4 Adgang til ikke å oppgi hemmelig adresse ved etablering av kundeforhold i banker
4.1 Bakgrunnen for forslaget
Stortingsrepresentant Trine Skei Grande stilte 19. desember 2005 følgende spørsmål til skriftlig besvarelse til finansministeren:
«Vil regjeringen foreta seg noe for å sikre at voldsutsatte som lever på hemmelig adresse kan opprette ordinære kundeforhold i banker/nettbanker?»
I begrunnelsen for spørsmålet ble det blant annet uttalt følgende:
«Personer som lever på hemmelig adresse forteller om mange praktiske utfordringer ved deres livssituasjon. Blant annet er det kommet fram at det for personer som lever på hemmelig adresse er svært vanskelig å opprette konto i bankene, og da særlig i nettbanker. Uten mulighet til å opprette et ordinært kundeforhold i en bank blir hverdagen betydelig mer komplisert enn den hadde behøvd å være.»
Finansministeren svarte i brev 10. januar 2006 at:
«Det følger av hvitvaskingsloven § 6 nr. 3 at rapporteringspliktige, dvs. blant annet banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak, skal registrere kunders faste adresse. Tilsvarende krav følger av sparebankloven og forretningsbankloven. Jeg er enig i at det kan være gode grunner til å gjøre unntak for et slikt krav om registrering i de tilfelle der Folkeregisteret har truffet vedtak om at vedkommende persons adresse skal holdes hemmelig. Etter en foreløpig vurdering ser det også ut til at aktuelt internasjonalt regelverk ikke hindrer at det gjøres unntak av denne typen.
Jeg har derfor nå i lys av det ovenstående bedt Kredittilsynet om å igangsette et arbeid med sikte på å kunne foreslå nødvendige regelendringer som vil kunne avhjelpe noen av de problemene spørsmålsstilleren peker på i forhold til å opprette kundeforhold i finansinstitusjoner.»
Kredittilsynet ble i brev 10. januar 2006 bedt om å utarbeide et
«utkast til nødvendige endringer i regelverket som åpner for at personer som har fått tildelt hemmelig adresse ikke må oppgi denne til finansinstitusjoner i forbindelse med opprettelse eller videreføring av kundeforhold». Det ble videre presisert i brevet at «[d]et må vurderes om dette bare skal gjelde for personer med strengt fortrolig adresse, eller også for personer med fortrolig adresse». Departementet ba Kredittilsynet ta kontakt med relevante instanser, herunder Skattedirektoratet og Justisdepartementet.
Kredittilsynet utarbeidet 20. juni 2006 et notat med utkast til lovendringer som ble sendt til følgende instanser:
Justis- og politidepartementet
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
På bakgrunn av dette oversendte Kredittilsynet 13. september 2006 et utkast til lovendringer til Finansdepartementet. Utkastet har ikke vært gjenstand for høring ut over dette. Brevet 13. september 2006 fra Kredittilsynet inneholder også et sammendrag av høringsinstansenes merknader og Kredittilsynets vurdering av disse.
4.2 Gjeldende rett
Det følger av forskrift 4. mars 1994 nr. 161 om folkeregistrering § 37 at en person skriftlig kan søke om at det nedlegges forbud mot at vedkommendes adresse oppgis til private personer og institusjoner. Registerføreren kan, dersom det kan dokumenteres at det foreligger fare for skade på liv, legeme eller helse, fatte vedtak om at adressen skal sperres. Den hemmelige adressen kan få graderingen «fortrolig» eller «strengt fortrolig», jf. folkeregistreringsforskriften § 37 tredje ledd. Det følger av instruks 17. mars 1972 nr. 3352 for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen) § 4 at «strengt fortrolig» nyttes dersom det vil kunne forårsake betydelig skade at dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende. Graderingen «fortrolig» nyttes dersom det vil kunne skade at dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende.
