2 Forslag om en gradvis liberalisering av postmarkedet

2.1 Bakgrunn

Europaparlaments og rådsdirektiv 2002/39/EF om ytterligere åpning for konkurranse på markedet for posttjenester i Fellesskapet ble vedtatt i EU 10. juni 2002. Direktivet er et endringsdirektiv til europaparlaments- og rådsdirektiv 97/67/EF om felles regler for utviklingen av et indre marked for posttjenester i Fellesskapet og forbedring av tjenestenes kvalitet (postdirektivet). Direktivet er EØS-relevant. EØS-komiteen innlemmet endringsdirektivet i EØS-avtalen ved beslutning nr. 168/2002 av 6. desember 2002. Frist for gjennomføring av direktivets bestemmelser i norsk rett er 6. juni 2003.

2.1.1 Nærmere om postdirektivet (97/67/EF)

EUs postdirektiv, vedtatt 15. desember 1997, har som formål å skape felles rammebetingelser for alle postoperatører i det indre marked og å sikre allmennheten landsdekkende tilbud av grunnleggende posttjenester (såkalt universelle tjenester) av god kvalitet og til rimelige priser. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 91/98 av 25. september 1998.

Medlemsstatene kan, i den grad det er nødvendig for å sikre et landsdekkende tilbud av grunnleggende posttjenester av god kvalitet og til rimelige priser, reservere visse posttjenester til den eller de postoperatører som utfører den universelle tjenesten, det vil si fastsette et enerettsområde. Et eventuelt enerettsoverskudd i lønnsomme områder kan således benyttes til å dekke underskudd i samme tjeneste i ulønnsomme områder, eller finansiere leveringspliktige tjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme utenfor enerettsområdet. Det er ikke fastsatt en plikt til å ha et enerettsområde.

Etter postdirektivet artikkel 7 nr. 1 skal de tjenester som den enkelte medlemsstat kan reservere for yteren eller yterne av den universelle tjenesten være innsamling, sortering, transport og utlevering av brevpostsendinger innenlands med vekt inntil 350 gram, uansett om denne skjer ved rask eller vanlig postgang, til en pris lavere enn fem ganger den offentlige takst på brevpostsendinger på første vektnivå i den raskeste standardkategorien, dersom en slik finnes. I tilfelle av gratis posttjenester for blinde og svaksynte kan det gis unntak fra pris- og vektgrensene. Etter postdirektivet artikkel 7 nr. 2 kan grensekryssende postsendinger og direkte reklame kunne reserveres innenfor pris- og vektgrensene i nr. 1 i den grad det er nødvendig for å opprettholde den universelle tjenesten.

Det er i postdirektivet artikkel 7 nr. 3 fastsatt en tidsplan for en ytterligere gradvis liberalisering av postmarkedet. Etter tidsplanen i postdirektivet skulle Kommisjonen komme med et forslag til endringer innen utgangen av 1998. Deretter skulle eventuelle endringer vedtas i Europaparlamentet og Rådet senest 1. januar 2000 med virkning fra 1. januar 2003. Denne tidsplanen har ikke blitt fulgt. Hovedsaklig skyldes dette at det har vært stor uenighet om tempoet for liberaliseringen og om det skal settes en endelig dato for når fulliberalisering må ha funnet sted.

2.1.2 Nærmere om endringsdirektivet (2002/39/EF)

2.1.2.1 Saksbehandling og vedtakelse

Etter ca. 1½ års forsinkelse fremsatte Kommisjonen 30. mai 2000 et forslag til endringsdirektiv til postdirektivet, COM (2000) 319. Den viktigste foreslåtte endringen var at enerettsområdet i hovedsak skulle reduseres til brevpost med vekt inntil 50 gram og at utgående grensekryssende post og spesielle tjenester, herunder ekspresstjenester, ikke skulle kunne reserveres. Disse endringene skulle gjennomføres innen 31. desember 2002. Forslaget fastsatte en tidsplan for nærmere vurderinger av postsektoren for å oppnå et indre marked for posttjenester. Etter tidsplanen skulle Kommisjonen fremme forslag til endringer innen 31. desember 2004. Deretter skulle eventuelle endringer vedtas i Europaparlamentet og Rådet senest 31. desember 2005 med virkning fra 1. januar 2007.

