd

Reglane om melde-/konsesjonsplikt gjeld ikkje for behandling av personopplysningar som berre blir nytta for kunstnarlege, litterære eller journalistiske, medrekna opinionsdannande, formål, jf. personopplysningslova § 7. Masseutlevering av skattelisteopplysningar til bruk i journalistisk verksemd kan derfor skje utan vidare, jf. § 4 i retningslinene frå departementet.

Tradisjonelt har mange aviser teke inn utdrag frå skattelistene i papirutgåvene. Det har gjerne skjedd når listene har blitt lagde ut om hausten, og gjerne slik at berre opplysningar om dei med inntekt, formue eller utlikna skatt over eit visst nivå er blitt publiserte. I dei siste åra har fleire mediebedrifter lagt ut skattelista for heile eller delar av landet på Internett, slik at ein kan søkje seg fram til den ein ønskjer opplysningar om.

I brev av 19. juli 2001 til Skattedirektoratet skriv Datatilsynet mellom anna:

«Personopplysningsloven § 8 fastsetter at behandling av personopplysninger må ha et rettslig grunnlag som angitt i paragrafen. For å kunne tilgjengeliggjøre skattelister på Internett må det rettslige grunnlaget i § 8 som påberopes også dekke en slik form for tilgjengeliggjøring. Bestemmelsen må ses i sammenheng med lovens § 11, som bl.a. fastsetter at opplysningene bare kan nyttes til formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet. Datatilsynet antar at det skal svært mye til for at det kan anses som saklig begrunnet for en virksomhet å tilgjengeliggjøre skattelistene på Internett. Personopplysningsloven § 7 fastsetter (...) at deler av loven ikke gjelder for behandlinger utelukkende for journalistiske formål, herunder §§ 8 og 11. Det at et presseorgan er behandlingsansvarlig, er ikke i seg selv tilstrekkelig til at en behandling kan anses å ha journalistisk formål. Det skal likevel mye til for å innskrenke ytringsfriheten der pressen påberoper seg journalistiske formål. Datatilsynets oppfatning er imidlertid at å legge ut skattelister over alle skatteytere eller skatteytere i et visst distrikt, uten noen form for bearbeiding og uten å påvise forhold eller sammenhenger ved innholdet knyttet til utvalgte grupper eller enkeltpersoner, ikke kan sies å være utelukkende journalistisk formål.»

Datatilsynet har vore i dialog med pressa om korleis ein skal forstå omgrepet «journalistisk virksomhet» i personopplysningslova. I årsmeldinga frå Datatilsynet for 2001 skriv tilsynet mellom anna:

«Datatilsynet har bedt pressens organer som rette instans, å ta stilling til hvordan journalistisk virksomhet skal defineres i forhold til nettpublisering av skattelister. I svarbrev til Datatilsynet skrives det '... I den grad det finnes definerte avgrensninger i noen form, gjelder det i forhold til reklame og fiksjon ...' Datatilsynet forstår dette som at pressens organer selv definerer journalistikk som alt som ikke er nettopp reklame og fiksjon. Og at denne vurderingen også legges til grunn ved publisering av skattelister på Internett.»

Departementet er ikkje kjent med at Datatilsynet har gjort noko ytterlegare når det gjeld forholdet mellom personopplysningslova og den utlegginga av skattelister på Internett som pressa står for. I årsmeldinga for 2001 legg Datatilsynet til grunn at det er endringar i likningslova eller offentleglova som må til for å stramme inn praksisen med slik publisering.

2.3.4.5 Trykking og sal av skatteaviser

Ein del frivillige lag og foreiningar har tidlegare trykt og selt såkalla «skatteaviser» med utgangspunkt i dei offentlege skattelistene. I slike skatteaviser er gjerne heile skattelista for kvar einskild kommune publisert.

Datatilsynet har kome til at trykking og sal av slike opplysningar er ulovleg. I ein artikkel datert 25. november 2002 og publisert på heimesidene til tilsynet på Internett, skriv Datatilsynet mellom anna:

«Som Datatilsynet har pekt på også tidlegare år, kan ikkje det å trykke skatteaviser definerast som journalistisk verksemd. Ein er difor ikkje unnateken føresegnene i personopplysningslova, der det mellom anna vert stilt som krav at samtykke skal vere innhenta på førehand frå kvar einskild skattytar, før slik utlevering av personopplysningar vert gjort. Dette inneber difor i praksis at trykking og sal av skatteaviser ikkje er tillete.»

2.3.5 Innstrammingstiltak hausten 2003

I samband med masseutleveringa av skattelistene hausten 2003 bestemte Finansdepartementet at utlevering av listene skulle skje på vilkår av at opplysningar om fødselsdag og -månad, skatteklasse og gateadresse ikkje skulle offentleggjerast. Departementet bestemte også at utlegging av skattelister på Internett berre skal skje i den trevekersperioden da papirlistene er lagde ut på likningskontora.

Innstramminga blei varsla i høyringsnotatet, der departementet mellom anna uttalte:

«Departementets gjennomgang av reglene om åpenhet rundt ligningsfastsettelsene er noe forsinket i forhold til det en la opp til da evalueringsarbeidet startet. Det betyr at eventuelle lovendringer først vil kunne gjennomføres med virkning for høstutlegget 2004.

Enkelte av de tiltakene som er foreslått i høringsnotatet, kunne vært gjennomført uten lovendring. Det må eksempelvis være klart at departementet - prinsipielt sett - står relativt fritt til å regulere ordningen med masseutlevering, i og med at dagens praksis går lenger enn hva som kreves etter offentlighetsloven.

På den annen side har masseutlevering lange tradisjoner i Norge, og flere institusjoner har interesser knyttet til dette spørsmålet. På denne bakgrunn anser departementet det som mest hensiktsmessig at Stortinget tar stilling til innstrammingsforslagene under ett.

Etter departementets oppfatning bør det likevel gjennomføres enkelte innstramminger allerede ved høstutlegget 2003. Departementet går inn for at ordningen med masseutlevering i henhold til departementets retningslinjer av 8. august 1991 § 4 videreføres også i høst. Utleveringen vil imidlertid skje på vilkår av at opplysninger om skattyternes fødselsdato og -måned samt gateadresse ikke publiseres i trykte eller elektroniske medier, og at utleggingsperioden på Internett begrenses til tre uker. Departementet legger til grunn at det foreslåtte tiltaket ikke vil være til ulempe for beskyttelsesverdige interesser.»

Det er på det reine at fleire av dei avisredaksjonane som fekk skattelistene utleverte hausten 2003, valde ikkje å rette seg etter dei moderate innstrammingstiltaka departementet gjekk inn for.

2.4 Kort om rettstilstanden i Sverige og Danmark

Departementet har innhenta informasjon om rettstilstanden i to land som det er naturleg å samanlikne seg med, Sverige og Danmark.

Departementet har fått opplyst at informasjon om namn, adresse, fødselsdata, skattbar inntekt, formue og utlikna skatt er offentleg i Sverige. Opplysningane blir ikkje publiserte på Internett, men interesserte kan vende seg til likningsstyresmaktene. Masseutlevering av lister i elektronisk form skjer berre til bestemte verksemder med behov for slik informasjon - til dømes føretak som driv kredittopplysningsverksemd. Masseutlevering av elektroniske lister skjer ikkje til føretak som driv marknadsføringsverksemd. Slike verksemder kan likevel i somme tilfelle få utlevert papirlister.

Departementet har fått opplyst at opplysningar om dei skattemessige tilhøva til skattytarane er underlagde teieplikt i Danmark.

2.5 Høyringa

Departementet sende ut eit høyringsnotat den 24. juni 2003 om endringar i reglane om skattelistene. Høyringsnotatet blei sendt til 50 instansar. Fristen for å kome med merknader blei sett til 15. september 2003. Departementet har motteke fråsegner frå

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Datatilsynet

• Den norske Revisorforening

• DM Huset AS

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Fiskeridepartementet

• Forbrukarombodet

• Forbrukarrådet

• Forsvarsdepartementet

• Fylkesskattesjefenes Forening

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Justisdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Likningsutvalet

• Mediebedriftenes Landsforening

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Samferdselsdepartementet

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Utdannings- og forskingsdepartementet

Av dei som har uttalt seg, har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Den norske Revisorforening, Fiskeridepartementet, Forbrukarombodet, Forbrukarrådet, Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Konkurransetilsynet, Samferdselsdepartementet og Utdannings- og forskingsdepartementet ingen merknader til forslaga i høyringsnotatet. Merknadene frå dei andre instansane blir omtalte i samband med forslaga nedanfor.

2.6 Bør skattelistene vere offentlege?

2.6.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet at skattelistene framleis skal vere offentlege.

2.6.2 Høyringa

Dei fleste høyringsinstansane har ingen innvendingar mot forslaget om at skattelistene skal vere offentlege også i framtida.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening meiner at det er viktig at skattelistene er offentlege.

Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Presseforbund skriv mellom anna:

«Det at man selv kan kontrollere, beregne og sammenligne den enkeltes bidrag til fellesskapet, har vært et fundamentalt prinsipp siden man for flere hundre år siden begynte å dele på fellesoppgaver i samfunnet. Innsynsretten er en helt sentral rettighet i det åpne demokratiske samfunn. Offentlighetsprinsippet gir mulighet til å utøve en viktig kontroll med forvaltningen, og bidrar således til å styrke den enkeltes rettssikkerhet. Vi er av den oppfatning at offentlige skatteopplysninger er prinsipielt viktig for å hindre urettferdighet og feilbehandling, samt for å sikre muligheten for offentlig kontroll med at den enkelte bidrar til fellesskapet. Åpenhet rundt ligningsresultatene skaper legitimitet og gir troverdighet til et skattesystem i et land der både beregningsgrunnlaget og skattesatsen ofte diskuteres.»

Fleire høyringsinstansar meiner at skattelistene framleis bør vere offentlege, men peikar samtidig på at det er nødvendig å stramme inn praksisen.

Landsorganisasjonen uttaler mellom anna:

«Etter LOs syn er det viktig å videreføre et prinsipp om åpenhet om økonomiske forhold som er sterkere ivaretatt i de nordiske land enn i verden for øvrig. (...)

På den annen side er LO opptatt av hensynet til personvernet og at en fri flyt av bl.a. fødselsdata kan ha uheldige sider i kombinasjon med andre personopplysninger. På denne bakgrunn finner vi å kunne støtte skjerpede kjøreregler, som ikke rammer hovedintensjonen om åpenhet omkring skatt og inntektsforhold.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon skriv mellom anna:

«HSH slutter seg til departementets forslag om innskrenkninger i adgangen til offentliggjøring av skattelistene. HSH er av den oppfatning at hensynet til kontroll og åpenhet fortsatt tilsier at skattelistene skal være offentlig tilgjengelige. Imidlertid har utviklingen av moderne teknologi og særlig medienes utlegging av skattelistene på internett i søkbar form gjort at skatteopplysningene blir alment tilgjengelig på en måte som neppe er nødvendig ut fra intensjonene og hensynene bak offentlighetsprinsippet (...). Dagens sterke grad av offentlighet overgår (...) hva som er nødvendig for å tilfredsstille behovet for åpenhet og innsyn.»

