5 Organisering av standardsettende organ

5.1 Standardsetting i Norsk RegnskapsStiftelse

Etter regnskapsloven § 4-6 skal registrering av regnskapsopplysninger og utarbeidelse av årsregnskap foretas i samsvar med god regnskapsskikk. God regnskapsskikk skal ligge til grunn for all regnskapsføring etter norsk rett. Innholdet i fastsatte regnskapsstandarder har i praksis hatt stor betydning for normen god regnskapsskikk.

Standardsetting i Norge har siden 1989 skjedd i regi av Norsk RegnskapsStiftelse (NRS). Bak NRS står Den norske Revisorforening (DnR), Handelshøyskolen BI, Norges Handelshøyskole (NHH), Norske Finansanalytikeres Forening (NFF), Norske Siviløkonomers Forening (NSF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Oslo Børs.

NRS er organisert i et styre med et overordnet ansvar for organisering og finansiering, og et fagorgan som er det standardsettende organ. Det er etablert en egen arbeidsgruppe for regnskapsstandarder for små foretak. Det engasjeres i tillegg personer med spesiell regnskapsfaglig kompetanse ved utarbeidelse av høringsutkast.

NRS har som formål å utarbeide og utgi regnskapsstandarder, samt å fortolke og avgi prinsipielle uttalelser i tilknytning til regnskapsstandardene. Med «norske regnskapsstandarder» menes endelige og foreløpige standarder utgitt av NRS. NRS har utgitt 12 endelige og 11 foreløpige regnskapsstandarder. Over tid har standardenes utforming og faglige innhold utviklet seg i retning av tilsvarende IAS-standarder. Eksisterende standarder representerer derfor ulike generasjoner med forskjellige format og varierende tilpasning til IAS krav.

Standardsettingen skjer ved at det utarbeides et diskusjonsnotat eller utkast til en foreløpig regnskapsstandard. En foreløpig regnskapsstandard fastsettes på grunnlag av et høringsutkast og mottatte høringskommentarer. En endelig regnskapsstandard fastsettes på grunnlag av en foreløpig standard, når det er vunnet praktiske erfaringer med anvendelse av den og når NRS anser den for å samsvare med lovens krav til god regnskapsskikk. Den differensieringen som gjøres mellom foreløpige og endelige standarder henger sammen med drøftelsen i lovforarbeidene til gjeldende lov om hva som er etablert god regnskapsskikk og hva som må vinnes av praktiske erfaringer før lovens krav til god regnskapsskikk kan regnes som tilfredsstilt.

5.2 Standardsetting i enkelte andre land

Nedenfor beskrives utarbeidelse av regnskapsstandarder og organisering av standardsetter i enkelte land som det kan være naturlig for Norge å sammenligne seg med. Felles for disse landene er at de, som Norge, er i ferd med å diskutere hvordan standardsettingen vil måtte endres som følge av IAS-forordingen. Beskrivelsen baserer seg i hovedsak på organiseringen slik den foreligger i mai 2003.

5.2.1 Danmark

Regnskapsstandarder i Danmark (benevnt «regnskabsvejledninger») har vært utarbeidet av Regnskabsteknisk Udvalg i Foreningen af Statsauoriserede Revisorer (FSR) med en etterfølgende godkjenning av Regnskabspanelet. Regnskabsteknisk Udvalg består av medlemmer av FSR. Regnskabspanelet består av representanter fra ulike interessegrupper til regnskapet som industrien, analytikere, børsen, undervisningsinstitusjoner, revisorer og offentlige myndigheter.

I følge den nye årsregnskabsloven fra 2001 skal loven utfylles og suppleres med regnskapsstandarder. På denne bakgrunn har Dansk Industri, Københavns Fondsbørs og Foreningen af Statsautoriserede Revisorer (FSR) utarbeidet et forslag til etablering av en uavhengig standardutstedende organisasjon. Det foreslås at organisasjonen etableres med utgangspunkt i det nåværende Regnskabspanel. Regnskabspanelet må i tilfelle inngå avtale med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om utgivelse av regnskapsstandarder.

Regnskabspanelet foreslås i fremtiden å bestå av 10 medlemmer (3 regnskapsprodusenter, 3 brukere, 1 fra universitet/handelshøyskole og 3 revisorer). Panelet skal ut over å utarbeide regnskapsstandarder kommentere diskusjonsnotater og utkast til internasjonale standarder samt kommentere forslag til endringer av EF-direktiver. Det er viktig for komiteens arbeid at det sikres en løpende, konstruktiv dialog med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Finanstilsynet og Fondsbørsen. Dette kan bl.a. skje ved at disse har observatørstatus i Regnskabspanelet.

