Del 3
Endringer i de administrative bestemmelser for samordning av pensjons- og trygdeytelser

14 Revisjon av regelverket for meldesystem, refusjon med videre ved samordningspliktige ytelser - samordningsloven §§ 24 - 26 a og folketrygdloven § 22-7

14.1 Innledning

Lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser har detaljerte bestemmelser om samordning av ytelser som går inn under loven. Dette gjelder ytelser fra:

• tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor (Statens Pensjonskasse og andre lovfestede tjenestepensjonsordninger, samt kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger)

• personskadetrygdene (pensjoner fra krigspensjoneringen og etter særlovgivningen om yrkesskadetrygd)

• folketrygden

• pensjonsordninger med avtalefestet pensjon.

Det er dessuten bestemmelser om samordning og tilpassing av ytelsene i regelverket for de enkelte pensjons- og trygdeordningene.

Reglene om utmåling av tjenestepensjon i offentlig sektor innebærer at tjenestepensjonen garanterer et samlet pensjonsbeløp fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen etter samordning. Folketrygdens ytelser utbetales alltid fullt ut, mens tjenestepensjonen reduseres gjennom et samordningsfradrag.

For at det skal kunne foretas korrekt beregning og samordning av ytelsene, er det påkrevet at pensjons- og trygdeordningene får nødvendige opplysninger om at en person innvilges ytelser fra andre ordninger, om at ytelsene endres, eller at utbetalingen opphører. Det er også påkrevet med kjennskap til en rekke opplysninger om beregningsgrunnlag med videre for ytelser fra andre ordninger, særlig ytelser fra folketrygden. Både personer som krever eller mottar ytelser og de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, har plikt til å informere om at ytelser innvilges, endres eller opphører.

Det finner således sted utstrakt utveksling av data mellom de forskjellige pensjons- og trygdeordningene. I mange tilfeller gjelder det ytelser som innvilges eller endres tilbake i tid, der det skal foretas refusjonsoppgjør fordi samordningen skjer med tilbakevirkning. Det er en stor mengde data som utveksles, og det skjer en del feil. Det oppstår da spørsmål om tilbakekreving av feilutbetalt ytelse, og om hvordan tapet skal dekkes dersom beløpet ikke kan kreves tilbake.

Regelverket for registrering og utveksling av opplysninger, for refusjonsoppgjør mellom ordningene og for ansvarsforhold når melderutinene svikter, er nylig gjennomgått av en arbeidsgruppe med representanter for tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor, Rikstrygdeverket og berørte departementer. Utredningen ble avgitt den 22. desember 1999.

På bakgrunn av arbeidsgruppens forslag vil departementet foreslå følgende endringer i samordningsloven og folketrygdloven:

• Reglene i samordningsloven om opplysnings- og meldeplikt for den som krever eller mottar en ytelse, og for pensjons- og trygdeordningene, presiseres nærmere. Det gis en særskilt hjemmel i loven for at departementet kan gi forskrift om registrering og utveksling av opplysninger.

• Det lovfestes at en pensjons- og trygdeordning kan kreve refusjon i etterbetalingsbeløp fra en annen ordning når det skjer samordning og tilpassing av ytelser med tilbakevirkning.

• Samordningslovens bestemmelser om tilbakekreving ved feilutbetalinger revideres etter mønster av bestemmelser i folketrygdloven. Pensjonister som ikke oppfyller sin opplysningsplikt skal i større grad enn i dag få ansvar for feilutbetalinger som systemet fører til.

Hensikten med forslagene er primært å forenkle regelverket og å redusere antall feilutbetalinger.

Endringene vil ellers ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.

14.2 Oppdatering av reglene om opplysnings- og meldeplikt for personer og pensjons- og trygdeordninger

14.2.1 Bakgrunn. Gjeldende rett

Etter samordningsloven § 24 plikter pensjons- og trygdeordningene å innhente nødvendige opplysninger for å avgjøre om lovens bestemmelser kommer til anvendelse, og de forskjellige ordningene plikter å bistå hverandre med å gjennomføre loven. Det følger av § 25 første ledd at også den som krever eller mottar en ytelse har opplysningsplikt overfor pensjons- og trygdeordningene om forhold som etter loven kan føre til at ytelsen settes ned.

