6 Departementets vurderinger

6.1 Innledning

Det er et mål å få en mer enhetlig og konsekvent organisering enn i dag av den sivile rettspleien på grunnplanet. Området favner over et vidt spekter av saker, som ut fra sakenes natur og ut fra tradisjoner har tilhørighet til ulike samfunnsinstitusjoner. For en effektiv utførelse av gjøremålene er det en fordel å organisere saksfeltet samlet. Dette skyldes blant annet at endringer i oppgaver eller organisering på ett område kan få betydelige konsekvenser på et annet område. Et hovedspørsmål, som ikke i seg selv er av organisatorisk art, er spørsmålet om det bør åpnes for direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte krav. Det vil ha så store konsekvenser for fordelingen av saksmengden og gebyrinntektene mellom forliksrådene og namsmennene at det vil være en viktig premiss ved vurderingen av hvilke organisatoriske løsninger som er ønskelige eller som det vil være rom for. I gjennomgangen nedenfor behandles derfor dette spørsmålet før de viktigste hensyn ved valg av organisatorisk løsning omtales. Deretter beskrives hovedelementene i den omorganiseringen som foreslås, og en del spørsmål som bør finne sin løsning som følge av dette, drøftes. Til sist beskrives hvordan omorganiseringen er tenkt gjennomført.

6.2 Direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte pengekrav

Den praktiske hovedregelen ved rettslig inndriving av usikrede pengekrav er i dag noe forenklet at fordringshaveren må bringe kravet inn for forliksrådet for å få dom for det. Med dommen som tvangsgrunnlag kan fordringshaveren begjære utlegg for kravet hos namsmannen. Dersom forslaget om direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte krav gjennomføres, kan fordringshaveren i stedet begjære utlegg med en gang. Bare dersom skyldneren reiser innsigelser mot kravet, blir det aktuelt å behandle saken i forliksrådet.

Forslaget om adgang til direkte tvangsinndrivelse ble opprinnelig fremsatt av Betalingsinnfordringsutvalget i NOU 1992: 35, jf. punkt 3.4. Selv om det formelt ble holdt utenfor høringen av utredningen, var det flere høringsinstanser som støttet det. Forslaget ble gjentatt i utredningen 1997 som oppstilte som en premiss for en ny organisering av den sivile rettspleien på grunnplanet at den måtte gi rom for å gjennomføre ordningen, jf. punkt 3.5. Et flertall av høringsinstansene sluttet seg til at det burde åpnes for direkte tvangsinndrivelse. Strukturutvalget var av samme oppfatning, jf. punkt 3.7. Tvistemålsutvalget pekte derimot på enkelte momenter som kunne tale imot, jf. punkt 3.10.

Etter departementets mening er det tre hensyn som tilsier at ordningen bør gjennomføres:

• I de aller fleste tilfeller der det i dag tas ut forliksklage og deretter begjæres utlegg, vil ordningen spare partene for kostnadene ved forliksrådsbehandlingen. Skyldneren er ansvarlig for kostnadene. Der skyldneren ikke dekker kostnadene, må de bæres av fordringshaveren.

• Omkring to tredeler av sakene i forliksrådet avsluttes med uteblivelsesdom på grunn av manglende tilsvar. Bak dette tallet kan det skjule seg mange ressurssvake skyldnere som ikke evner å fremsette rettsmessige innsigelser på en adekvat måte. Den kontakten namsmannen skal ha med skyldneren under en utleggssak, øker sannsynligheten for at rettsmessige innsigelser kommer frem og blir gitt en forsvarlig behandling, gjerne i form av en realitetsbehandling i forliksrådet. Departementet ser det derfor heller ikke som et godt alternativ å integrere de to skrittene i inndrivingen slik at forliksrådsbehandlingen kommer først.

• Et tredje hensyn er at direkte tvangsinndrivelse vil medføre en raskere inndriving. Det vil være en fordel for fordringshaveren og kan undertiden være det også sett fra skyldnerens side.

Som Tvistemålsutvalget pekte på, har forliksrådene i dag som en viktig oppgave å megle frem nedbetalingsordninger i mange tilfeller. Ved en lovendring 28. april 2000 nr. 34 ble det uttrykkelig åpnet for at innklagede kan be om at partene innkalles til megling selv om klagerens krav ikke bestrides. Også ved direkte tvangsinndrivelse må det legges til rette for kontakt mellom partene slik at mulighetene for nedbetalingsordninger og minnelige løsninger av tvister blir utprøvd. Det kan gjøres ved at skyldneren i foreleggelsen av utleggsbegjæringen oppfordres til å si ifra om det ønskes at namsmannen tar kontakt med fordringshaveren med sikte på å skape kontakt mellom partene, selv om ordningen isolert sett ikke vil være like god som innkalling av begge parter til et møte. I en del tilfeller er det mangelen på kontakt som gjør det nødvendig for fordringshaveren å ta rettslige inndrivingsskritt.

Et viktig spørsmål ved utformingen av en ordning med direkte tvangsinndrivelse er om skyldnerens innsigelser skal gå tapt dersom de ikke reises innen en bestemt frist under tvangsfullbyrdelsen, eller om de skal være i behold så lenge de ikke har gått tapt av andre grunner som oversittelse av reklamasjonsfrister eller etter ulovfestede passivitetsbetraktninger. Etter departementets oppfatning bør en trolig holde seg til det siste alternativet selv om Norges Forsikringsforbund, Norske Inkassobyråers Forening og Den Norske Advokatforening under høringen i 1997 tok til orde for det første alternativet. Ordningen kan eventuelt revideres på dette punkt etter noen tid dersom det viser seg å være behov for det.

Siden et av formålene med en slik ordning er å holde kostnadene nede for partene, bør det ikke kreves nytt gebyr for en fortsettelse av utleggssaken eller for en ny utleggsbegjæring etter at fordringshaverens krav er fastslått i forliksrådet.

På denne bakgrunn mener departementet at det bør åpnes for direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte pengekrav. For den nærmere utformingen av ordningen vises til forslaget til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7, tvistemålsloven § 277 og rettsgebyrloven § 7 (delvis) og § 14 samt til merknadene til endringene.

Ordningen vil føre til en forskyvning av saksmengden fra forliksrådet til namsmannen. Dersom sekretariatsfunksjonen for forliksrådet legges til samme enhet som namsmannsfunksjonen, vil forskyvningen ha liten betydning for enhetens samlede arbeidsbelastning. Tvert i mot vil forskyvningen innebære en arbeidsbesparelse i de tilfeller der ordningen medfører at ett rettslig skritt bortfaller. Betydningen for gebyrinntektene av en slik forskyvning er behandlet i punkt 7.3. Ordningen vil imidlertid senke kostnadsterskelen for rettslig inndriving. De økonomiske og administrative konsekvensene av det er også drøftet i punkt 7.3.

6.3 Momenter ved valg av organisatorisk løsning

I punkt 6.2 er det redegjort for hvorfor departementet mener at det bør åpnes for at uimotsagte pengekrav skal kunne inndrives av namsmannen uten forutgående dom i forliksrådet. Det vil forrykke balansen mellom gebyrinntekter og kostnader for kommunene og aktualiserer behovet for en omorganisering av hele den sivile rettspleien på grunnplanet.

Departementet vil følge opp entydige politiske signaler om at ansvaret for den sivile rettspleie på grunnplanet i sin helhet bør samles på statens hånd.

