4 Nye likviditetskrav for banker
4.1 Bakgrunn
I lys av at praksisen for håndtering av likviditet i bankene har endret seg de siste årene, kom Basel-komiteen for banktilsyn (Basel Committee on Banking Supervision), som hører innunder Den internasjonale oppgjørsbanken (Bank for International Settlement, forkortet BIS), i februar 2000 med en oppdatert anbefaling om god praksis for likviditetsstyring i banker «Sound Practices for Managing Liquidity in Banking Organisations». Rapporten, som bygger på en tidligere anbefaling fra 1992, legger frem flere prinsipper for effektiv likviditetsstyring i banker.
På denne bakgrunn ble dagens likviditetskrav for banker i Norge og dets virkning vurdert av Banklovkommisjonen i NOU 2001:23. Kommisjonen la frem et forslag til nye lovregler med et kvalitativt likviditetskrav, og foreslo samtidig at dagens kvantitative likviditetskrav i likviditetsforskriften skulle oppheves. Regler som foreslått av Banklovkommisjonen vil innebære at ansvaret for bankenes likviditet i stor grad legges til banken selv, og at myndighetene stiller krav om at institusjonene har tilstrekkelig likviditet, men uten at myndighetene fastsetter klare regler om hvor stor likviditeten som et minimum skal være, eller hva som anses som likviditet.
Banklovkommisjonens utredning – NOU 2001: 23 – ble sendt på høring 5. juli 2001, med høringsfrist 5. november 2001. Følgende instanser mottok Banklovkommisjonens utredning til høring:
Akademikernes Fellesorganisasjon
Aksjesparerforeningen i Norge
AktuarKonsulenters Forum
Alle departementene
Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer
Banklovkommisjonen
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
David Forsikring
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handels- og Servicenæringenes Hoved- organisasjon
Handelsbanken Liv
Handelshøyskolen BI
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landslaget for Regnskapskonsulenter
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingsombudet
Nord Pool ASA
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Ingeniørorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norges Kooperative Landsforening
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skatterevisorers Landsforening
Norges Skogeierforbund
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Helse- og Sosialforbund
Norsk Investorforum
Norsk Oppgjørssentral
Norsk Tillitsmann AS
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Finansmegleres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
Norske Liv AS
Norske Pensjonskassers Forening
Norske Privatskolers Landsforbund
Norske Siviløkonomers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Børs
Postbanken
Premium Forvaltningssystemer AS
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Rikstrygdeverket
Sjøassurandørenes Centralforening
Skattebetalerforeningen
Skattedirektoratet
Skatterevisorenes Forening
Sparebankforeningen i Norge
Statistisk Sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
ØKOKRIM
Følgende har gitt merknader til de delene av Banklovkommisjonens utredning som angår forslag til nye regler om likviditetskrav:
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Kredittilsynet
Norges Bank
Sparebankforeningen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Deler av Banklovkommisjonens samlede utredning ble gitt prioritet, mens øvrige deler har over tid blitt mindre aktuelle, i påvente av en samlet gjennomgang av regelverket fra Banklovkommisjonen.
Forslag til enkelte endringer i nåværende likviditetsforskrift har i mellomtiden også vært på høring. Sentrale høringsinstanser har imidlertid i den forbindelse gitt uttrykk for at de heller vil ha en oppfølging av lovforslaget om likviditetskrav for banker i NOU 2001:23, enn en endring av nåværende likviditetsforskrift.
Det internasjonale pengefondets (International Monetary Fund, forkortet IMF) gjennomførte i 2004/2005 et såkalt «Financial Sector Assessment Program» (FSAP) i Norge. Formålet med en FSAP gjennomgang er å fremme robuste finansielle systemer i medlemslandene. IMF anbefalte i den forbindelse at eksisterende likviditetskrav bør erstattes med mer kvalitative krav til likviditet. I FSAP- rapporten skriver IMF følgende om de gjeldende likviditetskravene:
«Banks are not subject to a reserve requirement, but there is a 6 percent liquid asset requirement. The requirement is rather outdated, probably discourages more deliberate liquidity management in smaller banks, and is no longer binding overall (though it may be for some individual banks) The authorities should replace the quantitative liquid asset requirement with more qualitative prudential guidelines for liquidity risk management being developed.»
Norges Bank fastsatte 19. oktober 2005 nye retningslinjer med krav til sikkerhetsstillelse for lån i sentralbanken i medhold av § 3 i forskrift 25. april 2001 nr. 473 om bankenes adgang til lån og innskudd i Norges Bank mv. Disse nye kravene aktualiserer behovet for en endring av likviditetsreguleringen for banker.
Tilnærmet alle norske banker stiller pant for å få låneadgang i Norges Bank. Bankene benytter låneadgang både for å kunne delta i betalingsoppgjørene og de pengepolitiske operasjonene i Norges Bank. I tillegg kan ubenyttet låneadgang i Norges Bank etter nåværende likviditetsforskrift benyttes for å oppfylle myndighetenes krav til likviditet. Obligasjoner som ellers ikke blir regnet som likviditet etter likviditetsforskriftens definisjon, kan gjennom Norges Banks retningslinjer for låneadgang benyttes for å oppfylle likviditetskravet.
De nye kravene for sikkerhetsstillelse i Norges Bank stiller strengere krav til bruk av obligasjoner som sikkerhet for lån i Norges Bank. Særlig for de små bankene vil det trolig bli vanskeligere og dyrere å benytte ubenyttet låneadgang i Norges Bank som likviditet etter likviditetsforskriften. Tilpasningene vil dermed kunne bli mindre omfattende dersom det kvantitative likviditetskravet ble opphevet.
Finansdepartementet har på overnevnte bakgrunn funnet det hensiktsmessig at det nå gjeldende kvantitative likviditetskrav erstattes med en likviditetsregulering som i større grad krever kvalitet i arbeidet med likviditetsstyringen. Departementet har videre kommet til at en slik omlegging bør foretas gjennom en lovendring, som foreslått her.
