2 Oppfølging av oppmodingsvedtak

2.1 Innleiing

Dette kapitlet inneheld omtale av dei oppmodingsvedtaka i samband med val som Stortinget har gjort og bedt regjeringa følgje opp.

2.2 Blindeskrift på listene

Vedtak nr. 478, 19. juni 2002:

«Stortinget ber Regjeringa om å sørge for at partiets navn på lister også fremgår i form av blindeskrift.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen bad i Innst. S. nr. 168 (2002-2003) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2001-2002 om at Stortinget i første melding om oppmodings- og utgreiingsvedtak etter at erfaringane frå kommunestyrevalet er oppsummerte, vart orientert om den ordninga som er sett i verk, har vist seg å vere god nok til å oppfylle intensjonen bak Stortingets vedtak.

Departementet orienterte Stortinget i St.meld. nr. 4 (2004-2005) om resultatet av evalueringa til departementet av ordninga som skulle sikre at blinde veljarar greidde å røyste på eiga hand utan at dei måtte få hjelp frå andre.

2.3 Veljarpåverknad

2.3.1 Innleiing

Vedtak nr. 518, 16. juni 2003:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang og evaluering av ordningen med velgerpåvirkning ved fylkestingsvalget 2003 og forutsetter at resultatet av gjennomgangen fremmes for Stortinget på egnet måte.»

2.3.2 Evaluering av personvalordninga ved fylkestingsval

Rokkansenteret har evaluert personvalordninga i ny vallov med utgangspunkt i kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2003. Den endelege rapporten låg ikkje føre tidsnok til at resultata kunne presenterast i denne proposisjonen. Framstillinga til departementet baserer seg derfor på ein førebels analyse av personvalet ved fylkestingsvalet i 2003. Departementet vil komme tilbake til evalueringa, særleg ordninga med personval ved kommunestyreval, i kommuneproposisjonen våren 2005.

2.3.2.1 Bakgrunn

Vallovutvalet føreslo ei rekkje endringar i personvalordninga i utgreiinga si (NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte). Utvalet grunngav forslaga sine slik:

• Eit større innslag av personval vil tilpasse valordninga til utviklinga på veljarnivå. Kunnskapssamfunnet har gitt eit kvalifisert veljarkorps der medbestemming blir oppfatta som ein viktig verdi.

• Auka innslag av personval vil kompensere for utviklinga med at stadig færre av veljarane er partimedlemmer. Ein mindre del av veljarane påverkar kva for kandidatar som endar opp på listene.

• Personval er viktig for veljarane. Særleg på lokalt nivå har dette tradisjonar. Her er det også gode føresetnader for å ha kunnskap om kandidatane.

• Vervet som folkevald er personleg, ikkje knytt til parti. Større innslag av personval formaliserer dette forholdet enda meir.

• Det er ein tendens til at politiske konfliktlinjer i dag ikkje berre går mellom partia, men også gjennom dei. Personval vil gi veljarane høve til å røyste på dei som har same oppfatninga som dei sjølve i aktuelle saker.

På bakgrunn av dette føreslo utvalet ei ny ordning som gjekk ut på at det kunne bli endringar i rekkjefølgja på listene ved fylkestingsval dersom minst fem prosent av veljarane gav ein kandidat personrøyst.

I Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) sa departementet seg samd i konklusjonane til utvalet med omsyn til at ein bør styrkje innverknaden frå veljarane når det galdt personvalet. Departementet viste likevel til desse moglege negative effektane av redusert innverknad for partia:

• Ei svekking av den rolla partia speler, kan redusere drivkreftene i dei organiserte politiske fora, som alt er inne i ei negativ utvikling. Partia slit med å skaffe medlemmer og tillitsvalde. Det er vanskeleg å få dyktige folk til å engasjere seg i politisk arbeid. Tendensen kan styrkjast dersom det blir for usikkert kven som blir vald inn frå lista. I så fall kan den rolla partia har som kanalar for heilskapleg politikk, bli svekt, og tendensen til adhocpolitikk bli styrkt.

• Ein svekkjer høvet partia har til å sikre kontinuitet og konsekvens i vedtak som politiske organ tek. Utskiftinga i kommunestyra er alt i dag nokså stor.

• Partiinnverknad er med på å sikre representativitet geografisk, sosialt og kjønnsmessig. Representativiteten kan såleis bli svakare dersom partiinnverknaden blir svekt.

På bakgrunn av dette føreslo departementet visse justeringar for at ein skulle kunne ta omsyn til partiinteressene i litt større grad. Det vart føreslått ei sperregrense på åtte prosent personrøyster for at listerekkjefølgja skulle kunne endrast.

I Innst. O. nr. 81 (2001-2002) støtta kontroll- og konstitusjonskomiteen forslaget om å gi veljarane større innverknad ved val til fylkesting. Komiteen understreka i innstillinga kor viktig det er å finne fram til ein rett balanse mellom interessene til veljarane og partia. Komiteen uttalte at veljarane må sikrast reelt høve til å påverke kven som skal representere partiet i valperioden, samstundes som partia må ha høve til å sikre nokre av sine kandidatar. Fleirtalet i Stortinget slutta seg til framlegget frå departementet om ei sperregrense på åtte prosent.

2.3.2.2 Rokkansenterets analyse

Innleiing

Rokkansenterets analyse fokuserer på tre spørsmål ved fylkestingsvala i 2003 og den nye personvalordninga:

• Kven er kandidatane, og kvar står dei plassert?

• Kva for kandidatar får personrøystene til veljarane?

• Korleis har personvalordninga påverka utveljinga av representantar?

Spørsmåla gjeld både tilboda frå partia av kandidatar, etterspurnaden frå veljarane etter dei same kandidatane gjennom personrøyster, og korleis tilbod og etterspurnad kombinert med sjølve valordninga påverka utveljinga av fylkestingsrepresentantar.

Datagrunnlaget

For å kunne svare på spørsmåla ovanfor vart det nytta opplysningar for alle kandidatar på fylkestingslistene, i alt 7 734 personar. For kvar kandidat vart det samla inn informasjon om kor mange personrøyster han eller ho hadde fått, rangeringa på listene før og etter at veljarane hadde retta, og om vedkommande vart vald inn eller ikkje. Bakgrunnsopplysningar om kandidatane inkluderer kjønn, alder, partitilknyting, partioppslutning og kommunetilhøyrsle. Data er samla inn av ErgoEphorma og gjennom direkte kontakt med fylkeskommunane.

I den endelege rapporteringa frå evalueringsprosjektet skal fleire datasett analyserast. Det gjeld Statistisk sentralbyrås data om oppslutninga frå veljarane om personvalet, data frå lokalvalundersøkinga om haldningane hos veljarane til personvalreforma og data frå ei spørjeundersøking blant listekandidatane til partia der det mellom anna er inkludert spørsmål om haldningane dei har til personval generelt og reforma spesielt. Her i proposisjonen vil resultatet av personvalreforma bli presentert på grunnlag av eit omfattande datasett som gir eksakt informasjon om sentrale eigenskapar ved alle fylkestingskandidatane i alle fylkeskommunane.

Kandidattilbodet: Kven stilte, og kvar hamna dei?

Det stilte i alt 7 334 kandidatar på listene til fylkestingsvalet i 2003. 728 representantar, eller omtrent kvar tiande kandidat, vart valde inn i fylkestinga. 1 160 kandidatar enda opp som vararepresentantar. Dei nye fylkestinga varierer nokså mykje når det gjeld storleik - frå 33 representantar i Hedmark til nesten dobbelt så mange i Hordaland (57).

