3 Forslag til endringar i konkurranselova § 21 første ledd

3.1 Bakgrunn og gjeldande rett

Bakgrunnen for forslaget om å endre konkurranselova § 21 første ledd, er eit ynskje om å effektivisere og forenkle klagehandsaminga i saker om føretakssamanslutningar etter konkurranselova kapitel 4.

Etter gjeldande konkurranselov har Konkurransetilsynet berre høve til å vurdere dei konkurransemessige verknadene av ei føretakssamanslutning, og kan såleis ikkje ta omsyn til eventuelle andre konsekvensar samanslutninga måtte ha.

Tilsvarande skal departementet i si klagehandsaming berre ta konkurransemessige omsyn. Dersom saka er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, kan Kongen i statsråd etter § 21 gjere om Konkurransetilsynet sitt vedtak. Ei slik omgjering kan berre skje etter at departementet har handsama og avvist klagen ut frå ei konkurransemessig vurdering.

Konkurranselova § 21 første ledd inneber at Kongen i statsråd både kan omgjere Konkurransetilsynet sitt vedtak ut frå andre omsyn enn konkurranse og overprøve det konkurransemessige skjønnet som tilsynet har gjort i saka. Føresegna skal sørgje for at det skal vere mogleg å gjere ei politisk overprøving i saker om føretakssamanslutningar, der det vert lagt sterkare vekt på andre samfunnsomsyn enn konkurranse. Ved at vedtakskompetansen etter § 21 er lagt til Kongen i statsråd er det tydeleg for omverda når slik overprøving skjer. Føresegna skal òg syte for å styrkje den uavhengige faglege stillinga til Konkurransetilsynet.

Dersom Kongen i statsråd vil gjere om vedtaket i ei klagesak etter § 21 første ledd, vert dette gjort gjennom ein kongeleg resolusjon som tillet føretakssamanslutninga, etter at departementet har handsama saka ferdig. Det kan eventuelt setjast vilkår for løyvet på same måte som ved eit vanleg vedtak i ei klagesak. Vedtaket i den kongelege resolusjonen kjem i staden for departementet sitt vedtak i klagesaka, og opphevar såleis Konkurransetilsynet sitt vedtak.

Etter andre ledd kan Kongen i statsråd gripe inn dersom Konkurransetilsynet ikkje grip inn. Dette vil kunne vere aktuelt dersom regjeringa i ei konkret sak har ei anna oppfatning av dei konkurransemessige verknadene av fusjonen enn tilsynet. Her må to sett av vilkår vere oppfylte. For det første må inngrepsvilkåra i § 16 vere oppfylte, og for det andre må det vere ei sak av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Det vil såleis vere sjeldan at regjeringa finn det naudsynt å nytte heimelen i andre leddet. Det vil ikkje verte fremja endringar av føresegna i andre ledd.

Framgangsmåten etter § 21 første ledd, har i praksis vist seg å vere vanskeleg for omverda å forstå. Særleg er det forvirring når Konkurransetilsynet sitt vedtak vert oppretthalde på konkurransefagleg grunnlag, men likevel omgjort fordi det vert lagt større vekt på andre politiske omsyn enn omsynet til effektiv konkurranse. Såleis kan ein seie at synleggjeringa av dei tilfella der det vert lagt avgjerande vekt på andre omsyn enn konkurransen, som føresegna var meint å gi, ikkje har verka slik føremålet var.

I tillegg fører konkurranselova § 21 første ledd til unødig bruk av tid og ressursar i dei tilfelle det allereie tidleg i saka er klart at det vil verte aktuelt å gjere om eit eventuelt inngrep frå tilsynet si side, på grunn av den prinsipielle eller store samfunnsmessige betydninga saka har. I slike tilfelle vil ein etter ordninga i dag vere nøydd til å vente på den konkurransefaglege vurderinga i departementet før ei eventuell omgjering kan skje.

Departementet ynskjer på denne bakgrunn å endre konkurranselova § 21 første ledd.

3.2 Høyringsnotatet

Departementet peika i høyringsnotatet på at det er vurdert fleire alternativ til endringar for å effektivisere handsaminga av saker om føretakssamanslutningar etter § 21 første ledd. Det er viktig at den valde løysinga varetek både omsynet til ei forsvarleg konkurransefagleg handsaming av desse sakene og samtidig løyser utfordringane som ligg i dagens ordning, jf. omtala i punkt 3.1 over.