Likningsutvalet, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) og Skattebetalerforeningen meiner at ordninga med offentlege skattelister bør avviklast.

Skattebetalerforeningen uttaler:

«Finansdepartementets forslag vil begrense tilgangen til skattelistene, og er i så måte et lite skritt i riktig retning. Etter Skattebetalerforeningens oppfatning går imidlertid ikke forslaget langt nok. (...) Etter vår oppfatning vil offentliggjøring av skattelistene ikke bidra til noen demokratisk kontroll av ligningsforvaltningen, og den åpenheten som ønskes har en rekke praktiske ulemper. (...) Når det gjelder pressens forhold til skattelistene, så har mange års erfaring vist at her skjer det en særskilt form for ukritisk beskrivelse av enkeltpersoners inntekts- og formuesforhold i åpenhetens navn. (...) Skattebetalerforeningen mener at skattelistene ikke burde offentliggjøres i det hele tatt. Særlig gode grunner er det for å forhindre en offentliggjøring via internett.»

NARF skriv mellom anna:

«NARF er som utgangspunkt primært for at skattelistene skal unntas offentlighet. At det er lang tradisjon for offentliggjøring av skattelistene kan etter vår vurdering ikke være noe argument for at offentliggjøring av skattelistene også skal gjelde for fremtiden. (...) Det er etter NARFs vurdering svært uheldig at det offentlige gjennom sine registre tilrettelegger for at media og andre kan utrope «vinnere og tapere» i samfunnet basert på inntekt og formue.»

2.6.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Ordninga med utlegging av skattelister er tradisjonelt blitt grunngitt med at

• hemmeleghald kan skape grunnlag for spekulasjonar kring arbeidet med likninga

• ordninga representerer ei form for samfunnskontroll med styresmaktene

• avvik mellom verkelege og skattemessige tilhøve kan fremje debatt om skattereglane.

Tidlegare var det nok også eit mål at offentleggjeringa skulle leggje til rette for at dei som betalte skatt, kunne kontrollere at likninga var rett.

Det er heilt klart at ordninga med utlegging av skattelister spring ut av eit samfunn som var ulikt vårt. Fleire av dei omsyna som tradisjonelt har grunngitt offentleggjeringa, gjer seg likevel gjeldande i dag òg.

Prinsippet om at forvaltninga skal vere open for innsyn, inneber at borgarane i stor utstrekning har fått høve til innsyn i dei avgjerdene forvaltninga tek. Det at den einskilde på denne måten kan saumfare forvaltninga, kan styrkje rettstryggleiken og hindre urettvise.

Ordninga med utlegging av skattelister er eit utslag av det prinsippet om innsyn i forvaltninga som norsk forvaltningsrett er tufta på. Å hindre maktmisbruk og utenlege avgjerder er like viktig i likningsforvaltninga som elles. Offentleg innsyn i det likningsforvaltninga driv med, legg til rette for samfunnsmessig kontroll med likningsforvaltninga. Det gjeld sjølv om dei opplysningane som blir offentleggjorde, ikkje alltid gir eit fullstendig bilete av den økonomiske situasjonen til den einskilde. Somme meiner at opplysningar om eigen økonomi er ei privatsak, og at opplysningar som den einskilde er pliktig til å gi, ikkje bør offentleggjerast dersom skattytaren ikkje har gitt sitt samtykke. Departementet forstår desse innvendingane. Slik departementet ser det, bør ein likevel vere varsam med å setje i verk tiltak som svekkjer den samfunnsmessige kontrollen med forvaltninga.

Prinsippet om offentleg innsyn i likningsforvaltninga må likevel ikkje førast så langt at personvernet blir truga.

Utlegging av søkbare, landsomfattande skattelister på Internett har ført til at informasjonen i listene har fått ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare. Det er ikkje lenger nødvendig å oppsøkje likningskontoret for å få innsyn i skattelistene. Når listene ligg på Internett heile året, kan «heile verda», når som helst og ved hjelp av nokre få tastetrykk, få ei rad personopplysningar om den einskilde. Desse opplysningane kan bli misbrukte. Gjennom ulike søkje- og samanstillingsfunksjonar kan ein systematisere opplysningane frå skattelistene og bruke dei til formål som ligg langt utanfor det som er formålet med offentleggjeringa. Departementet har fått signal om at personopplysningar frå listene kan bli brukte til ulike former for kriminell aktivitet.

I dei siste åra er skattelistene i aukande grad blitt brukte i kommersiell verksemd. Nokre av dei som får skattelistene utleverte, tek seg jamvel betalt for å gi opplysningar om skattytarane vidare, til dømes på SMS. Ei slik utvikling er ikkje ønskjeleg.

Slik departementet ser det, står ikkje valet nødvendigvis mellom fullt innsyn på den eine sida og fullstendig hemmeleghald på den andre.

Prinsippet om offentleg innsyn er i seg sjølv ikkje ein fare for personvernet. Prinsipielt sett er det omfanget av den informasjonen som blir offentleggjord, kombinert med måten opplysningane blir gjorde tilgjengelege på, som er urovekkjande.

Departementet meiner at dei omsyna som grunngir ordninga med offentlege skattelister, veg så tungt at ein ikkje vil gå inn for å halde skattelistene hemmelege. Det bør likevel innførast strengare køyrereglar for offentleggjering av slike lister.

2.7 Kva slags opplysningar bør vere offentlege?

2.7.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet skreiv departementet mellom anna:

«For at hovedformålet med åpenhet rundt ligningsfastsettelsene - samfunnsmessig kontroll - skal realiseres, må i hvert fall skattyternes navn, nettoformue, nettoinntekt samt skatter og avgifter fremgå av listene. Det samme gjelder opplysninger om selskapers identitetsnummer. Departementet går inn for at disse opplysningene fortsatt skal være offentlige.

Opplysninger om skattyters fulle adresse, fødselsdato samt skatteklasse er nyttige hjelpemidler for å identifisere enkeltpersoner. Slike opplysninger er imidlertid ikke strengt nødvendige for å realisere de kontrollformål som begrunner åpenhetsprinsippet. Departementet antar at informasjon som nevnt er særlig egnet til å lette utarbeidelse av personprofiler og karakteriserende utvalg av befolkningen.

For å svekke muligheten for misbruk går departementet derfor inn for at ligningsloven endres slik at det ikke gis innsyn i disse opplysningene (...).

Departementet antar at hensynet til kontroll og identifikasjon vil kunne ivaretas ved at det i stedet opplyses om skattyters fødselsår og poststed. Enkelte medier foretar allerede i dag slike begrensninger når skattelisteopplysninger presenteres.»

2.7.2 Høyringa

Skattedirektoratet støttar forslaget om at opplysningar om fødselsdag og -månad, adresse og skatteklasse ikkje skal stå i skattelistene. Direktoratet peikar på at ei slik endring mellom anna kan redusere risikoen for at informasjon frå listene blir brukt til produksjon av falsk identifikasjon.

Skattebetalerforeningen uttaler mellom anna:

«Under forutsetning av at listene fortsatt skal være offentlige, gir forslaget om at listene kun skal inneholde opplysninger om navn, fødselsår, poststed, nettoinntekt/formue, skatter og avgifter, en større mulighet for anonymitet enn dagens regler. Ved å fjerne opplysninger om adresse, fødselsdato og skatteklasse vil det bli vanskeligere å identifisere enkeltpersoner, særlig på større steder. Personer som har et vanlig navn, vil kunne «forsvinne» i mengden av andre med samme navn. Personer med et mer uvanlig navn vil fortsatt være lett identifiserbare, og vil ikke være hjulpet av endringen. Det blir således svært tilfeldig om den enkeltes inntektsopplysninger lar seg identifisere, og brukes opplysningene, så er det fare for forvekslinger.»

Norsk Redaktørforening går sterkt imot forslaget frå departementet og skriv mellom anna:

«Tilgang på sikre og verifiserte opplysninger om enkeltpersoner og enkeltskatteytere er i mange tilfeller avgjørende for å kunne rette et kritisk søkelys ikke bare mot skattesystemet som sådan, men også mot enkelte betydelige aktører i næringsliv, forvaltning og politikk. Departementets forslag på dette punkt vil trolig kun ha noen positiv betydning for de samfunns- og næringslivstopper som ønsker å skjerme seg mest mulig for et kritisk journalistisk blikk og en ubehagelig eksponering i det offentlige rom. I så måte innebærer det foreliggende forslaget et kraftig tilbakeskritt og en åpenbar gave til maktmennesker med noe å skjule. At departementet mener at slike opplysninger «ikke er strengt nødvendige for å realisere de kontrollformål som begrunner åpenhetsprinsippet», finner vi derfor direkte oppsiktsvekkende. Navn og inntekt, uten adresse eller dato, vil dessuten kunne medføre misforståelser, spekulasjoner og direkte feil. I mange kommuner er det flere personer med samme navn (...).»

2.7.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Departementet føreslår at opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje skal stå i skattelistene. Etter departementet sitt syn er dette opplysningar som ikkje er strengt nødvendige for å realisere dei kontrollformåla som ligg til grunn for offentleggjeringa. At fleire aviser lenge har valt å ikkje ta med desse opplysningane når dei publiserer listene på papir eller på Internett, er eit argument for ei slik innstramming.

Det er mogleg at forslaget kan føre til at ein del skattytarar kan bli forveksla. Det er likevel vanskeleg å tru at dette blir eit problem som får noko særleg omfang. Når ein kjenner til både alder og poststad, vil det sjeldan vere grunn til forveksling sjølv om namnet er det same. Departementet kan heller ikkje sjå at dette vil gjere det mogleg for maktmenneske å skjule seg.

Opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse er opplysningar som lett kan misbrukast når dei blir stilte saman med økonomisk informasjon om skattytaren. Å fjerne opplysningane frå skattelistene vil gjere det vanskelegareå bruke skattelistene til kriminelle formål.

2.8 Personar med sperra adresse

2.8.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet gjekk departementet inn for at personar med sperra adresse ikkje skal takast med i skattelistene. Departementet uttalte mellom anna:

«En person kan i henhold til forskrift 4. mars 1994 om folkeregistrering § 37 søke om at det nedlegges forbud mot at vedkommendes adresse oppgis til private personer og institusjoner. Adressen kan vedtas sperret i tilfeller hvor det kan dokumenteres at det foreligger fare for liv, legeme eller helse. Dersom adressen sperres, blir den beskyttet med graderingen «fortrolig» eller «strengt fortrolig», jf. beskyttelsesinstruksen av 17. mars 1972 nr. 3372 § 2.

Etter ligningsloven § 8-8 nr. 1 femte punktum skal skattelisten ikke inneholde adresser som er sperret i henhold til bestemmelse gitt i eller i medhold av folkeregistreringsloven. Etter en språklig fortolkning skal likevel navnet på skattytere med sperret adresse oppgis. Skattedirektoratet peker blant annet på denne problemstillingen i sitt brev av 20. desember 2001.