Gjennomsnittleg 41 kandidatar stod på listene. Det største kandidattalet på ei enkelt liste var 63, mens det minste (lovlege) talet var sju kandidatar. Samanhengen mellom den fylkesvise veljaroppslutninga om partia og listene og kor mange kandidatar som var sette opp, var ikkje spesielt høg. Det tyder på at tilbodet av kandidatar ikkje berre var styrt av vinnarsjansane til partia.

Den sosiale bakgrunnen til kandidatane

Sjølv om den norske lokalpolitiske kvinnerepresentasjonen er høg samanlikna med mange andre land, har dei norske partia enno ikkje heilt klart å fjerne den skeive kjønnsfordelinga. Trass i ein balanse mellom talet på kvinner og menn i det norske samfunnet (50,4 prosent kvinner i januar 2003), stilte det berre 42,7 prosent kvinnelege fylkestingskandidatar i 2003. Dette er likevel ein svak auke samanlikna med det førre fylkestingsvalet.

Når det gjeld alder, er situasjonen ved fylkestingsvalet i 2003 stort sett den same som ved tidlegare val. Det er dei middelaldrande kandidatane som dominerer. Den gjennomsnittlege kandidaten er 48 år, og godt over halvparten (57 prosent) av kandidatane er mellom 40 og 50 år. Dette er meir enn dobbelt så mange som i befolkninga generelt. Dei kvinnelege kandidatane er gjennomsnittleg to år yngre enn mennene.

Den gjennomsnittlege kandidatplasseringa ved fylkestingsvalet låg rundt 21. plass. Kvinnene låg i gjennomsnitt éin plass lågare på listene enn mennene. Tre fylke på Sør-Vestlandet-Vest-Agder, Rogaland og Hordaland - skil seg ut med ei klart lågare gjennomsnittleg kvinneplassering enn dei andre fylka. I Buskerud og Aust-Agder står derimot dei kvinnelege kandidatane (gjennomsnittleg) litt høgare på listene enn mennene. Blant dei etablerte partia var det SV, Venstre og Høgre som plasserte kvinnene (relativt sett) høgare opp på listene enn mennene.

Når det gjeld korleis partia vel ut toppkandidatar - eit kandidatur som gjerne er knytt til posisjonen som fylkesordførar - var berre 23 prosent av dei i alt 218 kandidatane kvinner.

Sjølv om kvinnene er underrepresenterte heilt på toppen, er det samstundes eit fleirtal av kvinner på andreplass i partia (58 prosent). Den skeive fordelinga er heller ikkje så dramatisk for verken tredje-, fjerde- eller femteplassen som for toppkandidaten. Dessutan forverrar ikkje den opphavlege skeivfordelinga seg noko meir når vi går frå det totale kvinnelege kandidattilbodet til det kvinnelege representanttilbodet - i begge tilfella ligg prosentdelen på rundt 43.

Når det gjeld alder, var berre 13 prosent av toppkandidatane under 35 år. Likevel var den gjennomsnittlege listeplasseringa til dei yngre kandidatane litt betre enn for dei eldre kandidatane (19. plass for dei yngre mot 21. plass for dei eldre). Dei yngre kandidatane er altså overrepresenterte øvst på lista, men underrepresenterte aller øvst på lista.

Kven fekk personrøystene?

Ein gjennomsnittleg fylkestingskandidat fekk 109 personrøyster. Røystene var likevel svært ujamt fordelte mellom kandidatane. Mange kandidatar fekk få personrøyster, få kandidatar fekk mange personrøyster. 84 kandidatar fekk ikkje ei einaste personrøyst. Den kandidaten som fekk flest personrøyster, innkasserte derimot meir enn 8 000 slike røyster.

Ein gjennomsnittleg kvinneleg kandidat fekk færre personrøyster enn ein mannleg kandidat, 104 til kvinna mot 113 røyster til mannen. Blant dei etablerte partia var det berre i SV og Venstre at dei kvinnelege kandidatane fekk fleire personrøyster enn mennene. Blant fylka skilde Vestfold seg ut med flest personrøyster samla sett (322 røyster per kandidat), noko ein må sjå i samanheng med mobiliseringa rundt «Vestfoldlisten mot bomringer». Kandidatane frå denne lista fekk i gjennomsnitt fleire personrøyster enn alle andre lister i landet (338 per kandidat).

Konsekvensane av personvalordninga

I landet sett under eitt vart det for perioden 2003-2007 valt inn 152 færre fylkestingsrepresentantar enn for perioden før. 728 kandidatar fekk plass i fylkestinga denne gongen. Reduksjonen speglar ein nedgang i storleiken på fylkestinga over fleire periodar og må også sjåast i samanheng med at sjukehusdrifta ikkje lenger høyrer med til styringsområdet til fylkeskommunane.

Det er ei kjønnsmessig skeivfordeling av representantar. Berre rundt 43 prosent av både representantane og vararepresentantane var kvinner. Denne skeive fordelinga er likevel ikkje større enn i kandidatmassen som heilskap. Blant dei etablerte partia var kvinnedelen blant representantane høgast i Venstre (52 prosent) og SV (50 prosent) og lågast i FrP (28 prosent).

Kor stor var veljarinnverknaden på representantutveljinga?

Listeplasseringa avgjer ikkje i seg sjølv utveljinga av representantane. Også veljaroppslutninga partiet får, og måten valordninga gjer om partirøyster og personrøyster til mandat på, har noko å seie. For å finne fram til dei representantane som berre har personrøystene å takke for mandatet sitt, vart det gjort ein enkel eliminasjonsprosess i fire steg:

Først vart dei kandidatane identifiserte som fekk meir enn åtte prosent personrøyster. Berre 210 kandidatar, eller tre prosent, greidde det.

Neste steg var å sjå bort frå alle dei som ikkje vart valde inn til fylkestinget, og som sjølvsagt derfor ikkje kunna ha komme inn på personrøyster. Etter dette stod det att 87 kandidatar med meir enn åtte prosent personrøyster og som vart valde inn.

Neste steg var å eliminere kandidatar som ikkje gjekk fram på lista. Dette gjeld mellom anna dei kandidatane som alt stod på førsteplass, og som dermed ikkje kunne ha komme høgare på lista. Etter at det var gjort, stod ein att med 18 fylkestingsrepresentantar som både gjekk fram på lista og oppnådde meir enn åtte prosent personrøyster.

Det siste steget var å fjerne dei kandidatane som sjølv om personrøystene fekk dei oppover på lista, likevel ville ha vorte valde inn. Etter at ein hadde teke vekk desse, stod ein att med berre ni kandidatar som vart valde inn på personrøyster, og som elles ikkje ville ha komme inn. Dette vil seie at ni andre kandidatar hamna utanfor fylkestinget trass i dei prioriteringane partia hadde gjort.

Konklusjon

Berre ni av 728 fylkestingsrepresentantar vart valde inn på personrøyster. Eller sagt på ein annan måte: 98,8 prosent av kandidatane vart valde inn på grunnlag av den rangeringa partia hadde gjort av kandidatane på listene. Effekten av personrøyster på representantutveljinga var såleis nærmast usynleg.

2.3.3 Vurderinga og lovforslaget til departementet

Som nemnt ovanfor understreka kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. O. nr. 81 (2001-2002) kor viktig det var å finne den rette balansen mellom interessene til veljarane og partia ved fastsetjinga av reglane for personval til kommunestyre og fylkesting. Veljarane skulle vere sikra reell innverknad på kven som vart vald inn frå dei ulike listene, samstundes som partia også skulle kunne sikre nokre av kandidatane sine.