Det bør legges stor vekt på å gi den sivile rettspleien en enhetlig organisering over hele landet. For publikum gjør en enhetlig organisering at det blir lettere å finne frem til rette vedkommende blant offentlige instanser. I tillegg til de generelle og praktiske hensyn har det av prinsipielle grunner særlig vært ønske om endring der namsmannsfunksjonen ivaretas på tingrettsnivå. Den nye organiseringen må ta hensyn til landets bosettingsmønster. Ut fra oppgavenes natur er det viktig å finne en desentralisert modell med kort avstand mellom myndigheter og publikum. Publikum skal få like gode tjenester som før, og nærhet til publikum har dessuten en egenverdi. Det bør for øvrig ryddes opp i enkelte kompliserte jurisdiksjonsgrenser.

En reform forenkles når det bygges på eksisterende organisasjoner. Politimodellen er en videreføring av lensmannstradisjonen, som har en sterk posisjon i Norge. Nettopp kombinasjonen av sivile saker og politigjøremål bidrar til en bred kontaktflate mellom myndigheter og publikum. Dagens ordning med namsmannsfunksjonen i politiet videreføres, men slik at også de ordinære namsmenn som i dag er organisert annerledes, legges til politiet for å få en enhetlig organisering av funksjonen og et samlet overordet ansvar. Etter opprettelsen av Politidirektoratet og Domstoladministrasjonen er det overordnede ansvaret for namsmannsfunksjonen mer splittet enn det var tidligere. Departementet mener det er en god løsning å organisere også de øvrige gjøremålene innenfor politiet i samsvar med «lensmannstradisjonen» der politigjøremål og sivile gjøremål ivaretas av samme enheter.

Ved opprettelsen av Domstoladministrasjonen i 2002 er avstanden mellom domstolene og den utøvende makt markert også på det administrative området. Domstoladministrasjonen har gitt uttrykk for at det ikke samsvarer med denne tenkningen å legge sekretariatsfunksjonen for forliksrådene til politiet, og har antydet at en kan etablere frittstående sekretariater eller meglingskontorer på grunnplanet, underlagt Domstoladministrasjonen. Departementet vil peke på at forliksrådene ikke behandler straffesaker. Spørsmålet om uavhengighet i forhold til politiet kommer derfor i et annet lys enn for de høyere domstolene. Det er viktig at forliksrådene i likhet med andre domstoler er uavhengige i sin dømmende virksomhet. Den foreslåtte organiseringen vil neppe svekke forliksrådenes uavhengighet på dette punkt. Det foreligger derimot ikke samme behov for å markere uavhengighet i forhold til politiet siden politiet ikke vil ha forberedt sakene gjennom etterforskning og ikke vil opptre som part.

Et viktig pragmatisk hensyn ved valget av den enheten som har namsmannsfunksjonen som sekretariat for forliksrådet, er at det gir rom for å opprettholde dagens desentraliserte forliksrådsordning med folkevalgte forliksråd i hver kommune selv om staten overtar det økonomiske og administrative ansvaret. Det er også et moment at ordningen med direkte tvangsinndrivelse med forliksrådsbehandling av eventuelle innsigelser kan gis en mer rasjonell utforming dersom namsmannen og forliksrådssekretariatet er samme enhet. Sekretariatsfunksjonen vil sammen med tvangsfullbyrdelse og skjønn m.m. danne et godt fagmiljø for sivile rettspleie. En løsning med frittstående sekretariater for forliksrådene vil derimot innebære opprettelse av en ny etat med et stort antall små enheter uten noen slik synergieffekt. Fogdmodellen som nevnt i punkt 5.3 forutsetter et fogdekontor for hver av de 63 tingrettsjurisdiksjonene. Opprettelsen av en slik etat vil være kostbar og lite i samsvar med ønsket om forenklinger i forvaltningen. Meglingskontorer på grunnplanet er omtalt i punkt 5.5. Tanken om en meglingssentermodell ble ikke videreført. Det er dessuten senere etablert en annen løsning for konfliktrådene slik at en slik modell ikke lenger er aktuell, jf. Ot.prp. nr. 60 (2002-2003) og Innst.O. nr. 104 (2002-2003).

Når det gjelder spørsmålet om en nærmere tilknytning mellom forliksrådene og konfliktrådene, vil departementet peke på at det er store forskjeller mellom forliksrådenes og konfliktrådenes oppbygging. Forliksrådene er svært desentraliserte, kollegiale domstoler med behov for sekretariatsbistand. Konfliktrådene er ikke kollegiale organer med behov for et underordnet sekretariat. Landet er delt inn i 22 konfliktråd med en konfliktrådsleder for hvert konfliktråd. Lederen sørger for rekruttering og skolering av meglere og fordeler de innkomne sakene blant meglerne.

De øvrige organisasjonsmodellene departementet har vurdert, vil enten være meget kostbare, de sikrer ikke den nødvendige kompetanse, eller det er løsninger som samsvarer dårlig med anbefalt oppgavefordeling mellom stat og kommune. Kostnadsmessig er det særlig oppbyggingen av nye etater som skiller disse modellene fra politimodellen.

Det er lagt stor vekt på å finne kostnadseffektive løsninger. Det offentliges ressurser skal utnyttes bedre enn før, og partenes kostnader ved inndriving av pengekrav skal bli lavere. Rasjonaliseringspotensialet for det offentlige ligger blant annet i den nære tilknytningen mellom forliksrådet og namsmannen. For fordringshavere og skyldnere ligger besparelsen i at en i kurante saker slipper å gå veien om forliksrådet.

Etter departementets mening bør jurisdiksjonsinndelingen for den sivile rettspleien på grunnplanet være knyttet til kommunestrukturen, og de sivile rettspleiegjøremålene bør utføres samlet for kommunen. Ingen organisatoriske enheter for den sivile rettspleien på grunnplanet bør derfor dekke mindre enn én kommune. Organisasjonsmodellen er fleksibel nok når en får en ordning med funksjonsbaserte driftsenheter i de største kommunene.

Oslo er med sitt saksantall både hos namsmannen og i forliksrådet i en klasse for seg. Oslo byfogdembete ønsket i sin høringsuttalelse til utredningen 1997 ikke at namsmannsavdelingen skulle innlemmes i Oslo politidistrikt. Embetet har utdypet denne holdningen i senere henvendelser. Det vises til at nærheten mellom namsmannen og domstolen har mange fordeler. En frykter at den tilliten publikum har til både namsmannen og forliksrådet, skal bli skadelidende ut fra det syn at Oslo-politiet har langt mindre tillit i befolkningen enn det som ellers er vanlig utover landet, spesielt i lensmannsdistriktene. På den annen side vil arbeidet med tvangssakene neppe være med på å bedre tilliten til politiet i Oslo.

Oslo byfogdembete er også prinsipielt imot at sekretariatet for forliksrådet skal legges til politiet. Høringsuttalelsen til utredningen 1997 var imidlertid positiv til at sekretariatsfunksjonen, stevnevitnefunksjonen og namsmannsfunksjonen ble samlet i én organisatorisk enhet. Konklusjonen fra Oslo byfogdembete den gang forstås slik at embetet var imot en løsning innenfor politiet, og at embetet ønsket en frittstående enhet i Oslo uavhengig av hva som ble valgt for landet for øvrig.

Departementet fastholder at namsmannen av prinsipielle grunner bør skilles fra domstolen også i Oslo. Det er uheldig om oppgavefordelingen mellom de forskjellige nivåene innen rettspleien varierer i forskjellige distrikter. Departementet er enig i at namsmannsoppgavene i Oslo utføres med meget høy kvalitet, men mener likevel ikke det er grunn til å gjøre unntak fra hovedmodellen for Oslo. En driftsenhet innenfor politiet forutsettes å bli like effektiv og profesjonell som de institusjoner som ivaretar oppgavene i dag.