Det nye danske standardsetteren er foreløpig ikke etablert. Det er opplyst at dette i hovedsak skyldes problemer med finansieringen.

5.2.2 Sverige

Sverige har to organisasjoner som utvikler regnskapsnormer for de regnskapspliktige, det private Redovisningsrådet og den statlige Bokföringsnämnden.

Bokföringsnämnden

Bokföringsnämnden (BFN) er et offentlig myndighetsorgan, og er av svensk lovgivning utpekt som ansvarlig for utvikling av god regnskapsskikk («god redovisningssed») i Sverige (Bokföringslagen 1999:1078, 8 Kap 1 §). BFN har i sin årsrapport for 2002 beskrevet virksomheten slik:

«BFN är en myndighet under regeringen (Finansdepartementet) med egen instruktion (SFS 1988:1118) och eget anslag. BFN har enligt instruktionen till uppgift att främja utvecklingen av god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning.

Detta sker bl.a. genom att nämnden utarbetar allmänna råd inom sitt ansvarsområde.

BFN är statens expertorgan på redovisningsområdet. Nämnden och dess kansli biträder Regeringskansliet i redovisningsfrågor, deltar i utredningar inom kommittéväsendet samt yttrar sig över författningsförslag. En annan viktig uppgift för nämnden är att avge yttranden till domstolar om vad god redovisningssed innebär i olika hänseenden.»

BFN samarbeider med andre normgivende organer på regnskapsområdet som Redovisningsrådet. BFN har et særskilt ansvar for årsregnskap i unoterte foretak og utgir rekommendationer (standarder) som skal anvendes av andre kategorier av regnskapspliktige enn de børsnoterte foretak. Standardene for unoterte foretak vil normalt være lik de for noterte foretak, men med muligheten til enkelte forenklinger. Fra 2005 vil Bokföringsnämndens standarder baseres på IAS/IFRS.

Redovisningsrådet

Redovisningsrådet ble dannet høsten 1989 gjennom etableringen av Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed. Stiftere var staten gjennom Bokföringsnämnden (BFN), Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR og Sveriges Industriförbund. I 1998 overtok den nåværende Föreningen för utvecklande av god redovisningssed stiftelsens oppgaver, og de økonomiske ressursene ble vesentlig forsterket. Bokföringsnämnden gikk ut av organisasjonen, mens Stockholms Fondsbörs kom inn. Rådets «rekommendationer» skal følge IAS og avvik skal bare skje dersom svensk lov hindrer samsvar. Om IAS har valgmuligheter, vil normalt ett av disse bli innarbeidet i den svenske standard av hensyn til sammenlignbarhet.

«Rekommendationene» er i første rekke rettet mot foretak hvor aksjene omsettes i et offentlig marked og andre foretak av stor allmenn interesse. Men det er uttalt at de samme vurderingsregler bør anvendes av alle regnskapspliktige. Etter noteringsavtalen med Stockholms Fondbörs kan de noterte foretak ikke fravike standardene uten særskilt begrunnelse.

Fra 2005 vil Redovisningsrådets standarder bli erstattet av IAS/IFRS.

5.2.3 Storbritannia

Accounting Standards Board (ASB) ble etablert i 1990 for å utgi regnskapsstandarder (Financial Reporting Standards - FRS) med referanse til Companies Act 1985. ASB har ti styremedlemmer, hvorav to er på full tid. Disse representerer flere ulike brukergrupper. Styremedlemmene utnevnes av en komité bestående av leder og nestleder og tre andre medlemmer fra Financial Reporting Council (FRC).

FRS gjelder for alle som avlegger årsregnskap, men det er utarbeidet en egen standard for små foretak. En egen gruppe under ASB er etablert for å lage forslag til standard for små foretak.

Financial Reporting Council (FRC) er en «konsernspiss» med ASB og Financial Reporting Review Panel (FRRP) som underordnede organisasjoner. FRRP er et kontrollorgan for bruk av standardene, jf. beskrivelse i kapittel 3. Selv om FRC er «konsernspiss», er ASB og FRRP uavhengige av FRC og hverandre i utøving av sine oppgaver. Oppnevning og finansiering av FRC, ASB og FRRP skjer i felleskap av revisorprofesjonen (Consultative Committee of Accountancy Bodies), City (London Stock Exchange sammen med banker og investorer) og regjeringen ved Department of Trade and Industry.