Reglane om personval ved stortingsval vart behandla av Stortinget i Innst. O. nr. 102 (2002-2003). Komiteen viste her til innføring av veljarinnverknad på personvalet ved fylkestingsval. Fleirtalet i komiteen gjekk inn for at ordninga med personval i første omgang vart avgrensa til å gjelde ved fylkestingsval. Det vart likevel uttalt at ein etter valet i 2003 burde ta ein gjennomgang og ei evaluering av ordninga. Grunngivinga for dette ser ut til å vere at ein var usikker på korleis ei slik ordning ville slå ut. Det vart sagt at dersom ordninga berre vart nytta av eit lite, medvite mindretal, ville desse i realiteten få ein etter måten stor og lite demokratisk innverknad på kven som vart vald.

Rokkansenterets evaluering av personvalordninga ved fylkestingsval viser at personrøystene frå veljarane fekk svært avgrensa innverknad på kven av kandidatane som vart valde frå dei ulike listene. Det vart slik sjølv om over 23 prosent av veljarane nytta seg av retten til gjere endringar på røystesetlane. Dette må seiast å vere eit svært høgt tal til å vere første gong det var reelt høve for veljarane til å påverke personvalet ved slike val. Talet på veljarar som endra noko på røystesetlane, var berre litt lågare enn ved til dømes kommunestyrevala i 1987 og 1995, der 24 prosent (1987) og 26,5 prosent (1995) av veljarane retta på røystesetlane.

Slik departementet ser det, viser erfaringane frå fylkestingsvalet i 2003 at veljarane i stor grad deltok ved personvalet, men at dei endringane dei gjorde på røystesetlane, berre i svært liten grad påverka kva for personar som faktisk vart valde inn frå dei ulike listene. Ut frå desse erfaringane burde det å vedta ein tilsvarande regel for personval til Stortinget ikkje føre til at veljarane vil få ein for stor innverknad på kandidatkåringa slik at partia får mindre å seie her. Departementet viser her til fråsegna får kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. O. nr. 81 (2001-2002) (i samband med behandlinga av valreglane for val til kommunestyre og fylkesting) om at veljarane må sikrast reelt høve til påverke kven som skal representere partiet, samstundes som partia må ha høve til å sikre nokre av kandidatane sine. Men slik departementet ser det, blir avvegingane ikkje heilt dei same ved stortingsval som ved fylkestingsval. Det er fordi talet på kandidatar som blir valde frå kvar valkrins, er mykje lågare ved stortingsval enn ved fylkestingsval. I mange krinsar vil derfor fleire parti berre få valt inn éin representant, noko som kan svekkje høvet partia har til å sikre nokre av dei kandidatane dei helst vil ha, dersom veljarane skulle få reell innverknad på personvalet.

Stortinget bad i sitt oppmodingsvedtak regjeringa om å ta ein gjennomgang og ei evaluering av ordninga med veljarpåverknad ved fylkestingsval og fremme resultatet av gjennomgangen for Stortinget på ein høveleg måte. Departementet går no ut frå - på bakgrunn av det som er nemnt til slutt i det førre avsnittet - at det ikkje er aktuelt med ei ny vurdering av spørsmålet om endringar i personvalreglane ved stortingsval.

Dersom Stortinget likevel på bakgrunn av gjennomgangen og evalueringa av ordninga med veljarpåverknad ved fylkestingsval ønskjer å innføre ei tilsvarande ordning ved stortingsval, kan dette gjerast ved at ein vedtek endringar i vallova § 7-2 og § 11-5.

§ 7-2 første og andre ledd kan slåast saman til eit nytt første ledd og får denne ordlyden:

(1) Velgeren kan ved alle valg gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme. Dette gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn.

Noverande tredje og fjerde ledd blir nye andre og tredje ledd.

I tillegg må § 11-5 første ledd endrast og kan få denne ordlyden:

(1) Når det er avgjort hvor mange distriktsmandater en valgliste skal ha, fordeler fylkesvalgstyret disse til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare, settes ut av betraktning. Kandidater på listen som har oppnådd et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens stemmetall, kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer. Øvrige kandidater kåres på grunnlag av deres rekkefølge på listen.

Dersom desse forslaga blir vedtekne, kan ikkje forslaget til departementet om endring av § 7-2 første ledd vedtakast samstundes. Sjå nærmare om dette i kapittel 4.10.

2.4 Behandling av klager ved stortingsval

2.4.1 Innleiing

Vedtak nr. 519, 16. juni 2003:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en vurdering av alternative løsninger når det gjelder hvilken instans som skal gis myndighet til å ta stilling til klagesaker før valget og før det nye Stortinget avgjør klagene med endelig verkning, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

2.4.2 Oppfølginga frå departementet

Departementet fremma 28. mai 2004 ei eiga stortingsmelding om klager ved stortingsval (St.meld. nr. 40 (2003-2004) Om oppfølging av anmodningsvedtak nr. 519 (2002-2003) - klager ved stortingsvalg). Stortingets behandling av denne meldinga og av lovforslaget til departementet er behandla i kapittel 4.9.

2.5 Lokale folkerøystingar

2.5.1 Innleiing

Vedtak nr. 520, 16. juni 2003:

«Stortinget ber Regjeringen utrede problemstillinger knyttet til lokale folkeavstemninger. Utredningen skal både omfatte prinsipielle konsekvenser av bindende folkeavstemninger, og belyse hvilke virkninger en modell der et bestemt antall innbyggere i en kommune kan kreve en sak opp til folkeavstemning, kan ha for lokaldemokratiet.

Stortinget ber Regjeringa på egnet måte legge fram resultatet av utredningen.»

2.5.2 Oppfølginga frå departementet

2.5.2.1 Innleiing

Kommunal- og regionaldepartementet engasjerte på bakgrunn av Stortingets oppmodingsvedtak forskar II Jan Erling Klausen ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og jur.dr. Caroline Taube ved Universitetet i Oslo (UiO) til å skrive om bindande lokale folkerøystingar frå ein samfunnsvitskapleg og ein juridisk innfallsvinkel. Framstillinga til departementet her byggjer på desse to utgreiingane.

2.5.2.2 Gjeldande rett og praksis

Forholdet til Grunnlova

Grunnlova § 49 byggjer på ideen om eit representativt system: «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget.» Spørsmålet om folkerøystingar er ikkje regulert i Grunnlova. Grunnlova § 49 har likevel ikkje vore til hinder for at Stortinget har vedteke å halde rådgivande folkerøystingar.

Forholdet til kommunelova

Kommunelova byggjer på same måten som Grunnlova på det representative systemet, jamfør kommunelova § 6, der det heiter:

«Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.»

Fordi kommunelova baserer seg på prinsippet om at innbyggjarane blir representerte ved kommunestyret og andre folkevalde organ, kan ikkje kommunestyret fråskrive seg si lovpålagde plikt til å gjere vedtak på vegne av kommunen. Dermed kan kommunestyret ikkje vedta at ei sak skal bli bindande avgjord i ei folkerøysting utan heimel i lov.

Sjølv om spørsmålet om folkerøystingar ikkje er regulert i kommunelova eller i vallova, har ein likevel sett det slik at bruk av lokale rådgivande folkerøystingar ligg innanfor kommunelovsystemet. Kommunane står i dag så å seie heilt fritt til å avgjere om det skal haldast lokale folkerøystingar.

Etter at reglane i alkohollova om rett til å krevje rådgivande folkerøysting om alkoholomsetning fall bort i 1989, er det berre spørsmålet om målform i skolen, jamfør opplæringslova § 2-5 siste ledd første punktum («I samband med skifte av hovudmål eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst $042 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande røysting.»), som er omfatta av retten til å krevje rådgivande folkerøysting.

Dermed er det med dette eine unntaket kommunestyret i kvar kommune som avgjer kva for emne det skal røystast over, og som fastset spørsmålsformuleringa for røystingane. Alle gjennomførte folkerøystingar har vore rådgivande, og utfallet av folkerøystingane har ikkje lagt formelle bindingar på seinare vedtak i kommunestyret. Ei anna sak er at det for mange kommunestyrerepresentantar politisk sett kan vere vanskeleg å gjere vedtak i strid med utfallet av ei folkerøysting. Eit kommunestyre kjenner seg dermed «politisk bunde» av utfallet av ei lokal folkerøysting og vil ofte klargjere dette før folkerøystinga skal haldast.

I 2003 fekk kommunelova ein ny regel om innbyggjarinitiativ, jamfør § 39a. Etter denne regelen pliktar eit kommunestyre sjølv å ta stilling til eit forslag som gjeld verksemda i kommunen, dersom det bak forslaget står minst 2 prosent av innbyggjarane, alternativt 300 personar i kommunen (talet må fastsetjast på bakgrunn av det innbyggjartalet kommunen har på det aktuelle tidspunktet). Departementet har gått ut frå at denne regelen også kan nyttast til å krevje at kommunestyret tek spørsmålet om å halde ei folkerøysting opp til vurdering, men fleirtalet i kommunestyret står da fritt til å avgjere at det ikkje skal haldast folkerøysting.

Bruken av lokale folkerøystingar i Noreg

Etter rapporten frå NIBR (som baserer seg på Aimée Lind Adamiaks undersøking presentert i boka Valgdeltagelse og lokaldemokrati(Adamiak 2002)) vart det i perioden 1970-2000 halde i alt 514 folkerøystingar i norske kommunar. Nesten halvparten av røystingane har dreidd seg om opplæringsspråket i skolen og drygt ein firedel om sals- og skjenkjeløyve for alkohol. Deretter følgjer røystingar om skolekrinsreguleringar og territorielle røystingar, slik som kommunesamanslåing eller grensejustering, og ein del andre ulike temaområde. Det er ingenting som tyder på at bruken av folkerøysting er på veg nedover, truleg heller tvert imot. Dette kjem ikkje minst av at det har vore fleire territorielle røystingar dei siste åra.

2.5.2.3 Folkerøystingar i Danmark og Sverige

Danmark

Den danske kommunelova - lov om kommunernes styrelse av 9. juni 2004 nr. 439 - har ingen reglar om folkerøystingar. Danmark hadde tidlegare reglar i særlovgivinga om lokale folkerøystingar, både rådgivande og bindande, men desse er no oppheva.

Danske kommunestyre står fritt med omsyn til om dei vil ha rådgivande folkerøystingar. Dette instituttet er likevel ikkje mykje nytta. Dei siste ti åra har det berre vore halde 28 rådgivande folkerøystingar. Med unntak av to folkerøystingar har alle saman dreidd seg om kommunesamanslutningar.

Folketinget avviste i 1997 eit forslag frå Socialistisk Folkeparti om at bindande folkerøysting skulle haldast når minst 10 prosent av dei røysteføre ved det siste kommunestyrevalet bad om det (folkeinitiativ). Og minst 5 prosent av dei røysteføre ved det siste kommunestyrevalet skulle også kunne be om at eitt eller fleire forslag vart behandla av kommunestyret eller fylkestinget (innbyggjarinitiativ). Forslaget inneheldt ei avgrensing når det galdt kva for spørsmål som kunne leggjast ut til folkerøysting.

I dag er det ingen diskusjon om å utvikle eller innføre bindande folkerøystingar i Danmark.

Sverige

I den svenske kommunelova (§ 34) er det ein regel om at ein kan skaffe seg oversyn over synspunkta til innbyggjarane som ein del av ei saksførebuing. Dette kan skje mellom anna gjennom folkerøystingar. Dersom eit fleirtal i kommunestyret vedtek å leggje ei sak ut til folkerøysting, skal ho gjennomførast i samsvar med reglane i vallova. I tillegg har Sverige ei eiga lov om kommunale folkerøystingar som regulerer gjennomføringa av slike røystingar. Alle folkerøystingar i Sverige er rådgivande.

Det er ikkje regulert i lov kva slags spørsmål det kan vere folkerøysting om. Ein har gått ut frå at folkerøystingar berre kunne nyttast i spørsmål som låg innanfor ansvarsområdet til ein kommune. Men ein forvaltningsdomstol slo nyleg fast at det ikkje finst rettslege avgrensingar for å halde folkerøysting også i saker som ligg utanfor ansvarsområdet til ein kommune.

Det har vore halde 68 folkerøystingar i Sverige sidan 1977, og 30 av dei har vore spørsmål om kommuneinndelingar. Forklaringa på dette er at Sverige sidan 1979 har hatt ein eigen regel (§ 24, jamfør § 1) i lova om endringar i Sveriges inndeling i kommunar og landsting, der det står at ein kan skaffe seg oversyn over kva folket lokalt meiner, ved hjelp av mellom anna folkerøystingar.

Ordninga med «folkinitiativ» har sidan 1994 eksistert i Sverige. Dersom minst 5 prosent av dei røysteføre ønskjer folkerøysting om ei eller anna sak, skal kommunestyret - dersom to tredelar av kommunestyrerepresentantane røystar for - leggje spørsmålet ut til rådgivande folkerøysting. Ordninga har vore lite nytta i praksis. I alt er om lag 80 saker aktualiserte som «folkinitiativ», men berre fem har resultert i folkerøystingar.

Sidan det er kommunestyra som i mange saker har avvist å gjennomføre folkerøystingar, er det fremma fleire forslag om å redusere talet på kommunestyrerepresentantar som må røyste for at eit spørsmål skal leggjast ut til folkerøysting. Justitiedepartementet fremma nyleg eit nytt forslag, som inneber at heile ordninga med folkinitiativ blir avskaffa, men at kommunestyret under visse føresetnader må avgjere å halde «samråd». Dersom minst 10 prosent av dei røysteføre i ein kommune fremmar eit forslag om å halde «samråd i viss fråga», og minst ein tredel av dei kommunerepresentantane som er til stades i kommunestyret, støttar dette kravet, skal spørsmålet leggjast ut til «samråd». På denne måten blir kommunestyra tvinga til å handle etter folkeviljen, samstundes som dei kan velje mellom ulike typar av samråd: opinionsundersøkingar, opne diskusjonar, høyringar eller folkerøystingar.

2.5.2.4 NIBR-rapport 2004:17 Jan Erling Klausen: Bindende lokale folkeavstemninger med folkelig initiativrett

I rapporten blir problemstillingar i samband med bruk av folkerøystingar tekne opp i stor breidd, mellom anna ved at ein ser på bruken av folkerøystingar i relasjon til ulike demokratisyn. Konklusjonane er dels baserte på empirisk materiale, dels på teoretiske resonnement. Det empiriske materialet kjem frå Sveits og USA, som begge er land med mykje bruk av folkerøystingar etter initiativ frå innbyggjarar, og frå ei spørjeundersøking blant lokalpolitikarar i norske kommunar der det er halde folkerøystingar.

I rapporten blir det mellom anna peikt på desse forholda:

• Det er ikkje gitt at folkerøystingar vil gi eit betre samsvar mellom «fleirtalsviljen» og politikken som blir ført. Minoritetar som i det representative demokratiet kan få delvis gjennomslag for sakene sine gjennom forhandlingar med majoriteten, kan ved folkerøystingar tape saker som er av stor interesse for dei, men av lita interesse blant resten av veljarane. Det er også mogleg at det skjer ein agenda-manipulasjon ved at dei som formar spørsmålsstillinga i folkerøystinga, ikkje tek med viktige avgjerdsalternativ.

• Erfaringane frå USA er dels knytte til den omfattande bruken av politiske konsulentfirma i samband med at det blir teke initiativ til ei folkerøysting. Dette vil vere ein fordel for dei ressurssterke innbyggjarane som lettast kan betale for denne typen tenester. Valdeltakinga ser heller ikkje ut til å bli styrkt av folkerøystingar. Dessutan har rettsstellet truleg fått ei sterkare rolle ved at det blir trekt inn både i samband med førebuinga av folkerøystinga og i vurderinga av utfallet etterpå.

• I Sveits blir det ofte halde folkerøystingar, men deltakinga er generelt låg. Erfaringar frå Sveits viser også at retten til å ta initiativ til å få i stand ei folkerøysting, ikkje alltid resulterer i ei folkerøysting, men i ein politisk prosess der omsynet til det standpunktet initiativtakarane har, blir teke vare på i dei ordinære politiske kanalane gjennom forhandlingar.

• Kommunepolitikarane i 17 norske kommunar der det er gjennomført folkerøystingar, ser nokså positivt på at folkerøystingar kan utløyse folkeleg engasjement i kommunepolitikken fordi sakene får stor merksemd. Halvparten av dei spurde trur at færre vil engasjere seg i dei politiske partia, og tre av fire trur at aksjonsgrupper kjem til å bli meir attraktive enn partiaktivitet og deltaking i kommunestyre. Eit klart fleirtal av dei spurde politikarane meinte at folkerøystingar i høg grad eller i nokon grad er ein god måte å avgjere viktige saker i kommunepolitikken på, men dette gjeld først og fremst saker om kommuneinndeling.

Det vart stilt fleire spørsmål om korleis folkerøystingar verkar inn på kommunepolitikken. Nesten ni av ti meinte at mange folkerøystingar kan gjere det vanskeleg for kommunestyret å gjere vedtak ein meiner er nødvendige sjølv om dei er upopulære, og eit stort fleirtal meiner det er rett at lokale folkerøystingar gjer det mindre attraktivt å vere medlem av kommunestyret, fordi røystingane bind opp kommunestyret. Samstundes meiner eit stort fleirtal at det er noko eller svært rett at ei folkerøysting kan gjere det enklare for kommunestyret å handtere vanskelege saker. Fleirtalet av dei spurde kommunepolitikarane meinte at lokale folkerøystingar berre bør vere rådgivande. Blant dei som har gjort seg opp ei meining, var det likevel eit lite fleirtal i favør av folkeleg initiativrett til folkerøysting.

I rapporten blir det peikt på at innføring av lokale folkerøystingar med initiativrett kan gi ein meir konfliktfylt kommunepolitikk. Alternativt kan det innførast ordningar som gjer at lokalpolitikken blir meir innretta mot meiningsutveksling og dialog slik at ein på den måten kan få til semje. Det blir reist tvil om den forma for deltaking som folkerøystingar inneber, er eigna til å styrkje den typen demokratisk deltaking som ofte blir framheva som ønskjeleg. Og det blir hevda at ei slik reform kan styrkje «aksjonsgruppedemokratiet», noko som kanskje vil gå ut over deltakinga i det representative systemet. Interessa for å vere med i partiaktivitetar kan bli mindre, og partia kan endre karakter i ei retning der dei blir mest opptekne av å handtere ulike initiativ og raskt ta stilling til ulike standpunkt framfor å arbeide med overordna langsiktig politikk og mobilisere ved val.

2.5.2.5 Utgreiing av jur.dr. Caroline Taube ved UiO: Lokala bindande folkomröstningar

Her følgjer eit utdrag av Taubes samandrag:

«Utredningen gäller rättsliga problemställningar i förbindelse med bindande folkomröstning på kommunal nivå. I utredningen diskuteras inte rådgivande folkomröstningar.

Efter några terminologiska anmärkningar presenteras först reglar, praktiska erfarenheter och diskussioner om eventuella reformer i Danmark, Finland och Sverige. Framställningen visar att det inte i något av dessa länder på regeringshåll finns en önskan om att införa bindande folkomröstningar. Vidare ges en översikt över Kalifornien och Schweiz där det finns viktiga inslag av direktdemokrati. Även om det ofta sker hänvisningar till dessa länder i den norska debatten är överförbarheten till norska förhållanden liten. Denna översikt tjänar därför främst till att uppnå en bättre kunskap om hur folkomröstning som regelbundet komplement kan utformas och fungera.

Den del som rör konstitutionella aspekter tar sin utgångspunkt i innebörden av lokalt självstyre och hur detta kan förhålla sig till det norska systemet för representativ demokrati. Till skillnad från de allra flesta europeiska konstitutioner saknar den norska en reglering om lokalt sjävstyre och kommunernas roll. I den mån det ändå föreligger en kommunal autonomi i praxis bör detta kunna utgöra ett argument för att tillåta lokal bindande folkomröstning som alternativ beslutsform i den omfattning som följer av lag: «Autonomi» gäller inte primärt för kommunen men för befolkningen i det aktuella området.

Tyngdpunkten av utredningen behandlar olika rättsliga frågeställningar ifråga om bindande folkomröstningar. Vad gäller kretsen av röstberättigade diskuteras möjligheten att utvidga den så att också grunneiere i en kommun eventuellt skulle kunna delta i folkomröstning om saker som omedelbart angår dem (såsom eiendomsskatt och fastighetsrelaterade spörsmål). Därefter görs en genomgång av de typar av kommunala avgjørelser som skulle kunna komma ifråga för folkomröstning. Här understryks att de som förefaller mest lämpliga är så kallade politiska projekt. Det är dock problematiskt att politiska projekt samtidigt kan ha karaktären av enkeltvedtak eller forskrift eftersom de två sista kategorierna (särskilt enkeltvedtak som leder till spörsmål om rättssäkerhet i förhållande till enskilda personer) är dåligt ägnade för folkomröstning. Detta ställer speciella krav på saksbehandling, begrunnelsen samt avgjørelsens utformning vid en eventuell folkomröstning. Också vissa ekonomiska beslut och skattevedtak kan komma ifråga för folkomröstning under vissa förutsättningar.

I det lagförslag som presenteras föreslås en generell bestämmelse i kommuneloven som tydliggör att den beslutskompetens som normalt tillkommer kommunestyret kan ges kommunens befolkning direkt. Vidare föreslås meir detaljerade reglar om två sätt att initiera folkomröstning, dels folkinitiativ med obligatorisk folkomröstning där kraven ställs relativt högt vad gäller underskriftskrav, dels folkomröstning som ett kontrollmedel som en politisk minoritet i ett kommunestyre kan använda. I båda situationerna avgränsas negativt de spörsmål som inte kan läggas ut till folkomröstning.»