Departementet sitt forslag til løysing i høyringsnotatet fører til at omgjering i saker av stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning først kan skje etter at Konkurransetilsynet har gjort vedtak i saka. Dette er i samsvar med ordninga i dag. Men i motsetning til gjeldande rett skal det ikkje vere naudsynt å vente på klagehandsaminga i departementet. Det fører til at den politiske overprøvinga kan skje etter at Konkurransetilsynet har fatta sitt vedtak, men før departementet har fatta vedtak i klagesaka. Løysinga tek vare på omsynet til at det skal liggje føre ein grundig konkurransefagleg analyse av saka før ei avveging mot andre allmenne omsyn vert gjort. Konkurransetilsynet har i sitt vedtak gjort ei slik konkurransefagleg analyse. Den konkurransemessige uroa som føretakssamanslutninga gir opphav til, vert såleis gjort kjent og tilgjengeleg for omverda gjennom publiseringa av tilsynet sitt vedtak. Løysinga varetek både tilsynet si faglege integritet og konkurransepolitiske omsyn i større grad enn ei ordning der politisk prøving kan gjerast allereie før tilsynet har fatta vedtak.

Departementet understreka i høyringsnotatet at forslaget gir valfridom når det gjeld tidspunktet for omgjering. Det vil såleis ikkje vere noko i vegen for å avvente departementet si endelege avgjerd i klagesaka. Dette vil kunne vere aktuelt i saker der tilsynet sitt vedtak reiser vanskelege konkurransefaglege problemstillingar som det er viktig å få kasta lys over, og saka heller ikkje av andre grunnar krev ei rask avklaring.

Forslaget vil avvike frå normalordninga i forvaltninga med toinstans handsaming av klagar der departementet utfører fagleg kontroll med underliggjande organ gjennom klagehandsaminga. Eit viktig argument for eit slikt avvik er at omsynet til klagaren likevel vil verte vareteke fordi eit løyve frå Kongen i statsråd vil føre til at klagaren får gjennomføre fusjonen i samsvar med føremålet med klagen. Dersom det trengst, kan ein eventuell trong for fagleg styring av Konkurransetilsynet òg gjennomførast ved bruk av andre styringsverkemiddel enn klagehandsaminga, til dømes gjennom tildelingsbrevet eller eit særskilt brev om saka.

Departementet sitt forslag om endring i § 21 første ledd inneber at siste punktum i føresegna vert stroke.

3.3 Høyringsinstansane sine syn

Dei fleste av høyringsinstansane har ikkje merknader til forslaget om å endre konkurranselova § 21 første ledd.

Forbrukerrådet meiner at forslaget inneheld motstridande konsekvensar, både ei meir effektiv og rask sakshandsaming og såleis betre ressursbruk, men samstundes ei svekking av den konkurransefaglege vurderinga i saker om føretakssamanslutningar som kan ha negative konsekvensar for forbrukarane. Det politiske skjønnet må i alle tilfelle nyttast varsamt og under klåre definerte kriterium, og det må gjerast ei nærmare avgrensing av kva som ligg i omgrepet saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.

Innovasjon Norge meiner at forslaget kunne ha vore betre utgreidd og at eit alternativ vil vere å opprette ei uavhengig klagenemnd med større distanse til politiske styresmakter, slik fleire andre land har valgt å gjere. Det er òg rimelig at det vert gitt nok tid til ei forsvarleg sakshandsaming i desse sakene, og det er usikkert om forslaget til endring representerer ei optimal avveging mellom omsynet til å fremje konkurransen på den eine sida og forenkling på den andre. Forslaget vil òg kunne motivere aktørane i næringslivet til å leggje sterkare vekt på politisk lobbying.

LO støttar i all hovudsak forslaget, men ber samstundes om at det vert innført ei informasjonsføresegn i konkurranselova som tek vare på innsynsretten til dei tilsette i samband med eit eigarskifte i eit aksjeselskap, jf. § 9-16 i Hovudavtala. Dette vil styrkje bedriftsdemokratiet og plassen til lokale fagforeiningar i nærings- og arbeidslivet i Noreg.