Disse bestemmelsene suppleres av bestemmelser om plikt til å gi opplysninger med videre som er fastsatt for de forskjellige pensjons- og trygdeordningene. Videre har departementet med hjemmel i samordningsloven § 27 gitt forskrift av 7. april 1961 nr. 4116 om registrering av personer med pensjons- og trygdeytelser som omfattes av samordningsloven m.v. (samordningsforskrift nr. 47). Denne forskriften har blant annet detaljerte regler om utveksling av data mellom trygdeetaten og de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, og mellom disse ordningene innbyrdes. Utvekslingen skjer i dag for en stor del maskinelt via Rikstrygdeverket. Regelverket benyttes i praksis ikke bare ved samordning etter samordningsloven, men også når endring eller bortfall av ytelser skjer etter særskilte samordnings- og tilpassingsbestemmelser som er fastsatt i lov eller vedtekt for de enkelte pensjons- og trygdeordningene.

14.2.2 Departementets vurdering og forslag

Etter departementets oppfatning er det behov for å klargjøre at reglene om opplysningsplikt og om meldesystem med videre også skal benyttes når endringer eller bortfall av ytelser skjer etter særskilte bestemmelser som gjelder for de enkelte pensjons- og trygdeordningene. Eksempelvis faller alderspensjon fra de særlige førtidspensjonsordningene for sjømenn og fiskere helt eller delvis bort når pensjonisten blir innvilget uførepensjon fra folketrygden. Bestemmelser om dette finnes i lovene for disse pensjonsordningene. Videre er bestemmelser om samordning av ervervsprøvd etterlattepensjon fra en tjenestepensjonsordning med alders- eller uførepensjon fra en annen ordning gitt i regelverket for tjenestepensjonsordningene, og ikke i samordningsloven.

Departementet foreslår derfor at det presiseres i samordningsloven at både opplysningsplikten og meldeplikten gjelder i slike tilfeller.

Departementet foreslår videre at det foretas en språklig klargjøring av bestemmelsene, blant annet ved at det presiseres at nødvendige opplysninger kan utveksles mellom ordningene uten hinder av taushetsplikt. For øvrig finner departementet at det bør tas inn en særskilt hjemmel for å gi forskrift om registrering og utveksling av opplysninger i tilknytning til bestemmelsen om at pensjonsordningene har plikt til å bistå hverandre for å gjennomføre samordningen. En slik forskrift vil erstatte någjeldende samordningsforskrift nr. 47, og blant annet inneholde nærmere regler om hvilke data som skal utveksles mellom pensjons- og trygdeordningene og hvordan utvekslingen skal skje. Det foreslås at det tas inn en hjemmel i samordningsloven for departementet til å fastsette forskrift om registrering og utveksling av opplysninger mellom pensjons- og trygdeordningene.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 24 og § 25 nr. 1 og 2.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

14.3 Innføring av lovhjemmel for refusjon ved etterbetaling av ytelser

14.3.1 Bakgrunn. Gjeldende rett

Det er vanlig at det foretas samordningsfradrag i en pensjons- og trygdeytelse med virkning for et tidligere tidsrom i forbindelse med at en annen ytelse innvilges med tilbakevirkning. Samordningsfradraget kreves da dekket ved at det trekkes fra i ytelsen som skal etterbetales. Tilsvarende gjelder når en ytelse forhøyes med tilbakevirkning.

Disse forhold reguleres ikke direkte i samordningsloven, men det framgår av forskrift 15. mars 1969 nr. 4112 om refusjonskrav ved utbetaling med tilbakevirkning (samordningsforskrift nr. 40) at det kan foretas trekk i etterbetalingsbeløp i slike tilfeller. Forskriften er gitt med hjemmel i samordningsloven § 27. De fleste slike refusjonskrav fremmes av tjenestepensjonsordninger som foretar samordning med ytelser fra folketrygden som innvilges eller forhøyes med tilbakevirkning. Tilsvarende forhold oppstår imidlertid også ellers, for eksempel ved samordning mellom pensjoner fra to tjenestepensjonsordninger. Det er gitt særskilte forskrifter om rekkefølgen av refusjonskrav og om frist for å melde refusjonskrav etter samordningsloven i ytelser fra folketrygden. Fristen er seks uker etter at opplysninger om folketrygdytelsen er kommet fram til vedkommende pensjonsordning.