2.5.2.6 Merknader frå departementet

Departementet vil under dette punktet vurdere om det er ønskjeleg å innføre eit nytt politisk verkemiddel i Noreg, som bindande lokale folkerøystingar vil vere. Først vil vi peike på dei rettslege rammene som eksisterer i dag.

Konstitusjonelle avgrensingar

Når vi skal sjå på dei konstitusjonelle avgrensingane som finst, er det naturleg først å sjå på kva som ligg i omgrepet lokalt sjølvstyre. Når vi bruker dette omgrepet, kan det vere nyttig å skilje mellom to sentrale sider av rolla til kommunane. Den eine gjeld omfanget av dei oppgåvene kommunane har. Den andre gjeld valfridommen dei har innanfor dei rammene som lovgivinga til kvar tid legg opp til.

Sjølv om Noreg ikkje har grunnlovfest prinsippet om lokalt sjølvstyre, ser ein på prinsippet som vel innarbeidd i det norske samfunnssystemet og i forvaltninga. I tillegg må vi seie at prinsippet kjem eksplisitt til uttrykk i kommunelovgivinga.

Som nemnt før går ein ut frå at kommunestyret står fritt til å halde rådgivande folkerøysting i dei spørsmåla kommunestyret har til behandling. Om kommunestyret kjenner seg bunde av resultatet av ei slik røysting, er eit politisk spørsmål kommunestyret sjølv må avgjere.

Innføring av bindande lokale folkerøystingar vil krevje endringar av kommunelova § 6. Slik som denne paragrafen lyder no, utelukkar han overføring av avgjerdsmakt utan at dette er heimla: Kommunestyret er det kompetente organet i kommunale saker» så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak». Avgjerdsmakt på vegner av kommunen som andre utøver - folkevalde organ eller tilsette - må med andre ord ha positiv heimel, anten i lovreglar eller i lovleg delegasjonsavgjerd (frå kommunestyret eller på vegne av dette).

Neste spørsmål blir om det også er nødvendig med ei grunnlovsendring på grunn av prinsippet om det representative demokratiet. Spørsmålet er med andre ord om bindande lokale folkerøystingar vil vere i strid med ideen i Grunnlova om det representative demokratiet på nasjonalt nivå.

Alle freistnader på å innføre direkte demokratiske verkemiddel i Grunnlova har så langt vorte avviste. Men at Grunnlova teier når det gjeld det kommunale sjølvstyret og kor langt det rekk, har ikkje vore tolka dit at ho er til hinder for bindande eller for rådgivande lokale folkerøystingar. Med andre ord verkar det som at det ikkje er konstitusjonelle hindringar for at Stortinget utan grunnlovsendring kan innføre ein heimel i kommunelova som tillet bindande lokale folkerøystingar.

Kva for spørsmål som eignar seg for å bli avgjorde på denne måten, og korleis gjennomføringa skal vere, reiser mange spørsmål som blir nærmare drøfta nedanfor. Konklusjonen er likevel at vi står fritt til å innføre bindande lokale folkerøystingar.

Ulike modellar for lovfesting av bindande lokale folkerøystingar

Når det gjeld kva verknader ei folkerøysting skal ha, er det naturleg å skilje mellom rådgivande og bindande folkerøystingar. I begge tilfella rettar folkerøystinga seg mot vedtak i ei folkevald forsamling, men det er berre når folkerøystinga er bindande, at dei folkevalde blir juridisk forplikta til å følgje resultatet av røystinga. Det inneber at eit eventuelt kommunestyrevedtak i strid med røystingsresultatet vil vere ugyldig. Bindande folkerøystingar kan reknast som ei form for direkte demokrati, innbyggjarane avgjer saka direkte og set det representative systemet, nemleg kommunestyret, til sides.

Det er også viktig å skilje mellom folkerøystingar og innbyggjarinitiativ. Formålet med folkerøystingar er at politiske avgjerder skal takast utanfor den representative demokratiske prosessen. Meininga med eit innbyggjarinitiativ er det motsette, nemleg å få sett på den representative politiske dagsordenen saker som folk i lokalsamfunnet er opptekne av. Innbyggjarinitiativet kan såleis gjere sitt til at saker som engasjerer lokalsamfunnet, blir kanaliserte inn i den representative prosessen på ein formell og ordna måte.

Nedanfor drøftar vi problemstillingar rundt ei eventuell innføring av bindande folkerøystingar, mellom anna kva for modellar som i tilfelle vil vere dei mest aktuelle.

Folkerøysting er ei nemning som dekkjer eit breitt spekter av ulike ordningar. Det kan derfor vere nyttig å skilje mellom nokre hovudtypar (rådgivande og/eller bindande):

For det første har vi dei såkalla obligatoriske folkerøystingane der det følgjer av lova at det skal vere folkerøysting i bestemte saker. Som nemnt ovanfor har vi i dag berre ein slik heimel i opplæringslova § 2-5. For det anna har vi dei fakultative folkerøystingane som kan utløysast når visse krav er innfridde, til dømes når ei viss mengd med røysteføre krev det. Den siste kategorien er dei frivillige folkerøystingane - som blir initierte av den folkevalde forsamlinga sjølv - ved ei fleirtalsavgjerd i kommunestyret.

Utover desse hovudtypane kan vi for det første tenkje oss ei ordning der eit vedtak i kommunestyret må leggjast ut til folkerøysting for å bli gyldig. Folkerøystinga er her eit nødvendig ledd i avgjerdsprosessen. I eit slikt system må det regulerast kor mange av dei røysteføre som må ha vore med i røystinga for at ei folkerøysting skal få bindande karakter.

Når det gjeld kva type spørsmål som det kan vere naturleg å få avgjort ved folkerøystingar, kan ein ta ei negativ og/eller ei positiv avgrensing. Ei negativ avgrensing vil vere at spørsmålet som skal avgjerast, må liggje innanfor kompetanseområdet til kommunen. Positiv avgrensing ligg føre når høvet til eller plikta til å halde folkerøystingar går fram av særlov. Det står til dømes i inndelingslova § 10 at kommunestyret bør sørgje for å få fram synspunkta til innbyggjarane på eit forslag om endring av kommunegrensene, og at ei slik høyring kan vere folkerøysting, opinionsundersøking, spørjeundersøking eller møte eller skje på andre måtar.

Utgangspunktet er at det bør vere eit spørsmål eller ei sak som gjeld lokale forhold innanfor kommunen, og at det må vere ein type spørsmål som eignar seg til å bli svart på i ei folkerøysting. Dersom ein legg til grunn at eit spørsmål i ei folkerøysting skal svarast på med ja eller nei, blir neste spørsmål om det er mogleg å ta ei juridisk avgrensing av kva slags type tema som kan eller skal vere gjenstand for folkerøysting.

Det verkar ikkje naturleg å halde folkerøystingar i saker om vedtak som gjeld individ og deira plikter eller rettar, og der spørsmål om rettstryggleik eller høve til å klage vil stå svært sentralt. Utgangspunktet må derfor vere at folkerøystingar bør avgrensast til meir generelle spørsmål og som ikkje direkte gjeld einskildindivid.

Også spørsmålet om korleis eit kommunestyre skal stille seg til resultatet av ei folkerøysting, må avklarast. Kva skil dette vedtaket frå andre typar vedtak? Vil det vere mogleg for kommunestyret å endre eller justere eit slikt vedtak? Blir det nødvendig å halde ei ny folkerøysting? Og vil resultatet av ei frivillig halden, bindande folkerøysting vere bindande for eit nytt kommunestyre etter eit nytt val?

Slike spørsmål er berre nokre døme på dei mange ulike forholda og problemstillingane som må avklarast og fastsetjast dersom Stortinget ønskjer å innføre ei ordning med bindande lokale folkerøystingar.

Vallovutvalet gjekk inn for at kommunestyra skulle kunne vedta å utløyse både rådgivande og bindande folkerøystingar i saker som høyrer inn under kompetanseområdet til kommunane og fylkeskommunane (jamfør NOU 2001: 3 kapittel 9.2.8). Men utvalet gjekk ut frå at reglane vart forma slik at ei lokal folkerøysting ikkje batt handlefridommen til statsorgana på ein slik måte at omsynet til nasjonal styring ikkje vart godt nok teke vare på.

Norsk kommunepolitikk er tett integrert i nasjonal politikk, særleg ved at det meste av verksemda til kommunane er regulert i særlovgivinga med tilhøyrande forskrifter. Ei ordning med bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett må derfor formast slik at ho ikkje får konsekvensar for statleg styring.

Erfaringar internasjonalt tyder på at desse problema kan reduserast gjennom måten folkerøystingane blir regulert på. Her er skiljet mellom referendum og initiativ særskilt relevant. «Initiativ» inneber at det blir røysta over forslag til lover eller andre vedtak som forslagsstillaren har forma, til dømes ei gruppe innbyggjarar.

«Referendum» rettar seg derimot mot lover eller andre reglar som alt eksisterer som saker i ei folkevald forsamling - anten som forslag eller som vedtak. Referendum kan dreie seg om anten å gjere om eller oppheve vedtak som alt er sette ut i livet, eller å hindre at avgjerder som nyleg er tekne, kan ta til å gjelde. Det kan setjast opp ulike retningslinjer for desse typane av ordningar, noko som er gjort både i Sveits og i delstatar i USA, og lovgivaren står fritt til å velje kva ordning som skal innførast. Dersom bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett berre blir innførte som referendum, vil røystingane berre gripe inn i den vedtaksmakta som alt ligg hos kommunane, og det blir ikkje nødvendig med ei grensedraging mot meir nasjonale spørsmål.

Slik departementet ser det, må rommet for lokale folkerøystingar avgrensast i visse typar av saker. Det gjeld saker som fell utanfor ansvarsområdet til kommunestyret, personalsaker, saker som gjeld dei lovfeste rettane til borgarane, og saker som gjeld spørsmål om rase eller religion og livssyn.

Vi har ovanfor kort drøfta og skissert dei problemstillingane av rettsleg karakter vi står overfor når vi ser på dei ulike modellane med bindande lokale folkerøystingar. Slik vi vurderer dette, er det ingen rettslege forhold som utelukkar innføring av bindande lokale folkerøystingar. Men det vil krevje eit større utgreiings- og regelverksarbeid før vi - avhengig av kva for ein modell som eventuelt blir vald - kan seie meir konkret korleis dette bør regulerast i lov.

Nedanfor skal vi sjå på kva verknader bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett kan få for det demokratiske samfunnet vårt. Slik departementet ser det, må dette aspektet vege tyngst når ein skal vurdere om bindande lokale folkerøystingar kan bli eit eigna verkemiddel for å skape større engasjement og deltaking i lokaldemokratiet.

Demokratiomsynet - verknader av bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett

Innføring av bindande lokale folkerøystinga med folkeleg initiativrett vil supplere og dels erstatte dei eksisterande institusjonane for demokratisk avgjerdstaking i norske kommunar og fylkeskommunar. Slike folkerøystingar vil vere ein institusjon som skil seg sterkt frå dei etablerte, som er baserte på representasjon. Dei rådgivande folkerøystingane vi har i dag, er ei ordning som gir veljarane høve til å påverke og gi politiske signal til dei valde representantane. Bindande folkerøystingar inneber derimot at veljarane trekkjer tilbake det avgjerdsmandatet kommunestyret har fått, i ei konkret sak og overtek denne avgjerdsmakta sjølv.

Det er svært uvisst korleis verknadene av å innføre ei ordning med bindande lokale folkerøystingar kan bli. NIBR-rapporten viser at det er mange usikre moment knytte til det å overføre til Noreg erfaringane frå land der folkerøystingar ofte blir nytta, slik som Sveits og visse delstatar i USA. Det er ikkje minst fordi det er vanskeleg å seie noko sikkert om kor ofte den nye typen røystingar kjem til å bli nytta. Men erfaringane frå andre land kan supplerast med erfaringane med lokale folkerøystingar her i landet og med generelle vurderingar som er baserte på demokratiteori.

Når det gjeld desse teoretiske vurderingane, er det for det første grunn til å peike på at bruk av folkerøystingar støttar opp om ei motsetningsbasert demokratiforståing, altså eit alternativ til ei demokratiforståing der ein legg vekt på drøftingar og å få til konsensus. Ideala om at ein gjennom ein informert debatt skal kunne komme fram til ei løysing som alt i alt er «best for bygda», blir avviste til fordel for ein avgjerdsprosedyre som framhevar motsetningane mellom to klart definerte alternativ. Både såkalla borgarråd og politiske komitear, der innbyggjarane kan vere med på å forme planar og politikk, er døme på strategiar for å auke det politiske engasjementet og der målet er å finne samlande løysingar. Det er ikkje slik at den eine demokratiforståinga er betre enn den andre - til dømes kan ein argumentere for at klare motsetningar skaper engasjement. Men valet av ordningar vil ha mykje å seie for korleis dette engasjementet slår ut i praksis.

For det andre kan ein generelt setje eit spørsmålsteikn ved den typen demokratisk deltaking som folkerøystingar representerer. Dersom formålet med auka deltaking er knytt til demokratisk læring, ved at innbyggjarane opparbeider «myndiggjerande» kompetanse som også styrkjer demokratiet i stort, spørst det om det å innføre ei ny valhandling er eit relevant verkemiddel. Det kan hende at verkemiddel som er baserte på dialog og samhandling, vil vere meir relevante.

Aksjonsgrupper og representativt demokrati

Basert på praksisen i dag med lokale rådgivande folkerøystingar viser utgreiinga frå NIBR at det er grunn til å tru at bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett først og fremst vil bli nytta av organiserte grupper i lokalsamfunnet. Ein skil mellom permanente organisasjonar, slik som idrettslag, velforeiningar og kyrkjelydar, og grupper som organiserer seg ad hoc i samband med ei spesiell politisk sak - det vi kallar aksjonsgrupper. Slike grupper har alt ein nokså omfattande «meny» av verkemiddel dei kan velje frå, og kan bruke ein samansett strategi. Ei aksjonsgruppe kan stille liste ved kommunestyrevalet, og slike lister har i mange tilfelle fått stor oppslutning. Dei kan bruke innbyggjarinitiativet for å få saka inn på dagsordenen til kommunestyret, og dei kan mellom anna arrangere demonstrasjonar og folkemøte, skrive avisinnlegg, kontakte politikarar og gjennomføre underskriftskampanjar. I rapporten frå NIBR går ein ut frå at aksjonsgruppedemokratiet allereie er den raskaste og minst arbeidskrevjande («mest kostnadseffektive») måten å få politisk innverknad på for folk flest.