Fellesforbundet er av same oppfatning som LO når det gjeld innføring av ei føresegn som gir tilsette innsynsrett i viktige spørsmål i prosessen med føretakssamanslutningar. I tillegg ber Fellesforbundet om ei nærmare avgrensing av kva som ligg i omgrepet saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Fellesforbundet ber òg om at det må gjerast klart kva for vilkår som kan verte gitt i samband med ei tillating etter konkurranselova § 21 første ledd. Eit vilkår kan vere å pålegje leiinga å informere om eigarskifte og syte for at tilsette vert gjort kjent med planar for verksemda.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er imot forslaget til endring i § 21 og meiner at utgreiingsinstruksen ikkje er brukt, fordi konsekvensar for næringslivet ikkje er vurdert i høyringsbrevet. NHO vil at det skal setjast ned eit offentleg utval for å evaluere fusjonskontrollen, med mandat til å fremje endringar i reglane om sakshandsaming. Vidare ynskjer NHO at det vert innført ei uavhengig klagenemnd i fusjonssaker. NHO er generelt skeptisk til politisk overprøving i fusjonssaker, og peikar på at lobbying vil kunne føre til godkjenning i saka på førehand. NHO meiner òg at sakshandsaminga etter konkurranselova § 21 er vilkårleg og ikkje underbygt av tilstrekklege analysar. Vidare er NHO av den oppfatninga at denne sakshandsaminga favoriserer særinteresser som er i strid med grunnleggjande rettstryggleik og omsyn til likskap. NHO er jamvel tilfreds med dagens ordning som i det minste fører til ei handsaming av to instanser og innsyn i politiske vurderingar i inngrepssaker, og meiner at andre styringsverkemiddel ikkje vil fylle den same funksjonen. Ordninga har verka i tråd med føremålet, og NHO meiner det tyder på ei misforståing når FAD hevdar at det er vanskeleg å få forståing for ordninga i omverda. NHO meiner forslaget vil føre til ei meir tilfeldig sakshandsaming, men vil klart effektivisere denne for partane og departementet. Men ordninga bør heller endrast slik at færre saker vert underlagt kontroll av konkurransestyresmaktene, eller gjennom at partane ber om politisk handsaming etter § 21 utan å klage.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er kritiske til forslaget og meiner dette vil føre til ei mindre grundig og sikker sakshandsaming og redusert rettstryggleik for aktørane. Forslaget vil òg føre til at det vert lettare å gjennomføre politisk overprøving og mindre klart kva som er årsaka til at ei føretakssamanslutning vert tillate. Endringa kan òg føre til ei mindre grundig sakshandsaming hos Konkurransetilsynet og departementet. HSH er òg ueinig i at det har vorte vanskeleg for omverda å forstå framgangsmåten i saker om omgjering, og tilrår at dagens ordning vert oppretthalden, samstundes som FAD arbeider med å betre sin kommunikasjon om vedtak etter § 21 første ledd.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) er sterkt kritiske til forslaget og meiner at respekten for konkurranselovgivinga og partane sin rettstryggleik berre kan verte nådd gjennom ei sluttføring av klagehandsaminga før den politiske overprøvinga. Forslaget vil føre til at klagehandsaminga berre vert ein teoretisk moglegheit og at det i praksis vil vere slik at klagesaker ikkje lenger vil få ei reell fagleg handsaming. FNH meiner òg at klagehandsaminga er naudsynt for å sikre fagleg overprøving av Konkurransetilsynet sine vurderingar.

Norges Colonialgrossisters Forbund, som mellom anna har medlemsbedrifter som Norgesgruppen ASA og ICA ASA, støttar ikkje forslaget. Det er viktigare med ei grundig konkurransefagleg vurdering enn at fusjonspartane må vente til klagehandsaminga er ferdigstilt før ei tillating kan verte gitt av Kongen i statsråd. Forslaget kan òg verke vilkårleg til skade for forbrukarane og samfunnet. Det bør trekjast tilbake og verte vurdert på nytt i tillegg til innføringa av ei uavhengig klagenemnd utafor departementet.