Det følger av lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 6 første ledd nr. 3 at rapporteringspliktige skal registrere kunders faste adresse. Rapporteringspliktige er virksomhet eller person nevnt i lovens § 4, jf. § 2. Dette omfatter blant annet finansinstitusjoner, Norges Bank, e-pengeforetak, foretak og personer som driver virksomhet som består i overføring av penger eller pengefordringer, verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, forsikringsselskap, pensjonskasser, postoperatører ved formidling av postsendinger, verdipapirregistre, og andre foretak hvis hovedvirksomhet er omfattet av punktene 2 til 12 og 14 i vedlegg I til direktiv 2000/12/EF. Rapporteringspliktige er også en del juridiske og fysiske personer i utøvelsen av deres yrke, blant annet statsautoriserte og registrerte revisorer, autoriserte regnskapsførere og eiendomsmeglere. Foretak og personer som utfører tjenester på vegne av eller for rapporteringspliktige er også selv rapporteringspliktige.
Forskrift 10. desember 2003 nr. 1487 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. § 7 oppstiller visse unntak fra plikten til å kreve legitimasjon etter hvitvaskingsloven § 5 og plikten til å registrere opplysninger etter hvitvaskingsloven § 6. Legitimasjons- og registreringsplikten gjelder ikke hvis kunden er finansinstitusjon, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-4, verdipapirforetak, eller forvaltningsselskap for verdipapirfond eller slikt utenlandsk foretak underlagt tilsvarende regelverk som oppfyller de legitimasjonskrav som stilles i direktiv 2001/97/EF, og i tillegg er underlagt tilsynsordning av EØS-standard. Hvitvaskingsforskriften § 7 oppstiller videre unntak fra legitimasjons- og registreringsplikten ved tegning av forsikringspolise, livsforsikringspoliser, pensjonsforsikringspoliser, og skadeforsikringspoliser, herunder reiseforsikringspoliser, samt kredittforsikringspoliser, så fremt nærmere angitte vilkår er oppfylt.
Etter lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker (sparebankloven) § 22 annet ledd skal den som setter penger inn på ny konto oppgi innskyterens navn, yrke eller næring og adresse. Det følger også av lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker (forretningsbankloven) § 20 annet ledd at den som setter inn penger på ny konto skal oppgi innskyterens navn, yrke eller næring og adresse.
Hvitvaskingsloven gjennomfører europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF om endring av rådsdirektiv 91/308/EØF om tiltak for å hindre at det finansielle system brukes til hvitvasking av penger, samt Financial Action Task Force (FATF) sine internasjonale anbefalinger mot finansiering av terrorisme. Direktivene fastsetter minstekrav til nasjonal rett, og man har i norsk rett på flere områder stilt krav ut over direktivenes minstekrav. Blant annet er kravet om registrering av kunders faste adresse strengere enn det som følger av direktivene. Det følger av direktiv 2001/97/EF artikkel 3 nr. 1 at medlemsstatene skal påse at de institusjoner og personer som omfattes av direktivet, krever skriftlig legitimasjon av sine kunder når det opprettes forretningsforbindelser, når det gjelder institusjoner særlig når det opprettes en konto eller en sparekonto, eller når det tilbys utleie av bankbokser.
EØS-komiteen vedtok 7. juli 2006 å endre vedlegg IX til EØS-avtalen til å omfatte direktiv 2005/60/EF av 26. oktober 2005 om tiltak for å hindre at det finansielle systemet blir benyttet til hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme. Direktiv 2005/60/EF erstatter tidligere hvitvaskingsdirektiv (direktiv 91/308/EØF og direktiv 2001/97/EF). Direktivet bygger på tidligere direktiv, men utvider tiltakene blant annet i forhold til tiltak mot finansiering av terrorisme og når det gjelder direktivets virkeområde.
Stortinget vedtok 19. desember 2006, på bakgrunn av forslag i St.prp. nr. 6 (2006-2007) og finanskomiteens Innst.S. nr. 97 (2006-2007), å samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 87/2006 av 7. juli 2006 om innlemming i EØS-avtalen av direktiv 2005/60/EF av 26. oktober 2005 om tiltak for å hindre at det finansielle systemet blir benyttet til hvitvasking og finansiering av terrorisme.
Finansdepartementet har nedsatt et utvalg som skal vurdere behovet for endringer i hvitvaskingsloven og hvitvaskingsforskriften som vil være nødvendige for å gjennomføre EØS-forpliktelser som følger av direktiv 2005/60/EF.
Direktiv 2005/60/EF oppstiller krav om kundekontroll. Det følger av artikkel 8 nr. 1 bokstav a at kundekontrolltiltak skal omfatte identifikasjon av kunden og kontroll av kundens identitet på grunnlag av dokumenter, data eller opplysninger innhentet fra en pålitelig og uavhengig kilde.