Utenfor samordningslovens område kan det i noen utstrekning kreves refusjon i etterbetaling av trygdeytelser for blant annet lønn og stønad til vanlig underhold for samme tidsrom som etterbetalingen gjelder. Slike krav er enten lovbestemte eller kan ha grunnlag i en avtale som er inngått på forhånd med for eksempel en arbeidsgiver. Adgangen til å inngå slike forhåndsavtaler er regulert i lov 14. august 1918 nr. 4 om rettergangsordningens ikrafttræden § 12. For at det skal være mulig å gjennomføre slike refusjonskrav i en ytelse fra folketrygden, kan trygdens organer gjøre en arbeidsgiver, en pensjonsordning eller en offentlig myndighet kjent med en persons rettigheter uten hinder av taushetsplikten. Utbetalingen av ytelsen kan utsettes i opptil tre uker, se folketrygdloven § 22-7. Denne lovfestede generelle fristen er dermed kortere enn den spesielle fristen som er forskriftsfestet for refusjonskrav fra pensjonsordninger som omfattes av samordningsloven.

14.3.2 Departementets vurdering og forslag

Etter departementets vurdering er det fortsatt nødvendig med regler om at det kan foretas etteroppgjør når det skjer samordning og tilpassing av ytelser med virkning for et tidligere tidsrom. Det er en forutsetning at ytelsene dekker samme tidsperiode. Stønadsmottakeren vil når etteroppgjøret er foretatt stilles som om ytelsen som sist er innvilget hadde begynt å løpe tidligere. I dag reguleres refusjonsoppgjør pensjonsordninger i mellom ved forskrift 15. mars 1969 nr. 4112, gitt i medhold av samordningsloven § 27 (samordningsforskrift nr. 40).

Utenfor samordningslovens område er spørsmål om refusjon ved etterbetaling av trygdeytelser med videre særskilt lovregulert, enten ved at offentlige myndigheter har direkte lovhjemmel for denne type etteroppgjør, eller gjennom lovfestede begrensninger i adgangen til å inngå avtaler om refusjon. Etter departementets syn bør refusjonsadgangen også lovfestes på samordningslovens område. Både hensynet til klar hjemmel og informasjonshensyn tilsier dette.

Departementet foreslår at adgangen til å foreta refusjon i etterbetalingsbeløp ved samordning og tilpassing av ytelser som omfattes av samordningsloven lovfestes. Det presiseres at refusjonsoppgjør skal foretas innenfor samme tidsrom, og at bestemmelsen også skal gjelde når endringen skjer etter særskilte tilpassings- og samordningsbestemmelser.

Det vil fortsatt være nødvendig å gi nærmere regler med tidsfrister, beløpsgrenser med videre. Videre må det presiseres at treukersfristen i folketrygdloven § 22-7 ikke gjelder ved refusjonskrav etter samordningsloven. Også i disse tilfellene må kravet fremmes så snart som mulig, men treukersfristen vil være noe kort i kompliserte saker, for eksempel der flere pensjonsordninger skal samordnes og utveksle opplysninger.

Det foreslås at det tas inn en hjemmel i samordningsloven om at departementet gir nærmere forskrift om gjennomføring av bestemmelsen om refusjon ved etterbetaling av ytelser, herunder om frist for å fremme refusjonskrav. Videre foreslår departementet at folketrygdloven § 22-7 endres ved at det tas inn en henvisning til samordningsloven.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 26 og folketrygdloven § 22-7. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

14.4 Revisjon av reglene om tilbakebetaling ved feilutbetalinger

14.4.1 Bakgrunn. Gjeldende rett

Dersom en pensjons- og trygdeordning har lidt tap fordi det ikke er foretatt samordning med andre ytelser, eller samordningsfradraget har vært for lavt, oppstår det spørsmål om det er mulig å få dekket tapet, enten fra den som har mottatt for høyt beløp, eller på annen måte.

Samordningsloven § 25 tredje ledd lyder:

«Tap som er påført en pensjonsinnretning ved feil eller forsømmelse av pensjonisten eller noen som handler på hans vegne, kan trekkes i framtidige utbetalinger til pensjonisten fra vedkommende pensjonsinnretning. Det samme gjelder for meget utbetalt pensjon som er oppebåret i strid med redelighet og god tro.»