Europarlamentet kunne ved første gangs behandling ikke gi sin tilslutning til forslaget og foreslo i uttalelse av 14. desember 2000 betydelige endringer i direktivteksten. Europarlamentet mente den foreslåtte liberaliseringstakten var for hurtig og at omfanget av liberaliseringen var for vidtgående. Kommisjonen presenterte 7. mai 2001 et endringsforslag som imidlertid i all hovedsak var en videreføring av Kommisjonens opprinnelige forslag.

Rådet vedtok 6. desember 2001 en såkalt felles holdning til direktivforslaget. Rådets holdning innebar et kompromiss mellom Kommisjonens forslag og Parlamentets uttalelse. Europarlamentet sluttet seg den 13. mars 2002 til hovedtrekkene i Rådets felles posisjon. Endringsdirektivet ble endelig vedtatt 10. juni 2002. Endringsdirektivet er fastsatt med henvisning til Traktaten om opprettelse av Det Europeiske Fellesskap, særlig artikkel 47 nr. 2, artikkel 55 og artikkel 95, og fastsatt i henhold til fremgangsmåten i traktatens artikkel 251.

2.1.2.2 Innhold - videre liberalisering av postmarkedet m.m.

Fra 1. januar 2003 begrenses tillatt enerettsområde i EU til brevpostsendinger med vekt inntil 100 gram og med pris inntil tre ganger grunntaksten for et prioritert brev innenfor første vektklasse. Fra 1. januar 2006 reduseres enerettsområdet ytterligere til sendinger med vekt inntil 50 gram og med pris inntil to og en halv ganger grunntaksten. Fra 1. januar 2003 skal som utgangspunkt all utgående grensekryssende post være liberalisert, men medlemsstatene kan gjøre unntak hvis det er nødvendig for å sikre den universelle tjenesten.

Kommisjonen skal videre gjennomføre en studie for å vurdere virkningene for den universelle tjenesten i hver enkelt medlemsstat av en fulliberalisering i 2009. Innen 31. desember 2006 skal Kommisjonen framlegge en rapport for Europaparlamentet og Rådet på grunnlag av konklusjonene fra denne studien, ledsaget av et forslag som eventuelt stadfester 2009 som tidspunkt for gjennomføringen av det indre marked for posttjenester, eller som fastsetter andre tiltak i lys av konklusjonene fra studien.

Endringsdirektivet endrer ikke de krav til det tilbud av posttjenester til rimelig pris og til god kvalitet som medlemslandene har en plikt til å sikre er tilgjengelig i alle deler av landet (det universelle tjenestetilbudet).

Endringsdirektivet inneholder også andre bestemmelser. Blant annet er det fastsatt utdypende regler om prisfastsettelsen for operatører med leveringspliktige tjenester og adgang til kryssubsidiering. Det er videre presisert at medlemsstatene kan fastsette klageordninger utenfor området for de leveringspliktige tjenester og innenfor området av de leveringspliktige tjenester der tjenestene blir tilbudt av operatører uten samfunnspålagte leveringsforpliktelser.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Generelt om gjeldende regelverk - postlov, postforskrift, Postens konsesjon

Gjeldende postlov av 1996 erstattet tidligere postlov, lov 8. juni 1928 nr. 2. Postloven av 1996 innebar en gjennomgripende modernisering av regelverket for posttjenester. Den inneholder nye og klarere regler, blant annet om avgrensningen av Postens enerettsområde, om konsesjonsplikt og om tilsyn med postmarkedet. I motsetning til tidligere postlov, som kun rettet seg mot statens postselskap (Posten, tidligere Postverket), retter postloven seg mot alle som utfører posttjenester mot vederlag. Postlovens hovedformål er å sikre et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og til god kvalitet. Med hjemmel i postloven fastsatte Samferdselsdepartementet 1. juli 1997 forskrift om formidling av landsdekkende postsendinger (postforskriften) som inneholder utfyllende bestemmelser til postloven.