4.2 Gjeldende rett
Likviditetskrav for banker følger av lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker (sparebankloven) § 27 og lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker (forretningsbankloven) § 22. Bestemmelsene er identiske, og fastsetter at banker skal sørge for at de kan dekke sine skyldnader ved forfall. Likviditetskravet er løpende, jf. formuleringen «til enhver tid». Kravet er videre et kvalitativt, i motsetning til et kvantitativt, krav.
I medhold av sparebankloven § 27 annet ledd og forretningsbankloven § 22 annet ledd kan det fastsettes nærmere regler for henholdsvis en sparebanks og en forretningsbanks minste beholdninger av likvide midler i forhold til bankens skyldnader, inkludert skyldnader som ikke fremgår av balansen. Slike kvantitative krav til bankens beholdning av likvider er gitt i forskrift 16. desember 1988 nr. 1222 om minstekrav til likvider for forretnings- og sparebanker (likviditetsforskriften).
Likviditetsforskriften § 2 fastsetter at spare- og forretningsbanker skal ha en beholdning av likvider som minst utgjør 6 prosent av den enkelte banks skyldnader. «Likvider» er definert i forskriftens § 3. Som likvider regnes den enkelte banks:
beholdning av sedler og mynt,
innskudd i Norges Bank,
beholdning av norske statskasseveksler,
beholdning av norske stats- og statsgaranterte obligasjoner og sertifikater, fratrukket slike obligasjoner og sertifikater som er deponert som sikkerhet,
verdipapirer som banken har deponert som sikkerhet for D-lån med fratrekk for samme dags D-lånstrekk (vilkårene for slik trekkadgang i Norges Bank følger av forskrift 25. april 2001 nr. 473 om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank mv.).
Det følger av § 3 annet ledd at likvider i henhold til likviditetsforskriften skal være denominert i norske kroner.
Skyldnadene, som utgjør beregningsgrunnlaget for bankenes likvide reserver, defineres i forskriftens § 4. «Skyldnader» skal i henhold til denne bestemmelsen regnes som den enkelte banks beholdning av:
innskudd fra andre enn innenlandske og utenlandske banker,
nettogjeld til andre innenlandske og utenlandske og utenlandske banker utenom obligasjoner og sertifikater,
obligasjons- og sertifikatgjeld, fratrukket bankens egen beholdning av obligasjoner og sertifikater utstedt av andre banker som er underlagt likviditetsforskriften.
§ 4 annet ledd fastsetter at eventuelle negative poster skal komme til fratrekk i skyldnadene. Bestemmelsens femte ledd inneholder enkelte nærmere regler om passiva denominert i valuta og norske kroner, og i hvilken grad disse skal regnes med som skyldnader i henhold til likviditetsforskriften.
Lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) inneholder ikke tilsvarende bestemmelser som i banklovene om de øvrige finansinstitusjonenes likviditet. Oppfølgingen av likviditeten inngår likevel i Kredittilsynets tilsynsarbeid overfor kredittforetakene og finansieringsselskapene.
Med hjemmel i lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) § 7-4 er det fastsatt forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning. Det fremgår av denne forskriften at forsikringsselskapene skal sørge for tilstrekkelig god likviditet til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør, jf. forskriftens § 5. Selskapene skal i henhold til samme bestemmelse i den forbindelse også ta hensyn til eventuelle forsinkelser ved reassurandørs deltakelse i oppgjøret.
4.3 BIS anbefaling for god likviditetsstyring i bankene
Anbefaling om god praksis for likviditetsstyring i banker ble gitt ut av Den internasjonale oppgjørsbanken (Bank for International Settlement (BIS)) i februar 2000. Rapporten understreker at likviditet, dvs. evnen til å finansiere økte utlån og møte forpliktelser ved forfall, er kritisk for den løpende driften til enhver bank. Likviditetsstyring er derfor en av de viktigste aktivitetene en bank utfører.
BIS fremmer 14 prinsipper for å vurdere kvaliteten på likviditetsstyringen i bankene. Omfanget av en likviditetsstyringsprosess vil som regel avhenge av størrelsen på en bank samt størrelsen og kompleksiteten av dens aktiviteter. Selv om prinsippene har fokus på store banker, er de anvendbare for alle banker. Spesielt kravene om gode ledelsesinformasjonssystemer, analyser av finansieringsbehovet under ulike scenarioer, diversifiseringen av finansieringskilder og handlingsplaner gjelder for alle banker. BIS’ 14 prinsipper for god likviditetsstyring er følgende:
Utvikling av en struktur for likviditetsstyring
1. Alle banker skal ha en godkjent strategi for den daglige likviditetsstyringen. Denne strategien må være videreformidlet og forstått i organisasjonen.
2. Bankens styre må godkjenne strategien og de viktigste reglene for likviditetsstyringen. Styret bør også sikre seg at toppledelsen iverksetter nødvendige tiltak for å overvåke og kontrollere likviditetsrisikoen. Styret bør informeres om bankens likviditetssituasjon på regelmessig basis, og umiddelbart hvis det skjer viktige endringer i bankens nåværende eller fremtidige likviditetssituasjon.
3. Alle banker bør ha en ledelsesstruktur på plass som effektivt iverksetter likviditetsstrategien. Strukturen bør også sikre løpende engasjement fra bankens toppledelse. Toppledelsen må sikre at likviditeten styres effektivt og at det er etablert tilfredsstillende regler og prosedyrer for å kontrollere og begrense likviditetsrisikoen. Bankene bør sette grenser for og regelmessig revidere grensene for likviditetseksponeringen innenfor gitte tidsrom.
4. Banken må ha tilfredsstillende informasjonssystemer for å måle, overvåke, kontrollere og rapportere likviditetsrisiko. Rapportene bør raskt leveres til bankens styre, toppledelse og andre relevante personer.