Det fremgår av FATF-anbefalingene at kundekontrolltiltak blant annet omfatter:
«Identifying the beneficial owner and take reasonable measures to verify the identity of the beneficial owner such that the financial institution is satisfied that it knows who the beneficial owner is.»
Lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) har bestemmelser om finansinstitusjoners plikt til i enkelte sammenhenger å sende varsel/melding til sine kunder. Dette gjelder blant annet i forbindelse med institusjonens ensidige endring av avtalevilkårene, jf. § 19, institusjonenes plikt til skriftlig oppsigelse og heving av avtaleforhold, jf. § 22, innskuddskonto som ikke har vært benyttet de siste ti årene, jf. § 23, opplysninger om rente- og gebyrsatser (kontoinformasjon), jf. § 30, oppdagede feilaktige belastninger/godskrivninger av konto, jf. § 33, og endring av lånevilkår, jf. §§ 49 og 50. Det følger imidlertid av § 8 at krav om at meldinger eller opplysninger skal gis skriftlig ikke er til hinder for bruk av elektronisk kommunikasjon dersom kunden ønsker dette.
4.3 Kredittilsynets utkast til lovendringer
Kredittilsynet har som nevnt utarbeidet et notat med utkast til endringer i hvitvaskingsloven, sparebankloven og forretningsbankloven. Kredittilsynet viser i notatet til følgende:
«Krav om registrering av kunders adresse er primært ment som et av flere tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. Imidlertid har det ikke vært lovgivers intensjon å pålegge finansinstitusjoner en plikt til registrering av kunders hemmelige adresse da en beslutning om hemmelig adresse innebærer et forbud mot at vedkommendes adresse oppgis til private personer og institusjoner, jf. forskrift 4. mars 1994 nr. 161 om folkeregistrering (folkeregistreringsforskriften) § 37 første ledd. Hensynet bak reglene om registrering av adresse antas ikke å være til hinder for at personer med hemmelig adresse oppretter/viderefører kundeforhold i finansinstitusjoner da selve identitetskontrollen fortsatt vil kunne gjennomføres. Det bør i denne sammenheng også understrekes at et eventuelt unntak kun vil få anvendelse for et fåtall personer, dvs. ca. 1400 personer.»
Kredittilsynet viser videre til at hvitvaskingsloven gjennomførere europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF om endring av rådsdirektiv 91/308/EØF om tiltak for å hindre at det finansielle system brukes til hvitvasking av penger, samt enkelte av FATF’s internasjonale anbefalinger mot finansiering av terrorisme. Kredittilsynet bemerker at direktivene fastsetter minstekrav som skal gjennomføres i norsk rett, og at man i norsk rett på flere områder har stilt krav utover direktivenes minstekrav. Kredittilsynet bemerker at det ikke finnes noe eksplisitt motstykke i direktivene til kravet om registrering av fast adresse. Direktivene oppstiller kun krav til identitetskontroll. På denne bakgrunn uttaler Kredittilsynet følgende:
«Kredittilsynet legger etter dette til grunn at et unntak fra kravet om registrering av kunders faste adresse for de personer som har fatt vedtak om hemmelig adresse verken vil stride mot EU-direktivene eller FATF-anbefalingene.»
Kredittilsynet viser til at finansavtaleloven har bestemmelser om finansinstitusjoners plikt til i enkelte sammenhenger å sende varsel/melding til sine kunder og bemerker at slike varsler/meldinger kan sendes elektronisk, jf. finansavtaleloven § 8.
Kredittilsynet foreslår utkast til endringer i hvitvaskingsloven, sparebankloven og forretningsbankloven. Kredittilsynet foreslår i utkastet at det inntas en bestemmelse i hvitvaskingsloven om at plikten til å registrere kundens faste adresse ikke gjelder dersom det er fattet vedtak om at kundens adresse skal være gradert fortrolig eller strengt fortrolig. Kredittilsynet foreslår videre utkast til bestemmelser i sparebankloven og forretningsbankloven om at kundens plikt til å oppgi fast adresse, og bankens plikt til å nedtegne kundens faste adresse ikke gjelder dersom det er fattet vedtak om at kundens adresse skal være gradert fortrolig eller strengt fortrolig.
Kredittilsynets utkast ble sendt til enkelte instanser med frist for tilbakemelding 18. august 2006. Kredittilsynet uttalte at de ønsket
«særlig tilbakemeldinger fra adressatene vedrørende utkast til lovendring der det unnlates å skille mellom graderingene, samt utdyping av praksis vedrørende gradering av hemmelig adresse».
4.4 Høringsinstansenes merknader
Alle instansene som har uttalt seg er positive til et unntak fra kunders plikt til å oppgi sin faste adresse og bankers plikt til å registrere kunders faste adresse når det er fattet vedtak om at kundens adresse skal være hemmelig.
Forbrukerombudet støtter Kredittilsynets forslag, og ser ingen grunn til å skille mellom personer som har fått vedtak med graderingen «fortrolig» og de som har fått vedtak med graderingen «strengt fortrolig».
Justisdepartementet har ingen merknader til de foreslåtte endringene, men uttaler følgende:
«Vi vil imidlertid påpeke at bruk av e-mail som erstatning for en persons faste adresse neppe vil være forenlig med instituttet om hemmelig adresse. Bruk av en kundes e-mail adresse vil kunne avsløre vedkommendes bopel adresse.»
Skattedirektoratet uttaler at:
«I og med at det i folkeregisterforskriften § 37 heter at gradering av adresse sperret fortrolig gjøres gjeldende overfor private, må det være riktig å sidestille denne sperringsform med graderingen «strengt fortrolig» som også er foreslått.
Når det gjelder praksis ang graderingene, er det folkeregisteret som tar stilling til om graderingen «fortrolig» skal godtas. Vi vil anta at disse sperringene bl.a. gjelder saker der trusselbildet er av mindre alvorlig karakter (ikke konkret akutt fare for liv, legeme eller helse) slik at man føler seg trygg nok med sperring vis a vis private. Det er tross alt en meget vanskelig livssituasjon å leve med sin adresse gradert «strengt fortrolig».»
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har i utgangspunktet ingen innvendinger mot Kredittilsynets forslag. FNH er enig i at hensynene bak reglene om registrering av adresse ikke kan antas å være til hinder for innføring av et unntak som foreslått, da selve identitetskontrollen fortsatt skal gjennomføres. FNH anfører at:
«Unnlatelse av å registrere kundens faste adresse forutsetter imidlertid at institusjonene registrerer annen tilstrekkelig kontaktinformasjon som muliggjør nødvendig korrespondanse med kunden. FNH er for så vidt enig med Kredittilsynet i at kravene i finansavtaleloven vedrørende varsling til kundene i mange tilfeller kan ivaretas ved elektroniske meldinger, jf finansavtaleloven § 8 og forsikringsavtaleloven § 20-3.»
FNH mener videre at det ikke kan lovfestes et absolutt unntak fra plikten til å registrere kundens adresse og uttaler at:
«Etter FNHs syn må finansinstitusjonene ha en rett til å registrere adressen i de tilfeller institusjonene selv anser dette som nødvendig for ivaretakelse av kundeforholdet. Dette vil bl.a. gjelde ved forsikringsavtaler hvor det er nødvendig å registrere forsikringsstedet. Det vil også gjelde i de tilfeller elektronisk kommunikasjon med kunden ikke er mulig eller ikke er ønskelig fra kundens side. FNH understreker på denne bakgrunn viktigheten av å ikke innføre et forbud mot å registrere kundens adresse.
Vi forutsetter at registrering av hemmelig adresse i slike tilfeller må foretas i henhold til særskilte rutiner som ivaretar behovet for økt sikkerhet. Utforming av de nærmere rutinene og de tekniske pasninger for dette, bør etter FNHs syn overlates til den enkelte institusjon hvor dette kan tilpasses de ulike system. FNH bemerker i denne forbindelse at dette vil innebære både merarbeid og økte kostnader for de enkelte institusjonene, jf Kredittilsynets vurdering av at forslaget ikke vil få noen administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.»
FNH bemerker at et tilsvarende unntak som det Kredittilsynet foreslår inntatt i hvitvaskingsloven, sparebankloven og forretningsbankloven også bør inntas i de øvrige spesiallover, for eksempel i verdipapirfondloven. FNH uttaler videre at:
«FNH mener for øvrig at det bør presiseres i selve lovteksten at det er tale om vedtak om hemmelig adresse i henhold til forskrift om folkeregistrering. Videre bør det fremgå av lovteksten at det stilles krav til dokumentasjon fra kunden om at det er fattet et vedtak om hemmelig adresse. Det bør også fremgå at det kreves dokumentasjon for varigheten av vedtaket, samt for eventuell forlengelse, jf forskrift om folkeregistrering § 37 om at vedtaket gjelder for maksimalt ett år. Etter FNHs syn vil ikke gradering som henholdsvis "fortrolig" og "strengt fortrolig" adresse ha noen betydning i denne sammenheng.»
4.5 Departementets vurdering
For personer med hemmelig adresse vil krav om registrering av fast adresse i forskjellige kundeforhold kunne skape praktiske problemer. Departementet er enig med Kredittilsynet og høringsinstansene i at det er viktig at personer som er innvilget hemmelig adresse gjennom vedtak fattet etter folkeregistreringsforskriften § 37, gis mulighet til å opprette og videreføre kundeforhold i banker.
Kravene i hvitvaskingsloven, sparebankloven og forretningsbankloven om registrering av kunders faste adresse er strengere enn kravene som oppstilles i EØS-reglene som svarer til direktiv 2005/60/EF. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at et unntak for banker fra kravet om registrering av kunders faste adresse dersom det er fattet vedtak om at kundens adresse skal være fortrolig eller strengt fortrolig, ikke vil være i strid med EØS-reglene som svarer til direktiv 2005/60/EF. Unntaket vil heller ikke være i strid med anbefalingene fra FATF, da disse anbefalingene kun oppstiller krav om identifikasjonskontroll.
FNH har anført at det ikke bør lovfestes et absolutt unntak fra plikten til å registrere kundens adresse, og at finansinstitusjonene må ha en rett til å registrere kundens adresse i de tilfeller institusjonen ser det som nødvendig for å ivareta kundeforholdet. Departementet bemerker i likhet med Kredittilsynet at lovendringen kun har til hensikt å oppheve registreringsplikten slik den foreligger i dag i tilfeller hvor kunden har hemmelig adresse. Banken vil fortsatt måtte foreta en vurdering av om kundeforholdet kan etableres/videreføres etter hvitvaskingsregelverket. Det vil videre være opp til kunden og banken å finne fram til en løsning som vil oppfylle bankens behov for tilstrekkelig kontakt, og som muliggjør nødvendig korrespondanse med kunden, og som samtidig ivaretar kundens behov for beskyttelse.
FNH mener det bør fremgå av lovteksten at det er tale om vedtak om hemmelig adresse i henhold til forskrift om folkeregistrering, samt krav til dokumentasjon av vedtaket og vedtakets varighet. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering og finner at det ikke er behov for en henvisning til folkeregistreringsforskriften i selve lovteksten. Departementet mener i likhet med Kredittilsynet at det ikke er behov for et eksplisitt krav i lovteksten om at et vedtak om fortrolig eller strengt fortrolig adresse må dokumenteres. Det følger etter departementets syn av lovforslagets ordlyd at et slikt vedtak helt klart må kunne dokumenteres.
På denne bakgrunn foreslår departementet at bankkunders plikt til å oppgi adresse ved innskudd i banker, og bankers plikt til å registrere kunders adresse, ikke gjelder dersom det er fattet vedtak etter folkeregistreringsforskriften om at kundens adresse skal være fortrolig eller strengt fortrolig. Det vises til forslag til endring i hvitvaskingsloven § 6, sparebankloven § 22 og forretningsbankloven § 20.
Spørsmålet om å gi et slikt unntak fra registreringsplikten er tatt opp i relasjon til praktiske problemer som personer med hemmelig adresse møter ved etablering av kundeforhold i banker/nettbanker. Det vil kunne være, eller oppstå, behov for å gjøre tilsvarende unntak for andre rapporteringspliktige. Departementet foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel i hvitvaskingsloven, slik at det i forskrift kan fastsettes unntak fra plikten til å registrere kunders faste adresse dersom det er fattet vedtak om at adressen skal være fortrolig eller strengt fortrolig. Det vises til forslag til endring i hvitvaskingsloven § 6.