I regelverket for pensjons- og trygdeordningene er det ulike bestemmelser om tilbakekreving av feilutbetalt pensjon. Bestemmelsene kan i prinsippet anvendes også når feilutbetalingen skyldes at det ikke er foretatt samordning eller at samordningen ikke var korrekt. Betingelsene for å kunne foreta tilbakekreving varierer. Flere lovfestede pensjonsordninger, blant annet Statens Pensjonskasse, har i de senere årene revidert bestemmelsene om tilbakekreving etter mønster av folketrygdloven.

Det er den ordningen som har lidt tapet som skal vurdere om beløpet skal kreves tilbake, og eventuelt fatte vedtak om dette. Det er ikke hjemmel i lovgivningen for at for eksempel trygdeetaten kan foreta tilbakekreving på vegne av en tjenestepensjonsordning, heller ikke når trygdeetaten utbetaler ytelser på vegne av andre ordninger (gjelder Statens Pensjonskasse og Pensjonstrygden for sjømenn).

I rapporten fra arbeidsgruppen som har vurdert det gjeldende regelverket, heter det at det synes å være vanskelig å vinne fram i Trygderetten med krav om tilbakebetaling på grunnlag av at pensjonisten ikke har vært i god tro. Dette kan blant annet skyldes at samordningsbestemmelser anses for å være vanskelig tilgjengelig for folk flest, og at generell informasjon om at det skal foretas samordning ikke anses for å være nok til at for mye ytelse er mottatt »i strid med redelighet og god tro».

Det opplyses videre i rapporten at det synes som om opplysningsplikten for den som krever eller mottar en ytelse sjelden blir påberopt ved feilutbetalinger som skyldes uriktig samordning.

14.4.2 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at flere tjenestepensjonsordninger har revidert sine bestemmelser om adgang til å kreve tilbake pensjon som er feilutbetalt, slik at de blir i samsvar med bestemmelser som er gitt i folketrygdloven. En kan imidlertid ikke uten videre regne med at alle de forskjellige pensjonsordningene som omfattes av samordningsloven har like regler for tilbakekreving av feilutbetalte ytelser, selv om dette ville være ønskelig og hensiktsmessig. Departementet mener at det er nødvendig å fornye reglene i samordningsloven på dette punkt, slik at det blir ens regler for tilbakekreving når feilutbetalingen skyldes at det ikke er foretatt samordning, eller at samordningsfradraget har vært for lavt.

I samsvar med forslag fra den ovennevnte arbeidsgruppen, foreslår departementet at reglene utformes slik at det i større utstrekning enn i dag tas hensyn til om den som har mottatt ytelsen (pensjonisten) har oppfylt sin opplysningsplikt overfor pensjons- og trygdeordningen. Dette forutsetter at vedkommende har fått adekvat og forståelig informasjon fra ordningen om opplysningsplikten.

Departementet foreslår at den nåværende bestemmelsen i samordningsloven § 25 tredje ledd erstattes av en ny § 26 a med både generelle regler om tilbakekreving av feilutbetalt ytelse på grunn av manglende eller feil samordning, og regler om avregning i fremtidig ytelse når feilutbetalingen skyldes at mottakeren ikke har oppfylt opplysningsplikten. Det foreslås presisert at bestemmelsen også skal omfatte tilfeller der tapet skyldes at det ikke har skjedd samordning med tilbakevirkning ved etterbetaling av ytelse fra en annen pensjons- og trygdeordning.

I praksis vil bestemmelsen ikke omfatte ytelser fra folketrygden (pensjon, overgangsstønad, attføringspenger m.v.) fordi folketrygdytelsene ligger i bunnen av samordningssystemet, slik at det er i ytelser fra andre ordninger at det foretas samordningsfradrag. Som nevnt ovenfor har imidlertid folketrygdloven tilsvarende bestemmelser om tilbakekreving av feilutbetalte ytelser.

Det er reist spørsmål om trygdeetaten bør kreve feilutbetalte ytelser tilbake på vegne av tjenestepensjonsordningene.

I arbeidsgruppen som har utredet disse spørsmålene er oppfatningene delte. Fra Statens Pensjonskasse og pensjonsordningene i kommunal sektor hevdes det at den ordningen som er ansvarlig for feilen skal kreve beløpet tilbakebetalt og refundere beløpet til den ordningen som har lidt tap. Dessuten mener Statens Pensjonskasse at når trygdeetaten utbetaler ytelser på vegne av en annen pensjonsordning, skal trygdeetaten ha samme adgang til å kreve beløpet tilbakebetalt som vedkommende pensjonsordning.