Advokatforeningen meiner at forslaget om å endre konkurranselova § 21 er unødig og at det ikkje er føremålstenleg dersom målet er å effektivisere klagesakshandsaminga. Alternativt vil ein dialog med partane, med eventuelt ein utsett klagefrist kunne føre til same løysing som lovendringa. Forslaget vil òg gjere ei konkurransefagleg vurdering i departementet vanskelegare, fordi denne må gjerast parallelt med ei politisk avklaring i saka etter § 21. Etter Advokatforeningen sitt syn vil opprettinga av ei konkurransenemnd som handsamar klager over tilsynet sitt inngrep, kombinert med ei politisk overprøving av Kongen i statsråd, gi ei tydlegare ordning på dette området, jf. forslaget om dette i NOU 2003:12 Ny Konkurranselov.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS meiner at forslaget om å endre konkurranselova § 21 vil få avgrensa praktisk betydning. Politisk overprøving av ein konkurransefagleg konklusjon vil vere ei så stor belastning for så vel regjeringa som partane i ei føretakssamanslutning, at i dei få tilfella dette er aktuelt vil regjeringa i praksis normalt vente på departementet si klagehandsaming. Det vil òg sjeldan vere slik at det på eit tidleg tidspunkt i sakshandsaminga er klart at ein klage ikkje vil føre fram, og at regjeringa vil nytte seg av retten til omgjering etter konkurranselova § 21. Forslaget har òg negative konsekvensar ved at Konkurransetilsynet sine vedtak ikkje vert kvalitetssikra gjennom departementet si sakshandsaming.

Wikborg, Rein & Co. Advokatfirma ser fordelane med ei forenkling og effektivisering i sakshandsaminga etter konkurranselova § 21. Samstundes er dei urolege for at endringa vil kunne føre til at den konkurransefaglege vurderinga får mindre tyngd, fordi det berre vil ligg føre eit vedtak frå Konkurransetilsynet. Dei er heller ikkje einige i at framgangsmåten i omgjeringssaker er vanskeleg å forstå for omverda og meiner at ordninga heller har gjort det vanskelegare å setje omsynet til konkurransen til side. Men det å unngå ein unødig lang prosess for fusjonspartane er viktigare enn å behalde ei prosessuell ordning som er meint å disiplinere politiske styresmakter til ikkje å ta for lett på konkurransefaglege omsyn. Det viktigaste er at det ikkje er gjort endringar i kravet om at ei tillating må verte gitt av Kongen i statsråd.

Norsk Bondelag og Norsk Landbrukssamvirke støttar forslaget og er positive til ei effektivisering av sakshandsaminga. Forslaget vil vere ressurssparande både for departementet og partane i ei sak. Samstundes vil forslaget kunne ha ulemper ved at Konkurransetilsynet si konkurransefaglege vurdering ikkje vert kvalitetssikra. I alle høve har forslaget avgrensa praktisk betydning, fordi dei fleste sakene først vil verte handsama konkurransefagleg i departementet.

Konkurransetilsynet støttar departementet si vurdering av dei svake sidene ved gjeldande ordning etter konkurranselova § 21, men meiner at det finst alternative løysingar som til dømes innføring av ei uavhengig klagenemnd slik det vart fremja av Konkurranselovutvalet i NOU 2003:12 Ny Konkurranselov. Opprettinga av ei uavhengig nemnd vil effektivisere og sikre ei toinstans sakshandsaming i klagesaker. Samstundes vil det føre til eit klarare skilje mellom faglege og politiske overprøvingar og såleis løyse den utfordringa som departementet skildrar ved gjeldande ordning i høyringa.

3.4 Departementet si vurdering

Det er reist spørsmål i høyringa om saka er godt nok utgreidd, mellom anna med omsyn til konsekvensar for næringslivet. Departementet meiner at desse er utgreidd tilstrekkeleg, og viser til kapitel 5 om økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga. Departementet viser òg til omtalen av forslaga til endringar i kapitel 3 og 4 i denne proposisjonen.

Fleire av høyringsinstansane er uroa for at forslaget vil føre til ei svekking av den konkurransefaglege vurderinga i saker om føretakssamanslutningar dersom det vert opna for å ikkje fullføre klagehandsaminga i departementet før ei avgjerd vert gitt etter lova § 21 første ledd. Departementet vil understreke at forslaget ikkje utelukkar ei konkurransefagleg klagehandsaming og at det såleis ikkje er noko i vegen for å avvente departementet si endelege avgjerd i klagesaka, til dømes der tilsynet sitt vedtak reiser vanskelege konkurransefaglege spørsmål. Føremålet med forslaget er å effektivisere sakshandsaminga i dei sakene der det ikkje er trong for å avklare slike spørsmål. Forslaget vil såleis spare ressursar både hos departementet og for partane i føretakssamanslutninga, samstundes som omsynet bak den gjeldande ordninga vert varetatt. Det er, som påpekt i høyringa, særleg viktig for partane i ei føretakssamanslutning at det ikkje trekkjer ut med ein avklaring i saka og at handsaminga av denne ikkje er unødig kostbar. Det kan òg verte oppfatta som tungvint og unødig ressurskrevjande at FAD først må vurdere og argumentere for at vedtaket frå Konkurransetilsynet skal oppretthaldast etter ei konkurransefagleg vurdering, når det er klart at vedtaket ikkje skal gjennomførast ut frå andre samfunnsomsyn.

