6 Fiskeridepartementets vurderinger

Enhetskvoteordningene har vært sett som et særtiltak som skal bidra til å redusere antall fartøy i en gruppe hvor fangstkapasiteten overskrider tilgjengelig kvotegrunnlag i overskuelig fremtid. Dersom antall fartøy i en gruppe blir redusert, blir tilgjengelig fangstkvantum pr. gjenværende fartøy større enn det ellers ville vært. Dette vil dermed i neste omgang bidra til bedre lønnsomhet for hvert enkelt fartøy i gruppen i fremtiden. Siktemålet har således vært å fremme en bedre balanse mellom ressursgrunnlag og fangstkapasitet i vedkommende fartøygruppe.

For å legge til rette for at rederiene selv står for denne tilpasningen, har man gjennom enhetskvoteordningene gitt vedkommende rederi i en fastsatt periode anledning til å fiske det kvantum som ellers ville blitt tildelt som kvote til et fartøy som tas ut av fiske. Det har vært gjennomført visse beregninger av hvor lang denne enhetskvoteperioden må være for at det skal være bedriftsøkonomisk lønnsomt for et rederi å ta et fartøy ut av fiske, men det må erkjennes at slike beregninger vil være beheftet med stor grad av usikkerhet. Beregningene vil nødvendigvis måtte være gjennomsnittsberegninger, mens situasjonen i praksis vil variere en god del fra rederi til rederi. Det kan også være faktorer som påvirker investeringsbeslutningene, men som ikke enkelt lar seg fange opp i slike beregninger.

Tidsperioden er 13 år i de fire enhetskvoteordningene som nå er i kraft, eller 18 år dersom det fartøyet som tas ut av fiske blir fysisk kondemnert.

Det direkte formålet med enhetskvoteordninger har således vært å redusere antall fartøy. Dersom alle andre faktorer holdes konstante, fører dette til redusert fangstkapasitet i gruppen.

Fangstevnen kan imidlertid likevel økes, dersom det samtidig foretas utskifting til større fartøy, gjennom teknologisk utvikling eller ved kompetanseheving.

Teknologi- og kompetanseutvikling pågår kontinuerlig, og er en nødvendig og ønsket utvikling. Når det gjelder utskifting til større fartøy for kystflåten under 28 meter, styres dette indirekte gjennom regelverk om adgang til å delta i fiske i andre grupper, særlig;

• forskrift av 1. desember 2000, som regulerer adgangen til å delta i fisket etter torsk, hyse, sei, brosme, lange, blåkveite, uer og steinbit med konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter, og i praksis stenger adgangen til å skifte ut fartøy under 28 meter med et fartøy over 28 meter, og

• forskrift av 2. mars 1979 om adgang til å delta i fisket med ringnot, som regulerer adgangen til å delta i fiske med ringnot etter sild, makrell, lodde, kolmule eller brisling med fartøy på 90 fot eller mer eller med en lastekapasitet over 1500 hl, som har den samme effekten som 1999-forskriften for disse fiskeriene.

At fangstevnen kan økes ved utskifting av fartøy og ved teknologisk utvikling og kompetanseheving, rokker imidlertid ikke ved det forhold at driftsgrunnlaget bedres ved reduksjon av antall fartøy i gruppen. I første omgang gjelder dette for det rederi som nytter enhetskvoteordningen og som dermed får utvidet kvotegrunnlaget for gjenværende fartøy. Dette legger til rette for eksempel for sparte vedlikeholdskostnader og for bedre skiftordninger for mannskapet. I neste omgang bedres driftsgrunnlaget for hele gruppen ved at gruppekvoten senere skal deles på færre fartøy.

Ordlyden i saltvannsfiskeloven § 5a viser bare til at formålet er en «tilpasning» av vedkommende gruppe. I de fire enhetskvoteordningene som nå er i kraft, er det presisert at formålet er «å bidra til en tilpasning av (vedkommende gruppe) til ressursgrunnlaget og et bedret driftsgrunnlag for det enkelte fartøy, ved å legge til rette for å redusere antall fartøy i gruppen».