Offentliggjøring av slike opplysninger kan innebære en sikkerhetsrisiko for dem det gjelder. Direktoratet har på denne bakgrunn - i forståelse med departementet - unntatt også navnet på slike skattytere fra listene de senere år (...).»

2.8.2 Høyringa

Ingen instansar har innvendingar mot forslaget i høyringsnotatet.

2.8.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Departementet føreslår at skattelistene ikkje skal innehalde nokon opplysningar om personar som har fått adressa sperra i medhald av lov om folkeregistrering. Å offentleggjere slike opplysningar kan innebere ein tryggingsrisiko for dei det gjeld. Særleg på mindre stader er det viktig at verken namn, adresse eller poststad går fram av listene.

Praksis hos likningsstyresmaktene har til no gått ut på at personar med sperra adresse er blitt fjerna frå dei listene som er blitt masseutleverte. Namnet til personane har derimot stått i papirlistene som er blitt lagde ut på likningskontora. Forslaget frå departementet inneber at heller ikkje listene på likningskontora vil innehalde opplysningar om personar med sperra adresse.

2.9 Korleis skal dei offentlege opplysningane gjerast kjende?

2.9.1 Forholdet mellom likningslova, offentleglova og retningslinene frå departementet

2.9.1.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet at retten til innsyn i skattelistene berre skal regulerast i eller i medhald av likningslova, og at offentleglova ikkje skal gjelde ved krav om innsyn i slike lister.

2.9.1.2 Høyringa

Skattebetalerforeningen ser positivt på at det i likningslova blir lagt opp til ei fullstendig regulering av spørsmålet om innsyn i skattelistene.

Norsk Redaktørforening er skeptisk til forslaget frå departementet og uttaler mellom anna:

«[Norsk Redaktørforening] er av den prinsipielle oppfatning at innsyn i offentlige dokumenter i størst mulig grad bør forankres i offentlighetsloven, og at flest mulig av unntakene også bør kunne lese[s] ut av denne. Jo flere spesiallover som tilsidesetter offentlighetsloven, jo mer uthules hele offentlighetsprinsippet.»

2.9.1.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

I dag er spørsmålet om rett til innsyn i skattelistene regulert i likningslova, offentleglova og retningslinene frå departementet. Dette gjer regelverket vanskeleg tilgjengeleg.

Offentleglova § 1 første ledd bestemmer at lova gjeld «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov». Offentleglova byggjer såleis på eit prinsipp om at det kan gjerast unntak frå lova i anna lov.

Departementet meiner at det vil vere klargjerande dersom spørsmålet om innsyn i skattelistene blir regulert uttømmande i eller i medhald av likningslova. Departementet vil ikkje føreslå ei ordning der likningslova og offentleglova gjeld ved sidan av kvarandre, til dømes slik at offentleglova skal utfylle likningslova. Ei slik løysing vil kunne skape unødvendig tvil om kor langt offentleglova rekk når det gjeld skattelistene. Etter departementet sitt syn er det heller ikkje naturleg å ta inn ei føresegn i offentleglova om at likningslova skal gjelde for innsyn i slike lister.

Departementet føreslår derfor at det skal gå fram av likningslova § 8-8 at offentleglova ikkje gjeld skattelister.

Departementet føreslår også at retningslinene for innsyn i og utskrift av skattelistene gitt av departementet 8. august 1991, blir oppheva når dei nye reglane trer i kraft.

2.9.2 Utlegging på likningskontora og ordninga med «vårutlegg»

2.9.2.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet uttalte departementet mellom anna:

«Dersom skattelistene fortsatt skal være offentlige, må utlegging av papirbaserte lister på ligningskontorene og adgangen til å gi utskrift/kopi av opplysninger om enkeltpersoner i utleggsperioden, anses som minimumsløsninger for hvordan opplysningene skal gjøres kjent. (...)

Som et forenklingstiltak foreslås at adgangen til separat utlegging av skattelistene for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse (vårutlegget), oppheves. Etter departementets oppfatning er det tilstrekkelig at skattelistene legges ut til alminnelig ettersyn én gang - om høsten - hvert år.»

2.9.2.2 Høyringa

Under føresetnad av at skattelistene skal vere offentlege, er det ingen instansar som har innvendingar mot å vidareføre ordninga med utlegging av papirlister på likningskontora.

Det er heller ingen instansar som går imot forslaget om å avvikle ordninga med «vårutlegg» av skattelistene, slik at det berre blir eitt utlegg kvart år.

2.9.2.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Departementet føreslår å vidareføre ordninga med utlegging av skattelister på likningskontora. Skal innsynsretten vere reell, er dette minimumsløysingar for korleis opplysningane skal gjerast kjende. Desse ordningane gir publikum høve til å sjekke innhaldet i listene på ein enkel måte. Samtidig med at ein sikrar retten til innsyn, må ein gå ut frå at slike former for offentleggjering ikkje inneber nokon større risiko for uønskt distribusjon av opplysningane.

I samband med omorganiseringa i likningsforvaltninga har såkalla etatskontor og servicekontor somme stader teke over nokre av arbeidsoppgåvene til likningskontora. Departementet føreslår at likningssjefen for kvart distrikt skal kunne bestemme at skattelista for distriktet skal leggjast ut på slike etats- og servicekontor i tillegg til på likningskontoret.

Departementet føreslår at utleggsperioden framleis skal vere tre veker. Etter denne perioden må dei som ønskjer innsyn i skattelistene, vende seg til personalet på likningskontoret for å få opplysningar. Departementet kjem tilbake til dette nedanfor.

Departementet føreslår også at ordninga med «vårutlegg» av skattelistene blir avvikla.

2.9.3 Publisering på Internett

2.9.3.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet uttalte departementet mellom anna:

«Departementet er etter en helhetsvurdering kommet til at opplysninger fra skattelistene også i fremtiden bør kunne publiseres på Internett. Slik publisering bør imidlertid skje med særlige begrensninger som ivaretar sentrale personvernhensyn.

Spørsmålet er hvilke begrensninger som eventuelt bør gjelde.

På bakgrunn av at skatteopplysninger fortsatt som utgangspunkt skal være offentlige, må oppslag på enkeltpersoner fremdel[e]s være mulig. Etter departementets oppfatning er det imidlertid viktig at muligheten for «massespørringer» begrenses. Med massespørringer forstås her uthenting av lister over skattytere som er gruppert etter gitte kriterier, for eksempel geografisk område eller nettoinntekt over eller under en bestemt grense.

For å begrense muligheten for massespørringer, bør skattelisteoppslagene være skjermet slik at spørreren tvinges gjennom spørrefunksjoner og ikke har mulighet til å liste dataene direkte. For å få en skjerming som er sikker nok, må det utarbeides spesifikasjoner der den som ønsker innsyn i opplysninger om den enkelte skattyter, må oppgi detaljerte kriterier for å få ut informasjon. Det må med andre ord ikke være noen «bakvei» som gjør at det kan tas ut lister. Alternativt bør dataene legges i en database som skjermes bak en «brannmur», der kun relevante spørringer slippes gjennom.

I spørrefunksjonen må det også legges inn sperrer mot søkemotorer og lignende som gir mulighet for massespørringer. Departementet ser for seg skattyters navn kombinert med vedkommendes poststed som det mest aktuelle søkekriteriet. Resultatet av spørringen bør kun omfatte en enkelt skattyter (eventuelt skattytere med samme navn på samme poststed).

Utleggsperioden på nettet bør være den samme som på ligningskontoret, det vil si 3 uker.

Det neste spørsmålet som oppstår, er hvordan internettpubliseringen eventuelt skal gjennomføres.

Departementet har vurdert to alternativer:

1. Skattelisten publiseres av mediebedrifter eller andre som får listen utlevert (ekstern løsning)

2. Skattelistene publiseres under skatteetatens kontroll på skatteetatens hjemmesider på nettet (intern løsning)»

Om internettpublisering i regi av mediebedrifter eller andre som kan få lista utlevert (ekstern løysing), uttalte departementet:

«Departementet antar at det - som i dag - først og fremst er media som vil ha interesse av å publisere skattelister på Internett. Prinsipielt bør imidlertid slik publisering være åpen for alle som kan få listen utlevert elektronisk. Internettpublisering må i tilfelle skje etter de samme retningslinjer som er beskrevet ovenfor.

Media vil være fritatt for meldeplikt til Datatilsynet i medhold av personopplysningsloven så langt bruken av skattelistene anses å være utelukkende til «journalistiske formål». Slik departementet forstår det, har Datatilsynet ikke avklart hvor grensen går for hva som kan anses som journalistisk virksomhet i forhold til personopplysningsloven. Det vises til omtalen av tilsynets kontakt med pressens organer høsten 2001 om dette. Begrensninger i mulighetene for publisering av skattelister bør derfor komme klart frem av ligningsloven.

Departementet legger til grunn at de som ønsker å publisere skattelister på Internett, ikke vil ha problemer med å innføre slike søkebegrensninger som skissert ovenfor.

Det er likevel knyttet visse betenkeligheter til et slikt opplegg.

For at ordningen skal være forsvarlig, må det etableres et kontrollsystem for å sikre at vilkårene for internettpublisering etterleves. Dette vil være ressurskrevende. Etter departementets syn vil det være lite hensiktsmessig med et opplegg hvor ligningsmyndighetene skal kontrollere at de løsninger som er valgt av den enkelte aktør, er tilstrekkelig sikret.

En mulighet kunne være en ordning med forhåndskontroll av alle som ønsket å legge skattelister ut på Internett. Et slikt opplegg vil også være svært ressurskrevende og må eventuelt bli fulgt opp av etterkontroller slik at ligningsmyndighetene kan forvisse seg om at det ikke er noen «hull» i de løsninger som er valgt.»

Om internettpublisering i skatteetaten sin regi uttalte departementet:

«En løsning med Internettpublisering i skatteetatens regi vil sikre størst grad av kontroll med opplysningene som legges ut.

I finanskomiteens innstilling (Innst. S. nr. 14 2002-2003) - hvor Regjeringen oppfordres til å videreføre evalueringsarbeidet - fremgår det også at det særlig er den manglende kontroll med de opplysningene som i dag legges ut på Internett, som bekymrer komiteens flertall. Det uttales blant annet på s. 3:

«En slik massiv spredning kan gjøre det vanskelig for myndighetene å kontrollere hva opplysningene brukes til, og det har bl.a. vært hevdet at moderne koblingsmuligheter kan føre til urettmessig bruk av listene fra kriminelle elementer.»

Internettpublisering i skatteetatens regi vil bidra til at myndighetene får et mer direkte grep om hva som legges ut og om hvilke søke- og sammenstillingsmuligheter som skal gjelde.

Når formålet med offentliggjøring er samfunnsmessig kontroll med ligningsmyndighetene, bør myndighetene ha hånd om publiseringen og sørge for at innsyn kan skje kostnadsfritt. Enkelte medier tar i dag betalt for søk i listene. Det kan fremstå som lite rimelig at skattelistene skal fungere som en inntektskilde for private aktører.