Loven ble første gang endret ved lov 9. januar 1998 nr. 5. Ved endringsloven ble det foretatt tekniske endringer i postloven og enkelte andre lover. Blant annet ble betegnelsen «Postverket» erstattet med betegnelsen «statens postselskap». Loven ble ytterligere endret ved lov 30. april 1999 nr. 24. Postloven ble den gang endret på bakgrunn av at EU den 15. desember 1997 vedtok postdirektivet. Enkelte lovendringer var nødvendige for å harmonisere postloven med direktivets bestemmelser. Samtidig ble det foretatt endringer i postlovens erstatningsregler. Ved lov 21. juni 2002 nr. 43 om omdanning av statens jernbanetrafikkselskap (NSB BA) og statens postselskap (Posten Norge BA) til aksjeselskaper ble betegnelsen «statens postselskap» i postloven endret til «Posten Norge AS».

Posten er i medhold av postloven og postforskriften gitt enerett til regelmessig utføring av visse tjenester, se nedenfor punkt 2.2.2. Regelmessig formidling mot vederlag av landsdekkende postsendinger som kommer inn under enerettsområdet, kan i henhold til postloven og postforskriften bare utføres av postoperatør med konsesjon. I Postens nåværende konsesjon, som gjelder fra 1. oktober 2001 til og med 31. desember 2005, er det fastsatt at Posten skal sikre brukerne et godt og likeverdig tilbud i alle deler av landet. Det er videre fastsatt spesifikke krav knyttet til blant annet tjenestetilbud og tilgjengelighet, utleveringshyppighet og fremsendingstid. De samfunnspålagte oppgavene i konsesjonen oppfyller postdirektivets krav til den universelle posttjenesten. Som en del av den nasjonalt fastsatte universelle tjenesten, har Norge tjenester som klart går ut over minstekravene i direktivet, for eksempel seks dagers omdeling (minimumskravet er fem dagers omdeling) og krav om grunnleggende banktjenester gjennom hele selskapets ekspedisjonsnett. Overskudd fra enerettsområdet skal sammen med bevilgninger fra Stortinget til ordningen med statlig kjøp av posttjenester finansiere leveringspliktige tjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme for Posten.

2.2.2 Spesielt om Postens enerett

Postens enerett gjelder etter postloven § 6 og postforskriften § 3 regelmessig formidling mot vederlag av lukket adressert brevpost med vekt inntil 350 gram og med pris inntil fem ganger grunntaksten for et innenriks prioritert brev innenfor første vektklasse (20 gram). Eneretten gjelder for innenlands postformidling så vel som for formidling til og fra utlandet. Eneretten omfatter ikke formidling av bøker, kataloger, aviser og blad, selv om disse sendes i lukket og adressert form. Det norske enerettsområdet er i dag like stort som det som er tillatt etter postdirektivet av 1997, bortsett fra at det i Norge er et tilleggskrav om at brevpost må være lukket for å være omfattet av eneretten.

I henhold til postloven § 6 annet ledd kan departementet dispensere fra Postens enerett til fordel for andre postoperatører. Forutsetningen for å gi dispensasjon er etter postforskriften § 4 annet ledd at dette antas å ikke ville redusere Postens overskudd fra enerettsområdet i nevneverdig grad. Dispensasjon med tilhørende konsesjon for begrenset formidling av enerettssendinger er pr. i dag gitt til Statens forvaltningstjeneste og lokalPosten. Dispensasjonen for Statens forvaltningstjeneste gjelder for begrenset formidling av ca. 1000 stk. brev fra Statens trykksakekspedisjon, og enkelte andre brev som til sammen ikke må overstige 5 % av de månedlige postsendingene som formidles innenfor dagens omfang av Oslo Dep-ordningen. Dispensasjonen til lokalPosten gjelder for inntil 300 sendinger pr. måned fra Kongsberg kommune til bystyrerepresentanter, utvalgsmedlemmer og formannskap. Konsesjonen til Statens forvaltningstjeneste ble fastsatt 26. september 2001, mens konsesjonen til lokalPosten ble fastsatt 17. april 2002. Begge konsesjoner gjelder frem til og med 31. desember 2005.