I den tidligere omtalte redegjørelsen i Fiskeridepartementets budsjettproposisjon for år 2000, ble det blant annet uttalt følgende:

«I utgangspunktet kan innføring av adgangsbegrensninger for en fartøygruppe i et fiskeri, sees som et uttrykk for at kapasiteten i vedkommende gruppe er for stor i forhold til de tilgjengelige fiskeressursene. Det er her sett bort fra adgangsbegrensninger som først og fremst har som formål å tjene som yrkesvern for fiskere eller som nærmest har karakter av ordensbestemmelser, typisk et krav om å være registrert i fiskermanntallet og at fartøyet er innført i merkeregisteret for fiskefartøy og er egnet og utrustet for vedkommende fiske. De adgangsbegrensningene det her siktes til, er den type begrensninger som for eksempel er innført i fisket etter torsk nord for 62°N og som faktisk utelukker yrkesfiskere fra å delta i vedkommende fiskeri eller som bare gir adgang til å delta i en gruppe med begrenset kvote i forhold til andre.

Slike adgangsbegrensninger vil i seg selv være et kapasitetsreduserende tiltak, idet tilgangen av nye deltakere kontrolleres og adgangsbegrensningene kan kombineres med regler som begrenser muligheten til ekspansjon for de som fyller vilkårene for å delta. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at adgangbegrensningene alene gir tilstrekkelig grunnlag for å konstatere en balanse mellom ressurs og fangstkapasitet. Det er heller ikke slik at adgangsbegrensningen alene nødvendigvis vil skape den lønnsomhet i fisket som er nødvendig for å sikre for eksempel en ønsket fornying av flåten.»

Slike adgangsbegrensende regler er nå innført

• i torskefisket med konvensjonelle redskap nord for 62°N, gjeldende for alle fartøy under 28 meter som skal delta i den såkalte gruppe I,

• i seinotfisket nord for 62°N, gjeldende for fartøy på eller over 13 meter,

• i makrellfisket, gjeldende for fartøy på eller over 13 meter,

• i sildefisket i Nordsjøen og Skagerrak, gjeldende for fartøy på eller over 21,35 meter,

• i fisket etter reker i Norges økonomiske sone sør for 62°N og i Skagerrak, gjeldende for fartøy over 11 meter, og

• i rognkjeksfisket i Nordland, Troms og Finnmark, gjeldende for fartøy på eller over 13 meter.

Den norske fiskeflåten består av et stort antall fartøy av varierende størrelse. Dette er en styrke for fiskeflåten. Ulike fartøygrupper har ulike fortrinn i forhold til drift i ulike geografiske områder og etter ulike fiskeslag, og under ulike forutsetninger med hensyn til værforhold, innsig av fisk etc.. Reguleringssystemet, og herunder spesielle kvoteordninger med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a, må utformes slik at de ikke motvirker den strukturpolitikk som for øvrig er ønskelig i forhold til kystflåten i vid forstand. Det er heller ikke slik at det uten videre kan legges til grunn at det i alle grupper er behov for å redusere antall fartøy, selv om det er innført adgangsbegrensende regler.

Det må også tas i betraktning at det nyttes ulike virkemidler for kapasitetsnedbygging i forhold til ulike grupper. Innenfor kystflåten har man således de siste årene primært nyttet kondemneringstilskudd som slikt virkemiddel. Det må også legges til at vilkårene for å delta i adgangsbegrensede fiskerier, kan utformes slik at vilkårene bidrar til å redusere kapasiteten i gruppen. For eksempel er det et krav om å ha levert 15 % av kvoten i 1999 eller 2000, for å delta i gruppe I i fisket etter torsk nord for 62°N med konvensjonelle fartøy under 28 meter i 2001. Et slikt aktivitetskrav, som har vært et element i adgangsvilkårene for denne gruppen i flere år, er i praksis et viktig og virkningsfullt strukturvirkemiddel, idet aktivitetskravet har ført til en reduksjon av antall fartøy i gruppe I. (De fartøyene som er gått ut av gruppen, vil imidlertid fortsatt kunne delta i gruppe II og i andre fiskerier.)