I sitt brev av 20. desember 2001 til departementet gir Skattedirektoratet uttrykk for at pressens utlegging av skattelisteopplysninger på Internett har ført til en uholdbar situasjon for skattyterne. Det vises bl.a. til den manglende kontroll med opplysningene som gjøres tilgjengelige. Departementet antar at den løsningen som skisseres her, i betydelig grad reduserer disse betenkelighetene.»

Departementet konkluderte slik i høyringsnotatet:

«Departementet går inn for at internettpublisering bare bør kunne skje i skatteetatens regi på etatens hjemmesider på Internett. Utleggsperioden begrenses til 3 uker. Ved vurderingen har departementet først og fremst lagt vekt på at de kontrollformål som begrunner offentliggjøringen tilsier at myndighetene bør sikre seg mer direkte kontroll med hvordan slik publisering skjer.»

2.9.3.2 Høyringa

Skattedirektoratet, Næringslivets Hovedorganisasjon og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon støttar forslaget om at internettpublisering berre skal skje på heimesidene til skatteetaten på Internett.

Skattedirektoratet skriv mellom anna:

«Vi er enig i de foreslåtte begrensninger vedrørende mulighet for massespørring (...) i forbindelse med forslag om publisering av skattelister på Internett. Dette gjelder også at utleggsperioden er foreslått å være sammenfallende med det fysiske utlegget på likningskontorene. Selv om en ved innføring av en internettløsning som skissert i høringen, ikke kan sikre seg hundre prosent mot misbruk, mener vi at de foreslåtte begrensninger i muligheter for massespørring i tilstrekkelig grad må kunne anses for å tilfredsstille de krav til sikkerhet som stilles til en slik løsning. (...) En såkalt ekstern løsning for publisering av skattelister på Internett forutsetter at skatteetaten innfører et ressurskrevende kontrollsystem. Vi har verken kapasitet til forhåndskontroll av alle som ønsker å legge skattelisteopplysninger ut på Internett, eller etterkontroller for å sikre oss mot at det skjer misbruk av ordningen. Skattedirektoratet er således enig med Finansdepartementet i at en internettpublisering i skatteetatens regi, såkalt intern løsning, best ivaretar etatens kontrollbehov.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttaler mellom anna:

«(...) [U]tviklingen av moderne teknologi og særlig medienes utlegging av skattelistene på internett i søkbar form [har] gjort at skatteopplysningene blir alment tilgjengelige på en måte som neppe er nødvendig ut fra intensjonene og hensynene bak offentlighetsprinsippet. Videre ser HSH at skattelistenes opplysninger om fødselsdato og adresse, kombinert med utvidede søke- og sammenstillingsmuligheter, utgjør en risiko for misbruk. Dagens sterke grad av offentlighet overgår således hva som er nødvendig for å tilfredsstille behovet for åpenhet og innsyn.

(...)

HSH mener således at hensynet til kontroll og offentlighet vil være tilstrekkelig ivaretatt ved at skattelistene legges ut på skattedirektoratets hjemmesider slik det er foreslått, uten mulighet for «massesøk» (...)»

Datatilsynet og Skattebetalerforeningen er skeptiske til utlegging av skattelister på Internett.

Datatilsynet skriv mellom anna:

«Departementet går inn for en fortsatt publisering av skattelister på Internett, om enn i et langt mer begrenset omfang enn tilfellet er i dag. Dette vil medføre at personvernulempene reduseres, men ikke fjernes. At man begrenser tiden listene ligger ute på Internett til tre uker, reduserer f.eks. sjansen for at opplysningene blir lagt til grunn i vurderinger når det gjelder ansettelsesforhold og lignende. Den rent private bruken som kan betegnes som «kikking», vil også reduseres, men ikke elimineres. Det vil også være vanskelig å sikre seg mot at (større) aktører laster ned opplysningene, og således har tilgang til disse i et lengre tidsrom enn det som er intensjonen.»

Skattebetalerforeningen uttaler mellom anna:

«Etter Skattebetalerforeningens syn bør eventuell offentliggjøring av skattelistene begrenses til utlegging av papirbaserte lister på ligningskontorene. Vi kan ikke se noen begrunnelse for at listene skal kunne publiseres på internett. En ordning med papirbaserte lister er ansett tilstrekkelig i Sverige. En offentliggjøring på internett er uheldig på flere måter: Listene kan på denne måten brukes til formål som ligger langt utenfor de uttalte formålene med offentliggjøringen, eksempelvis at skattelistene er benyttet av kriminelle for å finne frem til egnede ransofre. Etter vårt syn vil en offentliggjøring av skattelistene i tre uker på internett ikke bidra i nevneverdig grad til å avdekke uoverensstemmelser mellom virkelige og skattemessige forhold. Dette hensyn vil i stor utstrekning kunne ivaretas ved at listene legges ut i papirbasert form på ligningskontorene.»

Fylkesskattesjefenes Forening går inn for at skattelistene skal vere tilgjengelege på Internett heile året, og uttaler mellom anna:

«Ved å la internettversjonen være tilgjengelig i ett år ville likningskontorene slippe å effektuere flere av de henvendelser som kommer utenom utleggsperioden. (...) Foreningen poengterer imidlertid sterkt at de begrensninger som beskrives (...) i høringsnotatet med hensyn til å kunne utføre «massespørringer», blir lagt inn.»

Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening går sterkt imot forslaget frå departementet om at berre Skattedirektoratet skal kunne leggje skattelister ut på Internett.

Norsk Redaktørforening skriv mellom anna:

«Som det ganske riktig påpekes, har enkelte avisredaksjoner de siste årene lagt ut skattelistene for hele landet på internett i søkbar form. Dette dreier seg imidlertid om et svært lite antall. Undersøkelser foretatt av Norsk Redaktørforening viser at det i 2001 og 2002 kun var åtte av 59 avisredaksjoner som brakte fullstendige skattedata for en eller flere kommuner. Vi vet selvsagt ikke nøyaktig hvilke argumenter som begrunner den enkelte redaksjons valg i så måte. Men på bakgrunn av så vel enkelte tilbakemeldinger som et mer generelt resonnement, er det all grunn til å tro at publisering av lister for hele landet ikke vil være interessant for særlig mange redaksjoner, verken journalistisk eller kommersielt. Det er ikke, slik både Datatilsynet og departementet synes å tro, særlig mange som er interesserte i å søke etter skatteopplysninger for en masse ukjente mennesker landet rundt. (...)

Høringsnotatet problematiserer først og fremst muligheten for «masseutspørring», det vil si uthenting av lister over skatteytere etter bestemte kriterier. Igjen har vi vanskeligheter med å se hvilke skadevirkninger dette skulle gi (...). I parentes bemerket: For journalistiske formål vil ofte det å kunne sammenligne ulike grupper av skattytere, nettopp være et poeng. Dette kan imidlertid gjøres uten «publisering» av fullstendige skattelister. Her er masseutlevering på for eksempel cd-rom det avgjørende. Men også denne adgangen vil forslagene i høringsnotatet sette en stopper for.

Som departementet påpeker, er et alternativ til dagens ordning at mediebedrifter får tilgang til masseutlevering, men at man ikke publiserer disse elektronisk og søkbart, eventuelt at det legges inn sperrer som gjør at man ikke kan foreta «massespørring» via internett. Det hevdes at en ordning med utlevering med begrensninger hva elektronisk publisering angår, vil være vanskelig å kontrollere. Det har vi vanskelig for å forstå. Sett i lys av det tross alt svært begrensede antall masseutleveringer som finner sted, burde det være enkelt å finne frem til et system hvor hver enkelt som får tilgang til masseutleverte data, rapporterer tilbake med hensyn til hvorvidt og i så fall hvordan disse var publisert. Vi finner det svært lite sannsynlig at noen vil bryte slike retningslinjer, særlig sett i lys av den høyst begrensede interesse det har vært for denne typen publisering. Vi understreker at dette er et subisdiært synspunkt fra vår side, og at vi prinsipielt mener at offentlig tilgjengelig informasjon bør være tilgjengelig for alle, på like premisser.»

Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening uttaler mellom anna:

«Det kan være riktig, som enkelte hevder, at pressen har gjort offentliggjøring av skattelistene på Internett til underholdning. Intensjonen om å skape trygghet for at alminnelig innsyn i skattelistene ikke misbrukes og gjøres til gjenstand for allmenn forlystelse, har sin verdi. Imidlertid har det også sin verdi at mediene kan opplyse allmennheten om at noen av samfunnets rikeste borgere hver høst fremstår som personer uten skatteevne. Åpenhet rundt skattelistene er en av forutsetningene for et rettferdig skattesystem. Finanskomiteens flertallspåstand i Innst. S. nr. 14 (2002-2003), og som gjentas flere steder i høringsnotatet, om at nye problemstillinger har dukket opp «som følge av landsdekkende publisering av listene gjennom Internett», er klart uriktig. De siste årene har pressen ikke publisert «landsdekkende lister» i den forstand at de kan kopieres eller lagres. (...)

I Skattedirektoratets brev av 20.12.2001 heter det at «pressens utlegging av skatteopplysninger på Internett har ført til en uholdbar situasjon for skattyterne». (...) Naturlige oppfølgingsspørsmål til direktoratet er da hvilken konkret uholdbar situasjon og hvilke skattytere det her siktes til. Selvsagt kan det diskuteres ut fra synspunkter på hva som er «passende», «usmakelig», «god eller dårlig journalistikk» i forhold til pressens publisering av skatteopplysninger. En slik debatt pågår stadig innad i mediene, og i det offentlige rom pressen utgjør. Men eksistensen av en slik debatt kan på ingen måte dokumentere at det eksisterer en «uholdbar situasjon for skattyterne». Det er - og bør fortsatt være - et bærende prinsipp at det må påvises klare, om enn hypotetiske skadevirkninger, for å kunne begrense åpenhetsprinsippet. I høringsnotatet har ikke departementet engang påvist de hypotetiske skadevirkningene. Det eneste som fremsettes, er en ikke-dokumentert påstand om at det eksisterer en «uholdbar situasjon for skattyterne». (...)

(...) Publisering på Internett innebærer en optimal grad av offentlighet, og skattelistene på nettet har gjort innbyggernes mulighet til å kontrollere og overvåke skatteinnkrevingen videre og mer demokratisk enn noen gang. Departementets forslag om å forby pressen å gjøre allerede kjente skatteopplysninger tilgjengelige på Internett i søkbar form, innskrenker meddelelsesfriheten, det vil si friheten til å ytre seg på hvilken som helst måte om hvilket som helst tema. Også denne siden av ytringsfrihetsperspektivet vernes av EMK artikkel 10. Det er vanskelig for oss å se hvordan enkeltsøk via mediene setter grunnleggende personvernhensyn i fare, mens utleggelse på skatteetatens base ikke vil gjøre det.»

2.9.3.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Det er heilt på det reine at publisering på Internett inneber ein optimal grad av offentleg innsyn. At einskildpersonar med enkle middel kan få innsyn i og gjere seg kjende med likningsforvaltninga si verksemd, kan isolert sett vere positivt.