Måling og overvåking av nettofundingskravene
5. Hver bank bør etablere en prosess for å sikre løpende måling og overvåking av netto innlånsbehov.
6. En bank bør analysere likviditetssituasjonen ved hjelp av flere «what if» scenarier.
7. Bankene bør regelmessig revidere de forutsetningene som ligger til grunn for likviditetsstyringen for å sikre at de fortsatt er gyldige.
Administrasjon av markedstilgangen
8. Hver bank bør med jevne mellomrom gjennomgå arbeidet med å etablere og opprettholde kontakten med finansieringskildene for å opprettholde en diversifisert innlånsstruktur og sikre evnen til å selge eiendeler.
Handlingsplaner
9. Banken bør ha beredskapsplaner på plass som klarlegger strategien for å håndtere likviditetskriser og som inkluderer prosedyrer for å erstatte bortfall av kontantstrømmen i nødsituasjoner.
Likviditetsstyring av valutaposter
10. Hver bank bør ha et målings-, overvåkings- og kontrollsystem på plass for likviditetsposisjonene i de største valutaslagene de er aktive i. I tillegg til å vurdere det samlede likviditetsbehovet i fremmed valuta og grenser for akseptabelt løpetidsgap kombinert med de innenlandske forpliktelser, bør banken også gjennomføre separate analyser av strategien for hver enkelt valuta.
11. I henhold til analysen i prinsipp 10, bør banken der det er nødvendig sette grenser for og regelmessig revidere grensene for løpetidsgapet innenfor gitte tidsrom for fremmede valutaer samlet og for hver enkelt av de store valutaene som banken handler i.
Internkontroll av styringen av likviditetsrisiko
12. Hver enkelt bank må ha et tilfredsstillende system for internkontroll av prosessen med styringen av likviditetsrisikoen. En fundamental del av internkontrollsystemet inkluderer regelmessige vurderinger og evalueringer av effektiviteten i systemet og der det er nødvendig, sikre at de nødvendige revisjoner og forbedringer av internkontrollen blir gjennomført. Resultatene av slike gjennomganger bør gjøres tilgjengelig for tilsyns-myndighetene.
Åpenhet for å bedre likviditeten
13. Hver bank bør ha på plass en mekanisme for å sikre at det er en tilstrekkelig grad av åpenhet om banken, slik at de kan styre offentlighetens oppfatninger av banken og dens soliditet.
Tilsynets rolle
14. Tilsynsmyndighetene skal gjennomføre en uavhengig evaluering av bankenes strategier, styringssystemer, prosedyrer og praksis i forhold til likviditetsstyring. Tilsynet bør kreve at en bank har et effektivt system på plass for å måle, overvåke og kontrollere likviditetsrisikoen. Tilsynet bør motta tilstrekkelig og rask informasjon til å kunne evaluere bankens likviditetsrisiko og sikre at banken har tilfredsstillende beredskapsplaner på plass.
4.4 EØS-regelverk mv.
Det konsoliderte bankdirektivet (2000/12/EC) og kapitaldekningsdirektivet (93/6/EEC) stiller få konkrete krav til landenes regulering av bankenes likviditet. Det er derfor store variasjoner i måten finansinstitusjonenes likviditetsrisiko følges opp i EØS-landene.
Dannelsen av den europeiske monetære union (Economic and Monetary Union, forkortet EMU) førte til en innføring av minstereserver fastsatt av Den europeiske sentralbanken (European Central Bank, forkortet ECB). Kravet til minstereserver er gjort gjeldende for alle kredittinstitusjoner i euro-området, og innebærer at kredittinstitusjonene skal holde minstereserver på reservekonti hos en deltagende sentralbank (satt til 2 % av reservebasen, som for det meste er kortsiktige passiva-posisjoner). Hensikten er hovedsakelig knyttet til pengepolitiske formål, men brukes også for å overvåke likviditetsbehovet i banksektoren og for å bidra til finansiell stabilitet.
EU har vedtatt et nytt kapitaldekningsdirektiv som bygger på reviderte anbefalinger fra den såkalte Baselkomiteen. Disse reviderte anbefalingene omtales gjerne som BASEL II-anbefalingene. Når det gjelder Basel II og det oppfølgende nye kapitaldekningsdirektivet i EU, blir også likviditetsrisikoen til en viss grad ivaretatt. Blant annet krever direktivet at tilsynsmyndighetene gis ytterligere fullmakter til å gripe inn i forbindelse med vurdering av den samledes banks risiko. Dette vil indirekte kunne medvirke til større fokus på likviditetsrisikoen også gjennom kapitaldekningsreglene. Forslag til lovregler for å gjennomføre det nye kapitaldekningsdirektivet ble sendt på høring fra Finansdepartementet 15. desember 2005.
Det konsoliderte bankdirektivet (2000/12/EC) artikkel 27 regulerer hvordan de ulike medlemslandenes forskjellige likviditetskrav skal gjøres gjeldende for banker og kredittinstitusjoner hjemmehørende i EU, som driver virksomhet i det aktuelle medlemslandet (både gjennom filial og ved grensekryssende tjenesteyting). Bestemmelsene sier at vertslandet i samarbeid med hjemlandets kompetente myndigheter har ansvaret for tilsyn med likviditeten i kredittinstitusjoners filialer, inntil ytterligere koordinering har funnet sted. Vertslandet beholder det fulle ansvar for de tiltak som iverksettes i ledd av dets pengepolitikk, men med forbehold mot de tiltak som vil være nødvendig for å styrke det europeiske monetære system. Tiltakene må ikke føre til forskjellsbehandling eller en mer restriktiv behandling av kredittinstitusjoner enn om tillatelse var gitt i en annen medlemsstat.