5.3 Utvalgets forslag

Utvalget går ikke inn for at fastsetting av norske regnskapsstandarder i framtiden overlates til et offentlig organ. Det legges vekt på gode erfaringer med Norsk RegnskapsStiftelse. Erfaringer under endrede rammer der børsnoterte foretak ikke lenger skal følge standardene i konsernregnskapet, tilsier imidlertid en ny vurdering etter «for eksempel tre regnskapsår».

Utvalget har vurdert om nye rammer som nevnt tilsier en annen sammensetning av det standardsettende organ for å sikre at standardene fortsatt anerkjennes som god regnskapsskikk. Utvalget mener det må legges vekt på representativ deltakelse fra sentrale interessegrupper (de regnskapspliktige, regnskapsbrukere, revisorer, akademikere og små foretak) samt regnskapsfaglig kompetanse. Utvalget mener at det framover kan være et større behov for at Finansdepartementet, som ansvarlig departement for regnskapslovgivningen, har en observatør i det standardsettende organet.

Utvalget anser at en forsvarlig og åpen prosess i standardsettingen må være nødvendig og tilstrekkelig for å konstatere en slik aksept av standardene at de må anses som uttrykk for god regnskapsskikk. Utvalget mener at det ved norske regnskapsstandarder som er basert på en internasjonal regnskapsstandard er tilstrekkelig med en forenklet prosess, i og med at praksis er sikret gjennom pliktig anvendelse i konsernregnskapet til børsnoterte foretak.

Utvalget legger vekt på at gode standarder er i regnskapsbrukernes (gode regnskaper) og de regnskapspliktiges (lavere kapitalkostnader) interesse. Samtidig mener utvalget at det «også er et offentlig ansvar å legge forholdene til rette for en mest mulig korrekt regnskapsavleggelse». Utvalget anser «at det vil være rimelig med en deling av finansieringen av standardsetterens virksomhet mellom det offentlige, næringslivet og de stiftende organisasjoner». Utvalget anser videre at det vil «være hensiktsmessig at standardsetter for å få offentlig støtte, må framlegge en årsplan for virksomheten for den kommende periode. Fagdepartementet vil kunne knytte betingelser til støtten blant annet gjennom godkjenning av årsplanen».

5.4 Høringsinstansenes merknader

Det er bred støtte blant høringsinstansene for utvalgets vurdering av at et privat organ fastsetter norske regnskapsstandarder i fremtiden.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), LO, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) mener derimot at det standardsettende organ bør ha en offentlig forankring, eller i det minste deltakelse. FNH ser det imidlertid ikke som en målsetting at standardene er underlagt politisk styring, men at det offentlige bør delta i utviklingen av standardsettingen på linje med andre grupper som har en sentral rolle innen finansiell rapportering.

FNH ser det som hensiktsmessig at det standardsettende organ gis en noe bredere sammensetning enn den gjeldende ordning for standardsetting er gitt. Deltakelse i det faglige arbeid bør derfor omfatte regnskapsbrukere (kapitalmarked og kreditorer), regnskapspliktige, revisorbransjen, det akademiske miljø og det offentlige. Dette støttes av flere høringsinstanser.

Sparebankforeningen mener at det standardsettende organ bør endres til å bli en ordning styrt av offentlige myndigheter. De mener at det bør foreligge særdeles sterke grunner for at et standardsettende organ, som vil ha betydelig autoritet både i forhold til å bestemme regnskapspraksis og ikke minst i forhold til domstolene, og som er nært knyttet til lov og forskrifter, ikke skal være styrt av offentlige myndigheter. Videre at ordingen bør finansieres av det offentlige og at det offentlige bør stå for oppnevningen av medlemmene.

Uansett organisering av det standardsettende organ, enten det er fortsatt privat ordning eller med offentlig forankring, mener foreningen at det bør settes sammen fra en bredere krets enn det gjør i dag. Det synes naturlig at regnskapsbrukere (kreditorer og kapitalmarked), regnskapspliktige og det offentlige også er representert i organet.

De fleste høringsinstanser støtter utvalgets forslag om finansieringsdelingen og finner det naturlig at det offentlige sammen med de andre bidragsyterne vil ha innflytelse på organiseringen (herunder prioritering av arbeidsoppgaver) og sammensetning av standardsetter.