Departementet vil vidare trekkje fram at forslaget vil gi regjeringa betre tid til å vurdere og grunngi kvifor det skal leggjast sterkare vekt på andre viktige samfunnsomsyn enn konkurranse, og såleis vil grunnlaget for den politiske overprøvinga etter § 21 verte tydlegare enn i dag. Det er det departementet som er ansvarleg for dei samfunnsomsyna som skal vektast opp mot omsynet til konkurransen, som må gi ei grundig og truverdig grunngiving for at desse omsyna veg tyngst. Det vil samstundes liggje føre ei grundig konkurransefagleg vurdering i saka frå Konkurransetilsynet, der det har gjort greie for dei samfunnsmessige skadeverknadene av fusjonen. Samla vil dette vere ei betring i høve til gjeldande ordning (og føre til ei styrking av omsynet til konkurransen).

Ordninga vil samstundes vere eit viktig instrument for styring av konkurransepolitikken. Ein dialog med partane med eventuelt ein utsett klagefrist som nokre høyringsinstansar setter fram som alternativ, vil mellom anna kunne føre til tap av verdfull tid både for partane og departementet, til ulempe for ei naudsynt konkurransefagleg realitetshandsaming av klagen. Departementet meiner såleis at dette ikkje vil gje ei løysing som fungerer like effektiv og føremålstenleg som forslaget til endringar i konkurranselova § 21 som no ligg føre.

Når det gjeld kriteriet for å gjere om ei sak etter konkurranselova § 21, viser departementet til at det ikkje er fremja endringar i dette, og at dette framleis berre vil vere aktuelt der saka er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Det er òg slik at terskelen for inngrep mot konkurranseskadelege føretakssamanslutningar i konkurranselova § 16 er uendra. Samstundes vil det framleis vere tydeleg når ei politisk avgjerd vert gitt ved at denne fullmakta er lagt til Kongen i statsråd og ikkje i departementet. Høyringsforslaget endrar ikkje på denne delen av ordninga. Likeins vil departementet slik som etter gjeldande ordning ikkje kunne fatte vedtak på politisk grunnlag, men berre ut frå ei konkurransefagleg vurdering etter lova § 16.

Departementet ser at det er viktig å sikre dei tilsette innsynsrett i sentrale spørsmål i prosessen kring ei føretakssamanslutning slik som framført av LO og Fellesforbundet, men meiner at andre verkemidlar enn konkurranselova vil vere betre eigna til å regulere føremål som styrking av bedriftsdemokrati og lokale fagforeiningar sin plass i nærings- og arbeidsliv i Noreg.

Når det gjeld spørsmålet om å etablere ei uavhengig konkurransenemnd for handsaming av klager etter konkurranselova i staden for departementet, er det ikkje aktuelt å gjere ei slik endring i organiseringa av konkurransestyresmaktene. Departementet meiner at ein viktig del av styringa med konkurransepolitikken er nettopp at departementet er klageorgan for avgjerdene til Konkurransetilsynet. Klagene gir departementet godt innsyn i korleis Konkurransetilsynet utøver konkurransepolitikken, samstundes som dei er utgangspunkt for vurderinga av om eit vedtak skal omgjerast etter § 21 fordi viktige prinsipielle eller samfunnsmessige omsyn taler for ei politisk overprøving. Ved at klagehandsaminga ligg til departementet vil regjeringa såleis kunne føre ein heilskapleg politikk, der konkurransepolitikk vert vege opp mot andre viktige samfunnsomsyn.

På denne bakgrunnen opprettheld departementet forslaget om endringar i konkurranselova § 21 første ledd som fremja i høyringa.