4.5 Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen har i sin sjette utredning, NOU 2003: 21, foreslått nye regler for likviditetskrav. Banklovkommisjonens forslag fremgår av utkastet til ny lov om finansforetak § 10-10. Banklovkommisjonens utkast til lovtekst er nærmere omtalt i utredningens kapittel 7, særlig avsnitt 7.6. Banklovkommisjonen uttaler blant annet (NOU 2001: 23 avsnitt 7.6):
«Oppfølging av finansforetakenes likviditetsrisiko er et sentralt ansvar for myndighetene på linje med oppfølgingen av andre typer risiko finansinstitusjonene står overfor i sin løpende tilpasning (kredittrisiko, renterisiko, valutakursrisiko mv.). I forbindelse med myndighetenes tilsyn med likviditetsrisiko er det foretakenes evne til å innfri gjelden sin etterhvert som den forfaller som står i fokus. Erfaringene fra bankkrisen viser at likviditetsrisiko ofte er knyttet til manglende inntjening/soliditet, men en har også hatt tilfeller der ellers solide institusjoner har fått problemer med å refinansiere sine innlån. Dette tilsier en særskilt overvåking av denne typen risiko.
Norges Banks rolle som «lender of last resort» utgjør den siste linje i likviditetsvernet for norsk finansiell sektor og er derfor nær knyttet til de systemene som bygges opp for å begrense finansforetakenes likviditetsrisiko. Det bør derfor være et nært samarbeid mellom Kredittilsynet og Norges Bank på dette området. Myndigheten til å gripe inn overfor enkeltforetaks manglende håndtering av sin likviditetsrisiko bør fortsatt ligge i Kredittilsynet.»
Banklovkommisjonen foreslår et kvalitativt krav om at finansforetak skal sørge for at det har tilstrekkelige likvider til at foretaket kan dekke sine forpliktelser ved forfall, jf. utkastet § 10-10 første ledd første punktum. Kravet skal gjelde «til enhver tid».
Banklovkommisjonen har drøftet kvalitativt tilsyn med likviditetsrisikoen og kvalitativt likviditetskrav i utredningens avsnitt 7.5.1:
«Med kvalitativt tilsyn menes kontroll med kvaliteten på bankens interne styringssystemer (herunder kvantitative analyser), kompetansenivå, organisasjonsstruktur osv. Kvalitativt tilsyn behøver ikke å være fritt for kvantitative elementer. BIS’ anbefalinger om god praksis for bankenes likviditetsstyring danner et godt grunnlag for utformingen av et kvalitativt krav til likviditetsstyringen.
Et kvalitativt krav bør ta utgangspunkt i bankens egne rutiner for behandling av likviditetsrisiko. Bankene bør ha en klar strategi for likviditetsstyringen som er godkjent av styret i banken og ha informasjonssystemer som kan måle likviditetsrisikoen. Banken bør foreta løpetidsanalyser både basert på ordinær drift og på «what if» analyser og utforme egne beredskapsplaner. Bankenes valutaposter bør analyseres for seg, fordelt på hvert enkelt valutaslag.
De 14 punktene i BIS-rapporten bør danne grunnlaget for myndighetenes oppfølging. Kvalitative krav til likviditetsstyringen bør omfatte alle finansforetak. Med hjemmel i kredittilsynsloven § 4 nr. 8 vil Kredittilsynet med grunnlag i et finansforetaks egne likviditetsanalyser eventuelt kunne fastlegge konkrete pålegg om beholdning og sammensetning av likvide eiendeler, dersom Kredittilsynet mener å ha dekning for at finansforetakets egen oppfølging er utilfredstillende og ikke bedrer seg etter henstilling fra tilsynsmyndigheten. I tillegg kan bankenes løpetidsrapportering benyttes i Kredittilsynets arbeid med likviditetsrisiko. I stedet for et summarisk likviditetskrav for bankene under ett, får en da en regulering som avpasses etter enkeltinstitusjonenes faktiske situasjon.»
En bestemmelse med et kvalitativt krav (utkastet § 10-10 første ledd) ville videreføre gjeldende retts regler for sparebanker og forretningsbanker, jf. hhv. sparebankloven § 27 og forretningsbankloven § 22. Banklovkommisjonen foreslår imidlertid at kravet skal gjelde for «finansforetak» generelt, og ikke bare for banker. Begrepet «finansforetak» er brukt som en fellesbetegnelse for banker, kredittforetak, finansieringsselskaper og pensjonskasser, jf. NOU 2001: 23 avsnitt 0.1. Banklovkommisjonen begrunner forslaget om et generelt anvendelsesområde med at også finansforetak som ikke er banker, har likviditetsrisiko – for eksempel kredittforetak, finansieringsselskaper og forsikringsselskaper.
Banklovkommisjonen foreslår en egen bestemmelse for banker, kredittforetak og finansieringsselskaper i utkastet § 10-10 første ledd annet punktum. I henhold til utkastet skal disse institusjonene løpende rapportere gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte finansielle instrumenter.
Banklovkommisjonen foreslår videre å pålegge finansforetak å utarbeide løpende likviditetsbudsjetter (løpetidsanalyser) tilpasset sin virksomhet. Videre skal finansforetak også sørge for «forsvarlig likviditetsstyring» etter retningslinjer fastsatt av styret. Dette følger av utkastet § 10-10 annet ledd første punktum. Det må også være dokumentert hvilke forutsetninger som ligger til grunn for likviditetsbudsjettene og analysene av dem, jf. utkastet § 10-10 første ledd annet punktum.
Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse for finansforetak som driver utlånsvirksomhet i utkastet § 10-10 tredje ledd. Disse foretakene skal i henhold til Banklovkommisjonens forslag begrense likviditetsrisikoen. Dette skal gjøres ved å sørge for at det er et rimelig forhold mellom innskudd og andre innlånsmidler som er grunnlag utlånsvirksomheten, samt at tilbakebetalingstakten for utlån er «rimelig tilpasset de innlånsmidler som er grunnlaget for utlånsvirksomheten».