Det bør i denne sammenheng understrekes at kvoteordninger med hjemmel i § 5a vil være frivillig ordninger, i motsetning til bruk av aktivitetskrav som kapasitetsreduserende virkemiddel. Det vil være opp til hver enkelt reder om han frivillig ønsker å gå inn på slike ordninger.

Målet, også for kvoteordninger med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a, må være å skape et robust reguleringsopplegg, som kan møte både gode og dårlige tider og som legger til rette for en utvikling av de ulike fartøygruppene. Reguleringsopplegget må utformes slik at det fremmer, ikke hemmer, fiskeflåtens muligheter for å takle utfordringene i fremtiden.

Særlig er det viktig at kvoteordningene utformes slik at det enkelte rederi gis muligheter til å finansiere den nødvendige fornying av fartøyet, og gis muligheter til å legge opp en drift som sikrer virksomhet over en størst mulig del av året. Dette krever at det på en eller annen måte gis mulighet til å utvide kvotegrunnlaget for et fartøy. Innenfor rammen av en mer eller mindre fast fordeling av totalkvotene mellom ulike fartøy- og størrelsesgrupper, krever det en reduksjon av antall fartøy som faktisk deltar i fiske.

Når det nå skal vurderes modeller for kvoteordninger med hjemmel i § 5a også for fartøy i gruppen under 28 meter, må disse være tilpasset de ulike forutsetninger som eksisterer innenfor hver enkelt gruppe. Det må også avklares hvordan gruppekvotene skal deles mellom aktuelle fartøygrupper. Man kan vanskelig se for seg at kvoteordninger med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a vil gi den ønskede strukturmessige effekt, dersom ikke dette gjøres.

Det som særlig ligger i dette, er følgende:

• Spesielle kvoteordninger for fartøy under 28 meter, kan ikke være en blåkopi av de enhetskvoteordningene som er iverksatt.

• Disse kvoteordningene må utformes slik at man tar vare på de beste sidene ved dagens struktur, herunder den geografiske og størrelsesmessige spredningen av kystflåten.

• Kvoteordningene må gjøre det mulig for fartøyeiere å gå sammen, for å gjennomføre et mest mulig rasjonelt driftsopplegg samlet sett.

• Slikt samarbeid må la seg gjennomføre både når det gjelder de årlige kvoter hver enkelt er tildelt for hver enkelts fartøy, og når det gjelder en mer langsiktig tilpasning som innebærer reduksjon av antall fartøy.

• Formålet med kvoteordningene vil være å legge til rette for at hver enkelt fartøygruppe i størst mulig grad kan utnytte sine fortrinn i forhold til andre grupper, under ulike kvotemessige forutsetninger. Bare når det er lagt til rette for dette, kan ulike fartøygrupper konkurrere på reelt sett likest mulig vilkår, under hensyntagen til de ulike gruppenes ulike forutsetninger.

Det foreslås ikke her en konkret utforming av slike kvoteordninger. De konkrete forslagene vil bli fremmet som forskriftsforslag av departementet senere, og på det tidspunkt bli underlagt ordinær høring. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at det skulle være grunnlag for å gå mot selve lovendringsforslaget på et slikt grunnlag som for eksempel Finnmark, Troms og Nordland fylkeskommuner har gjort.

Disse tre fylkeskommunene har blant annet bedt om en evaluering av dagens enhetskvoteordning. Imidlertid er det først når man kan vurdere et konkret forskriftsforslag, at det er grunnlag for å vurdere hvilke kapasitets- og lønnsomhetsvirkninger dette vil kunne ha og hvilke regionalpolitiske effekter som kan oppstå. Det gir liten mening å gjennomføre en evaluering av enhetskvoteordningene for havfiskeflåten, før man i det hele skal begynne arbeidet med andre kvotemodeller tilpasset kystflåten under 28 meter. Det er ikke grunnlag for å se dette som en «utvidelse av ordningen med enhetskvoter», slik for eksempel Finnmark og Troms fylkeskommuner har lagt til grunn.