Kredittilsynet er enig i utvalgets overordnede konklusjoner og den oppfatning at norske regnskapsstandarder i fremtiden må være basert på tilhørende IAS/IFRS. Etter Kredittilsynets oppfatning vil standardsetters oppgaver vesentlig måtte endres i tråd med den endring som foretas i regnskapsreguleringen:

«Alle børsnoterte foretaks konsernregnskaper (forordningsforetakene) vil måtte avlegges i tråd med IAS/IFRS (samt underliggende tolkninger fra IFRIC) slik at standardsetters fokus vil måtte være de foretak som ikke følger IAS-forordningen (moderniseringsforetakene). I praksis betyr dette små foretak, ikke børsnoterte foretak og selskapsregnskapene til de børsnoterte foretakene.

Det bør fra standardsetters side utarbeides et sett standarder som ivaretar de behov små og mellomstore foretak vil ha i forbindelse med den nye loven og forskriften som vil bestå av oversatte IAS/IFRSer for forordingsforetakene. Med nevnte forskrift som basis, bør det utarbeides et fullverdig sett av standarder for moderniseringsforetakene.

Hvorvidt dette lar seg gjøre innen lovens ikrafttreden er usikkert. Dersom man allerede nå kan se at 2005 ikke holder som tidspunkt for det nye standardsettet, er det et spørsmål om det må utarbeides en overgangsregel slik at loven lar seg anvende for moderniseringsforetakene med evt. en oppdatering av GRS slik den foreligger i dag eller (med unntak av de små foretakene) gjennom bruk av IAS/IFRS i norsk oversettelse. Eventuelt kan det være hensiktsmessig å referere direkte i lov eller samleforskrift til tilhørende relevant IAS/IFRS, dersom god regnskapsskikk på området ikke er i tråd med IAS/IFRS. Videre er det Kredittilsynets oppfatning at standardsetter bør forplikte seg til å utarbeide et fullt standardsett innen et rimelig tidspunkt, for eksempel 2007. Dette bør, også i lys av en eventuell offentlig finansiering, være en norsk standardsetters hovedprioritet de kommende årene.»

Kredittilsynet er enig i utvalgets konklusjon om at tiden fra høringsutkast til ferdig standard kan reduseres gjennom at den prosess som standarden er underlagt oppfattes som representativ og offentlig.

De er enige med utvalget i at det standardsettende organ bør fortsette å drives i privat regi, men at det offentlige må delfinansiere organet da det kreves at standardene er vederlagsfrie og offentlig tilgjengelige.

Når det gjelder sammensetning av det standardsettende organet er de enige i utvalgets forslag. Kredittilsynet støtter Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i at representasjon av regnskapsbrukere bør omfatte kapitalmarked og kreditorer. Kredittilsynet mener at et forhold som ikke synes kommentert av utvalget er prosessen knyttet til oppnevning av medlemmer i det standardsettende organet. Det forhold at sammensetningen av det standardsettende organet endres, tilsier i det minste at det fra myndighetenes side gis enkelte føringer på hvilke interesser som bør være representert i organet.

Når det gjelder den offentlige deltakelse uttaler Kredittilsynet at de i dag møter som observatør i Norsk RegnskapsStiftelse (NRS) og er fornøyd med ordningen. Kredittilsynet er av den oppfatning at kravet til fremtidig koordinering og informasjon mellom standardsetter og Finansdepartementet ikke nødvendigvis betinger deltagelse fra departementets side i det standardsettende organ. Skattedirektoratet mener at Kredittilsynets observatørplass bør bli omgjort til at de blir fullverdige medlem av det standardsettende organ.

NRS ser for seg at NRS også i fremtiden skal spille en sentral rolle i utviklingen av god regnskapskikk i Norge. De ser det som meget viktig at det opprettholdes et engasjert, sterkt fagmiljø i Norge også etter innføringen av IAS/IFRS for børsnoterte selskaper. NRS kommenterer:

«Innenfor utviklingen av IAS/IFRS ser NRS for seg å kunne spille en rolle på føringer og proaktive innspill til IFRS og ved veiledning på særnorske spørsmål.

Når det gjelder standardsetting for øvrige foretak, små foretak, organisasjoner uten økonomisk vinning som formål samt for selskapsregnskapet vil NRS kunne påta seg ansvaret for dette.

Rolle og fokus i NRS vil endres og dette endrede fokus vil kunne kreve endret/utvidet sammensetning av NRSs styre og fagorgan. Deltakende organisasjoner bør vurderes utvidet med mulig offentlig deltagelse samt med andre naturlige interessenter. Samtidig er det avgjørende at en god finansiering av NRS kommer på plass og vi ser for oss en deling mellom det offentlige, næringsliv og stiftende organisasjoner.»