Banklovkommisjonen foreslår også en egen bestemmelse for forsikringsselskaper i utkastet § 10-10 fjerde ledd. I henhold til denne bestemmelsen skal forsikringsselskaper ta hensyn til mulige forsinkelser ved reassurandørers deltakelse i oppgjøret ved vurderingen av likviditetsbehovet knyttet til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør. Banklovkommisjonen uttaler i merknaden til bestemmelsen (kapittel 10):
«Bestemmelsen retter seg mot behovet for likviditet til å møte krav som er påregnelige, men der det er en viss usikkerhet med hensyn til kravenes størrelse og forfallstidspunkt. For livsforsikringsselskaper vil også flytting av forsikringer være av betydning for likviditetsbehovet. Dette gjelder særlig ved flytting av store kollektive ordninger. I disse tilfellene vil såvel beløpet og forfallsdato være kjent for forsikringsselskapet. At selskapet må påse at det har likviditet til å foreta overføringen til det andre forsikringsselskapet ved utløpet av fristen følger av første ledd.»
Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse som gir Kredittilsynet kompetanse til å gi finansforetaket pålegg som begrenser adgangen til å gi nye lån eller kreditter i utkastet § 10-10 femte ledd. Kredittilsynets kompetanse etter denne bestemmelsen skal også omfatte krav om at eventuelt andre tiltak blir satt i verk for å rette på forholdet. Kredittilsynets kompetanse kan utøves dersom Kredittilsynet finner at likviditetsrisikoen knyttet til virksomheten ikke er forsvarlig.
Banklovkommisjonen foreslår at Kongen kan gi nærmere regler i forskrifts form til gjennomføring av bestemmelsene i paragrafen, jf. utkastet § 10-10 sjette ledd første punktum. Det er særskilt presisert at slike nærmere regler kan gis om løpetidsrapportering, jf. bestemmelsens annet ledd. I særlige tilfeller skal Kredittilsynet også kunne gi forskrifter som oppstiller kvantitative likviditetskrav, jf. utkastet § 10-10 sjette ledd annet punktum. Banklovkommisjonen uttaler om denne bestemmelsen, jf. NOU 2003: 21 kapittel 10:
«Hjemmelen til å gi kvantitative likviditetskrav kan bare benyttes i spesielle situasjoner. Eksempler på slike situasjoner kan være perioder med stor turbulens på det norske eller internasjonale finansmarkedet, der kravet til likviditetsstyring vil skjerpes. Et kvantitativt krav kan også innføres dersom Kredittilsynet finner at flere banker har mangelfull likviditetsstyring og dette ikke retter seg etter direkte pålegg fra Kredittilsynet.»
4.6 Høringsinstansenes merknader
Alle høringsinstanser med kommentarer støtter forslaget om å endre likviditetsregelverket fra et kvantitativt krav til mer kvalitative krav. Samtlige støtter også en tilnærming av kravene til BIS sine prinsipper for god likviditetsstyring.
FNH støtter videre i sin høringsuttalelse både at alle finansforetak blir inkludert i den generelle lovgivningen, samt at bankenes likviditetsrisiko gjør krav på en særskilt oppfølging grunnet deres rolle som forvaltere av innskuddsmidler og deres sentrale rolle i betalingsformidlingen. FNH stiller seg tvilende til bruk av kvantitative metoder for å måle likviditetsrisiko, og understreker at dagens likviditetsforskrift ikke bør videreføres. FNH gir sin støtte til § 10 – 10 første til fjerde ledd i Banklovkommisjonens utkast til ny lovtekst. FNH slutter seg i utgangspunktet til at BIS` prinsipper bør ligge til grunn for en forsvarlig likviditetssyring i norske finansforetak. FNH foreslår derimot at utkastet § 10 – 10 femte og sjette ledd går ut, og viser til at Kredittilsynet med hjemmel i kredittilsynsloven § 4 pkt. 9 har muligheten til å gripe inn hvis det skulle være nødvendig.
Kredittilsynet viser til de foreslåtte bestemmelsene om rapportering knyttet til likviditet (utkastet § 10 – 10 første og sjette ledd), og oppfatter Banklovkommisjonen ved dette forslaget å ha ønsket å understreke viktigheten av å ha god og rettidig rapportering knyttet til likviditeten i finansforetakene. Kredittilsynet deler denne oppfatningen, men anser bestemmelsen i kredittilsynsloven som tilstrekkelig til å dekke behovet for å kunne pålegge finansforetakene rapportering knyttet til likviditet. Kredittilsynet viser videre til at en løpetidsrapportering slik Banklovkommisjonen foreslår allerede brukes i praksis, og er innført med hjemmel i kredittilsynsloven. Kredittilsynet har til nå ikke sett behov for å pålegge forsikringsselskapene en slik rapportering, og tolker ikke Banklovkommisjons forslag til rapporteringskrav til å gjelde for forsikringsselskap. Dersom Kredittilsynet finner det hensiktmessig at også forsikringsselskap bør rapportere i en eller annen form, mener de at hjemmelen i kredittilsynsloven er tilstrekkelig til også å dekke dette.
Norges Bank støtter kommisjonens forslag om at likviditetsregelverket bør gjelde alle finansforetak og skriver at dette er en positiv styrking av regelverket. Norges Bank har videre ingen innvendinger mot at det kvantitative kravet fjernes. Norges Bank er også positive til anbefalingen til BIS om at god praksis for likviditetsstyring i banker skal legges til grunn i arbeidet med å kontrollere likviditetsrisikoen.