Prinsippet om offentleg innsyn må likevel ikkje førast så langt at personvernet blir truga. At informasjon er offentleg, inneber ikkje nødvendigvis at den som sit på opplysningane, er forplikta til på alle vis å leggje til rette for at andre får innsyn.

I hovudsak er det media som har lagt ut fullstendige og søkbare skattelister på Internett i dei siste åra. Styresmaktene har til no ikkje regulert denne publiseringa.

Den teknologiske utviklinga går raskt, og det er vanskeleg å ha full oversikt over konsekvensane av at informasjon blir lagt ut på nettet. Ein veit likevel at internetteknologien gjer det mogleg med ein mykje meir effektiv og omfattande distribusjon av informasjon enn tidlegare. Dei søkje- og samanstillingsfunksjonane ein kan oppnå gjennom Internett, gjer at personopplysningar som finst der, kan systematiserast og koplast saman med andre opplysningar på ein mykje enklare måte enn før. Dette gjeld òg personopplysningar frå skattelistene. Informasjon frå skattelistene kan dermed bli brukt til formål som ligg langt utanfor det kontrollformålet som grunngir offentleggjeringa.

Etter departementet si vurdering er det nødvendig at styresmaktene tek eit meir direkte grep om internettpubliseringa og gir klare køyrereglar på området.

Nokre av høyringsinstansane meiner at skattelistene ikkje bør offentleggjerast på Internett i det heile. Det er sjølvsagt mogleg å forby all utlegging av søkbare skattelister på nettet. Ein konsekvens av dette vil vere at den som ønskjer innsyn, må nytte papirlistene på likningskontora. Departementet meiner at ei slik ordning ikkje er tenleg. Når ein har teke det standpunktet at skattelisteopplysningar skal vere offentlege, og når formålet med offentleggjeringa er ei form for samfunnsmessig kontroll, bør det vere relativt enkelt å gjere seg kjend med opplysningane.

Departementet har kome til at søkbare skattelister framleis bør leggjast ut på Internett. Det bør likevel gjelde reglar for kven som legg ut opplysningane, og for måten opplysningane blir gjorde tilgjengelege på. Departementet går også inn for at det bør gjelde slike søkjeavgrensingar som dei som blei skisserte i høyringsnotatet, nemleg at ein berre kan gjere enkeltsøk ved å opplyse om namnet og poststaden til den aktuelle skattytaren.

I høyringsnotatet drøfta departementet to alternativ for korleis publisering på Internett skal gjennomførast. Det eine alternativet gjekk ut på at skattelistene skal kunne publiserast i søkbar form av medieføretak eller andre som får skattelistene utleverte. Det andre alternativet gjekk ut på at skattelistene skal gjerast tilgjengelege under kontroll av skatteetaten på heimesidene til skatteetaten på Internett.

Finansdepartementet vil ikkje føreslå ei ordning der private føretak som får skattelistene masseutleverte, får ansvaret for å publisere skattelistene på Internett. Det er fleire grunnar til dette.

Offentleggjering av informasjon som er samla inn under tvang, bør prinsipielt sett skje i regi av styresmaktene, og under deira ansvar og kontroll. Departementet ser det slik at ein generelt bør vere varsam med å overlate slike oppgåver til private aktørar. Mange skattytarar vil kunne finne det støytande at private føretak skal kunne bruke opplysningane i ein kommersiell samanheng.

For at ei privat løysing skal vere forsvarleg, må det også etablerast eit kontrollsystem for å sikre at vilkåra for slik publisering ikkje blir brotne. Det vil vere ressurskrevjande. Departementet meiner at det vil vere lite tenleg med eit opplegg der likningsstyresmaktene skal kontrollere at dei løysingane som er valde av kvar einskild aktør, er tilstrekkeleg sikra.

Departementet vil heller ikkje tilrå ei ordning der alle som ønskjer å leggje listene ut på Internett, blir kontrollerte på førehand. Eit slikt opplegg vil vere ressurskrevjande også fordi likningsstyresmaktene må følgje opp med kontrollar i etterhand for å sikre at det ikkje er «hol» i dei løysingane som blir valde.

Fleire av dei som fekk skattelistene utleverte gjennom ordninga med masseutlevering hausten 2003, valde å ikkje rette seg etter dei moderate vilkåra som blei sette for utleveringa, og som departementet varsla i høyringsnotatet. Erfaringane frå hausten 2003 gav eit signal om at ein ikkje utan vidare kan rekne med at eventuelle vilkår for internettpublisering vil bli følgde lojalt opp. Dette er òg eit moment som taler mot å overlate slike oppgåver til private aktørar.

Slik departementet ser det, vil ei løysing med internettpublisering i regi av skatteetaten sikre mest mogleg kontroll med dei opplysningane som blir lagde ut på Internett.

Internettpublisering i skatteetaten sin regi vil også gi styresmaktene eit direkte grep om kva som blir lagt ut på nettet, og korleis søkjefunksjonane blir utforma.

Skattelistene bør liggje ute på nettet i den same perioden som papirlistene er lagde ut på likningskontora, det vil seie tre veker.

Departementet føreslår derfor at skattelistene skal publiserast på heimesidene til Skattedirektoratet på Internett i tre veker. Departementet føreslår vidare at det berre skal vere mogleg med enkeltsøk i listene om ein kjenner namnet og poststaden til skattytaren.

2.9.4 Masseutlevering

2.9.4.1 Høyringa

I høyringsnotatet gjekk departementet inn for at den nogjeldande ordninga med masseutlevering av skattelister bør avviklast. Departementet uttalte på generelt grunnlag dette om masseutlevering:

«Ved vurderingen av om og eventuelt i hvilken utstrekning ordningen med masseutlevering til enkeltaktører bør videreføres i sin nåværende form, er det særlig to hensyn som må ivaretas:

• den interesse samfunnet som helhet har i at visse institusjoner har tilgang til tilstrekkelige opplysninger om skattyterne og deres økonomiske forhold

• den enkeltes interesse i at skattemyndighetene ikke legger til rette for at opplysninger om vedkommende kan nyttes til formål som ligger utenfor det som er formålet med offentliggjøringen og/eller som kan true personvernet

Masseutlevering skjer i dag til et vidt spekter av aktører. Ligningsmyndighetene har ikke full kontroll med den bruk mottakerne gjør av opplysningene etter at de er utlevert. Etter departementets syn bør det også i forbindelse med reglene om masseutlevering tas grep som sikrer myndighetene bedre kontroll med de opplysningene som offentliggjøres.

Utgangspunktet må være at masseutlevering av opplysninger ikke bør skje med mindre sterke samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende.

Departementet er kommet til at ordningen med masseutlevering bør avvikles. For å hindre omgåelsesforsøk foreslår departementet at det ikke skal være tillatt å kopiere, fotografere eller å benytte elektroniske hjelpemidler for å avlese den listen som legges ut på ligningskontoret.

Slik departementet ser det, kan unntak fra dette utgangspunktet særlig tenkes i forhold til virksomheter som har konsesjon etter personopplysningsloven § 33, i forhold til pressen og i forhold til foretak som driver adresserings- og markedsføringsvirksomhet.»

2.9.4.2 Høyringsinstansane

Den norske Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag går imot forslaget frå departementet om å avvikle ordninga med masseutlevering av skattelister.

Den norske Redaktørforening skriv mellom anna:

«Departementets overordnede mål synes å være at man skal få bedre «kontroll» med de opplysninger som offentliggjøres. Det er isolert sett en svært dårlig begrunnelse, i tillegg til at målet som sådan neppe lar seg oppfylle. Hvorfor skal myndighetene ha «kontroll» med bruken av offentlig tilgjengelig[e] opplysninger? Knapt på noe annet område har myndighetene en slik «kontroll». Debatten må dreie seg om hvilke typer opplysninger som skal anses som offentlige.»

Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening skriv mellom anna:

«En bredest mulig tilgang til skattelistene er folkets beste kontroll med skattesystemet. I henhold til både norsk rett og EMK artikkel 10 vernes i stadig større grad pressens samfunnsrolle som informasjonsformidler og utøver av sin tiltenkte funksjon som såkalt «public watchdog» i en åpen rettsstat.

(...)

Vi går derfor inn for at det etableres et unntak for pressen fra forbudet mot at skattelistene [ikke] kan utleveres i sin helhet.»

Norsk Journalistlag gir uttrykk for liknande synspunkt.

Datatilsynet, Skattebetalerforeningen, HSHog NHOstøttar forslaget frå departementet.

2.9.4.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Som nemnt tidlegare er masseutlevering av opplysningar frå skattelistene nærmare regulert i § 4 i retningslinene frå departementet, der ein skil mellom utlevering av papirlister og utlevering av elektroniske lister.

Retningslinene blir tolka slik at alle kan be om og få utlevert heile skattelista for éin, fleire eller alle kommunar. Utlevering av lister i elektronisk form kan berre skje til dei som oppfyller vilkåra i andre ledd om melde- og konsesjonsplikt til Datatilsynet. Det gjeld også eit unntak for dei som er fritekne for melde- og konsesjonsplikt, som særleg gjeld pressa.

Etter departementet si oppfatning er det ønskjeleg med større kontroll, eller oversikt om ein vil, over spreiinga av opplysningar frå skattelistene. Departementet tenkjer særleg på opplysningar som er sette saman på ein bestemt måte, til dømes slik at det kan lagast karakteriserande utval av folk med tilleggsopplysningar om inntekt. I dag har ein lita oversikt over dei måtane opplysningar frå skattelistene blir brukte på. Som nemnt i høyringsnotatet, må derfor utgangspunktet vere at masseutlevering ikkje skal skje med mindre sterke samfunnsmessige omsyn gjer seg gjeldande.

I høyringsnotatet viser departementet til at den interessa samfunnet har i at visse institusjonar har tilgang til tilstrekkeleg med opplysningar om skattytarane og dei økonomiske forholda deira, må vegast opp mot den einskilde si interesse i at skattestyresmaktene legg til rette for at opplysningar om ein person ikkje kan nyttast til formål som ligg utanfor det som er formålet med offentleggjeringa, eller som kan truge personvernet. Departementet viser her til drøftinga ovanfor, der departementet gjer framlegg om at berre Skattedirektoratet skal kunne publisere skattelister på Internett. Om masseutlevering skulle kunne skje også i framtida, ville spreiinga av skattelisteopplysningane framleis i stor grad kunne skje gjennom Internett utanfor likningsstyresmaktene sin kontroll.

Departementet kan ikkje sjå at slike sterke samfunnsmessige omsyn gjer seg gjeldande i den grad at ordninga med masseutlevering bør skje på same måten som i dag. Departementet føreslår derfor at ordninga med masseutlevering bør avviklast. Som departementet peika på i høyringsnotatet, er det særleg tre grupper som tek imot slike opplysningar i dag, og som dermed peikar seg ut dersom ein skulle tenkje seg unntak frå hovudregelen. Departementet vil derfor sjå nærmare på spørsmålet om masseutlevering til pressa, marknadsføringsverksemder og bankar, kredittopplysningsverksemder og liknande som har konsesjon i medhald av personopplysningslova § 33.