Oslo byfogdembete antydet at enheten for Oslo kunne ligge direkte under Politidirektoratet som en mellomløsning mellom en frittstående enhet og en enhet under Oslo politidistrikt. Departementet kan ikke se at det er tilstrekkelige praktiske grunner til det, og vil dessuten peke på at for Oslo og enkelte andre byer vil poenget med politimodellen i første rekke ligge i samlingen av det overordnede ansvaret for namsmannsfunksjonen mv. i én etat, og ikke i en nær kontakt med driftsenheter med politioperative gjøremål i forbindelse med den daglige oppgaveutførelsen. Etter departementets mening vil derfor det faktiske grunnlag for den utvikling byfogdembetet frykter, ikke foreligge.

Plasseringen av det overordnede administrative ansvaret for forliksrådene er drøftet i punkt 6.5.3. De muligheter som foreligger på dette punkt, er etter departementets oppfatning av underordnet betydning for valget av modell.

Organiseringen vil ikke legge hindringer i veien for en samordning av lønnstrekk overfor arbeidsgivere, jf. punkt 3.8, og en eventuell bedre samordning mellom de alminnelige namsmyndighetene og særnamsmennene. I disse sammenhengene vil det være en fordel å kunne forholde seg til et ryddig namsmannsapparat med et enhetlig overordnet ansvar.

6.4 Politimodellen - innpassing av de sivile gjøremål i politiets organisasjon

6.4.1 Enhetlig tjenesteenhetsstruktur

Etter departementets mening er det i et fremtidsrettet perspektiv av stor betydning for publikum og andre at politimodellen gjennomføres på en måte som gir en ensartet tjenesteenhetsstruktur utad og en ensartet terminologi som avspeiler hvilke enheter som har hvilke gjøremål. Tjenesteenhetens navn bør gi en så klar og entydig beskjed som mulig om hvilke oppgaver enheten har og for så vidt også om hvilket geografisk område den dekker. Når reformen er gjennomført, vil det innenfor politiet være tre typer tjenesteenheter: enheter med både polititjeneste og sivile rettspleiegjøremål, enheter med polititjeneste uten sivile rettspleiegjøremål og enheter som bare har sivile gjøremål. Etter departementets oppfatning er den terminologien som fremgår av tabell 6.1 velegnet til å oppnå klarhet og entydighet. Navnet på tjenesteenhetene, lederne av enhetene og enhetenes jurisdiksjonsområder vil avspeile hvilken oppgaveportefølje enheten har. Etter departementets mening bør denne tjenesteenhetsstrukturen og de valgmuligheter den åpner for, fremgå av politiloven. Om forholdet mellom «tjenesteenheter» og «driftsenheter» vises til punkt 6.4.2.

Ved vurderingen av om de sivile rettspleiegjøremålene bør ivaretas av en egen enhet, vil et viktig moment være hvor stor denne enheten i tilfellet blir. Det henger nært sammen med folketallet i den enkelte kommune. Det bør også tas hensyn til lokale tradisjoner og ønsker.

Selv om det også i dag finnes lensmenn med bare sivile gjøremål, er det innføringen av namsfogdkontorer i Oslo og andre større byer som innebærer den viktigste endringen. Andre steder innføres det ikke nye organisasjonsformer, men det kan nok for enkelte i en overgangsfase virke noe fremmed at betegnelsen lensmannskontor skal benyttes på enkelte steder hvor en tidligere har brukt betegnelsen politistasjon. I denne kategorien vil en del mindre byer og større tettsteder ligge.

Den arbeidsgruppen som det er redegjort for i punkt 3.12, foreslo endringer i politiloven § 16 samt opphevelse av § 17. En vurdering av disse forslagene må ses i sammenheng med den enhetlige tjenesteenhetsstrukturen og den enhetlige terminologien som det er redegjort for ovenfor. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at politistasjonsområdene bør omtales i § 16 på lik linje med lensmannsdistriktene, men foretrekker uttrykket «politistasjonsdistrikt», som samsvarer bedre med terminologien for øvrig og alminnelig språkbruk i etaten. Den enhetlige strukturen krever imidlertid at også namsfogddistriktene nevnes. Som arbeidsgruppen foreslo, bør enhetslederne også nevnes i bestemmelsen. På den måten blir bestemmelsene i § 17 om polititjenesten i lensmannsdistriktene overflødige. Arbeidsgruppens betraktning om at politistasjonssjefer burde ha kompetanse i namssaker faller for så vidt på siden med de betegnelsene departementet går inn for. Med tanke på lensmannsdistriktene deler imidlertid departementet den oppfatningen som Hordaland politidistrikt ga uttrykk for under høringen, jf. under punkt 3.12.

Arbeidsgruppens forslag om at kompetansen til å fastsette den geografiske enhetsstrukturen innen det enkelte politidistrikt skulle flyttes fra Kongen til departementet, er behandlet i punkt 6.4.2.

6.4.2 Forholdet mellom tjenesteenheter og driftsenheter

Uttrykket «tjenesteenhet», slik det er brukt i punkt 6.4.1 og tabell 6.1, sikter til den faglige siden av gjøremålene og hvordan etaten fremstår utad. Det sikter ikke til den interne organiseringen av budsjett- og personalansvar mv. og er derfor ikke sammenfallende med uttrykket «driftsenhet». Justiskomiteen redegjorde i Budsjett-innst. S. nr. 4 (2003-2004) for hvordan en ved å organisere flere tjenesteenheter som én driftsenhet kan opprettholde et desentralisert apparat overfor publikum samtidig som den interne organiseringen effektiviseres, jf. punkt 3.13. En slik organisering kan være en god løsning enkelte steder, og departementet foreslår derfor at det åpnes for det. I dag må uttrykket «lensmannsdistrikt» i politiloven §§ 16 og 17 trolig forstås slik at det sikter til lensmannsdistrikter både som tjenesteenheter og driftsenheter.

Når flere lensmannsdistrikter organiseres som én driftsenhet, vil de opprinnelige lensmannsdistriktene bestå. Det har betydning for lensmannens stedlige kompetanse i de sammenhenger der loven legger oppgaver til lensmannen. Lensmannen i distriktet vil ha den faglige ledelsen ved lensmannskontoret. På den annen side vil alle administrative ledelsesfunksjoner, som budsjett- og personalansvar og virksomhetsplanlegging m.m., bli ivaretatt av den lensmannen som er driftsenhetsleder for lensmannsdistriktene. Driftsenhetslederen vil også ha personalansvar for de andre lensmennene innen driftsenheten. Det vil være driftsenhetslederen som deltar på styringsmøter ol. i politidistriktet.

Etter departementets mening vil det ikke gi god mening å legge de sivile rettspleiegjøremålene til en tjenesteenhet uten politigjøremål som ikke samtidig er en egen driftsenhet. En befinner seg i slike tilfeller i den andre enden av skalaen med hensyn til bosettingsmønster enn i de tilfellene der det er aktuelt å organisere flere lensmannskontorer som én driftsenhet. Der det befolkningsmessig ligger til rette for å opprette et namsfogdkontor, vil det ikke samtidig foreligge geografiske hensyn som tilsier at namsfogdkontoret organiseres som en av flere tjenesteenheter innen samme driftsenhet. I de valgmuligheter som politiloven stiller opp, bør det derfor forutsettes at namsfogdkontorene skal være egne driftsenheter.