5.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger.

Departementet legger vekt på at et fortsatt aktivt og kompetent standardsettende organ vil være av stor betydning for å sikre faste rammer for god regnskapsrapportering. Samtidig endres rammene for standardsetting vesentlig når børsnoterte foretak fra 2005 skal utarbeide konsernregnskap i samsvar med de internasjonale regnskapsstandardene IFRS og ikke etter norske regnskapsstandarder. Funksjonen til den norske standardsetteren blir da i mer utpreget grad å ivareta samfunnets interesse i faste rammer for regnskapsrapportering. Det må antas å bidra til lavere transaksjonskostnader for næringslivet og vanskeliggjøre gjennomføringen av økonomisk kriminalitet. En norsk standardsetter forutsettes videre i proposisjonen her å fastsette regnskapsstandarder for foretak uten økonomisk formål (se pkt. 4.6). Slike standarder kan bidra til å sikre kontroll med bruk av bevilgede og innsamlede midler. Standardsetteren bør også bidra med innspill (i høringer m.v.) til utviklingen av internasjonale regnskapsstandarder i the International Accounting Standards Board (IASB).

Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig at den norske standardsetteren kan ta del i arbeidet med å utvikle forskrifter om forenklet anvendelse av IFRS. Dette kan f.eks. gjøres ved at den norske standardsetteren fastsetter regnskapsstandarder om forenklet anvendelse av IFRS og at disse stadfestes ved forskrifter i medhold av regnskapsloven. Dette vil tilsvare IFRS-forordningens system for godkjenning av regnskapsstandarder fastsatt av IASB. En annen mulighet kan være å fastsette hovedprinsippene og minstekrav til opplysninger i forskriftene og at den norske standardsetteren utfyller disse med regnskapsstandarder om forenklet anvendelse av IFRS, uten at disse stadfestes som forskrifter. I så fall må forskriftene angi at grunnlaget for slike standarder er et krav om god regnskapsskikk. En slik løsning vil tillempe regnskapslovens system. Det kan også tenkes kombinasjoner av de to skisserte metoder.

Som nevnt i pkt. 3.1.5 kan det bli aktuelt å basere forskrifter om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder på slike forenklede stanarder utarbeidet av IASB, «SME-IFRS». Selv om forskriftene baseres på «SME-IFRS», kan det vise seg å være ønskelig med enkelte tilpasninger i de norske forskriftene. Også her vil en norsk standardsetter med et kompetent regnskapsfaglig miljø kunne yte verdifulle bidrag og påvirke regnskapsløsningene.

Departementet deler utvalgets vurdering av hva som bør kreves av en forsvarlig prosess for fastsetting av regnskapsstandarder. Det må legges vekt på representativ deltakelse fra sentrale interessegrupper (de regnskapspliktige, regnskapsbrukere, revisorer, akademikere og små foretak) samt regnskapsfaglig kompetanse. Ut fra de beskrevne endringer i rammene for et standardsettende organ, kan det framover videre være en samlet fordel at Finansdepartementet har en observatør i det standardsettende organet.

Departementet legger vekt på at utredningen og høringen har vist at standardsettingen i Norsk RegnskapsStiftelse har fungert godt og har vært et viktig bidrag til utviklingen av forsvarlige rammer for norsk regnskapsavleggelse. Departementet anser at det i den situasjonen ikke er hensiktsmessig å overføre ansvaret for standardsetting til et (eventuelt nyopprettet) offentlig organ. Departementet anser også at det er rimelig at regnskapsbransjen og næringslivet gjennom sine organisasjoner tar et ansvar for utviklingen av regnskapsstandarder gjennom aktive bidrag til det standardsettende organet. Det er etter departementets syn en styrke ved standardsettingen i Norge at bidragsyterne til Norsk RegnskapsStiftelse har vist en slik vilje. Fortsatt standardsetting i et frittstående organ legger etter departements syn best til rette for slike aktive bidrag.

Departementet viser til utvalgets vurdering av at endrede rammer for standardsetting sammen med at forsvarlige rammer for utarbeidelse av årsregnskap også er et offentlig ansvar, tilsier offentlige bidrag til det standardsettende organet. Slike bidrag vil kreve en konkret budsjettprioritering.

Departementet vil evaluere forholdet for standardsetting og forskrift når reglene har virket i noe tid.