2.9.5 Utlevering til pressa

2.9.5.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet uttalte departementet særskilt om masseutlevering av skattelister til pressa:

«Utlevering av skattelisteopplysninger til pressen har lange tradisjoner i Norge. Pressen har en oppgave når det gjelder å realisere de kontrollformål som begrunner ordningen med offentlige ligningsfastsettelser.

Med den løsningen departementet legger opp til for internettpublisering - det vil si utlegging på skatteetatens hjemmesider - skulle det ikke være behov for en ordning med særskilt masseutlevering til pressen. Pressen vil fortsatt kunne utøve sin virksomhet gjennom tilgangen til den sentrale databasen. Departementet går på denne bakgrunn inn for at ordningen med særskilt masseutlevering av skattelisteopplysninger til pressen ikke videreføres. Etter departementets oppfatning er muligheten for søk på skatteetatens hjemmesider tilstrekkelig for at pressen skal kunne bidra til å realisere de kontrollformål som begrunner ordningen.

Utenom utleggingsperioden på tre uker må også pressen henvende seg til ligningsmyndighetene for å få skattelisteopplysninger om enkelte skattytere.»

Departementet skriv òg:

«Departementet er kommet til at ordningen med masseutlevering bør avvikles. For å hindre omgåelsesforsøk foreslår departementet at det ikke skal være tillatt å kopiere, fotografere eller å benytte elektroniske hjelpemidler for å avlese den listen som legges ut på ligningskontoret.»

2.9.5.2 Høyringa

Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforeningog Norsk Journalistlagmeiner pressa må få utlevert skattelister også i framtida.

Norsk Redaktørforening skriv mellom anna:

«Departementet mener åpenbart at tilgang til papirlister og søk på enkeltpersoner på skatteetatens hjemmesider i tre uker er tilstrekkelig til at pressen kan oppfylle sin kontrollfunksjon. I så fall tror vi departementet har dårlig kjennskap til pressens arbeidsmetoder.»

Dei skriv vidare:

«For det andre: Det departementet indirekte vil stimulere, er mer av den typen «listejournalistikk» som mange mener er den mer underholdende formen for bruk av skattelistene. Dette vil nemlig bli den åpenbart enkleste, for ikke å si den eneste systematiske bruk av skattelistene som vil være mulig etter departementets forslag. En mer analytisk og systematisk tilnærming til skattetallene vil ikke lenger være mulig, simpelthen fordi man ikke kan drive «massespørring», sammenligning av ulike grupper, geografiske områder og lignende, den type journalistikk som det burde være interessant å stimulere.»

Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening skriv mellom anna:

«Departementets forslag om å forby særskilt masseutlevering av skatteopplysninger til pressen, innskrenker informasjonsfriheten, det vil si friheten til å motta og søke etter tilgjengelig informasjon i samfunnet. Utgangspunktet etter EMK artikkel 10 er at innsamling av tilgjengelige personopplysninger er tillatt, med mindre det foreligger grunner som medfører at det er nødvendig å forby slik innsamling.

(...)

En bredest mulig tilgang til skattelistene er folkets beste kontroll med skattesystemet. I henhold til både norsk rett og EMK artikkel 10 vernes i stadig større grad pressens samfunnsrolle som informasjonsformidler og utøver av sin tiltenkte funksjon som såkalt «public watchdog» i en åpen rettsstat.»

Skattedirektoratetog Fylkesskattesjefenes forening peikar på at omsynet til arbeidsbelastninga på likningskontora kan tilseie at pressa får betre tilgang til opplysningar enn det departementet la opp til i høyringsnotatet.

Skattedirektoratet skriv mellom anna:

«Årsaken til at pressen tidligere fikk tilgang til massedistribuerte opplysninger, var for å spare skatteetaten for ekstraarbeid. Allerede på åttitallet var etterspørselen etter slike opplysninger stor, og interessen har økt siden den gang. Den foreslåtte begrensning vil således få store praktiske konsekvenser for skatteetaten både under og etter utleggsperioden. Hensikten med offentliggjøring av skattelister er at det foretas kontroll av likningsforvaltningen. Pressen har en viktig rolle i denne sammenheng. Både av hensyn til pressen og til skatteetatens arbeidsbyrde mener Skattedirektoratet at den beste løsningen er at pressen får anledning til å kjøpe massedistribuerte skattelister på lik linje med bedrifter som har konsesjon fra Datatilsynet. De bør få tilgang til skattelisteopplysninger hele året, men ikke til lister som inneholder personnummer. Vi foreslår at pressen i stedet (som i dag) gis tilgang til opplysninger om fødselsdato.»

Justisdepartementetgir uttrykk for tvil når det gjeld spørsmålet om pressa er sikra god nok tilgang til opplysningar etter utleggingsperioden på tre veker. Justisdepartementet skriv såleis mellom anna:

«Vi er imidlertid i tvil om pressens adgang til innsyn i skattelistene utover treukersperioden er godt nok ivaretatt. Slik vi forstår det, vil det være opp til ligningsmyndighetenes skjønn om innsyn skal gis, jf. forslaget til § 8-8 nr. 3 fjerde ledd. Dette vil i betydelig grad redusere pressens mulighet for å øve kontroll. Vi mener derfor at pressen bør ha adgang til å søke i nettutgaven også utover treukersperioden.»

Skattebetalerforeningenskriv mellom anna:

«Skattebetalerforeningen støtter forslaget om at pressen ikke lenger skal få skattelistene utlevert gjennom særskilt masseutlevering. Vi kan ikke se at pressen har behov for en slik tilgang.»

2.9.5.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Forslaget frå departementet i høyringsnotatet gjekk ut på at pressa ikkje skulle få fleire opplysningar enn andre. Forslaget i høyringsnotatet inneber dermed at pressa må søkje i papirlistene eller i dei listene likningsstyresmaktene legg ut på Internett i trevekersperioden. Etter dette må pressa vende seg til likningskontora for å få opplysningar frå skattelistene.

Etter departementet si oppfatning er det, som tidlegare nemnt, viktig å setje ei grense for kor langt ein ønskjer at spreiinga av skattelisteopplysningar skal gå. Departementet ønskjer å sikre ein betre kontroll med korleis opplysningane frå skattelistene blir nytta. Det er derfor behov for innstrammingar også når det gjeld pressa sin tilgang til opplysningar.

Dei høva pressa har til å systematisere opplysningane i skattelistene, vil bli noko svekte dersom ordninga med masseutlevering av skattelisteopplysningar opphøyrer. Departementet meiner at dette ikkje vil vere noka avgjerande innvending mot forslaget, dersom dei omsyna som ligg bak ønsket om offentleg innsyn, likevel kan sikrast.

Etter departementet si oppfatning vil innsynsretten gå langt nok dersom pressa får høve til å sjekke inntekt, formue og skatt til einskildpersonar både i og utanfor dei tre vekene skattelistene er å finne på likningskontora og på Internett.

Presseorganisasjonane har i sine høyringsfråsegner lagt vekt på at dei ikkje lenger kan lage til dømes analysar omkring nullskattytarar, millionærar og milliardærar i ulike delar av landet, i ulike yrkesgrupper osv. Som døme på journalistikk som vil bli vanskelegare å gjennomføre, er det også nemnt reportasjar om inntekter og formuar til pensjonistane og reportasjar om og analysar av kommunal service i ulike bydelar i forhold til status, økonomi osv. i befolkninga. Ettersom journalistane ikkje vil kjenne namnet på alle dei som det vil vere aktuelt å ta med i ei slik undersøking, vil denne typen journalistikk bli vanskelegare å gjennomføre.

Departementet vil presisere at det også i framtida vil vere mogleg å lage slike analysar som pressa har vist til at det ikkje lenger vil vere mogleg for dei å lage. Det finst reglar om unntak frå teieplikta i likningslova for forskarar som ønskjer å lage slike analysar. Dei forskarane som får tilgang til opplysningane, vil da sjølve ha teieplikt når det gjeld dei opplysningane dei får innsyn i, og resultatet av forskinga må publiserast i fullstendig anonym form. Forslaget frå departementet hindrar derfor ikkje at det blir laga slike analysar, sjølv om det vil vere vanskelegare for pressa å lage dei.

Presseorganisasjonane har også nemnt andre døme på skattejournalistikk som dei ikkje lenger kan lage dersom dei ikkje får tilgang til fullstendige skattelister. Eit par døme er analysar av selskaps- og personskattlegginga av reiarlag og reiarar i samband med forslag til endring av skattlegginga av reiarlag. Departementet vil peike på at det også i framtida vil vere mogleg å få opplysningar om inntekt, formue og skatt for desse personane dersom journalisten kjenner namna deira. Det same gjeld opplysningar om medlemmer av lagrettar og meddommarar i domstolane i bestemte saker, der identiteten deira er kjend.

Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforbund går langt i å peike på at nokre av forslaga frå departementet kan vere i strid med EMK artikkel 10. Slik departementet forstår det, byggjer desse presseorganisasjonane mykje av argumentasjonen sin på ein dom gitt av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) 21. januar 1999 (EMD 23183/95 Fressoz and Roire v. France).

Dommen gjaldt ei sak der pressa - kan hende på grunn av lekkasjar frå likningskontoret - hadde fått tilgang til likningsopplysningar om ein leiar i Peugeot, opplysningar som i utgangspunktet var underlagde teieplikt. Spørsmålet i saka var i kva utstrekning pressa hadde høve til å gi att materiale som i utgangspunktet var underlagt teieplikt.

Så langt departementet kan sjå, er dommen ikkje relevant i diskusjonen om skattelistene skal vere offentlege eller ikkje, eller i spørsmålet om pressa skal ha tilgang til bestemte opplysningar. Departementet kan heller ikkje sjå at dommen er relevant for spørsmålet om styresmaktene kan leggje band på metodane for innsamling av opplysningar som ein vel ikkje å halde hemmelege. EMD tek i dommen berre stilling til den bruken pressa gjer av opplysningar som dei allereie kjenner til.

Departementet deler presseorganisasjonane si oppfatning om at EMK artikkel 10 vernar fridommen til å ta imot og søkje etter tilgjengeleg informasjon i samfunnet. Forslaget frå departementet innskrenkar ikkje informasjonsfridommen, og hindrar heller ikkje pressa i å drive kritisk journalistikk på annan måte.

Informasjonsfridommen etter EMK artikkel 10 inneber ikkje noka plikt til å gi ut informasjon. Når det gjeld opplysningar om likningsfastsetjingar, reknar departementet det som klart at kvar einskild stat står fritt til å bestemme om slik informasjon skal vere offentleg eller ikkje. I denne samanhengen kan det vere grunn til å peike på at dei fleste land ikkje har ei ordning med utlegging av skattelister.

