2 Dagens ordning

2.1 Forvaltningen av statens driftstilskudd til barnehager

Alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd. Tilskuddet beregnes ut fra antall barn i barnehagen, barnas alder og det enkelte barns oppholdstid. Tilskuddet er det samme for kommunale og private barnehager. Fylkesmannen fatter vedtak om tildeling av driftstilskudd til den enkelte barnehage, mens kommunene forvalter statens driftstilskudd og fører et visst tilsyn med at tilskuddene brukes etter forutsetningene. Dagens ordning er basert på langvarig praksis, men er ikke lovhjemlet. Dette forholdet er uproblematisk når det gjelder de kommunale barnehagene, fordi kommunen plikter å føre kontroll med egen virksomhet med hjemmel i kommuneloven. Enkelte kommuner har den senere tid gitt signaler om at de setter spørsmålstegn ved sin plikt til også å utføre dette arbeidet overfor de private barnehagene.

Barnehageloven § 7 fastslår et kommunalt ansvar også overfor de private barnehagene. Av bestemmelsen fremgår det bl.a. at "kommunen har ansvar for utbygging og drift av barnehager i kommunen." Bestemmelsen kan imidlertid ikke anses som en tilstrekkelig hjemmel for å pålegge kommunen plikter i forbindelse med forvaltning av tilskuddene. Arbeidet som utføres i kommunen, både med kontroll av årsmeldingsskjemaene og med selve utbetalingen av tilskuddene, er ressurskrevende. I løpet av de senere årene har antallet barnehager i kommunene også økt sterkt. Denne økningen har særlig skjedd i privat regi. I 1995 var 52 prosent av landets barnehager private, 48 prosent kommunale. Når det gjelder antall plasser i barnehagene, fordelte disse seg med 42 prosent i private og 58 prosent i kommunale. Det er imidlertid svært store variasjoner mellom kommunene her. I enkelte kommuner er hovedtyngden av antall barnehageplasser kommunale, i andre dominerer private. Tidligere var det få private barnehager, og det arbeidet kommunen utførte i forhold til tilskuddene var et arbeid som stort sett ble gjort i forhold til kommunens egne barnehager. Dette forvaltningsarbeidet har naturlig nok aldri vært sett på som en belastende oppgave for kommunene. Mange kommuner har imidlertid i løpet av de senere år fattet politiske vedtak om at de vil satse på privat fremfor kommunal utbygging av barnehagesektoren. Forvaltningen av tilskuddene til de private barnehagene har særlig på denne bakgrunn medført en større arbeidsbelastning for kommuneadministrasjonen. I enkelte tilfeller oppstår det også konflikter mellom kommunen og den private barnehageier om størrelsen på tilskuddene og bruken av midlene. Mange kommuner opplever på denne bakgrunn at forvaltningen av tilskuddene til de private barnehagene er en belastning som de ikke er pålagt å utføre.

2.2 Tilsynet med statlige driftstilskudd til barnehagene

Etter barnehageloven § 10 er kommunen pålagt å føre tilsyn med alle barnehagene i kommunen, både kommunale og private. Dette tilsynet er et tilsyn i forhold til bestemmelsene i barnehageloven. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige og ulovlige forhold, f.eks. mangelfullt vedlikehold eller at barnehagens vedtekter er i strid med loven. Videre kan kommunen gjøre vedtak om stenging av barnehagen dersom et pålegg om retting ikke blir etterkommet, eller dersom forholdet ikke lar seg rette. Fylkesmannen er klageinstans når det gjelder kommunens vedtak i tilsynssak. Barnehageloven har ingen bestemmelse om tilskudd, og det fremgår heller ikke av § 10 at det skal føres tilsyn med driftstilskuddet spesielt. Det har imidlertid vært hevdet fra departementets side at denne bestemmelsen også kan tolkes til å omfatte et tilsyn med tilskuddene.

Da det ikke finnes en klar hjemmel for tilsyn med statlige driftstilskudd verken i barnehageloven eller i forskrift, har departementet på årsmeldingsskjemaet som barnehagene sender inn, tatt forbehold om at det kan føres kontroll med at tilskuddene nyttes etter forutsetningene/formålet. Departementet er pålagt å ta et slikt forbehold overfor mottaker. Det vises til bevilgningsreglementet § 17. Dette forbeholdet er kommunens hjemmel for å be om aktuelle opplysninger når det skal føres kontroll med tilskuddene. Nærmere regler om hvilke opplysninger det kan bes om og kreves innsyn i, fremgår imidlertid ikke. Her må den som utøver kontrollen utøve et skjønn i forhold til hvilke opplysninger det er relevant å be om, i forhold til det å skulle føre kontroll med at tilskuddet nyttes etter formålet. Det er innlysende at et forbehold om å kunne føre kontroll verken er så klart eller så synlig som en hjemling i lov med utdypende forskrifter vil være. Datatilsynet har også påpekt at bevilgningsreglementet § 17 er en uklar hjemmel til å føre tilsyn med statlige tilskudd til barnehager.