Etter lovforslaget i proposisjonen her vil det være adgang til å organisere flere lensmannskontorer, og for så vidt også politistasjoner, som én driftsenhet. Det fremgår for det første av merknadene til endringene i politiloven § 16 der det skisseres at uttrykkene lensmannsdistrikt og politistasjonsdistrikt skal forstås som betegnelser på tjenesteenheter og ikke som betegnelser på driftsenheter. For det annet vil det fremgå motsetningsvis av lovforslaget ved at det fastsettes at namsfogdkontorer skal være egne driftsenheter.

Arbeidsgruppen som utredet endringer i politiloven, jf. punkt 3.12, foreslo at kompetansen til å fastsette den geografiske enhetsstrukturen innen det enkelte politidistrikt skulle flyttes fra Kongen til departementet. Med den utformingen av politiloven § 16 som foreslås i proposisjonen her, vil Kongens kompetanse være knyttet til tjenesteenhetsstrukturen og ikke til driftsenhetsstrukturen. Etter departementets mening er det en god løsning. Det vil ligge til departementet å fastsette driftsenhetsstrukturen med mindre kompetansen delegeres til Politidirektoratet.

6.4.3 Politimesterens instruksjonsmyndighet

Politimesterens myndighet i forhold til den sivile rettspleien på grunnplanet har vært et noe omstridt tema siden sammenslåingen av politiet og lensmannsetaten i 1994. En avklaring vil være et nødvendig ledd i den omorganiseringen og oppryddingen som departementet nå foreslår. Utgangspunktet ligger i politiets hierarkiske oppbygging. For de sivile rettspleiegjøremålene begrenses dette imidlertid noe av de hensyn som gjør seg gjeldende på det området. Spørsmålet ble drøftet i utredningen 1997 på følgende måte (punkt 4.2):

«Etter sammenslåingen av politi- og lensmannsetaten til én etat har det vært usikkerhet og ulike oppfatninger om i hvilken utstrekning politimesteren har instruksjonsmyndighet overfor lensmannen når det gjelder rettspleiegjøremålene. I utredningen her er det mer interessant å utdype hvilken instruksjonsmyndighet politimesteren bør ha i fremtiden, enn å beskrive hvilken myndighet politimesteren må anses for å ha i dag, selv om svarene nok i stor utstrekning faller sammen.

På den ene side vil det virke fremmedartet innen den sivile rettspleien på grunnplanet om overordnede administrative myndigheter kunne gi instrukser om saksbehandlingen i enkelttilfeller eller om utfallet av sakene. Særlig prinsipielt betenkelig ville det bli dersom en forfulgte forvaltningshierarkiske synspunkter så langt at Justisdepartementet, eller rettere sagt Kongen i statsråd, som øverste politimyndighet i riket, kunne gi slike instrukser. Det ville heller ikke harmonere med rettsmiddelordningene innen den sivile rettspleien på grunnplanet om enheter som var administrativt overordnet den enheten som loven la oppgaven til, kunne instruere i enkelttilfeller. Utgangspunktet for vurderingen av hva som er «naturlig» eller «passende», bør heller være tradisjoner og prinsipper innen rettspleien enn tradisjoner og prinsipper hentet fra politiet og påtalemyndighetens partsoppgaver i straffesaker og politiets forvaltnings- og ordensoppgaver. I Veierød-utvalgets rapport [Overføring av det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester 17.mars 1993] synes det heller ikke forutsatt at overordnede nivåer innen politiet skal ha myndighet til å gi instrukser i enkelttilfeller innen rettspleieoppgavene, jf rapporten side 7 der det uttales:

«... På den sivile sektor forholder lensmennene seg først og fremst til nams- og skifterettene (herredsrettene), men det er også behov for at den som har det administrative ansvaret, har innsikt i og forståelse for disse saksområdene. Dette er nødvendig selv om lensmennene både har rett og plikt til på selvstendig grunnlag å treffe beslutninger av rettsbindende virkning etter tvangsfullbyrdelsesloven, gjeldsordningsloven, skjønnsloven m.v. ...»

På den annen side skal politimesteren ha «ansvar for strategisk ledelse og styring av virksomheten i distriktet», jf st prp nr 1 (1994-95) JD side 85, og «det overordnede ressurs- og resultatansvar for all tjeneste i politidistriktet», jf rundskriv G-18/94 side 5. Styringsoppgavene innen et politidistrikt er nærmere utviklet i Veierød-rapporten side 34 - 38.

På bakgrunn av politimesterens overordnede lederrolle og samlede resultatansvar må politimesteren kunne gi instrukser om prioriteringsspørsmål, både om prioriteringen mellom sivile gjøremål på den ene siden og politigjøremål på den annen og om prioriteringen mellom ulike typer av sivile gjøremål. Politimesteren må også kunne gi saklig begrunnede instrukser om prioriteringen mellom saker innenfor samme sakstype, f eks at gjeldsordningssaker der gjeldsproblemene volder skyldneren eller dennes familie store psykiske problemer, i rimelig utstrekning skal prioriteres fremfor andre gjeldsordningssaker. Også arbeidsrutiner må politimesteren kunne gi instrukser om, f eks om at utleggsforretninger i fjerntliggende deler av distriktet skal samles opp over en rimelig periode slik at flere saker kan behandles under samme utreise eller slik at også saker av andre typer kan tas under samme utreise. For rettspleiegjøremålene er det imidlertid verdt å huske at lovens ordning er at de saker som partene bringer inn for rettsapparatet, skal gis en forsvarlig saksbehandling i samsvar med loven innen rimelig tid, slik det også er innen rettsapparatet for øvrig. Spillerommet for instrukser om prioriteringer med hensyn til de sivile rettspleiegjøremålene vil derfor være begrenset.

På den annen side er det klart at politimesteren ikke bør kunne gi instrukser om utfallet av enkeltsaker eller generelle instrukser om forståelsen av de lover som regulerer utfallet. Politimesteren bør f eks ikke kunne gi generelle instrukser eller instruere i enkelttilfeller om hvilke typer formuesgoder det under utleggsforretninger fortrinnsvis skal tas utlegg i, om hva skyldneren skal få beholde til underhold av seg og sin husstand ved utleggstrekk, om hvorvidt tvangssalg av løsøre bør gjennomføres ved medhjelper, eller om i hvilken utstrekning lensmannen bør avslå søknader om gjeldsordning. Dette utelukker imidlertid ikke at politimesteren ber lensmennene redegjøre for sin praksis, og heller ikke at politimesteren henstiller til lensmennene om å vurdere om praksis bør endres. I særlige tilfeller må dessuten politimesteren kunne gi klar beskjed om at saker som uten god grunn har blitt liggende ubehandlet i lang tid, skal tas under behandling umiddelbart.»

Etter departementets mening gir denne beskrivelsen et riktig bilde av den instruksjonsmyndigheten som overordnede myndigheter bør ha vis-a-vis lensmannen og namsfogden når det gjelder de oppgavene innenfor den sivile rettspleien på grunnplanet som de forskjellige lovene legger til lensmannen og namsfogden. Dersom flere lensmannskontorer organiseres som én driftsenhet, jf. under punkt 6.4.2, vil driftsenhetslederens instruksjonsmyndighet være begrenset på samme måte som for andre overordnede innen politiet.

Som et ledd i den overordnede styringen av de sivile gjøremålene vil det i tildelingsbrev fra departementet bli satt klare kriterier for saksbehandlingstiden m.m. for de sivile sakene slik at en ikke risikerer at restanser på politisiden forplanter seg. Disse styringssignalene forutsettes videreført til de enhetene som har slike gjøremål.