Ein person som derimot vel å gå inn i lokallaget til eit parti eller la seg velje inn i kommunestyret, må setje seg inn i eit mangfald av saker, til skilnad frå aksjonsgrupper, som konsentrerer all energien sin om ei enkelt sak. Han eller ho må vidare forplikte seg til å stille opp på møte med jamne mellomrom og bind seg opp for fire år framover. Deltaking i aksjonsgrupper er mykje mindre forpliktande, sjølv om i alle fall elitane i desse gruppene må rekne med å bruke mykje tid og krefter på aksjonen mens han blir gjennomført.

NIBR-utgreiinga gir grunn til å hevde at den fremste praktiske konsekvensen av å innføre bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett truleg vil vere at aksjonsgrupper får eit nytt, potensielt slagkraftig verkemiddel til på lista over moglege aksjonsformer. Dette kan gjere aksjonsgruppedemokratiet enda meir «attraktivt» samanlikna med det å vere med i det representative demokratiet. Spørsmålet er kva konsekvensar dette vil få, og om desse konsekvensane er ønskjelege eller ikkje.

For det første er eit styrkt «aksjonsgruppedemokrati» ein fordel på den måten at dette er ei heilt legitim form for politisk deltaking. NIBRs undersøkingar viser at dei fleste politikarar i kommunar der det er gjennomført rådgivande folkerøysting dei siste åra, trur at fleire folkerøystingar vil gi meir engasjement i kommunepolitikken, særleg fordi sakene får stor merksemd.

Samstundes trur eit knapt fleirtal at dette auka engasjementet vil gjelde aksjonsgrupper, og at dette kan gå utover deltaking i partilaga og det representative systemet. Det kan hende at denne siste typen deltaking blir enda mindre attraktiv fordi balansen mellom innsats og innverknad tippar meir i favør av aksjonsgruppene. Og dersom mange store og kanskje engasjerande saker blir lyfte ut av partia og det representative systemet, kan denne effekten bli enda sterkare. Det er dermed liten grunn til å tru at valdeltaking og partiengasjement blir styrkte av denne typen reform, sjølv om den samla politiske deltakinga kanskje vil auke.

Eit anna forhold er at når aksjonsgruppene blir styrkte og det representative demokratiet blir svekt, kan dette også få konsekvensar for folkevalde organ. NIBRs spørjeundersøking blant kommunepolitikarar viser at eit fleirtal fryktar ein situasjon der det blir mindre attraktivt å vere medlem av kommunestyret, fordi røystinga bind opp avgjerdene. Dersom det stadig kjem bindande lokale folkerøystingar med folkeleg initiativrett, kan det vere stor fare for at rekrutteringsgrunnlaget for kommunepolitikken blir svekt, og at færre vil ta attval. Kommunestyrerepresentantane vil oppleve at handlingsrommet deira blir avgrensa både ovanfrå (staten) og nedanfrå (innbyggjarinitiativ) - samstundes som dei blir sitjande att med ansvaret.

Eit argument som ofte blir nytta, er at politikken kjem til å endre seg dersom aksjonsgruppedemokratiet blir styrkt framfor det representative demokratiet. Fleirtalet av kommunepolitikarar i NIBR-undersøkinga fryktar at det blir vanskeleg å setje i verk upopulære, men nødvendige tiltak. Dei er redde for at eit auka fokus på einskildsaker vil gjere politikken mindre heilskapleg, og at politikken blir eit offer for raske og uføreseielege endringar i folkemeininga. Her kan ein likevel innvende at det ikkje er opplagt at det representative systemet alltid opptrer heilskapleg og langsiktig heller.

Generelt reknar ein gjerne med at partia blir svakare når bruken av folkerøysting aukar. Grunngivinga for dette er at den rolla partia speler, først og fremst er knytt til det representative systemet, som bindande folkerøystingar går utanom. Historisk har folkerøystingar og andre direkte demokratiske verkemiddel vorte nytta for å svekkje partimakt. Men erfaringane frå Sveits tyder vel så mykje på at partia blir omskapte.

Partia må satse meir på massemobilisering og vil kanskje gjennomgå ei «profesjonalisering» og «effektivisering» for å handtere nye krav som blir stilte til partiorganisasjonane. Vektlegginga av tunge interne avgjerdsprosessar og brei mobilisering annakvart år må erstattast av raskare produksjon av nye standpunkt og meir vektlegging av eksterne aktivitetar, informasjon, stadig mobilisering og liknande tiltak. Ut frå erfaringar frå Sveits vil dei etablerte partia kanskje få færre plassar, og dette kan gi større rom for småparti og nye idear.

Eit tredje forhold som bør nemnast, er at aksjonsgrupper ofte blir organiserte for å protestere mot offentleg politikk. Det kan hende at ei styrking av aksjonsgruppedemokratiet fører til auka avstand mellom kommunen og innbyggjarane der, ved at deltaking i politiske prosessar minkar til fordel for deltaking mot politiske vedtak. Det går fram av NIBRs undersøking at fleire enn éin av tre kommunepolitikarar med konkret erfaring med folkerøystingar opplevde at desse aksjonsgruppene skapte eit motsetningsforhold mellom innbyggjarane og kommunestyret.

2.5.2.7 Den endelege vurderinga og konklusjonen til departementet

Som nemnt ovanfor er det nyleg innført ei ordning med initiativrett for innbyggjarane i kommunelova § 39a. Gjennom denne ordninga får innbyggjarane rett til å setje saker på dagsordenen i kommunen, og dei kan også be kommunestyret om å leggje eit spørsmål ut til folkerøysting. Ordninga har berre eksistert sidan sommaren 2003, men har alt vorte kjend og nytta.

Departementet meiner det derfor er grunn til å sjå korleis denne ordninga påverkar lokaldemokratiet på litt lengre sikt, før det blir vurdert å innføre ein ny regel om bindande lokale folkerøystingar på bakgrunn av eit initiativ utanom kommunestyret. Eit slikt system måtte reknast som ei form for direkte demokrati, der innbyggjarane avgjer saka direkte og set det representative systemet (kommunestyret) til sides. Dette vil innebere eit grunnleggjande brot med det representative systemet som norsk kommunalforvaltning byggjer på. Departementet vil leggje vekt på at det representative systemet i større grad enn folkerøystingar om enkeltsaker gjer det mogleg å sikre ein heilskapleg lokal politikk.

Dei prinsipielle innvendingane vil ikkje vere så tunge ved innføring av bindande folkerøystingar når kvart kommunestyre står fritt til å vurdere når dette verkemiddelet skal nyttast. Departementet finn likevel ikkje tungtvegande grunnar som skulle tilseie at det blir innført heimel for bindande folkerøystingar berre i kommunar og fylkeskommunar. Slik departementet ser det, bør spørsmålet om innføring av bindande folkerøystingar i tilfelle vurderast på generelt grunnlag, som eit nytt verkemiddel for både nasjonale og lokale styresmakter.

Kommunal- og regionaldepartementet vil på bakgrunn av desse vurderingane rå ifrå ein heimel til å gjennomføre bindande folkerøystingar på lokalt nivå.

Slik departementet ser det, fungerer ordninga i dag med rådgivande folkerøystingar tilfredsstillande og gir kommunane den fleksibiliteten dei treng for å gjennomføre folkerøystingar etter behov og ønske når det er aktuelt. Ei eventuell lovregulering av ordninga med rådgivande folkerøystingar må bli generell for å femne alle typar forhold og kan opplevast meir som ei hindring enn ei hjelp for kommunane i gjennomføringa. Departementet finn det derfor heller ikkje formålstenleg å føreslå ei lovregulering av rådgivande folkerøystingar.