2.3 Rettsituasjonen i enkelte andre land

De fleste land har i dag bestemmelser om enerett for å sikre et universelt tjenestetilbud. I Finland, Sverige og på New Zealand er det derimot ingen enerettsbestemmelser. I Sverige ble markedet åpnet fullt ut i 1993, i Finland formelt sett i 1994 og på New Zealand i 1998.

Blant EU-landene er markedet for utgående grensekryssende post pr. i dag åpent for konkurranse i Danmark, Finland, Nederland, Sverige og Storbritannia. Dette markedet er de facto også åpent for konkurranse i Belgia, Tyskland, Irland, Frankrike og Luxembourg.

For de fleste medlemsland i EU vil det være nødvendig å redusere omfanget av enerettsområdet som en følge av endringsdirektivet. I Storbritannia er planen at postmarkedet skal åpnes fullt ut for konkurranse fra og med 1. april 2007. Flere EU-land har signalisert at de trolig ikke kommer til å åpne markedet for utgående grensekryssende post fullt ut for konkurranse fra 2003.

2.4 Nærmere om lovforslaget

Samferdselsdepartementet foreslår en innskrenkning av Postens enerettsområde gjennom en gradvis reduksjon i de pris- og vektgrenser som avgrenser enerettsområdet. Norsk rett antas for øvrig å være i samsvar med de krav som er fastsatt i endringsdirektivet. Forslaget har vært på bred høring, jf. kapittel 4 nedenfor.

Fra ikrafttredelsen av loven og frem til 31. desember 2005 foreslås vektgrensen for enerettsområdet redusert til 100 gram og prisgrensen til tre ganger grunntaksten for et innenlandsk prioritert brev i første vektklasse. Fra 1. januar 2006 foreslås enerettsområdet begrenset ytterligere ved at vektgrensen settes til 50 gram og prisgrensen til to og en halv ganger grunntaksten. Prisgrensen fremgår i dag kun i postforskriften. Departementet mener at prisgrensen vil innebære en praktisk viktig avgrensning av enerettsområdet, og at den derfor bør fremgå også av loven.

Samferdselsdepartementet foreslår videre å åpne markedet for utgående grensekryssende post fullt ut for konkurranse fra ikrafttredelsen av denne lov. Forslaget fremmes på bakgrunn av at endringsdirektivet trekker snevrere rammer for adgangen til å reservere utgående grensekryssende post enn gjeldende postdirektiv, samt at de fleste land i Europa i dag, rettslig og/eller faktisk, har åpnet opp dette markedet for konkurranse.

Postdirektivet gir adgang for medlemslandene til å forsere det tempo for ytterligere liberalisering som følger av endringsdirektivet. Det foreliggende forslaget følger den liberaliseringstakt som er lagt til grunn av EU. Det er på denne bakgrunn heller ikke satt noen dato for når postmarkedet skal være fullt ut åpnet for konkurranse i Norge. Dette vil imidlertid departementet komme tilbake til når konsekvensene av en liberalisering, herunder distriktsmessige konsekvenser, er nærmere utredet. Departementet tar sikte på at konsekvensene av en ytterligere liberalisering skal utredes i 2003. Utarbeidelse og fremleggelse av eventuelt lovforslag om ytterligere liberalisering vil skje på bakgrunn av konsekvensanalysen. Departementet anser det for øvrig som vesentlig å sikre like rammebetingelser for alle postoperatører. Ut fra resiprositetshensyn bør postoperatører sikres lik tilgang til hverandres hjemmemarkeder. EUs postdirektiv inneholder ingen bestemmelser om resiprositet. En raskere liberalisering i Norge enn i resten av EØS kunne dermed medføre at Posten møter konkurranse i sitt hjemmemarked, uten at selskapet gis anledning til å konkurrere i tilsvarende markeder i utlandet. Dette vil kunne ha store økonomiske konsekvenser.