6.4.4 Opprydding i lovbestemmelser om politi- og lensmannsetaten

Som et ledd i den enhetlige organiseringen som foreslås i proposisjonen her, mener departementet at tiden er moden for en opprydding i mange lovbestemmelser om politi- og lensmannsetaten som siden sammenslåingen av politiet og lensmannsetaten i 1994 har hatt et misvisende preg. I utredningen 1997 ble det fremholdt at «[m]ed utgangspunkt i at «lensmannsdelen» av politi- og lensmannsetaten er en del av norsk politi på samme måte som de øvrige deler av politiet, bør det ... foretas en opprydding i lovverket ... slik at «politiet» entydig etableres som overbegrepet og lensmannsbetegnelser som et underbegrep» (side 37). Utredningen inneholdt et lovforslag om det, der hovedpunktene var:

• Uttrykket «politi- og lensmannsetaten» erstattes av uttrykket «politi». Uttrykket er tungvint og kan gi inntrykk av at det eksisterer en todeling innen etaten.

• Lensmannsloven oppheves og bestemmelser som eventuelt bør videreføres, overføres til politiloven. Slike korte lover om temaer som like godt kan behandles i en bredere lov på området, er generelt regnet som dårlig lovstruktur.

• Lovbestemmelser som sier at oppgaver som ligger til politiet, i lensmannsdistriktene skal ligge til lensmannen, er overflødige og bør oppheves.

• Lovbestemmelser som legger oppgaver til lensmannen og føyer til at de utenfor lensmannsdistriktene skal ivaretas av politiet, bør skrives om slik at oppgaven legges til politiet.

Departementet er enig i at det bør foretas en slik forenkling av lovbestemmelsene om politi- og lensmannsetaten. Etter departementets mening må de typer bestemmelser som er nevnt i de to siste strekpunktene, i dag tolkes på bakgrunn av sammenslåingen av politiet og lensmannsetaten i 1994 og politiloven fra 1995. Det er derfor neppe grunnlag for å anta at de foreskriver en annen oppgavefordeling internt i politiet enn den som følger av politiloven, eller innskrenker overordnet politimyndighets adgang til å organisere tjenestene.

Etter domstolloven § 218 kan lensmennene drive slik rettshjelpsvirksomhet som lensmannsloven åpner for. «Fastlønnsavtalen» fra 1993 utelukker imidlertid at lensmennene gjør det. Dessuten må lensmenn som ønsker å gjøre det, stille en sikkert på 3 000 000 kroner etter forskriften til domstollovens regler om rettshjelpsvirksomhet. Bestemmelsene om lensmennenes adgang til å drive rettshjelpsvirksomhet er derfor tomme bestemmelser, som av prinsipielle grunner heller bør oppheves enn bli stående.

Bestemmelsen i brukthandellova om at lensmannen kan drive auksjonsvirksomhet etter oppdrag fra offentlig myndighet uten tillatelse fra politiet, er hentet fra handelsloven 1980. Den bryter med lensmennenes plass i politiet etter sammenslåingen av politiet og lensmannsetaten i 1994 og bør derfor etter departementets mening oppheves.

Når det gjelder de lovmessige konsekvenser av den oppryddingen som er skissert ovenfor, vises til lovforslaget avsnitt I nr. 1, 4 (domstolloven §§ 218 og 219), 7, 10 (skifteloven § 77), 11, 12, 16, 17, 18, 22 (opphevelse av lensmannsloven), 23, 25, 34 (tvangsfullbyrdelsesloven §§ 5-1 og 6-2), 37 (politiloven) og 39. I lensmannsloven er det bare tilsettingsmåten fastsatt i § 2 som det kunne være ønskelig å videreføre i lovs form i politiloven. Denne tilsettingsmåten kan imidlertid like godt fastsettes av departementet i medhold av politiloven § 19 femte ledd.

Enkelte lover bestemmer at vedtak truffet av lensmannen i førsteinstans skal kunne klages inn for politimesteren. En vurdering av disse bestemmelsene med tanke på om politistasjonssjefer burde likestilles med lensmenn, eller om bestemmelsene i stedet burde oppheves, faller utenfor den ramme departementet har trukket opp for proposisjonen her. Departementet vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet. Det samme gjelder de bestemmelsene i straffeprosessloven som skiller mellom lensmenn og politistasjonssjefer, samt bestemmelsene i vernepliktsloven § 24 om sammensetningen av innrulleringsnemnda i kommuner utenfor lensmannsdistriktene.

6.5 Forliksrådet

6.5.1 Innledning

Organisasjonsendringene i den sivile rettspleien på grunnplanet berører to samfunnsinstitusjoner med lange tradisjoner og en sterk posisjon i lokalmiljøene: forliksrådene og lensmennene. Det har vært en grunnleggende premiss at forliksrådene som institusjon skal bestå. Det skal fortsatt være forliksråd i hver kommune, og medlemmene skal velges av kommunestyret som i dag.

6.5.2 Sekretariatsfunksjonen for forliksrådet

I de vanlige domstolene er det domstolens leder som også har ansvar for administrative oppgaver knyttet til sakene, og domstolslederen er kontorpersonalets overordnede. Når sekretariatsfunksjonen for forliksrådene legges til et organ utenfor domstolen, krever oppgavefordelingen mellom domstol og sekretariat større omtanke. Nettopp fordi sekretariatet ligger utenfor domstolen, går departementet inn for at oppgavefordelingen regelfestes i forskrifts form. Det vil også gi en mer ensartet oppgavefordeling på landsbasis. I forskriften vil det bli lagt vekt på overordningsforholdet mellom forliksrådets leder på den ene siden og lensmannen og namsfogden som sekretariat på den andre siden, samt på politiets behov for klare rammer for hvor stor innsats forliksrådet skal ha anledning til å kreve. Det kan vanskelig regelfestes i minste detalj hvordan arbeidsfordelingen mellom domstolen og sekretariatet skal være, men en del spørsmål bør løses i forskrifts form.

Sekretariatet bør ha ansvaret for mottakelse av klager og tilsvar, journalføring, regnskapsføring og saksforberedelse som berammelse av saker og innkalling av partene. Dersom forliksrådet ønsker det, bør sekretariatet delta i møtene for å holde orden på dokumentene og renskrive avgjørelser og forlik, og i eventuelle formøter der sakene for neste møte gjennomgås. Sekretariatet bør ha ansvar for oppfølging etter møtene i form av forkynnelse av avgjørelser og arkivering av dokumenter m.m.

Sekretariatet bør antakelig gis i oppgave å motta og nedtegne muntlige klager og tilsvar slik at forliksrådet på denne måten blir tilgjengelig for publikum i alminnelig åpningstid. Forliksrådet bør kunne be sekretariatet om å lage utkast til uteblivelsesdommer og dommer avsagt på grunnlag av at innklagede i tilsvar har godtatt klagerens påstand. Forliksrådet bør derimot ikke kunne be sekretariatet om å utforme utkast til dommer der det er reell tvist mellom partene, eller utkast til forlik som forliksrådet kan fremlegge for partene i et forsøk på å oppnå enighet.

Sekretariatet vil ha som oppgave å attestere utbetalinger til forliksrådets medlemmer og sende regningene videre til Justisdepartementet for anvisning og utbetaling, med mindre departementet delegerer dette til sekretariatet.

Enkelte steder vil et lensmannskontor være sekretariat for flere forliksråd. Oversikten over aktører innen den sivile rettspleien på grunnplanet i vedlegget i proposisjonen her viser hvor det vil være tilfellet. Den foreslåtte organisering legger ikke bindinger på politiets geografiske organisering i fremtiden. Ved en eventuell sammenslåing av lensmannsdistrikter vil kontoret måtte betjene tilsvarende flere forliksråd.