Lovgivaren må såleis stå fritt til å bestemme korleis det skal givast innsyn i informasjon som ein vel ikkje å halde hemmeleg. At skattelistene er offentlege, inneber ikkje at ein er forplikta til å praktisere masseutlevering, så framt andre ordningar er meir tenlege.

Departementet har lagt spørsmålet om forholdet til EMK artikkel 10 fram for Lovavdelinga i Justisdepartementet. Dei konkluderer slik:

«Lovavdelingen mener på denne bakgrunn at forslagene om å avvikle ordningen med utlevering av skattelisten i sin helhet og å begrense hvilke metoder som kan brukes for å samle inn opplysninger fra skattelistene, er forenlige med EMK artikkel 10.»

Det synet at forslaget om å avvikle ordninga med masseutlevering strir mot EMK artikkel 10, kan derfor ikkje føre fram.

Det følgjer av dette at det også kan lovfestast at det ikkje skal vere tillate å kopiere, fotografere eller på annan måte nytte elektroniske hjelpemiddel for å lese av opplysningar i papirlistene som ligg ute på likningskontora.

Departementet vil også presisere at utanom dei tre vekene som listene ligg ute på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett, vil pressa kunne vende seg til likningskontora for å få skattelisteopplysningar om einskilde skattytarar. For å få slike opplysningar må pressa kjenne namnet til den dei ønskjer opplysningar om, og dei må vite kva kommune skattytaren bur i, slik at dei kan vende seg til det rette likningskontoret. Departementet kjem tilbake til dette spørsmålet nedanfor.

På bakgrunn av at likningskontora vil få noko større arbeidsbyrde som følgje av forslaget frå departementet, har Skattedirektoratet peika på at etter deira oppfatning er den beste løysinga at pressa får høve til å kjøpe massedistribuerte skattelister, slik at dei får tilgang til skattelistene heile året. I høyringsfråsegna viser direktoratet til at bakgrunnen for at det blei innført ei ordning med masseutlevering av skattelisteopplysningar, mellom anna til pressa, var at etterspurnaden etter slike opplysningar var stor.

Etter departementet si oppfatning kan ikkje situasjonen da pressa fekk tilgang til massedistribuerte opplysningar, samanliknast med den situasjonen som departementet legg opp til no. Departementet går ut frå at pressa er mest oppteken av å få slike opplysningar i dei tre vekene da skattelistene ligg ute på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett. Det er sjølvsagt vanskeleg å seie noko sikkert om kor omfattande etterspurnaden etter opplysningar frå pressa si side vil vere etter dei tre vekene, men departementet reknar med at etterspurnaden ikkje vil bli større enn at det er til å leve med for likningskontora.

Departementet vil derfor ikkje føreslå ei særskilt ordning for pressa.

2.9.6 Utlevering til føretak som driv adresserings- og marknadsføringsverksemd

2.9.6.1 Høyringa

I høyringsnotatet skriv departementet:

«Masseutlevering av ligningsopplyninger til bruk i markedsføringsvirksomhet mv. har åpnet for en bruk av opplysningene som ligger langt utenfor det kontrollformål som begrunner offentliggjøringen.

Mange markedsføringsforetak har nok en sterk interesse i at ordningen med utlevering av skattelister videreføres i sin nåværende form. Tilgang til ligningsopplysninger gjør det blant annet lettere for slike virksomheter å rette markedsføring mot utvalgte grupper av befolkningen.

Etter departementets oppfatning er det ikke skattemyndighetenes oppgave å legge til rette for at næringslivets markedsføring blir mest mulig målrettet.

Det vises også til omtalen av Datatilsynets betenkeligheter ved slik utlevering i forbindelse med gjennomgangen av gjeldende rett.

Masseutlevering av ligningsopplysninger i situasjoner der det ikke gjør seg gjeldende tungtveiende samfunnsmessige hensyn, kan føre til at ordningen med offentlige skattelister får svekket legitimitet.

Departementet går på denne bakgrunn inn for at ordningen med masseutlevering til bruk i markedsføringsvirksomhet o.l. opphører.»

2.9.6.2 Merknader frå høyringsinstansane

Det var berre Skattedirektoratetog DM-husetsom hadde særskilde merknader til dette forslaget.

Skattedirektoratetstøttar forslaget frå departementet.

DM-husetpeikar på at utgangspunktet etter personopplysningslova er at den som er registrert i eit personregister, sjølv må samtykkje i at opplysningane kan lagrast og nyttast i marknadsføringsverksemd. Unnateke frå dette er opplysningar om namn, adresse, telefonnummer, kjønn og fødselsdato. Vidare peikar dei på at ein kan reservere seg mot direkte marknadsføring i det sentrale reservasjonsregisteret. Dei oppsummerer derfor slik:

1. «Bruk av skattelistene til markedsføringsformål kan ikke sies å utgjøre noen trussel mot personvernet. All den stund man plikter å vaske skattelistene mot det sentrale reservasjonsregisteret før bruk vil personer som har reservert seg mot direkte markedsføring (brev og telefon) ikke motta noen form for markedsføringshenvendelse. Bruken av skattelistene til markedsføringsformål betraktes ikke som mer personvernkrenkende enn bruken av teleoperatørenes registre eller bruk av kundelister.

2. Dersom skattelistene forbys til bruk i markedsføringsvirksomhet, bør de likevel være tilgjengelige som en kilde for å sikkerstille datakvaliteten i eksisterende personregistre. Til slik bruk har både bruker og den registrerte samme interesse, at informasjonen som allerede er lagret, er korrekt og oppdatert. Dette bør imidlertid sees i sammenheng med fremtidig bruk av Det Sentrale Folkeregisteret.»

2.9.6.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Departementet viser til omtalen frå høyringsnotatet som er attgitt ovanfor.

Departementet ser det slik at utlevering av informasjon frå skattelistene til bruk i verksemd som driv med marknadsføring, ligg langt utanfor det som er det opphavlege formålet med offentleggjeringa av skattelistene.

Etter departementet sitt syn er det ikkje likningsstyresmaktene si oppgåve å leggje forholda til rette for at marknadsføringa til ulike verksemder skal bli mest mogleg målretta. Det er særleg koplinga mellom personopplysningar og opplysningar om inntekt og formue som gjer at departementet ser det som uheldig at slike verksemder får tilgang til skattelistene.

Som nemnt under gjennomgangen av gjeldande rett, kan departementet ikkje sjå bort frå at nokre av dei som får skattelistene, bruker opplysningar om inntekt og formue i marknadsføringsverksemd utan at det blir innhenta samtykke frå den einskilde skattytaren. Slik departementet forstår det, meiner Datatilsynet at slik bruk av opplysningane strir mot personopplysningslova.

Spørsmålet om verksemder skal få tilgang til opplysningar om til dømes adresse, kan eventuelt vurderast i samanheng med gjennomgangen av reglane om høve til å få opplysningar frå folkeregisteret.

Departementet føreslår derfor at heller ikkje marknadsføringsverksemder skal få noka særskild utlevering av skattelister.

2.9.7 Utlevering til finansinstitusjonar, forsikringsverksemd og verksemder som driv kredittopplysning

2.9.7.1 Høyringa

I høyringsnotatet skreiv departementet mellom anna:

«Banker, finansinstitusjoner, tilbydere av forsikringstjenester og foretak som driver kredittopplysningsvirksomhet er eksempler på institusjoner som må ha konsesjon etter personopplysningsloven § 33 til å behandle personopplysninger. Slike institusjoner kan ha et sterkt behov for å få informasjon fra skattelistene masseutlevert i og med at ligningsopplysninger utgjør en viktig del av grunnlaget for virksomheten. Gjennomgående vil det også være i samfunnets interesse at slike institusjoner får mest mulig fullstendige opplysninger om skattyterne. Departementet er kommet til at ordningen med masseutlevering bør videreføres overfor disse.»

Departementet skreiv vidare:

«For virksomheter som nevnt vil det gjennomgående være nødvendig å ha opplysninger om skattyternes fødselsdato, personnummer og adresse i tillegg til de opplysninger som foreslås inntatt i skattelistene, jf. ovenfor. Etter gjeldende regler gis det bare ut skattelister med fødselsdato og adresse. Det er ikke adgang til å innta opplysninger om skattyternes personnummer i det materialet som utleveres.

Banker, kredittopplysningsforetak mv. har et sterkt behov for opplysninger om skattyternes personnummer for å kunne identifisere den enkelte. I dag må skattelistene holdes opp mot andre registre for å få frem slik informasjon. Dette er en tungvint løsning som i enkelte tilfeller har gjort det vanskelig for privatpersoner å få kreditt. Det foreslås derfor at utleveringsadgangen utvides i forhold til i dag, slik at det i tillegg kan gis informasjon om skattyternes personnummer til virksomheter med konsesjon etter personopplysningsloven § 33.»

2.9.7.2 Merknader frå høyringsinstansane

Kredittopplysningsbyråenes forening, Skattebetalerforeningen, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kredittilsynetog Finansnæringens Hovedorganisasjonstøttar forslaget frå departementet.

Ingen av høyringsinstansane har gått særskilt ut mot forslaget frå departementet, men nokre av høyringsinstansane har merknader til forslaget.

Norsk Redaktørforening skriv mellom anna:

«For øvrig stiller vi oss svært undrende til at departementet, mens man begrenser allmennhetens adgang til skattelisteopplysninger, uten videre vil sikre banker, forsikringsselskaper og kredittopplysningsforetak fortsatt adgang til masseutlevering. Departementet tar altså særlig hensyn til rent kommersielle aktører i markedet, men innskrenker den offentlige kontroll og ettersyn. Det er mildest talt et tankekors.»

Datatilsynetskriv mellom anna:

«I høringsnotat åpnes det for at finansieringsinstitusjoner og kredittopplysningsselskaper bør kunne få en utvidet adgang til ligningsopplysningene til bruk i sin virksomhet. Datatilsynet har ingen sterke innvendinger mot en slik praksis når det gjelder kredittopplysningsforetakene, bl.a. fordi disse har en konsesjonshjemlet plikt til å sende gjenpart av formidlede opplysninger til omspurte. Når det gjelder finansieringsinstitusjoner, mener Datatilsynet at dokumentasjon f.eks. i forbindelse med søknad om lån i størst mulig utstrekning bør fremskaffes av lånsøker selv. En utvidet tilgang til ligningsopplysninger for finansieringsinstitusjoner bør i så fall kombineres med en plikt til å sende gjenpart av opplysningene til omspurte. En slik ordning vil bidra til å sikre at individene har bedre kontroll over opplysninger som formidles og kvaliteten på dem.

Datatilsynet finner også grunn til å påpeke at konsesjonsplikten som hovedregel er begrenset til behandling av sensitive personopplysninger. Opplysninger om økonomiske forhold regnes i personopplysningsloven ikke som sensitive, og det vil således være et fåtall tilfeller som vil være underlagt en forhåndskontroll hos Datatilsynet.»

2.9.7.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Etter departementet si oppfatning bør bankar, finansinstitusjonar, tilbydarar av forsikringstenester og føretak som driv kredittopplysningsverksemd også i framtida få utlevert skattelistene, så framt opplysningane er sikra ei trygg behandling.