Sparebankforeningen er positiv til at det foreslås endringer i likviditetsreguleringen i tråd med BIS` anbefaling om god likviditetsstyring. En viktig innvending mot dagens kvantitative krav er at det ikke fanger opp forfallsstrukturen for postene både på og utenom balansen, og sier dermed i liten grad noe om likviditetsrisikoen i den enkelte bank. Sparebanken slutter seg videre til Banklovkommisjonens utsagn om at risikoen for likviditetsproblemer grunnet tekniske problemer i betalingssystemet dekkes blant annet av kravet til konsesjon og ansvarlig operatør for norske betalingssystemer, jf. betalingssystemloven. Foreningen styrker dette argumentet med å også trekke frem at det i lenger tid har vært fokus på risikoreduserende tiltak i betalingsformidlingen. Sparebankforeningen foreslår videre følgende presisering av Banklovkommisjonens utkast til § 10 - 10 første ledd: «et finansforetak skal innrette virksomheten slik at det til enhver tid skal være i stand til å dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller». Sparebankforeningen støtter ikke forslag til femte og sjette ledd i bestemmelsen. De mener at det i kredittilsynslovens § 4 pkt. 9 er gitt vide nok fullmakter til å dekke det foreslåtte femte ledd. I tillegg viser Sparebankforeningen til at tilsynsmyndighetene i forslaget til ny kapitaldekningsregulering (Basel II) vil bli gitt ytterligere fullmakter til å gripe inn i forbindelse med sin vurdering av den enkelte banks samlede risiko. Når det gjelder sjette ledd i bestemmelsen stiller de seg undrende til at det foreslåes en mulighet for en gjeninnføring av et minstekrav.
4.7 Departementets vurdering
Banker utgjør en viktig del av et lands finansielle infrastruktur. Likviditet gir evne til å omdisponere forvaltningskapital for eksempel for å finansiere økte utlån og til å redusere forvaltningskapitalen for å møte forpliktelser ved forfall. Tilstrekkelig likviditet er derfor en forutsetning for den løpende driften til enhver bank.
Teknologiske og finansielle innovasjoner og dereguleringen av finansmarkedene har gjort finansmarkedet mer likvide, men også ført til at likviditetsstyringen har blitt mer avhengig av markedsbaserte forhold. Også sammensetningen av en banks beholdninger av likvider og aktiviteter har endret seg den siste tiden. Uro i finansmarkedene, både nasjonalt og internasjonalt, kan derfor få større betydning for bankenes likviditet nå enn før.
Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre et velfungerende finansmarked. Kredittilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med den enkelte institusjon og er gitt fullmakter til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon. I krisesituasjoner kan også departementet vurdere om berørte banker skal settes under offentlig administrasjon eller om andre tiltak bør settes i verk. Sentralbanken er långiver i siste instans (LSI). Dette innebærer blant annet at den kan få et særskilt ansvar for å bidra til å avverge en krise gjennom en ekstraordinær tilførsel av likviditet.
Selv om likviditetsproblemer i en enkelt bank kan forplante seg, må en helt klart skille mellom likviditetssvikt for den enkelte bank og likviditetssvikt for hele banksystemet. Norges Banks rolle som långiver i siste instans har endret seg over tid. Norges Bank skriver i Penger og Kreditt 04/04 at hovedstyrets siste gjennomgang av LSI-rollen i mars 2004 stadfestet at ekstraordinær tilførsel av likviditet bør forbeholdes situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik støtte.
Robuste og effektive finansmarkeder og betalingssystemer krever god likviditetsstyring i finansnæringen. På grunn av det økonomiske samspillet mellom finansinstitusjonene, kan svakheter i en bank, forårsake forstyrrelser og få følger for hele banksystemet. God likviditetsstyring er derfor en av de viktigste aktivitetene en bank utfører, og det kan være av stor samfunnsmessig betydning at en bank har tilstrekkelig likviditet.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering av at gjeldende retts regulering av likviditetskrav for banker er uhensiktsmessig, og vil derfor foreslå endringer i gjeldende rett. Departementet har vurdert om det er tilstrekkelig å foreta endringer i likviditetsforskriften, men kommet til at likviditetskravene er en så vidt sentral del av reguleringen, at de sentrale elementene i denne reguleringen bør fremkomme i lov. Departementets forslag til endringer i gjeldende regler bygger på Banklovkommisjonens utkast til nye lovregler for likviditetskrav, jf. NOU 2001: 23. Banklovkommisjonens forslag er nærmere omtalt ovenfor, jf. avsnitt 4.5.
Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at likviditetskravet bør angis som et kvalitativt krav. Departementet viser til at et kvalitativt krav bedre vil kunne tilpasses likviditetsrisikoen i den enkelte virksomhet, sammenlignet med et kvantitativt krav. Departementet viser for øvrig til Banklovkommisjonens vurdering og begrunnelse for innføring av et slikt kvalitativt krav, som departementet slutter seg til. Sett i kombinasjon med Basel II og de nye kapitaldekningsreglene, får Kredittilsynet her en ytterligere fullmakt til individuell oppfølging av likviditetsrisikoen i de forskjellige finansinstitusjonene. Som en del av tilsynsprosessen gis det her rom for vurdering av eventuelle kvantitative krav.
For å motta innskudd fra allmennheten trenger en konsesjon som bank. Et sentralt trekk ved virksomheten til en bank er at den omdanner kortsiktige innskudd til langsiktige utlån. Denne virksomheten bygger på at det statistisk sett er lite sannsynlig at en stor andel av innskuddene kreves utbetalt innen nær fremtid. For bankene vil det være en kostnad forbundet med å holde likvider, og de vil derfor omdanne så mye som mulig til utlån. For å tiltrekke seg nye innskudd og beholde gamle, er det likevel helt sentralt at innskuddskundene har tiltro til at innskuddene utbetales ved forespørsel. Skulle innskuddskundenes tillitt til banken svikte, vil banken raskt stilles i en situasjon hvor en betydelig andel av innskuddene ønskes tatt ut i løpet av en meget kort periode. Dersom flere innskyterne mister tiltro til at bankvesenet er likvid, kan dette få svært negative konsekvenser og raskt kunne spre seg til hele banksystemet, og få klare skadevirkninger for samfunnsøkonomien generelt. Slike kriser kan dermed få makroøkonomiske konsekvenser og slå ut i et bredt omfang. Betryggende likviditetsstyring er derfor helt sentralt for innskuddsbankene. Både bankenes særstilling som forvaltere av innskuddsmidler og bankenes sentrale rolle i betalingsformidlingen, tilsier at bankenes likviditetsrisiko krever særskilt oppfølging fra Kredittilsynet.