Det er ikke nytt at lensmannen kan ivareta oppgaven som sekretær for forliksrådet. Da utredningen 1997 ble skrevet, var det 137 kommuner som hadde engasjert lensmannen eller en annen ansatt ved lensmannskontoret som sekretær. Det hadde da noen år vært en nedgang i slike løsninger på grunn av lensmennenes «fastlønnsavtale» fra 1993. Denne løsningen er mindre vanlig i dag. Når oppgaven legges til lensmanns- eller namsfogdkontoret som en alminnelig ordning, blir det som en ordinær del av arbeidet. Det er ingen forutsetning at det er lensmannen eller namsfogden selv som skal utføre oppgavene. Dette vil antakelig bare være aktuelt ved de minste kontorene. Oppgaven skal utføres som en tjenesteplikt uten tilleggsgodtgjørelse.

Regnskapsansvaret for forliksrådene omfatter innkreving av gebyrene. Det er Gebyrsentralen i Brønnøysund som i dag krever inn gebyr for de ordinære namsmenn. Det vil være rasjonelt å benytte den samme ordningen for forliksrådsgebyrene, jf. under merknadene til rettsgebyrloven § 7.

I departementets forslag til sekretariatsløsning ligger det ingen forutsetning om at forliksrådets møter holdes hos sekretariatet, jf. forslaget til utforming av domstolloven § 28 der det i tredje punktum bestemmes at møtene holdes på det sted i forliksrådskretsen som forliksrådet fastsetter. For å understreke og synliggjøre at sekretariatsfunksjonen ikke er et av lensmannskontorets politigjøremål, bør det ikke bruke de samme brevarkene og konvoluttene i sekretariatsfunksjonen som ved utøvelsen av politigjøremål.

6.5.3 Det overordnede ansvaret for forliksrådene

Det overordnede ansvaret for forliksrådene er i dag delt mellom flere aktører. Kommunene har det økonomiske og administrative ansvaret, Justisdepartementet har ansvaret for regelverket, og fylkesmennene har følgende oppgaver i forhold til forliksrådet i henhold til domstolloven:

• godkjennelse av flere forliksråd i kommunen (§ 27)

• godkjennelse av møteplan for forliksrådet (§ 28)

• godkjennelse av valg til forliksrådet (§ 58 første ledd)

• tilsyn med forliksrådet (§ 58 annet ledd)

• oppnevning av stedfortreder (§ 59)

• mottakelse av dommerforsikring (§ 60)

Dagens opplæringstilbud til forliksrådsmedlemmer og sekretærer er det nærmest utelukkende Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner (SFH) som står for i samarbeid med de enkelte fylkesmennene. SFH er en frivillig forening med forliksråd og kommunale hovedstevnevitner som medlemmer.

Når sekretariatsfunksjonen legges til lensmanns- og namsfogdkontorene, vil de overordnede myndighetene innen politiet få det overordnede økonomiske og administrative ansvaret for denne siden av forliksrådets virksomhet. Det vil også være politiets ansvar å sørge for skolering og faglig oppdatering for det personalet som ivaretar sekretariatsfunksjonen. På dette punkt vil det være naturlig å bygge på arbeidet til SFH.

Det overordnede økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene som kollegiale domstoler bør imidlertid av prinsipielle grunner ikke legges til politiet. En viktig del av omorganiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet er at kommunene skal fritas for det administrative og økonomiske ansvaret de i dag har. Ansvaret for forliksrådet som kollegial domstol bør derfor ikke bli liggende i kommunen. En løsning som vil være i godt samsvar med forliksrådenes funksjon som domstol og med hvordan de øvrige domstolene administreres, vil være å legge oppgaven til Domstoladministrasjonen. Selv om departementet er innstilt på å beholde forliksrådet som en billig, folkelig og desentralisert tvisteløsningsmekanisme i sivile rettstvister, jf. punkt 6.5.5, ønsker departementet imidlertid ikke å foreslå en slik rolle for Domstoladministrasjonen før forliksrådenes plass i rettspleien i fremtiden er endelig avklart i forbindelse med arbeidet med ny tvistelov. Dersom Tvistemålsutvalgets forslag til utforming av forliksrådsordningen skulle bli fulgt opp, bør den overordnede økonomiske og administrative styringen av forliksrådene muligens heller legges til det nyopprettede Sekretariatet for konfliktrådene som administrerer konfliktrådsordningen. I denne situasjonen har departementet valgt å gå inn for at det overordnede økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene som kollegiale domstoler inntil videre blir liggende i departementet. Med tanke på ansvaret for kompetanseutviklingen vil det være naturlig for departementet å anmode SFH om å fortsette sin virksomhet.

På sikt bør fylkesmennene fritas for sin tilsynsfunksjon overfor forliksrådene, men så lenge det overordnede ansvaret blir værende i departementet, er det behov for å beholde denne oppgaven hos fylkesmannen. Tilsynsansvaret vil imidlertid ikke omfatte sekretariatsfunksjonen direkte siden det overordnede ansvaret på dette punkt ligger i politiet. Svikt på sekretariatssiden som slår ut i svikt hos forliksrådet som kollegial domstol vil indirekte omfattes av fylkesmennenes tilsyn.

Det vil fortsatt være behov for at fylkesmennene godkjenner valget av forliksrådsmedlemmer før forliksrådet trer i funksjon. Denne oppgaven har dessuten sammenheng med fylkesmennenes alminnelige tilsyn med kommunene. Fylkesmannens oppgaver i forbindelse med dommerforsikringer har sammenheng med godkjennelsen av valgene og bør derfor også bli liggende hos fylkesmannen. Oppnevning av stedfortredere bør skje med en viss lokalkunnskap. Også denne oppgaven bør beholdes hos fylkesmannen uavhengig av hvor det overordnede ansvaret blir plassert i fremtiden.

Det er i dag bare tre kommuner som har flere forliksråd. I fremtiden vil behovet være mindre. En deling bør da skje i form av avdelinger innenfor samme domstol, det vil si innenfor samme forliksråd. Slike saker kan reise spørsmål som bør løses likt for hele landet. Myndigheten til å godkjenne slike ordninger foreslås derfor lagt til departementet, jf. under merknadene til endringene i domstolloven § 27.

Fylkesmennene blir nok i praksis sjelden forelagt forliksrådets møteplan til godkjennelse. Det er ikke behov for en slik godkjennelsesfunksjon, jf. nærmere under merknadene til endringene i domstolloven § 28.

6.5.4 Prosessfullmektiger og medhjelpere

Den alminnelige regelen i tvistemålsloven § 43 er at en part har rett til å la seg representere av prosessfullmektig i rettergang. Hvem som kan være prosessfullmektig, er nærmere regulert i § 44. I forliksrådet har parter som bor i kommunen, som utgangspunkt personlig møteplikt. Hvem som kan møte som fullmektig eller medhjelper for en part, er nærmere regulert i tvistemålsloven § 279, jf. § 288 a.

Spørsmålet om fullmektiger og medhjelpere i forliksrådet er behandlet av Tvistemålsutvalget, jf. NOU 2001:32 Rett på sak Bind A kap. 10.10.12. Utvalget finner det prinsipielt problematisk at stevnevitner kan møte som fullmektig for parter og viser blant annet til kravet til uavhengighet og upartiskhet i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6. Utvalget foreslår derfor som en praktisk løsning at kommunene i stedet pålegges å oppnevne et utvalg av faste møtefullmektiger for parter som har behov for en slik bistand.

Under høringen av Tvistemålsutvalgets utredning var det få høringsinstanser som uttalte seg uttrykkelig om dette forslaget. Norske Inkassobyråers Forening støttet det. Slik må også uttalelsene fra Den Norske Advokatforening og Nittedal forliksråd antakelig forstås. Bergen forliksråd uttalte at det «bør da være grenser for hvilke nærmest bagatellmessige særoppgaver som skal tillegges kommunene».

Justisdepartementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det må finnes en ordning slik at forliksrådets upartiskhet ikke kan trekkes i tvil samtidig som utenbygdsparter kan finne en fullmektig til å representere seg uten store utgifter. Så langt Justisdepartementet kjenner til, benyttes personer med tjenestetilnytning til den sivile rettspleien på grunnplanet kun i begrenset utstrekning som partsrepresentanter i dag. I sentrale strøk dekkes behovet som oftest gjennom et samarbeidsnett inkassobyråene imellom, slik at de stiller fullmektiger for hverandre. I utkantkommuner kan det imidlertid være vanskelig for utenbygdsparter å finne noen som kan representere seg uten uforholdsmessige kostnader.

Etter departementets mening bør en opprydding på dette punkt skje samtidig med omorganiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet, og det foreslås derfor at Tvistemålsutvalgets forslag følges opp. I sentrale strøk vil behovet for å møte med fullmektig antakelig fortsatt i de fleste tilfellene bli tatt hånd om av samarbeidsnettet inkassobyråene imellom, men for de tilfellene der det er innklagede som ikke bor i kommunen eller saken dreier seg om annet enn inndriving av pengekrav, vil ikke dette nettet dekke behovet. Også i slike situasjoner vil Tvistemålsutvalgets forslag gi en god løsning.

Tvistemålsutvalget foreslo å legge ansvaret for opprettelsen av utvalget til kommunen som administrativt ansvarlig for forliksrådet. Selv om det i proposisjonen her foreslås å overføre det administrative ansvaret for forliksrådene til staten, bør det fortsatt være kommunen som oppnevner utvalget. Det vil være prinsipielt uheldig å legge oppgaven til forliksrådet eller dets sekretariat, og oppnevnelsen må skje med lokalkunnskap. Det vil imidlertid være en meget beskjeden oppgave for kommunen som kan delegeres til administrasjonen. I alle kommuner vil det høyst sannsynlig være folk uten tilknytning til forliksrådet som egner seg og som er villige, men som i dag ikke har adgang til å opptre som fullmektig på grunn av «vinkelskriver»-forbudet. Kommunens ansvar for fullmektigene vil være begrenset til å utvise rimelig aktsomhet ved utvelgelsen og til å fjerne vedkommende fra utvalget dersom kommunen får kjennskap til forhold som gjør det utilrådelig å la vedkommende fortsette. For den nærmere utformingen av ordningen vises til merknadene til endringene i tvistemålsloven § 44.

6.5.5 Departementets syn på forliksrådenes fremtid

Etter Tvistemålsutvalgets forslag til ny tvistelov omtalt i punkt 3.10 skal det ikke være en forutsetning for å bringe en sak inn for tingretten, at en har forsøkt å løse den i forliksrådet. Forliksrådet skal ikke ha kompetanse til å avsi dommer i saker der det er reell tvist mellom partene. Et medlem ønsker imidlertid at forliksrådet skal beholde denne kompetansen i saker der tvistesummen er under to ganger folketrygdens grunnbeløp. I dag ville en slik grense ligget på 113 722 kroner. Ved siden av spørsmålet om direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte krav og spørsmålet om organiseringen av sekretariatsfunksjonen og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, er dette de to viktigste spørsmålene knyttet til forliksrådsordningens fremtid.

Etter departementets syn representerer forliksrådsordningen et verdifullt element i den sivile rettspleien. Verdien ligger ikke i masseproduksjonen av uteblivelsesdommer, der det foreslås andre løsninger i proposisjonen her, men i de mange sakene der forliksrådet bidrar til at reelle tvister løses, jf. punkt 2.2. Forliksrådsordningen er en rimelig, folkelig og desentralisert tvisteløsningsmekanisme. Den bidrar også til en verdifull avlastning av rettsapparatet for øvrig. Departementet er enig med dem som hevder at det forekommer tilfeller der forliksrådene ikke har hatt en helt heldig hånd med enkelte saker, men er ikke enig med dem som hevder at det foreligger en systemsvakhet. Departementet har uansett tro på at den organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet som foreslås i proposisjonen her og den avlastningen som adgangen til direkte tvangsinndrivelse vil medføre, vil føre til at forliksrådene vil bli enda bedre egnet til å løse saker med reelle tvister. Den nye organiseringen vil dessuten bidra til større likhet forliksrådene imellom i hvordan de utøver sin myndighet. Den nye organiseringen vil også medføre at det lettere vil bli grepet tak i eventuelle tilfeller av uakseptabelt lang saksbehandlingstid.

På denne bakgrunnen mener departementet at en bør opprettholde dagens hovedregel om at saker skal være forsøkt løst i forliksrådet, før de kan bringes inn for tingretten. Hvilke unntaksregler en bør ha, vil bli vurdert i arbeidet med proposisjonen om en ny tvistelov. Departementet mener dessuten at forliksrådet bør beholde kompetansen til å pådømme saker med reell tvist, i hvert fall i saker om formuesverdier der tvistesummen er under to ganger folketrygdens grunnbeløp. Om det bør settes et slikt tak og om det eventuelt bør ligge høyere enn ved to ganger folketrygdens grunnbeløp, vil bli vurdert nærmere i arbeidet med ny tvistelov.

6.6 Andre oppgaver innen den sivile rettspleien på grunnplanet

Det foreslås ingen endringer i namsmannens oppgaver. Adgangen til direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte krav vil imidlertid føre til at saksmengden vil bli betydelig påvirket, jf. under punkt 6.2.

En del skjønn avholdes i dag som lensmannsskjønn i lensmannsdistriktene og av tingretten utenfor lensmannsdistriktene. Det samme gjelder naturskadetakster. For partene vil lensmannsskjønn ofte falle rimeligere og enklere enn rettslig skjønn, bl.a. fordi det ved lensmannsskjønn skal delta to skjønnsmenn, mens det ved tingretten som hovedregel skal delta fire skjønnsmenn. Når skjønnet holdes av tingretten, vil dessuten partene oftere føle behov for å engasjere advokat. Prinsipielt sett er det ønskelig at tilbudet til partene skal være det samme over hele landet. I utredningen 1997 ble det derfor foreslått at de skjønn som i lensmannsdistrikter holdes av lensmannen, i andre distrikter skulle holdes av enheten for sivile rettspleiegjøremål på grunnplanet. Under høringen var det med et mulig unntak for Stavanger byfogdembete ingen høringsinstanser som tok til orde mot det. Bodø politidistrikt mente imidlertid at det burde vurderes å avskaffe ordningen med lensmannsskjønn. På denne bakgrunn foreslår departementet i proposisjonen her at namsfogden likestilles med lensmannen når det gjelder avholdelse av skjønn. Det medfører endringer i en rekke lover. Det vises til lovforslaget avsnitt I nr. 3, 6, 8, 11, 15, 16, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31 (rettsgebyrloven §§ 5 a og 11), 33, 35, 36, 38, 41 og 42.

Når det gjelder registrerings- og forseglingsforretninger på oppdrag av tingretten, vil oppdraget etter lovforslaget kunne gis til lensmannen eller namsfogden i den ustrekning retten ikke overlater oppdraget til bobestyrer, jf. forslaget til endringer i skifteloven § 2 og konkursloven § 80.