Rikstrygdeverket viser til at det ikke er lovhjemmel i dag for at trygdeetaten skal kunne foreta tilbakekreving av feilutbetalte ytelser som etaten ikke administrerer selv, og kan ikke se at etaten bør belastes med dette arbeidet. Rikstrygdeverket viser videre til at det er tjenestepensjonsordningene som har ansvaret for å orientere pensjonistene om at de har meldeplikt ved endringer i samordningspliktige ytelser, og at tjenestepensjonsordningene best kan etterprøve hvorvidt pensjonisten kan lastes for aktuell feilutbetaling eller ei.

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å endre dagens ordning, og vil peke på at årsakene til feilutbetalingene ofte er sammensatte. Departementet vil særlig peke på at samordningssystemet bygger på et samarbeid mellom de forskjellige pensjons- og trygdeordningene. Trygdeetatens meldeplikt er bare ett av flere elementer ved feilutbetalinger. Et annet viktig element er pensjonsordningenes informasjonsplikt overfor den som mottar ytelser, og mottakerens egen meldeplikt.

Departementet foreslår at det presiseres i samordningsloven § 26 a nr. 1 at når det er utbetalt for mye fordi det ikke er foretatt samordning eller tilpassing av ytelser, eller fordi samordningen eller tilpassingen er feil, skal den ordningen som har lidt tapet kreve beløpet tilbakebetalt.

Et spørsmål om ansvarsdeling ved tap som arbeidsgruppen også har tatt opp, har møtt motforestillinger. Departementet vil derfor komme tilbake til dette senere.

Forslaget til samordningsloven § 26 a nr. 2 og 3 er utformet etter mønster av folketrygdloven § 22-15 første og andre ledd. Reglene i nr. 2 vil dekke tilfeller der mottakeren kan bebreides. Dette gjelder når:

• Mottakeren selv har forårsaket feilutbetalingen bevisst eller ved grov uaktsomhet, eller feilen er så åpenbar at det må antas at han eller hun var klar over den.

• Mottakeren selv eller noen som handler på vegne av mottakeren har forårsaket feilutbetalingen ved uaktsomhet. Også uaktsom unnlatelse rammes.

• Pensjons- og trygdeordningen har forårsaket feilutbetalingen, men mottakeren burde ha forstått at utbetalingen var feil.

Beløpet kan i disse tilfellene inndrives gjennom trekk i framtidige ytelser.

Etter forslaget til § 26 a nr. 3 vil det også kunne kreves tilbake for mye utbetalt ytelse i andre tilfeller når særlige grunner gjør det rimelig, men da begrenset til det beløpet som er igjen når vedkommende blir kjent med feilutbetalingen (berikelsen). Bestemmelsen svarer til de reglene som ellers er ulovfestet om tilbakesøking av pengekrav.

Forslaget til § 26 a nr. 4 er laget etter mønster av folketrygdloven § 22-16, som har regler om avregning på objektivt grunnlag i framtidige ytelser når det er utbetalt inntektsavhengige ytelser med for høyt beløp. Departementet foreslår at det etableres en tilsvarende avregningsordning etter samordningsloven når mottakeren ikke har gitt melding om at en ytelse er innvilget eller opphørt, eller at ytelsen er omregnet fordi uføregraden eller inntekten er endret. Det foreslås at det settes som vilkår for å foreta avregning på objektivt grunnlag i samordningstilfellene at pensjons- og trygdeordningen har gitt informasjon om meldeplikten. Departementet foreslår at det som er utbetalt for mye i slike tilfeller skal kunne avregnes mot framtidig pensjon fra samme ordning, og at det kan trekkes opptil 10 prosent av samlet månedlig utbetaling av ytelser som omfattes av samordningsloven.

I § 26 a nr. 5 foreslås det at trekk etter nr. 2 og 4 avbryter foreldelsesfristen etter lov 18. mai 1979 om foreldelse av fordringer. Dette er i samsvar med det som gjelder i folketrygden, se folketrygdloven § 22-14 femte ledd.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 26 a. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

Endringene vil gi en viss administrativ besparelse, ved at det blir klarere regler for tilbakekreving av ytelser, og de vil føre til mindre tap ved feilutbetalinger for trygdeetaten og de forskjellige pensjonsordningene sett under ett.