Et sentralt spørsmål er likevel om et likviditetskrav bare skal gjelde for banker, slik som det gjør i henhold til gjeldende rett, eller om kravet skal gjøres gjeldende for en utvidet krets av institusjoner. Banklovkommisjonen har, som nevnt ovenfor, foreslått at kravet utvides til å gjelde overfor alle «finansforetak». Dette forslaget får støtte fra FNH og Norges Bank, og ingen av høringsinstansene går imot denne delen av kommisjonens forslag. Etter departementets vurdering er sikkerhet for rettidig oppgjør av finansielle instrumenter svært viktig, og finansinstitusjonene kan neppe fungere godt, verken overfor kunder eller långivere, om disse ikke kan ha tiltro til at institusjonene har en betryggende likviditetsstyring. Dette taler for at likviditetskravet utvides til å gjelde også andre finansinstitusjoner. Et kvalitativt krav, som departementet her foreslår, vil, i større grad enn dagens kvantitative krav, være tilpasset og avpasset den enkelte virksomhet. Etter departementets vurdering er det viktig å gjøre kravet gjeldende overfor andre institusjoner enn banker.
Banklovkommisjonen har i sitt utkast til lovtekst foreslått at kravet skal gjelde for alle «finansforetak». Begrepet «finansforetak» er hentet fra Banklovkommisjonens utkast til ny lov om finansforetak (jf. kommisjonens fjerde og sjette utredning), men begrepet eksisterer enda ikke i gjeldende rett. Departementet viser til at betegnelsen i hovedsak er sammenfallende med betegnelsen «finansinstitusjoner». Departementet foreslår på denne bakgrunn å knytte likviditetskravet til denne gruppen av foretak. Finansinstitusjon er definert i finansieringsvirksomhetsloven § 1-4. Departementet foreslår etter dette et kvalitativt likviditetskrav for alle finansinstitusjoner. Departementet foreslår at en bestemmelse om likviditetskrav for finansinstitusjoner plasseres i finansieringsvirksomhetsloven, sammen med de øvrige alminnelige reglene for finansinstitusjonenes virksomhet. Det vises til forslaget til ny § 2-17 første ledd i finansieringsvirksomhetsloven.
Departementet foreslår videre at det lovfestes et krav om at finansinstitusjonene skal ha en forsvarlig likviditetsstyring etter retningslinjer fastsatt av styret, jf. forslaget til ny § 2-17 annet ledd. Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast. Departementet foreslår videre at det presiseres i bestemmelsen at Kredittilsynet kan fastsette rapporteringskrav til finansinstitusjonene, som for eksempel at de skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte finansielle instrumenter.
Blant annet FNH, Sparebankforeningen og Kredittilsynet har vist til at kredittilsynsloven gir Kredittilsynet adgang til å pålegge rapportering og eventuelt gi andre pålegg i forbindelse med tilsynet med likviditetsrisiko. Departementet viser til at kredittilsynsloven § 4 gir Kredittilsynet hjemmel til å gripe inn overfor tilsynsobjekter i nærmere angitte situasjoner, og at dette også vil kunne gjelde pålegg om rapportering og andre pålegg som foreslås regulert i departementets lovforslag her. Departementet slutter seg således til de høringsinstansene som mener Kredittilsynet allerede har hjemler til å gripe inn overfor finansinstitusjoner som ikke har en forsvarlig likviditetsstyring. Men under henvisning til hvor viktig betryggende likviditet er for en finansinstitusjon, har departementet likevel kommet til at det kan være hensiktsmessig med en helt klar og særskilt regulering av Kredittilsynets kompetanse på dette området. Videre taler hensynet til en samlet plassering av de sentrale bestemmelsene om likviditetsstyring for at det tas inn egne bestemmelser om tilsynets kompetanse i en bestemmelse om likviditet, slik departementet foreslår i lovforslaget § 2 – 17 annet og tredje ledd.
Departementet legger videre i likhet med Banklovkommisjonen til grunn at det vil være hensiktsmessig å fastsette enkelte nærmere regler som utdyper hva som er «forsvarlig likviditetsstyring». Departementet er videre enig i at slike nærmere regler bør bygge på anbefalingene for god likviditetsstyring fra den internasjonale oppgjørsbanken, jf. omtale ovenfor under avsnitt 4.3. til grunn at slike regler bør fastsettes i forskrift.