Dødsfall skal i dag i lensmannsdistriktene meldes til lensmannen, som igjen melder fra til tingretten. Utenfor lensmannsdistriktene gis meldingen direkte til tingretten. Når et dødsfall meldes, innhentes opplysninger om økonomiske og arvemessige forhold, samtidig som de etterlatte gis veiledning i arvespørsmål. I byene varsles tingretten som hovedregel av begravelsesbyråene som en del av den tjenesten de etterlatte betaler for. I slike tilfeller faller veiledningsaspektet overfor de etterlatte bort. På mindre steder antas det at lensmannen fortsatt har en reell oppgave overfor de etterlatte. En lovendring med sikte på at alle dødsfall skal meldes direkte til tingretten, vil derfor innebære et dårligere tilbud til publikum. På denne bakgrunn foreslås det at publikum over hele landet selv kan velge om de gir melding til lensmann eller namsfogd, eller direkte til tingretten. Dette medfører endringer i skifteloven § 12 a samt en konsekvensendring i barneloven.

Veksel- og sjekkprotester opptas i lensmannsdistriktene av lensmannen, og utenfor lensmannsdistriktene av notarius publicus, det vil si tingretten eller byfogden. I visse tilfeller kan protest opptas av hovedstevnevitnet. Med den foreslåtte organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet i byene kan det bestemmes at veksel- og sjekkprotester unntaksfritt skal opptas av lensmannen eller namsfogden. Det vises til de foreslåtte endringene i vekselloven med konsekvensendringer i rettsgebyrloven § 5 a og notarius publicus-loven fra 2002.

6.7 Den sivile rettspleien på grunnplanet på Svalbard

På Svalbard er sysselmannen namsmann. Stevnevitnefunksjonen utføres av et stevnevitne ansatt av sysselmannen. Longyearbyen lokalstyre har det økonomiske og administrative ansvaret for Svalbard forliksråd, som ble opprettet i 2001, jf. endringer i Svalbardloven ved lov 15. juni 2001 nr. 66. Skjønn og takster som i lensmannsdistrikter på fastlandet holdes som lensmannsskjønn, holdes på Svalbard som hovedregel som rettslige skjønn. Dødsfall meldes til sysselmannen.

Utgangspunktet ved vurderingen av hvordan den sivile rettspleien på grunnplanet på Svalbard bør organiseres, er at unødvendige forskjeller fra ordningene på fastlandet bør unngås. Lovteknisk kan det være en god løsning at alle særregler om den sivile rettspleien på grunnplanet på Svalbard samles i Svalbardloven. I den grad det er naturlig ut fra sammenhengen, kan enkelte regler gjentas i lovgivningen om de enkelte gjøremålene, som f.eks. i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-2.

På denne bakgrunn foreslås det at sysselmannen skal være sekretariat for Svalbard forliksråd. Namsmannsfunksjonen og sekretariatsfunksjonen blir da samlet på samme hånd som i resten av riket, og ansvarsfordelingen mellom staten og Longyearbyen lokalstyre blir den samme som mellom staten og kommunene på fastlandet, jf. forslaget til utforming av Svalbardloven § 8. I 2001 var det et argument mot denne løsningen at sysselmannen i egenskap av fylkesmann skulle føre tilsyn med forliksrådet. Etter departementets mening veier imidlertid de andre hensynene tyngre, og som det fremgår under punkt 6.5.3, tar departementet sikte på å frita fylkesmennene for tilsynsansvaret når det er funnet en endelig løsning på hvor det overordnede, administrative ansvaret for forliksrådene bør ligge.

For namsmanns- og stevnevitnefunksjonene foreslås det fastsatt i Svalbardloven § 5 at sysselmannen er namsmann og hovedstevnevitne på Svalbard. For stevnevitnefunksjonen trengs i tillegg en justering i § 11 som formuleringsmessig bringer ordningen på linje med ordningen på fastlandet.

Bare få av de lovene som omhandler lensmannsskjønn, gjelder på Svalbard. Det foreslås at slike skjønn i disse tilfellene på Svalbard skal styres av sysselmannen, jf. endringen i Svalbardloven § 10.

Tingrettens adgang til å engasjere sysselmannen til å holde registrerings- og forseglingsforretninger i boer, dekkes av formuleringene i skifteloven § 2 og konkursloven § 80. Sysselmannen behøver ikke nevnes i disse bestemmelsene.

Det bør fremgå av loven at dødsfall kan meldes til sysselmannen, jf. forslaget til ny § 12 i Svalbardloven.

Veksel- og sjekkprotester hører under sysselmannen i egenskap av notarius publicus. Når denne oppgaven legges til lensmannen og namsfogden, må det føyes til i Svalbardloven at oppgaven på Svalbard hører under sysselmannen, jf. forslaget til endringer i Svalbardloven § 5.

6.8 Gjennomføringen av reformen

Departementet tar sikte på at de nye lovbestemmelsene om organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet og om direkte tvangsinndrivelse av uimotsagte krav m.m. skal tre i kraft 1. januar 2006. Enkelte steder kan det imidlertid være praktisk å gjennomføre omorganiseringen på et tidligere tidspunkt. I ikrafttredelses- og overgangsbestemmelsene nr. 5 åpnes det for det. I den grad det innebærer overføring av oppgaver fra kommunen til staten, må vedkommende kommune samtykke i at omorganiseringen gjennomføres før 1. januar 2006.

Når det gjelder sekretariatsoppgavene for forliksrådet, ligger kompetansen hos de medarbeiderne som i dag utfører oppgavene i kommunene. Det samme gjelder for namsmanns- og stevnevitnefunksjonene de steder disse funksjonene ivaretas av kommunen. Medarbeiderne vil som hovedregel få tilbud om å følge med oppgavene og bli ansatt i politiet.

I mange kommuner utgjør sekretariatsoppgaven bare en brøkdel av en full stilling. Medarbeiderne har ofte andre oppgaver for kommunen som legger beslag på en vesentlig større andel av arbeidstiden. Det må settes en nedre grense for hvor små stillingsandeler som skal gi rett til å følge med oppgaven over til staten. En passende avgrensing kan være at ansatte med 14 arbeidstimer eller mer pr. uke knyttet til sekretariatsfunksjonen får tilbud om tilsvarende stilling i staten, mens ansatte med inntil 13 timer pr. uke forblir kommunens ansvar. Det vil svare til grensen for medlemskap i Statens Pensjonskasse. Det samme vil gjelde for de kommunalt ansatte som ivaretar namsmanns- og stevnevitnefunksjonen der disse funksjonene i dag ligger til kommunen.

Organisering og innplassering vil bli tilpasset organisasjons- og stillingsstrukturen i politiet. De største namsmannsavdelingene ved domstolene vil bli overført som bestående enheter. Ved overføring av mindre enheter vil de tilsatte bli organisatorisk plassert i de bestående eller nye enhetene som har ansvaret for de sivile rettspleiegjøremålene.

Utover de bestemmelsene om ansattes rettigheter som fastlegges i loven, vil utfyllende bestemmelser om frister m.m. bli fastsatt av Kongen. Departementet vil også ta initiativ til at det blir inngått en egen omstillings- eller overføringsavtale. Ingen av de som overføres fra kommunen til staten, skal gå ned i lønn. Kommunal ansiennitet skal likestilles med statlig ansiennitet, og pensjonsrettigheter fra kommunen vil overføres til Statens Pensjonskasse.