Departementet vurderer det slik at også for eksempel høringsuttalelsene fra Norges Kystfiskarlag og Norges Naturvernforbunds Barentshavkontor er preget av at man har uttalt seg under forutsetning av at den eneste muligheten er å lage kvoteordninger tilsvarende de som er fastsatt for havfiskeflåten.

Et annet spørsmål er om loven skal inneholde en nedre lengdegrense, slik høringsforslaget gjorde. Møre og Romsdal fylkeskommune og Norges Fiskarlag har bedt om at denne tas bort.

Departementet har sett det slik at reguleringssystemet etter hvert må bygges ut med mer fleksible kvoteordninger enn det saltvannsfiskeloven § 5 gir mulighet for, for flere fartøygrupper men tilpasset forholdene i den enkelte gruppe. Slik høringsforslaget var utformet, innebærer det at man i tilfelle måtte komme tilbake med et nytt lovendringsforslag for å kunne innføre ordninger for fartøy under 21 meter. Dersom imidlertid lovbestemmelsen blir utformet uten en nedre lengdegrense ville slike kvoteordninger kunne iverksettes etter en ordinær forskriftsprosess, og herunder den nødvendige offentlige diskusjon, før og under en høringsrunde.

På denne bakgrunn og ettersom næringen selv, representert ved Norges Fiskarlag, ønsker en slik åpen bestemmelse, ser departementet ingen grunn til annet enn å følge dette forslaget ved å foreslå en lovbestemmelse uten en nedre lengdegrense i § 5a annet ledd.

I høringen har Norges Fiskarlag også stilt spørsmål om § 5a første ledd, som i høringsforslaget ikke ble foreslått endret, er tilstrekkelig fleksibel til å danne grunnlag for slike kvoteordninger som man kan tenke seg for fartøygruppene under 28 meter. Ordlyden i første ledd innebærer at «totalkvoten for vedkommende gruppe deles i et antall like kvoter (enhetskvoter), som kan være større enn antall deltagende fartøy i vedkommende fartøygruppe», og at disse kvotedelene på fastsatte vilkår «kan fordeles ulikt mellom de deltagende fartøy innenfor gruppen». Spørsmål er om det innenfor denne ordlyden er mulig å etablere ordninger som kvotebytte, kvoteringer og lignende, som kan være aktuelle ordninger for kystflåten.

Departementet har sett det slik at det kan innfortolkes en viss fleksibilitet i denne ordlyden. For likevel å unngå tvil om dette, foreslår departementet følgende tillegg, som et nytt siste punktum i første ledd:

«Innenfor rammen av totalkvoten for vedkommende gruppe, kan det også fastsettes andre former for spesielle kvoteordninger som innebærer at kvotene fordeles ulikt mellom de deltagende fartøy, herunder ordninger som bytte av kvoter.»

Kvotebytte er her nevnt for å vise at det kan dreie seg om ordninger hvor det er flere som har fartøy som ellers ville blitt tildelt kvote hver for seg, som kan gå sammen og i fellesskap finne hensiktsmessige samarbeidsformer. Det ligger således ikke nødvendigvis en begrensning i at bytte av kvoter er nevnt spesielt, særlig ikke dithen at det ikke skal være mulig å lage ordninger som legger til rette for fornuftig utnyttelse av kvoter av samme fiskeslag.

Det vil likevel ikke kunne være opp til de enkelte fartøyeiere fritt å inngå avtaler seg i mellom; spesielle kvoteordninger forutsetter at det er fastsatt en forskrift som regulerer vedkommende ordning og har fastsatt vilkår for å gå inn på ordningen, og at det fra myndighetenes side blir fattet vedtak som tillater samarbeidet, kvotebyttet mm i det enkelte tilfellet. Dette ligger i at det også i det foreslåtte tillegget til første ledd er nyttet ordet «fordeles». En enighet mellom to private parter er således ikke tilstrekkelig. Det vil fortsatt, også i kvotebytte-tilfellet, være myndighetene som fordeler kvotene til det fartøy som faktisk skal fiske kvoten. Det vil være en grunnleggende forutsetning at fiskerimyndighetene til enhver tid har kontroll med hvilket kvantum hvert enkelt fartøy har adgang til å fiske av ulike fiskeslag.