Departementet legger til grunn at en forskrift om forsvarlig likviditetsstyring blant annet bør stille krav om at institusjonens styre fastsetter og godkjenner mål og retningslinjer for den daglige likviditetsstyringen. Det bør etableres rammer for å styre finansieringsbehovet for ulike tidshorisonter. Finansieringsbehovet og likviditetsrisikoen bør måles, overvåkes og rapporteres internt, og om nødvendig, også eksternt (for eksempel til Kredittilsynet). Forskriften bør også fastsette at institusjonen bør analysere likviditetsrisikoen ved ulike stresscenarier, samt at institusjonen skal ha beredskapsplaner som klarlegger prosedyrer for å håndtere likviditetskriser. Institusjonen bør også ha systemer for internkontroll av prosessen med styring av likviditetsrisikoen. Forskriften bør i tillegg fastsette at et forsikringsselskap også skal ta hensyn til mulige forsinkelse ved reassurandørers deltakelse i oppgjøret ved vurderingen av likviditetsbehov knyttet til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør. Forslagene er i samsvar Banklovkommisjonens forslag. Departementet viser i tillegg til at Kredittilsynet har utviklet en modul for vurdering av likviditetsrisikoen i kredittinstitusjoner, og at dette kan være et viktig underlag for utarbeidelsen av en forskrift. Departementet tar sikte på å fastsette slike regler med hjemmel i den generelle forskriftsbestemmelsen i forslaget til ny § 2-17 femte ledd første punktum, jf. omtale nedenfor.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast når det gjelder krav om at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte instrumenter. Kredittilsynet har innført et krav om kvartalsvis rapportering av ovennevnte med hjemmel i kredittilsynsloven, et slikt krav i finansieringsvirksomhetsloven vil derfor ikke innføre nye rapporteringskrav. Departementet foreslår likevel også her at det presiseres i bestemmelsen at rapporteringen skal foretas til Kredittilsynet, jf. forslaget til ny § 2-17 tredje ledd første punktum, med samme begrunnelse som under ny § 2 – 17 annet ledd om å ha et mest mulig samlet likviditetsregelverk. Departementet antar videre at det er hensiktsmessig at Kredittilsynet kan fastsette nærmere krav til slik rapportering, for eksempel med tanke på frist for rapportering, oppsett osv. Det vises til forslaget til ny § 2-17 tredje ledd annet punktum.
Banklovkommisjonen har foreslått at finansforetak som driver utlånsvirksomhet skal begrense likviditetsrisikoen ved å sørge for at det er et rimelig forhold mellom innskudd og andre innlånsmidler som er grunnlag for utlånsmidler, samt at tilbakebetalingstakten for utlån er rimelig tilpasset innlånsmidlene som er grunnlaget for utlånsvirksomheten (Banklovkommisjonens utkast til § 10-10 tredje ledd). Etter departementets vurdering vil dette forslaget ha karakter av å være nærmere regler som utdyper hva som er «forsvarlig likviditetsstyring», og anbefales lagt i en forskrift om forsvarlig likviditetsstyring. Departementet viser videre til at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper etter forslaget skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte instrumenter. Kravet tar utgangspunkt i en løpetidsrapportering. En løpetidsrapportering vil gi en oversikt over løpetiden av innskudd og andre innlånsmidler på den ene siden og tilbakebetalingstakten for utlån på den andre siden. I en slik sammenheng legger departementet til grunn at en også må vurdere forholdet mellom bankenes innskudd og utlån, og hvilke alternative likviditetskilder banken har tilgang til om innskuddsfinansieringen skulle svikte. Departementet er av den oppfatning at en løpetidsanalyse bør gjenspeile forventede inngående og utgående likviditetsstrømmer som, med en gitt sannsynlighet, vil inntreffe innenfor ulike tidsintervall, og at hver finansinstitusjon bør etablere en prosess for å sikre løpende måling og kontroll av netto innlånsbehov i perioden. Departementet legger således til grunn at forholdet mellom innskudd og utlån derfor bør være et integrert element i likviditetsstyringen i banken, og at forholdet mellom disse vurderes skjønnsmessig ved tilsyn av Kredittilsynet.
I og med at likviditetskravet etter departementets forslag også vil gjelde for forsikringsselskaper, legger departementet til grunn at det ikke er behov for den særregel for forsikringsselskaper som Banklovkommisjonen har foreslått i sitt utkast § 10-10 fjerde ledd. Departementet anser bestemmelsen for å inneholde en nærmere presisering av det kvalitative likviditetskravet, og således er unødvendig å lovfeste. Det vises for øvrig til at et tilsvarende krav følger av forskrift 23. april 1997nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning § 5 tredje ledd.
Kredittilsynets kompetanse til å gripe inn overfor en finansinstitusjon hvor likviditetsrisikoen ikke er forsvarlig, foreslås regulert i forslaget til ny § 2-17 fjerde ledd. Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast.
Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens utkast til forskriftshjemmel, jf. forslaget til ny § 2-17 femte ledd. Departementet viser til at forslaget til forskriftshjemmel i femte ledd første punktum er generell, og gjelder nærmere regler til gjennomføring av bestemmelsene i paragrafen for øvrig. Departementet tar som nevnt ovenfor, sikte på å fastsette nærmere regler om forsvarlig likviditetsstyring i medhold av denne bestemmelsen. I likhet med Banklovkommisjonen, mener departementet dessuten at det er svært viktig at det i spesielle situasjoner er anledning til å fastsette kvantitative minstekrav til institusjonens beholdning av likvider. Det vises til forslaget til ny § 2-17 femte ledd annet punktum. Departementet viser til at det kun er når det foreligger «særlige grunner», at det kan fastsettes slike kvantitative krav. Det vises til Banklovkommisjonens omtale av denne bestemmelsen i NOU 2001:23 avsnitt 7.6.2, som departementet slutter seg til.
Som følge av at departementet foreslår en egen bestemmelse om likviditetskrav for finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven, foreslår departementet å oppheve gjeldende bestemmelser om likviditet i henholdsvis sparebankloven og forretningsbankloven med tilhørende forskrift. Det vises til lovforslagets del II (sparebankloven) og del III (forretningsbankloven).
Departementet viser til at finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 om konsolideringsregler vil gjelde for de foreslåtte likviditetskravene. Departementet legger til grunn at kravet om konsolidering vil være oppfylt når den enkelte institusjon har oppfylt det kvalitative likviditetskravet. Når det gjelder de nærmere krav til rutiner for styring og kontroll, legges det til grunn at kravene til disse ikke vil gjelde på konsolidert basis. Det vil imidlertid, dersom det blir nødvendig, kunne fastsettes nærmere regler om konsolidering også for denne delen av likviditetskravet i forskrift. Det vises til forskriftshjemmelen i finansieringsvirksomhetsloven 2a-9 siste ledd.