Departementet meiner at det rammeverket som personopplysningslova gir, gir god nok tryggleik for at andre ikkje kan få opplysningane utan at reglane i personopplysningslova blir følgde.

Opplysningane kan da som hovudregel ikkje givast til andre dersom den opplysningane gjeld, ikkje har gitt samtykke til det. Kredittopplysningsverksemder kan etter personopplysningsforskrifta § 4-3 likevel gi kredittopplysning vidare til «den som har saklig behov for den».Om opplysningane blir gitt til andre enn dei det er høve til å gi opplysningane til etter personopplysningslova, vil det vere eit brot på lova, som kan møtast med sanksjonar i medhald av personopplysningslova.

Datatilsynet peikar i si høyringsfråsegn på at konsesjonsplikta som hovudregel er avgrensa til behandling av sensitive personopplysningar. Opplysningar om økonomiske forhold blir i personopplysningslova ikkje rekna som sensitive, og det vil derfor berre vere nokre få tilfelle som vil vere underlagde førehandskontroll i form av konsesjon. Etter ei fornya vurdering har departementet derfor kome til at konsesjonsplikta ikkje vil vere eit godt avgrensingskriterium.

Det er derfor viktig at dei verksemdene som også i framtida skal få skattelistene utleverte, er klart definerte.

Departementet har kome fram til at ingen andre enn finansinstitusjonar, forsikringsverksemd og kredittopplysningsverksemder, skal kunne få skattelistene utleverte. Dette må derfor kome klart fram i lovteksten. Bruken av opplysningane skal følgje føresegnene i personopplysningslova. Opplysningar som er henta inn av kredittopplysningsverksemder kan derfor berre brukast ved kredittvurdering.

Departementet føreslår at desse verksemdene også skal få opplysningar om fullt personnummer. Som departementet skriv i høyringsnotatet, vil det for slike verksemder vere nødvendig å ha opplysningar om personnummeret og gateadressa til skattytarane i tillegg til dei opplysningane som no blir føreslått tekne inn i skattelistene.

I dag må skattelistene haldast opp mot andre register for at ein skal få fram god nok identifikasjon for bruk i slik verksemd. Dette er ei tungvint løysing, som i ein del tilfelle har gjort det vanskeleg for privatpersonar å få kreditt. Det bør derfor opnast for å kunne gi desse opplysningane.

Departementet legg til grunn at desse verksemdene også i framtida skal dekke kostnaden ved utleveringa.

Departementet foreslår og ein heimel i ligningslova § 3-13 nytt sjette ledd for departementet til å gi forskrifter.

Departementet har også sett nærmare på spørsmålet om kvar i likningslova ei slik føresegn bør takast inn. Når desse verksemdene no skal få fleire opplysningar enn dei som er tekne inn i skattelistene, og høvet til å utlevere skattelistene samtidig er avgrensa, er det ikkje lenger naturleg at føresegnene om dette er tekne inn i likningslova § 8-8, som regulerer offentleggjering av skattelistene. Departementet meiner at det no er meir naturleg at føresegnene om dette blir tekne inn som eit tillegg til dei andre unntaka frå teieplikta i likningslova § 3-13. Departementet føreslår derfor at desse reglane blir tekne inn som eit nytt sjette ledd i likningslova § 3-13.

2.9.8 Utlevering av opplysningar etter at trevekersperioden er omme

2.9.8.1 Høyringa

Spørsmålet om utlevering av opplysningar etter utløpet av trevekersperioden da skattelistene skal liggje ute på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett, blei ikkje omtalt særskilt i høyringsnotatet.

I samband med spørsmålet om pressa framleis skal få skattelisteopplysningane masseutleverte, skreiv departementet likevel:

«Utenom utleggingsperioden på tre uker må også pressen henvende seg til ligningsmyndighetene for å få skattelisteopplysninger om enkelte skattytere.»

2.9.8.2 Merknader frå høyringsinstansane

Norsk Redaktørforeningskriv mellom anna:

«Departementet skriver på side 33 i notatet at «Utenom utleggingsperioden på tre uker må også pressen(vår uth.) henvende seg til ligningsmyndighetene for å få skattelisteopplysninger om enkelte skattytere». Av dette kan det se ut som om det skal være anledning til å få ut opplysninger om enkelte skattytere utenom selve utleggingsperioden. Dette fremgår imidlertid ikke klart av lovteksten, og bør i så fall innarbeides. Vi tolker formuleringen som om dette skal være en generell adgang for allmennheten til å få innsyn i opplysninger. Dersom dette ikke er tilfelle, vil vi subsidiært be om at det innføres en tilsvarende ordning som for opplysninger om fødselsnummer hos folkeregistrene, hvor undersøkende journalistisk arbeid er akseptert som kriterium for å få utlevert fødselsnumre for enkeltpersoner.»

2.9.8.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Når departementet no gjer framlegg om at offentleglova ikkje skal gjelde for skattelistene, melder spørsmålet seg om kva slags utlevering som skal skje etter at listene ikkje lenger er tilgjengelege på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett. Dette må også sjåast i samanheng med at det heller ikkje skal skje noka masseutlevering av listene, til dømes til pressa.

Som nemnt ovanfor må dei som ønskjer innsyn i skattelistene etter trevekersperioden, vende seg til likningskontoret for å få opplysningar. Etter § 3 i departementet sine retningsliner av 8. august 1991 for innsyn i og utskrift av opplysningar frå skattelistene kan likningskontoret i dag gi opplysningar frå skattelistene skriftleg til skattytaren sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol og «i rimelig utstrekning»til andre. Departementet føreslår at denne ordninga blir ført vidare i likningslova. Departementet legg til grunn at regelen om utlevering til andre enn skattytaren sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol berre får relevans etter trevekersperioden.

Departementet legg også til grunn at det først og fremst er pressa som vil få tilgang til opplysningar etter denne regelen. Av omsyn til arbeidsbyrda ved likningskontora er det viktig at høvet til å få opplysningar på denne måten blir avgrensa. Etter departementet si oppfatning må derfor også talet på skattytarar som ein kan få opplysningar om, avgrensast. Eit utgangspunkt kan vere den grensa som Skattedirektoratet har sett for å rekne ein førespurnad om skattelisteopplysningar som eit spørsmål om masseutlevering. Skattedirektoratet har lagt til grunn at ein førespurnad om opplysningar om meir enn fem skattytarar skal reknast som eit spørsmål om masseutlevering. Departementet legg til grunn at det sjeldan vil vere aktuelt å gi ut opplysningar om meir enn fem skattytarar.

Departementet legg òg til grunn at den som ønskjer opplysningar frå skattelistene etter denne regelen, må kjenne namnet og poststaden til den han eller ho ønskjer opplysningar om.

Departementet meiner at Skattedirektoratet bør gi nærmare retningsliner om utlevering av skattelisteopplysningar etter trevekersperioden.

2.9.9 Særskilt om skattelistene for upersonlege skattytarar

2.9.9.1 Høyringa

I høyringsnotatet føreslo departementet at skattelistene for upersonlege skattytarar skal følgje dei same reglane som for dei personlege skattytarane, men drøftinga i høyringsnotatet hadde fokus på skattelistene for dei personlege skattytarane.

2.9.9.2 Merknader frå høyringsinstansane

Det er berre Norsk Redaktørforeningsom har merknader til forslaget. Dei skriv:

«Vi finner det oppsiktsvekkende at departementet - uten noen form for drøfting - foreslår at skattelistene for etterskuddspliktige skal følge samme regler som for forskuddspliktige. Formuleringen på side 36 i notatet om at man ikke har kostnadsberegnet en søkbar løsning for selskapsskatten, indikerer at man heller ikke har tenkt å gjennomføre en slik ordning for de etterskuddspliktige.

Uavhengig av dette siste poenget: Dette er, om mulig, et enda mer dramatisk forslag enn hva som gjelder de personlige skatteyterne. Kritisk næringslivsjournalistikk vil få et kraftig tilbakeslag med dette forslaget, et forslag som vel ikke kan begrunnes med «personvern»? Her vil det kun være snakk om å beskytte næringsliv og næringslivsledere mot innsyn i deres forhold til fellesskapet. Mener departementet at det er et viktigere hensyn enn hensynet til demokratisk kontroll? Forslaget er, etter vårt syn, oppsiktsvekkende og innebærer et markert brudd med den tradisjon at det skal være stor grad av gjennomsiktighet og allmenn kontroll av norsk næringsliv.»

2.9.9.3 Vurderingar og forslag frå departementet si side

Departementet er samd i at omsynet til personvern ikkje gjer seg gjeldande på same måten for upersonlege skattytarar, til dømes aksjeselskap, som for personlege skattytarar. Det er likevel slik at opplysningane i skattelistene i utgangspunktet er underlagde teieplikt i medhald av likningslova § 3-13. Etter departementet si oppfatning gjer derfor mange av dei same omsyna som taler for innstrammingar i offentleggjeringa for personlege skattytarar, seg også gjeldande for dei upersonlege skattytarane.

Departementet har vanskeleg for å sjå at ei likebehandling av skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar i denne samanhengen vil få slike konsekvensar som Norsk Redaktørforening peikar på.

Skattelisteopplysningane om upersonlege skattytarar vil også i framtida vere tilgjengelege på same måten som opplysningane om personlege skattytarar. Departementet vil peike på at i tillegg til at skattelisteopplysningane om upersonlege skattytarar vil vere tilgjengelege også i framtida, så reknar departementet med at dei rekneskapsopplysningane som kan hentast frå registra i Brønnøysund, vil vere av enda større interesse for pressa.

Det vil innebere ei stor forenkling for likningsstyresmaktene om skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar følgjer dei same reglane.

Departementet føreslår derfor at skattelistene for upersonlege skattytarar skal behandlast etter dei same reglane som dei som gjeld for skattelistene for personlege skattytarar.

2.10 Økonomiske og administrative konsekvensar

Dersom skatteetaten skal publisere skattelistene på heimesidene sine på Internett, vil det krevje ressursar til utvikling, og noko til årleg drift og forvaltning. Om desse oppgåvene skal setjast ut til andre, har Skattedirektoratet vurdert utviklingskostnadene til om lag 2,2 millionar kroner og dei årlege drifts- og forvaltningskostnadene til om lag 0,7 millionar kroner. Det er vanskeleg å gi ei nøyaktig oversikt over kostnadene, så dette må reknast som grove overslag. Overslaga tek ikkje høgd for at skattelistene for upersonlege skattytarar også skal publiserast på Internett. Kostnadene i samband med dette kjem derfor i tillegg.

Skattedirektoratet kan også utvikle ei løysing for publisering av skattelister på Internett internt. Det er mogleg at ei slik løysing vil bli noko rimelegare.

Det er førebels ikkje teke stilling til kva løysing ein bør velje.

Forslaget vil også føre til ekstraarbeid for likningsstyresmaktene som følgje av at færre vil ha tilgang til skattelisteopplysningar utanom den tida på tre veker da skattelistene er lagde ut på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett.