2 Departementets lovforslag

2.1 Petroleumslovens virkeområde (§ 1-4)

2.1.1 Innledning

Petroleumsloven skal legge til rette for at målsettingen om høyest mulig verdiskaping fra petroleumsvirksomheten kan oppnås. For å oppnå dette bør petroleumsloven være det sentrale lovverket for all petroleumsvirksomhet knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster. Departementet mener dette vil være viktig for å realisere fremtidige feltutbygginger på norsk kontinentalsokkel og drift av felt i haleproduksjonsfasen. På dette grunnlag foreslår departementet å endre petroleumslovens virkeområde.

Transport av petroleum fra felt til markedene og behandling i tilknyttede anlegg er en helt nødvendig forutsetning for utvinning av petroleum. På norsk sokkel er oppføring av anlegg for utvinning og utnyttelse av petroleum samt legging av rørledninger og bygging av tilknyttede anlegg preget av store investeringskostnader. Som regel er driftskostnadene lave i forhold til kostnadene ved å investere i nye anlegg. Dette medfører ofte stordriftsfordeler i en slik skala at anlegget utgjør et naturlig monopol eller har monopollignede trekk og konkurranse vil fungere dårlig. Den første som bygger et anlegg vil kunne opptre som monopolist, da det ofte ikke vil være lønnsomt å etablere konkurrerende kapasitet. Utnyttelse av en slik situasjon vil ikke ivareta hensynet til god ressursforvaltning. Myndighetene har blant annet på denne bakgrunn hjemmel i petroleumsloven § 4-8 til å regulere andres bruk av innretninger på norsk sokkel og vilkårene for slik bruk, slik at myndighetene som ressurseier sikrer at mest mulig petroleum på sokkelen produseres i samsvar med sunne økonomiske prinsipper.

Utviklingen har ført til at en stadig større del av den virksomhet som tradisjonelt har foregått på plattformene, i dag legges til anlegg på land. Behovet for å regulere andres bruk av innretninger gjelder like sterkt i forhold til innretninger på land som innretninger til havs, såfremt innretningene er nødvendige for at uvinningen skal foregå på en rasjonell og fornuftig måte. Det er ikke tilstrekkelig at tariffene i rørledninger og deler av landanleggene holdes på et rimelig nivå, dersom en monopolsituasjon kan utnyttes i andre deler av landanleggene. Departementet har eksempelvis registrert en realavkastning på opp mot 50 prosent før skatt på totalkapitalen for eierne av enkelte anlegg som i dag faller utenfor petroleumsloven. Dette er anlegg som det i praksis er vanskelig å gå utenom for en enkelt bruker. Disse anleggene utgjør slik sett en naturlig del av verdikjeden, men faller i dag likevel utenfor petroleumslovens virkeområde. Dette fører til at brukere som er eiere i hele verdikjeden kan ha et fortrinn i forhold til andre brukere som kan bli avkrevd en urimelig høy tariff for bruk av en nødvendig innretning. For selskaper som ikke er eiere i slike innretninger, typisk nye aktører på sokkelen, vil dette innebære at de vil kunne stå overfor ulike konkurransevilkår enn sine konkurrenter. Tariffer i nyere rørledninger og anlegg omfattet av petroleumsloven er til sammenligning fastsatt slik at eierne kan forvente en realavkastning på syv prosent før skatt på totalkapitalen. Avkastningsfastsettelsen for rørledninger og tilknyttede anlegg bygger blant annet på forutsetningen om at overskudd i hovedsak skal tas ut på feltet.

Det er derfor viktig å sikre rimelige vilkår i hele den kjeden av innretninger som en rettighetshaver på et felt må gå igjennom før han kan disponere over sin petroleum.

Fremtidige utbygginger på norsk sokkel antas i stor grad å måtte knyttes opp mot eksisterende infrastruktur. Hvorvidt disse prosjektene realiseres vil ofte bero på hvorvidt feltet sikres adgang til nødvendige transport og behandlingsanlegg for petroleum på rimelige vilkår.

Likeledes vil drift av felt i haleproduksjonsfasen kunne være avhengig av at feltet sikres rimelige vilkår i den kjeden av innretninger som er nødvendige for at petroleumen fra feltet skal kunne utvinnes.

Mye av differansen mellom de to utviklingsbanene ligger nettopp i utviklingen av mindre felt og haleproduksjon. Det er således en avgjørende forutsetning for realisering av den langsiktige utviklingsbanen å unngå at eiere som har monopol eller er i en monopollignende situasjon i deler av verdikjeden, tar ut høy profitt og derigjennom hindrer god ressursforvaltning ved at mindre felt og haleproduksjon ikke realiseres.

Hvilke vilkår som kan forventes i transport- og behandlingsanlegg vil også kunne påvirke i hvilken grad det letes etter nye ressurser.

For at oljeselskapene skal ha de rette insentiver i lete-, utbygging- og driftsfasen, er det således viktig å sikre transport- og behandlingsløsninger for olje og gass på vilkår som ikke stenger for at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter realiseres. Dette er også bakgrunnen for at myndighetenes politikk i en rekke år har vært at selskapenes fortjeneste fra petroleumsvirksomheten bør tas ut på feltene og ikke i infrastrukturen.

Til nå har mange av de selskapene som leter etter og utvikler felt på kontinentalsokkelen også vært eiere av rørledninger og landanlegg. Disse selskapene har kunnet se hen til selskapets samlede posisjon i utvinningstillatelser og infrastruktur når de har vurdert nye investeringer i leting og utvikling av felt. I dag er det store forskjeller i modenhet og utforskingsnivå på kontinentalsokkelen. Videre har aktørbildet internasjonalt utviklet seg til å inkludere flere og mer spesialiserte selskaper. Det er naturlig at det fremtidige aktørbildet på kontinentalsokkelen også gjenspeiler dette. Det er fremdeles behov for de store aktørene som kan påta seg krevende og kapitalintensive prosjekter, samtidig som det også er viktig å få inn selskaper som har fokus på mindre prospekter. Nye typer aktører med differensiert spisskompetanse vil kunne utfylle aktørbildet, øke mangfoldet, bidra til nye lete- og utbyggingsstrategier og sikre utnytting av marginale funn. I en slik situasjon forsterkes behovet for å sikre adgang til infrastruktur på rimelige vilkår.

Det er viktig å legge til rette for verdiskaping blant annet ved å hindre monopolistisk adferd i rørledninger og andre anlegg som er nødvendige for at utvinningen skal foregå på en rasjonell og fornuftig måte. Samtidig er det også viktig at eierne av slike rørledninger og anlegg oppnår en rimelig avkastning på investert kapital. En regulert avkastning vil gi det nødvendige insentiv til investering i slike anlegg, samtidig som insentivene til leting og økt utvinning fra de produserende feltene styrkes og den totale verdiskapingen økes.

Petroleumsloven må legge til rette for en helhetlig myndighetsregulering og et styringssystem som gjelder uavhengig av hvor petroleumsvirksomheten faktisk foregår og hvor de tilknyttede innretningene er plassert.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at virkeområdet for petroleumsloven endres til også å omfatte utnyttelse av petroleum som foregår på land, dersom utnyttelsen er nødvendig for eller inngår som en integrert del av utvinning eller transport av petroleum. Dette foreslås gjort ved å gjøre en tilføyelse i loven § 1-4 annet ledd. Ved dette fjernes begrepet utnyttelse som endelig avgrensningskriterium for lovens virkeområde på land. Lovens virkeområde angis da av begrepene utvinning, transport og utnyttelse, men likevel ikke slik at all utnyttelse på land omfattes av loven. Den foreslåtte avgrensning av lovens virkeområde vil bidra til å sikre at lovens overordnede bestemmelser om ressursforvaltning i § 1-2 og 4-1 oppfylles.

Den endringen av petroleumslovens virkeområde på land som her foreslås, innebærer ingen tilsidesettelse av annen lovgivning som gjelder planlegging og etablering av virksomhet på land, se nærmere om dette under punkt 2.1.7.

2.1.2 Gjeldende rett

Petroleumsloven § 1-4 fastslår i dag at loven gjelder for petroleumsvirksomhet knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster med unntak av utnyttelse av utvunnet petroleum når utnyttelse foregår på norsk landterritorium eller sjøgrunn undergitt privat eiendomsrett. Dette innebærer at all petroleumsvirksomhet knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster som foregår til sjøs omfattes av loven. Likeledes omfattes all slik petroleumsvirksomhet som foregår på land, bortsett fra utnyttelse.

Begrepet petroleumsvirksomhet omfatter etter petroleumsloven § 1-6 bokstav c) bl.a. «utvinning» og «utnyttelse».

Begrepet utvinning er i petroleumsloven § 1-6 bokstav g) definert som produksjon av petroleum, herunder boring av utvinningsbrønner, injisering, assistert utvinning, behandling og lagring av petroleum for transport, og avskipning av petroleum for transport med skip, samt bygging, plassering, drift og bruk av innretninger for utvinning.

Begrepet utnyttelse er i petroleumsloven § 1-6 bokstav i) definert som nedkjøling for å gjøre gass flytende, raffinering og petrokjemisk virksomhet, produksjon og overføring av elektrisk energi og annen anvendelse av utvunnet petroleum, lagring av petroleum samt bygging, plassering, drift og bruk av innretninger for utnyttelse.

Allerede ved fastsettelsen av skillet i petroleumsloven mellom de landanlegg som skal falle innenfor eller utenfor petroleumslovens virkeområde ble det antatt at skillet kunne bli vanskelig å håndheve i praksis. Kongen ble derfor i petroleumsloven § 1-4 siste ledd gitt myndighet til å gi nærmere regler til utfylling og avgrensning av lovens virkeområde. I Ot.prp. nr. 43 (1995-96) side 29 om lov om petroleumsvirksomhet er det gitt følgende kommentar til bestemmelsen:

«Bestemmelsen gir Kongen adgang til å gi utfyllende regler til § 1-4. Bestemmelsen er generelt utformet. Det kan f eks oppstå tvil om hvorvidt et anlegg er å anse som et utvinnings- eller utnyttelsesanlegg. Vurderingen må foretas konkret i det enkelte tilfelle, og ta hensyn til om det er praktisk mulig å trekke en grense mellom deler av anlegget. Hvor dette ikke er praktisk mulig må Kongen foreta en helhetsvurdering hvor det må legges vekt på anleggets hovedkarakter, samt omfanget og vesentligheten av den bruk som finner sted. Kongen gis i slike tvilstilfeller adgang til å gi utfyllende regler som regulerer dette.»

Til tross for den fleksibilitet som denne bestemmelsen gir, har det i praksis vist seg vanskelig å få gjennomført et tilstrekkelig klart skille mellom de landanlegg som skal falle innenfor og utenfor lovens virkeområde. Et eksempel på dette er prosessen for å dele opp våtgass i ulike deler som propan og butan (fraksjonering), samt nedkjøling av tørrgass til LNG. Bestemmelsen har derfor vist seg utilstrekkelig for ivaretakelsen av lovens formål.

2.1.3 Nærmere om forslaget til endring av lovens virkeområde

Departementet ser det som viktig at myndighetene har de nødvendige hjemler for å sikre en best mulig samlet ressursforvaltning, blant annet ved å sikre en uhindret strøm av produsert petroleum til markedet. Dette omfatter hele produksjonskjeden fra den produserte petroleum tas ut fra feltet til den er lastet på skip eller ført i rørledning til kjøper. Dette forhold endres ikke ved at deler av funksjonene legges til land. Utviklingen har ført til at en stadig større del av den virksomhet som tradisjonelt har foregått på plattformene, i dag legges til anlegg på land. Dette gjelder en rekke prosessanlegg for separasjon av vann og kondensat, rensing, avsvovling og stabilisering, samt kompressorer for øking av trykk i eksportrørledninger. Se nærmere om dette i punkt 2.1.4. Det må antas at denne utviklingen vil fortsette i fremtiden. Det er viktig at alle anlegg som er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinningen omfattes av petroleumsloven, slik at myndighetene sikres de nødvendige styringshjemler for ivaretakelsen av de ressursforvaltningsmessige hensyn som det er redegjort for i punkt 2.1.1 ovenfor. Anlegg og virksomhet som faller inn under definisjonen av utnyttelse vil ofte være integrert i anlegg og virksomhet for utvinning og transport av petroleum. Når slike anlegg etableres på land, vil det etter gjeldende lov være nødvendig å foreta et skille mellom de deler av anlegget og virksomheten knyttet til disse som faller inn under utvinning eller utnyttelse.

Etter petroleumsloven § 4-1 skal utvinning av petroleum foregå på en slik måte at mest mulig av den petroleum som finnes i hver enkelt petroleumsforekomst, eller i flere petroleumsforekomster sammen, blir produsert. Utvinningen skal videre skje i samsvar med forsvarlige tekniske og sunne økonomiske prinsipper. Det har vesentlig betydning for håndhevelsen av loven § 4-1 om forsvarlig utvinning at alle aktiviteter og innretninger som inngår som en integrert del av petroleumsvirksomheten, omfattes av petroleumslovens regler om krav til tekniske løsninger og samordnet bruk av innretninger (jfr. loven § 4-8). Videre er det viktig at myndighetene har hjemmel til å regulere bruken av innretninger, herunder godkjenne eller fastsette tariffer og andre vilkår for slik bruk. Dette gjelder i samme grad for den landbaserte del av virksomheten med tilhørende innretninger hva enten den knytter seg til utvinning eller utnyttelse av petroleum. Lovgivningen som ellers gjelder for industrivirksomhet på land har ikke tilsvarende styringshjemler.

Departementet legger således til grunn at det relevante spørsmål i forhold til petroleumslovens virkeområde for utnyttelse som foregår på land, bør være hvorvidt et anlegg eller en virksomhet for utnyttelse av petroleum er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinning eller transport av petroleum. Dette vil innebære at alle anlegg som petroleumsstrømmen fra et felt går gjennom før den for første gang lastes på et skip, eller før den går ut av det som kan betegnes som endelig ilandføringsterminal etter rørledningstransport, vil omfattes av loven.

De feltene som til nå er bygd ut ligger i Nordsjøen og Norskehavet og ligger slik til at det har vært økonomisk forsvarlig å anlegge rørledninger for transport av naturgass til markedene. Gassforekomster som ligger lenger fra markedene samt mindre forekomster, vil i fremtiden kunne kreve andre utbyggingsløsninger. Flere konkrete utbyggingsløsninger kan trekkes frem som eksempler for å belyse sammenhengen mellom de forskjellige ledd i virksomheten.

Snøhvitutbyggingen er omhandlet i St.prp. nr. 35 (2001-2002). Det er i punkt 4.2.2 i nevnte stortingsproposisjon kort gjort rede for behovet for at også landdelen av Snøhvitprosjektet omfattes av petroleumsloven, og for Kongens adgang til å trekke den nærmere grensen for petroleumslovens virkeområde. Departementet anfører der at det er viktig at de innretninger som inngår i petroleumsvirksomheten, og som er en nødvendig del av denne, omfattes av petroleumsloven. I stortingsproposisjonen sies det videre at landanlegget, herunder LNG-anlegget, er en nødvendig og sentral del av utbyggingen av Snøhvit. Departementet gjør videre oppmerksom på at det tar sikte på å fremlegge forslag til endring av petroleumslovens virkeområde. En endring som foreslått i denne odelstingsproposisjonen vil sikre at hele det planlagte anlegget på Melkøya, herunder LNG-produksjon, lagring og utskiping, samt produksjon av elektrisk energi, vil falle inn under loven.

En annen mulig utvikling på norsk kontinentalsokkel er etablering av landanlegg som omdanner naturgass slik at den er i væskeform ved normal temperatur (Gas to liquid - GTL). Slike anlegg vil på samme måte kunne være en sentral del av utbyggingsløsningen for ett eller flere felt og helt nødvendig for å kunne tilby den produserte petroleum i markedet. Det vil også kunne være aktuelt at slike anlegg tilbyr kapasitet til ulike rettighetshavergrupper. På grunn av de store etableringskostnadene ved denne type infrastruktur vil bruk av slike anlegg kunne være eneste aktuelle løsning for utbygging og produksjon også av nye forekomster i et område, og således være en forutsetning for at utvinning eller transport av petroleum kan skje i samsvar med forsvarlige tekniske og sunne økonomiske prinsipper. Dette tilsier at slike landanlegg bør omfattes av petroleumsloven som skal sikre god ressursforvaltning, uavhengig av om anleggene etableres på land eller ute i havet, og uavhengig av hvordan ulike deler av virksomheten organiseres. Det vises i denne sammenhengen særlig til lovens bestemmelser om andres bruk av innretninger i § 4-8.

2.1.4 Gjennomgang av ulike anlegg i forhold til forslaget

All utvinning av undersjøiske petroleumsforekomster som foregår på land er allerede etter gjeldende lov omfattet av petroleumsloven. Den foreslåtte endringen innebærer således at det ikke lenger må skilles mellom utvinning og utnyttelse for å fastslå hvilke landanlegg og petroleumsvirksomhet på land som skal omfattes av petroleumsloven. Det avgjørende vil være om landanlegget eller virksomheten som foregår på land er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinning eller transport av petroleum. Eksempler på anlegg for utnyttelse av petroleum som ikke er nødvendig for utvinning eller transport av petroleum, vil være:

• gasskraftverk som har som eneste formål å levere energi til nettet eller til landbasert industrivirksomhet, se punkt 2.1.6 nedenfor.

• råoljeraffineri, hvor utvunnet petroleum kan leveres for prosessering til dette eller til et annet raffineri.

Når det gjelder råoljeraffineriet på Mongstad legger departementet til grunn at dette ikke er nødvendig for utvinning eller transport av petroleum. Rettighetshaver som leverer olje for prosessering i raffineriet på Mongstad har i utgangspunktet en valgmulighet med hensyn til hvor oljen skal leveres. Raffineriet på Mongstad er således ikke i en monopol- eller monopollignende stilling, men konkurrerer med andre raffinerier. Departementet har lagt til grunn at dette anlegget fortsatt vil falle utenfor petroleumsloven med den avgrensningen av virkeområdet som her foreslås. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Oljedirektoratet har i sine høringsuttalelser påpekt at det er en viss fysisk integrasjon mellom Mongstadraffineriet og Vestprosess, og at raffinerier på land derfor bør omfattes av loven. Basert på en helhetsvurdering av karakteren og graden av integrasjonen og i hvilken grad raffineriet er nødvendig for utvinningen på sokkelen, samt at Olje- og energidepartementet legger til grunn at raffineriets virksomhet som utgangspunkt ikke er i en monopolstilling, opprettholder departementet sitt standpunkt om at raffineriet faller utenfor lovens virkeområde.

Når det gjelder råoljeterminalen på Mongstad er denne knyttet til Trollfeltet med rørledninger. Produksjonen på Troll er avhengig av at oljen lagres i lageranleggene på Mongstad, før de skipes ut eller behandles i raffineriet. Ved terminalen foregår også en god del omlasting av olje fra norsk kontinentalsokkel for utskipning til andre regioner. Departementet legger til grunn at terminalen på Mongstad vil være omfattet av petroleumsloven. Oljeindustriens Landsforening (OLF) har påpekt at rørtransport av råolje inn til terminalen bare utgjør en mindre del av terminalens virksomhet og at leveranser av råolje fra Troll og Heidrunfeltene dessuten vil opphøre i løpet av de neste 10-12 år. Departementet finner ikke grunn til nå å ta stilling til hvorvidt petroleumsloven vil få anvendelse på råoljeterminalen ved eventuelle endrede situasjoner i fremtiden. Departementet legger til grunn at terminalen, slik den i dag benyttes, vil omfattes av loven.

På Sture ilandføres olje og kondensat i rørledning fra Oseberg og en rekke andre felt. Olje og kondensat lagres, behandles og skipes ut. Det skilles ut LPG som dels transporteres videre til Mongstad i Vestprosessrørledningen og dels fraktes ut med skip. Anleggene på Sture faller inn under virkeområdet til petroleumsloven slik dette i dag er utformet.

På Kollsnes ilandføres brønnstrømmen fra Trollfeltet. Brønnstrømmen behandles og gassen separeres i tørrgass og kondensat. Tørrgassen sendes videre til kontinentet i rørledninger. Kondensatet sendes til Mongstad via Sture i Vestprosessrørledningen og viderebehandles på Mongstad. Det foreligger planer om å knytte flere felt til Kollsnes, herunder Kvitebjørn. Anleggene på Kollsnes, herunder det planlagte anlegget for NGL-ekstraksjon, faller inn under petroleumslovens virkeområde slik dette i dag er utformet.

Når det gjelder Vestprosess har departementet tidligere kommet til at dette ikke faller inn under gjeldende petroleumslov. Etter de avgrensningskriterier som her foreslås, legger imidlertid departementet til grunn at Vestprosess, inkludert anleggene på Mongstad for bearbeiding av kondensat, vil omfattes av petroleumsloven. Vestprosess er en integrert del av produksjonskjeden som er knyttet til sokkelvirksomheten og således nødvendig for at utvinning fra blant annet Trollfeltet, og i fremtiden også Kvitebjørn, skal kunne skje på grunnlag av prinsippene i petroleumsloven § 4-1. OLF har i sin høringsuttalelse påpekt at det teknisk sett finnes alternative utganger for våtgass fra Kollsnes og at Vestprosess således ikke er nødvendig for utvinning av petroleum. Departementet vil til dette bemerke at slik virksomheten er organisert, fremstår det ikke som en mulighet for den enkelte skiper ved normal drift å ta våtgass ut på annen måte fra Kollsnes.

Når det gjelder anleggene på Kårstø er det tidligere avklart at disse i det alt vesentlige faller inn under någjeldende petroleumslovs virkeområde. Når det gjelder etananlegget på Kårstø la departementet opprinnelig til grunn at dette i prinsippet ikke omfattes av gjeldende petroleumslov, ut fra en forutsetning om at dette ikke er nødvendig for utvinningen av petroleum. Slik etananlegget faktisk er anlagt og opererer i praksis, må det imidlertid legges til grunn at også dette er et nødvendig ledd i utvinningen av petroleum. I henhold til den foreslåtte endring i lovens virkeområde vil derfor også etananlegget på Kårstø være omfattet av petroleumsloven. OLF har i sin høringsuttalelse anført at skiperne vil ha fysisk mulighet til å rute strømmen utenom etananlegget, i den forstand at en nedstengning av dette anlegget ikke vil ha konsekvenser for gassproduksjonen på sokkelen. Departementet vil til dette bemerke at slik virksomheten er organisert, fremstår det ikke som noen mulighet for den enkelte skiper ved normal drift å gå utenom etananlegget. De planer som foreligger for å koble nye felt til Kårstø og videreutvikle anleggene vil forsterke integrasjonen mellom etananlegget og øvrige gassbehandlingsanlegg på Kårstø.

Den assosierte gassen fra Heidrunfeltet blir sendt gjennom Haltenpipe til Tjeldbergodden hvor gassen anvendes til fremstilling av metanol. I tillegg er Heidrunfeltet gjennom Heidrun Gasseksport knyttet opp mot Åsgard Transport for eksport av gass sydover. Departementet legger til grunn at det, slik innretningene er utformet, ikke vil være mulig å eksportere all assosiert gass fra Heidrunfeltet gjennom Heidrun Gasseksport og Åsgard Transport. Oljeproduksjon fra feltet vil således kunne reduseres dersom Haltenpipe eller metanolfabrikken på Tjeldbergodden ikke er tilgjengelige. Departementet legger derfor til grunn at metanolfabrikken på Tjeldbergodden faller inn under lovens virkeområde etter forslaget her.

Som nevnt ovenfor i punkt 2.1.3 vil den foreslåtte avgrensningen av petroleumslovens virkeområde innebære at hele det planlagte anlegget på Melkøya, herunder LNG-produksjon, lagring og utskiping, samt produksjon av elektrisk energi, vil falle inn under loven. Det vises i denne sammenheng også til punkt 2.1.6 nedenfor vedrørende petroleumslovens anvendelse på energianlegg generelt.

Det antas at den redegjørelsen som her er gitt vil bidra til å klargjøre hvorvidt og i hvilken utstrekning nye anlegg på land vil omfattes av petroleumsloven. Dette utelukker imidlertid ikke at det ved etablering av nye landanlegg kan oppstå tvil om forståelsen av avgrensningskriteriene i forslaget til § 1-4 annet ledd. I slike tilfeller vil hensynet til forutberegnelighet for rettighetshaverne kunne ivaretas ved at spørsmålet om lovens virkeområde i forhold til et planlagt prosjekt tas opp med departementet. Søknadsprosessen etter petroleumsloven for nye utbyggingsprosjekter begynner normalt i god tid før endelige investeringsbeslutninger blir tatt. Rettighetshaverne bør da samtidig avklare med departementet hvilke anlegg det skal søkes om tillatelse eller godkjennelse for etter petroleumsloven. Dersom det er tvil om loven kommer til anvendelse på anlegget, kan Kongen benytte kompetansen etter § 1-4 sjette ledd til å utfylle og avgrense bestemmelsene i § 1-4. Det foreslås en tilføyelse i § 1-4 sjette ledd som gjør det klart at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om avgrensningen av hvilken utnyttelse på land som skal omfattes av loven.

Det at et anlegg, eller en del av et anlegg, for utnyttelse på land i et gitt tilfelle ikke omfattes av loven, innebærer likevel ikke at det ikke skal gis opplysninger om dette i de planer som skal behandles i henhold til loven § 4-2 eller § 4-3.

Forslaget om å utvide petroleumslovens virkeområde vil bidra til at likeartet industriell virksomhet som inngår i petroleumsvirksomheten behandles likt, og at utredninger av alternative utbygningsløsninger gis samme myndighetsbehandling for de ulike alternativer. Dette vil igjen bidra til større forutsigbarhet.

Departementet anser det forenlig med Grunnloven § 97 å gi petroleumsloven anvendelse for anlegg og virksomhet knyttet til dette som ikke tidligere har vært omfattet av petroleumsloven. Om lovens virkeområde vises ellers til det som er sagt i Ot. prp. nr. 43 (1995-96) om lov om petroleumsvirksomhet kap. 7.2, kap. 8 og merknadene til § 1-4.

2.1.5 Rørledninger over land

Slik petroleumsvirksomhet er definert i petroleumsloven inkluderer den bygging, plassering, drift og bruk av rørledning og annen innretning for transport også når virksomheten skjer på land. Det vises til det som er sagt om dette i Ot.prp. nr. 43 (1995-96) side 17.

I Ot.prp. nr. 81 (2001-2002) fremmet Regjeringen forslag om en ny lov om felles regler for det indre marked for naturgass som ledd i gjennomføringen av Europaparlaments- og Rådsdirektiv 98/30/EF om felles regler for det indre marked for naturgass (gassmarkedsdirektivet) i norsk rett. Loven trådte i kraft 1. august 2002. Loven om felles regler for det indre marked for naturgass vil få anvendelse for overføring, distribusjon, forsyning og lagring av naturgass som ikke omfattes av petroleumsloven, ofte omtalt som nedstrømssektoren. Oppstrøms rørledninger vil være omfattet av petroleumsloven.

De rørledningene som omfattes av petroleumsloven vil, foruten rørledningene på kontinentalsokkelen, være ilandføringsrørledninger som bringer petroleum i land, det vil si til terminal på land, eller eksportrørledninger som bringer petroleum ut fra en terminal på land. Rørledningstransport på land av tørrgass fra en terminal og videre som engrostransport til distribusjonsnett eller endeforbruker, vil normalt falle utenfor lovens virkeområde. Videretransport som her nevnt har ikke slik tilknytning til utvinningsvirksomheten at det vil være behov for å gi petroleumsloven anvendelse for slik virksomhet.

Det følger av dette at avgrensningen mellom oppstrøms og nedstrøms gassrørledninger hovedsaklig vil gå ved de etablerte ilandføringsstedene for gass. Eksportrørledningene til kontinentet vil være å anse som oppstrømsrørledninger og reguleres av petroleumsloven. Tilknytningsrør for gass til innenlandsk bruk vil som hovedregel ikke påvirke utvinning av petroleum på norsk kontinentalsokkel og faller således utenfor petroleumslovens virkeområde. Dette vil gjelde uavhengig av om det aktuelle røret går i sjø eller på land. Et slikt rør som går tilbake i sjø etter ilandføringsterminal og videre i sjø langs kysten til en forbruker i Norge, vil derved normalt falle utenfor petroleumsloven også for den delen av røret som går i sjøen. Som konsekvens av denne grensedragningen vil for eksempel et rør fra terminalen på Tjeldbergodden til Skogn og et eventuelt rør fra terminalen på Kollsnes til Bergen være nedstrømsrør som faller utenfor petroleumslovens virkeområde.

Dersom innenlandske aktører knytter seg direkte til oppstrømsrørledninger, kan dette mer direkte påvirke utvinningen av petroleum. Mange av de vilkårene som det vil være aktuelt å oppstille i plan for anlegg og drift av oppstrømsrør vil da være aktuelle for grenrøret. Det vil derfor etter omstendighetene kunne være naturlig at slike grenrør defineres som oppstrømsrørledninger som faller inn under petroleumslovens virkeområde.

Den nærmere grensedragningen mellom oppstrøms- og nedstrømsrør må foretas konkret i det enkelte tilfelle.

2.1.6 Produksjon og overføring av elektrisk energi på land mv.

Petroleumsloven omfatter i dag produksjon og overføring av elektrisk energi som foregår på kontinentalsokkelen. Begrunnelsen for dette er først og fremst at produksjonen og overføringen benyttes til forsyning av elektrisk energi på feltene.

Energiproduksjon på land knyttet til utnyttelsen av undersjøiske petroleumsforekomster vil etter forslaget her falle inn under definisjonen av petroleumsvirksomhet dersom bruk av disse innretningene er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinning eller transport av petroleum. I praksis anser departementet at dette vil være aktuelt for anlegg for produksjon av elektrisitet eller varme som etableres for å skaffe elektrisitet eller varme til anlegg omfattet av petroleumsloven fordi alternativ energi ikke anses tilgjengelig. Dersom produksjonen fra energianlegget skal benyttes helt eller delvis i petroleumsinnretningene for øvrig vil integrasjonen normalt tilsi at energianlegget bør omfattes av petroleumsloven i tillegg til lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. av 29. juni 1990 nr. 50 (energiloven). Dette behøver imidlertid ikke være tilfelle dersom energiproduksjonen og andre tjenester som anlegget leverer, med letthet kan erstattes av andre energikilder. I slike tilfeller vil ikke petroleumsloven komme til anvendelse. Energiproduksjonen kan for eksempel også være integrert med det øvrige landanlegget ved at det produseres varme som det øvrige landanlegget er avhengig av for ulike prosesser. Petroleumsloven vil i et slikt tilfelle komme til anvendelse i tillegg til energiloven.

Det vil måtte foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle om slike anlegg anses omfattet av petroleumsloven eller ikke.

Anlegg for produksjon og overføring av elektrisk energi vil også dekkes av energiloven. Når det gjelder prisdannelsen på elektrisk energi fra anlegg som både faller inn under petroleumsloven og energiloven, legger departementet til grunn at dette vil behandles under energiloven og ikke petroleumsloven. Energiloven har regler som sikrer at enhver har markedsadgang på objektive og ikke-diskriminerende vilkår med fastsettelse av overføringstariffer. Dersom energianlegget står i en monopol- eller mononopollignende stilling i forhold til petroleumsinnretningene for øvrig, for eksempel som følge av flaskehalser i overføringsnettet, vil energiloven derfor sikre at en slik stilling ikke utnyttes overfor petroleumsanlegget for øvrig. Overføring av elektrisk energi på land vil ikke omfattes av petroleumsloven, med mindre overføringen skjer direkte mellom anlegg som omfattes av petroleumsloven. Departementet legger således til grunn at petroleumslovens hjemler ikke vil bli benyttet til å fastsette prisen på elektrisitet og nettjenester fra energianlegg som vil omfattes av petroleumsloven.

For anlegg som både vil omfattes av energiloven og petroleumsloven, er det viktig at anleggene utformes ut fra de hensyn som ligger bak begge disse regelverkene. I anlegg som både reguleres av petroleumsloven og energiloven vil det også kunne produseres varme som benyttes i petroleumsvirksomheten. For så vidt gjelder prisdannelsen for varme som går fra et slikt anlegg og til petroleumsinnretninger for øvrig, legger departementet til grunn at dette vil reguleres av petroleumsloven og ikke av energiloven, ettersom Olje- og energidepartementet kan fastsette at bestemmelsene i energiloven om fjernvarmeanlegg ikke får anvendelse for slik anlegg som forsyner industriell virksomhet.

2.1.7 Forholdet til andre lover

For virksomhet som etableres og drives på land gjelder i dag en rekke lover av generell og spesiell art. Det foreslås ingen endringer i forholdet til disse. Det vises her til petroleumsloven § 1-5 og det som er skrevet i Ot.prp. nr. 43 (1995-96) side 16 om at bestemmelsene i petroleumsloven ikke erstatter eller går foran annen lovgivning som gjelder planlegging og etablering av virksomhet på land. Petroleumsloven vil heller ikke berøre de lover som gjelder arbeidsforhold på land.

2.1.8 Konsekvenser for forskrifter og sikkerhetslovgivningen på land mv.

De forskrifter som eksplisitt regulerer petroleumsvirksomheten i dag, har til dels samme geografiske virkeområde som petroleumsloven gjennom en henvisning til loven § 1-4 og til dels et snevrere virkeområde. Endringsforslaget i loven § 1-4 vil derfor få virkning også for enkelte av disse forskriftene.

Både Oljedirektoratet (OD) og Direktoratet for brann- og elsikkerhet (DBE) er i dag underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) for så vidt gjelder sikkerhet og arbeidsmiljø. OD forvalter bestemmelsene innenfor dette området med hjemmel i petroleumsloven, mens DBE forvalter tilsvarende bestemmelser med hjemmel i lov om brannfarlige varer. Sistnevnte er et omfattende regelverk som kommer til anvendelse for landbaserte anlegg og som sikrer arbeidstakere, tredjemann og miljøet mot skader som følge av brann og eksplosjon.

Fra 1996 da landbasert petroleumsvirksomhet knyttet til utvinning av petroleum uttrykkelig ble innlemmet i petroleumsloven, har det vært etablert et omfattende samarbeid mellom de to direktorater hvor det er lagt vekt på å unngå unødig dobbeltarbeid og å utnytte de faglige ressurser på best mulig måte. AAD og de to direktoratene vil måtte foreta eventuelle nødvendige tilpasninger til den foreslåtte endring i petroleumslovens virkeområde. Som oppfølgning av St. meld. nr. 7(2001-2002) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten har AAD blant annet iverksatt et arbeid med sikte på en helhetlig regulering og et koordinerende tilsyn med helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen og på land.

For så vidt gjelder fiskal kvantumsmåling forvalter OD bestemmelsene innenfor dette området med hjemmel i petroleumsloven, mens Justervesenet forvalter tilsvarende bestemmelser med hjemmel i lov om mål og vekt. Sistnevnte regelverk kommer til anvendelse for relevante landanlegg. Grenseflatene mellom OD og Justervesenet er definert gjennom en samarbeidsavtale. Denne tillegger OD ansvaret for fiskal måling fra Kårstø, Kollsnes, Sture og Mongstad når petroleum er ført til land med rørledning. Den forslåtte endring i petroleumslovens virkeområde påvirker ikke denne etablerte arbeidsdelingen mellom OD og Justervesenet.

2.2 Plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (§ 4-2)

Planen som skal utarbeides etter petroleumsloven § 4-2 skal i utgangspunktet gi en beskrivelse av hele utbyggingsprosjektet. Departementet har derfor funnet det hensiktsmessig at omfanget av planen etter første ledd ikke begrenses til virksomhet knyttet til utvinning av petroleum. Denne begrensningen foreslås derfor opphevet.

Dersom det i forbindelse med feltutbyggingen planlegges rørledninger eller annen infrastruktur, skal også dette omhandles i plan for utbygging og drift. Ved godkjennelse av planen vil det bli fastlagt hvilke innretninger det skal gis særskilt tillatelse til etter § 4-3. Dersom feltutviklingen forutsetter bruk av eksisterende infrastruktur skal også det beskrives.

2.3 Særskilt tillatelse til anlegg og drift (§ 4-3)

Som redegjort for ovenfor under kap. 2.1, innebærer departementets forslag at skillet mellom landanlegg for utvinning og utnyttelse av petroleum ikke lenger skal være avgjørende for om petroleumsloven kommer til anvendelse. Skillet er imidlertid også relevant for hvilken aktivitet som omfattes av en utvinningstillatelse etter loven § 3-3, og en særskilt tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum etter loven § 4-3. Departementet ser det som hensiktsmessig at det nærmere forhold mellom godkjennelse av utbyggingsplan etter § 4-2 og særskilt tillatelse etter § 4-3 nå blir presisert.

Departementet mener at skillet mellom en utvinningstillatelse kombinert med godkjennelse av plan for utbygging og drift etter § 4-2 på den ene side, og en § 4-3 tillatelse på den annen side, bør knyttes klarere til de formål disse bestemmelsene skal imøtekomme.

Flere anlegg eller deler av anlegg bygges for å betjene flere felt. Det kan da være hensiktsmessig med en annen eiersammensetning, andre tidsrammer for tillatelsen og andre vilkår for driften enn det som følger av den enkelte utvinningstillatelse. Det vil også være enklere med justeringer i disse forholdene dersom de knytter seg til en egen tillatelse. Det er derfor hensiktsmessig at en § 4-3 tillatelse kan gis for anlegg og drift av innretninger uten hensyn til om de inngår i utvinning eller utnyttelse, og uten hensyn til om virksomheten foregår, eller innretningen plasseres til havs eller på land. En innretning som er bygget for å betjene et gitt felt vil med tiden også kunne betjene andre som følge av nye feltutbygginger, omlegginger og endringer i produksjonsstrømmer. Også i slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at det gis en § 4-3 tillatelse.

En plan for utbygging og drift etter § 4-2 skal i utgangspunktet redegjøre for det totale utbyggingskonsept. I sin vurdering av planen vil departementet ta stilling til hvilke deler av utbyggingskonseptet som skal forestås av rettighetshaverne til utvinningstillatelsen og hvilke deler som skal bygges og drives i henhold til en § 4-3 tillatelse. Avgjørende bør her være om deler av utbyggingskonseptet fra starten eller senere skal forestås av annen eier enn rettighetshaver, om de skal gis en annen konsesjonstid eller om det skal settes andre vilkår for tillatelsen. Det foreslås derfor at anlegg og drift av innretninger kan gjøres til gjenstand for en § 4-3 tillatelse når retten til anlegg og drift ikke følger av en godkjent plan for utbygging og drift. Lovens § 3-3 om utvinningstillatelser må derfor leses med den begrensning som følger av den nye utformingen av §§ 4-2 og 4-3.

For landanlegg, særlig de som skal betjene flere felt, kan det være hensiktsmessig å gi en § 4-3 tillatelse uten tidsbegrensning. Det foreslås derfor at departementet kan bestemme hvorvidt tillatelsen skal gis for en bestemt periode eller være uten tidsbegrensning. En tidsbegrenset tillatelse kan i tilfelle forlenges av departementet.

2.4 Fastsettelse av tariffer og andre vilkår og endring av disse (§ 4-8)

2.4.1 Fastsettelse av tariffer og andre vilkår

Petroleumsloven § 4-8 annet ledd er en sentral bestemmelse for å sikre at kapasiteten i alle innretninger som inngår i petroleumsvirksomheten utnyttes på en hensiktsmessig måte. En betingelse for effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur er at de økonomiske vilkår som fastsettes for tilknytning til og bruk av andres innretninger holdes på et rimelig nivå. Det er et uttalt prinsipp at hoveddelen av selskapenes fortjeneste fra petroleumsvirksomheten skal tas ut på feltene og ikke i transportsystemene.

Dersom eier av eksisterende infrastruktur utnytter en dominerende posisjon til å betinge seg et urimelig høyt tariffnivå, vil det kunne forårsake tidligere nedstenging av produserende felt og gjøre nye prosjekter ulønnsomme, eller kunne fremtvinge alternative løsninger som er mindre gunstige. Ved dette kan reserver som det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å utvinne, gå tapt.

Petroleumsloven § 4-8 foreskriver alternative fremgangsmåter for fastsettelse av tariffer og andre vilkår for bruk som der nevnt:

• Vilkårene kan inntas i kommersielle avtaler mellom de aktuelle rettighetshaverne og stadfestes ved departementets godkjennelse av avtalene.

• Vilkårene kan fastsettes av departementet. Det følger av bestemmelsen at slik fastsettelse kan skje:

  • ved godkjennelse av rettighetshavernes avtale;

  • hvis det ikke oppnås enighet om avtale innen rimelig tid;

  • ved pålegg etter første ledd.

Departementets rett til å godkjenne eller fastsette slike vilkår er et viktig verktøy for å oppnå målsettingene nevnt ovenfor.

Frem til nå har den praktiske hovedregel vært at vilkårene stadfestes gjennom departementets godkjennelse av partenes kommersielle avtaler. Behovet for tilgang til ledig kapasitet i anlegg og rørledninger er økende. Departementet antar derfor at det i større grad enn tidligere vil bli behov for at tariffer og øvrige vilkår for bruk av innretninger fastsettes av departementet. I de tilfeller hvor departementet fastsetter vilkårene kan det være unødvendig at departementet også godkjenner de inngåtte avtalene. Departementet foreslår derfor en endring som går ut på at departementet kan bestemme at slike avtaler, eller visse deler av avtalevilkårene, ikke skal godkjennes av departementet. Bestemmelse om dette kan fattes ved forskrift eller enkeltvedtak.

2.4.2 Endring av tariffer og andre vilkår

Avtaler som nevnt inngås normalt for et lengre tidsrom. Forhold kan derfor inntre som innebærer en vesentlig endring i den situasjonen som forelå da vilkårene ble godkjent eller fastsatt. Dette kan medføre at tidligere inngåtte avtaler og godkjente eller fastsatte vilkår får utilsiktede og uhensiktsmessige økonomiske virkninger.

Dette var tilfellet for Ula-feltet. En drastisk nedgang i oljeprisene førte til at en vesentlig del av inntektene fra produksjonen gikk med til å dekke tariffene for transporten til land. Forhandlinger mellom de aktuelle rettighetshaverne førte ikke til justering av tariffene. Det gjorde det aktuelt å stenge ned produksjonen tidligere enn planlagt. I så fall ville ressurser som det ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger ville være lønnsomt å utvinne, gå tapt.

Departementet anså det som klart at tariffnivået hindret en forsvarlig utnyttelse av ressursene i Ulafeltet. En forsvarlig ressursutnyttelse tilsa en vesentlig reduksjon i transporttariffen. Departementet mente at en slik reduksjon kunne gjennomføres uten at rørledningseier ble fratatt en rimelig avkastning i fortsettelsen.

På denne bakgrunn fattet departementet vedtak om nedsettelse av tariffen med hjemmel i

• de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper for omgjøring av enkeltvedtak, jfr. lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven) § 35 femte ledd, og

• petroleumsloven § 4-3 første ledd, jfr. § 4-8 annet ledd, jfr. forskrift til petroleumsloven, fastsatt ved kgl.res. 27. juni 1997, § 28 tredje ledd.

Departementet ser nå behov for å klargjøre adgangen til å gripe inn dersom tidligere fastsatte tariffer og vilkår utgjør en urimelig hindring for gjennomføring av ellers samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Det foreslås derfor at det presiseres i loven at departementet kan endre allerede godkjente eller fastsatte tariffer og andre vilkår for bruk av innretninger som omfattes av § 4-2 og § 4-3. Det forutsettes imidlertid at hjemmelen bare benyttes for å sikre at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir gjennomført eller iverksatt, samtidig med at eier av den aktuelle infrastruktur sikres en rimelig fortjeneste ut fra sine samlede investeringer og tidligere inntekter. I de aktuelle tilfelle vil det normale være at en urimelig høy tariff søkes redusert. Hjemmelen innebærer imidlertid også at en urimelig lav tariff kan søkes forhøyet.

Denne omgjøringsadgangen vil være et utslag av statens alminnelige rett og plikt til å regulere næringsvirksomhet. Tidligere vedtak må anses gitt under den forutsetning at de gjelder innenfor rammene av de til enhver tid gjeldende lov- og forskriftsregler på området. Det må kunne påregnes at slike rammevilkår vil kunne endres over tid. Særlig gjelder dette der en ut fra samfunnsmessige hensyn foretar generelle endringer ved lov i det rettslige rammeverket for en sektor. Normalt vil en omgjøring av allerede etablerte vilkår for andres bruk av innretninger også kunne foretas med hjemmel i den alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsadgang og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper for omgjøring. Departementet finner således at det ikke vil stride med Grunnlovens § 97 å gi loven anvendelse i forhold til tariffer og vilkår som allerede er godkjent eller fastsatt av departementet. Den nye bestemmelsen foreslås derfor også gitt anvendelse i forhold til tariffer og vilkår som er godkjent eller fastsatt før lovendringen trer i kraft.

2.5 Særlig operatøransvar for oppstrøms gassrørledningsnett (Ny § 4-9)

En nøytral og effektiv utnyttelse og utvikling av transport- og behandlingsanlegg for naturgass har stor betydning for realisering av verdien av norsk naturgass og må ses i et langsiktig perspektiv.

Infrastrukturen for naturgass utgjør et helhetlig transportsystem. Den gjensidige avhengigheten mellom de ulike rørledningene tilsier at rørledningsnettet også må opereres som et helhetlig transportsystem. Det er dessuten viktig at samordningsfordeler ved det helhetlige transportsystemet ivaretas ved felles utvikling og drift.

Regjeringen foreslo i St. prp. nr. 36 (2000-2001) Eierskap i Statoil og fremtidig forvaltning av SDØE, å opprette et uavhengig selskap for transport av naturgass på norsk kontinentalsokkel. Dette bygget blant annet på at transport- og behandlingsanleggene skal tjene alle produsenter av gass og bidra til en samlet effektiv utnyttelse av ressursene på kontinentalsokkelen, og at den ansvarlige for driften av transportsystemene for gass skal opptre nøytralt i forhold til alle brukerne av transportsystemet. Ved behandlingen av Innst. S. nr. 198 (2000-2001) besluttet Stortinget å etablere et nytt statsaksjeselskap for transport av naturgass. Gassco AS ble på grunnlag av dette stiftet i mai 2001.

Etter innføring av ordningen hvor hvert selskap selger sin gass på individuelt grunnlag, vil utfordringene med hensyn til å sikre en samlet effektiv drift av oppstrøms gassrørledningsnett aksentueres. Den enkelte brukers opptreden kan i større grad enn tidligere tenkes å komme i konflikt med en samlet god utnyttelse av gassrørledningsnettet.

Fra 1. januar 2003 er de vesentligste av oppstrøms gassrørledningsnettene samlet i ett helhetlig transportsystem - Gassled - med Gassco som operatør. Gasstransportsystemet er integrert, og det vil være betydelig gjensidig påvirkning mellom enkeltaktørers bruk av systemet. Det er således behov for en mer overordnet koordinering av virksomheten, og behov for at operatøren i nødvendig utstrekning kan gi pålegg til brukere og produsenter for å sikre en effektiv drift av systemet. Dette kan sammenlignes med det systemansvaret som departementet tildeler myndighet til å utøve etter energiloven.

Driften av oppstrøms gassrørledningsnett ble tidligere utført av en av eierne av det enkelte oppstrøms gassrørledningsnett, ved at denne ble gitt ansvaret som operatør. Det rettslige grunnlaget for operatørens virksomhet var regulert i eieravtalen, og i transportavtaler mellom eierne og brukere av rørledningene. Departementet antar at et slikt avtalerettslig grunnlag i fremtiden ikke vil være tilstrekkelig til å etablere en nøytral og uavhengig operatør. Operatøren skal forestå driften av oppstrøms gassrørledningsnett på en måte som sikrer best mulig ressursforvaltning, og som videre sikrer naturgassforetak og kvalifiserte kunder adgang til rørledningene på objektive og ikke-diskriminerende vilkår.

Effektiv drift av oppstrøms gassrørledningsnett forutsetter bl.a. at operatøren er i stand til å pålegge brukerne av dette, og rettighetshavere til produserende felt, å tilpasse sin virksomhet på visse vilkår. Slik tilpasning vil i enkelte tilfeller være nødvendig for å sikre en samlet god utnyttelse av ressursene på norsk kontinentalsokkel. Operatøren må nå som selskapsbaserte salg er innført, forholde seg til hvert selskap som eier den naturgassen som skal transporteres. I den grad flere selskaper har ønsker i forbindelse med bruk av oppstrøms gassrørledningsnett som ikke kan forenes, må operatøren sikres en myndighet til å drive virksomheten på en hensiktsmessig måte.

Av hensyn til at operatøren for viktige deler av gasstransportssystemet i fremtiden vil få en mer fremtredende rolle, finner departementet det hensiktsmessig å synliggjøre denne siden av operatørrollen i petroleumsloven. Bestemmelsen foreslås inntatt som ny § 4-9 i loven.

2.6 Beredskap mot bevisste anslag (Ny § 9-3)

Siden olje- og gassvirksomheten startet i Nordsjøen på slutten av 1960-tallet er det utviklet en integrert infrastruktur for utvinning og transport av petroleum. Infrastrukturen omfatter et komplekst og integrert nett av plattformer, rørledninger og landterminaler. Utviklingen har ført til større fleksibilitet når det gjelder alternative transportveier. Dette har igjen ført til en reduksjon i sårbarheten i den samlede infrastrukturen til havs og i den helhetlige sikkerheten for produksjon og leveranser. For å opprettholde stabile og sikre leveranser er det imidlertid viktig å sikre de enkelte ledd i kjeder av installasjoner fra produksjonssted til leveringssted. Norges eksport av olje og gass har gjort Norge til en betydelig aktør i det internasjonale markedet. Det gjør at Norge også har et internasjonalt medansvar for forsyningssikkerheten.

Departementet ser behov for å styrke beredskapen for produksjons- og forsyningssikkerheten på sokkelen. Det foreslås derfor å innføre en bestemmelse i loven som gir rettighetshaverne visse lovfestede plikter som vil bidra til å opprettholde nødvendige sikrings- og beredskapstiltak for de installasjoner og kjeder av installasjoner som til enhver tid er kritiske for utvinning og transport av petroleum. Det foreslås lovfestet at rettighetshaver til enhver tid skal ha beredskapsplaner for bevisste anslag. Disse planene må omfatte tiltak som rettighetshaver skal iverksette for å bidra til å hindre drifts- og leveranseavbrudd i en slik situasjon. Tidligere var det faren for krig som utgjorde den relevante trussel. I dag er det faren for bevisste skadehandlinger som terroraksjoner, spionasje, sabotasje og ulike former for krigslignende handlinger rettet mot virksomheten, som er mest fremtredende. Gjeldende petroleumslov er ikke tilpasset dette endrede risikobildet, idet loven § 9-2 fokuserer på beredskap mot fare- og ulykkessituasjoner som kan tilbakeføres til bevisst og ubevisst menneskelig svikt, feilbehandling, tekniske forhold eller en kombinasjon av dette.

På denne bakgrunn ser departementet også et behov for å innta en bestemmelse i petroleumsloven der en nedfeller rettighetshavers plikt til å bidra til å hindre bevisste anslag, og for å gjøre rettighetshaver i stand til å agere dersom slike anslag inntreffer. Forslaget innebærer at følgende plikter for rettighetshaver nedfelles i lov:

• Plikt til å iverksette og opprettholde sikringstiltak,

• Plikt til å ha beredskapsplaner vedrørende bevisste anslag,

• Plikt til å stille innretninger til disposisjon i forbindelse med øvelser og til å delta i slike øvelser.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen må praktiseres slik at de plikter og tiltak som bestemmelsen angir, står i et rimelig forhold til de skader eller ulemper som skal unngås.

For å sikre nødvendig samhandling mellom petroleumsindustrien og myndighetene for effektiv krisehåndtering, anser departementet det som viktig at rettighetshavere pålegges en plikt til å stille innretninger til disposisjon for øvelser og til å delta i øvelser. Det forutsettes imidlertid at myndighetene søker å oppnå enighet med industrien om formen for det samarbeidet som det her refereres til. Eventuell nærmere regulering vil kunne skje ved forskrift.

Ved å innføre en bestemmelse om beredskap mot bevisste anslag, vil petroleumsloven omfatte både beredskap ved fare/ulykkessituasjoner for personell, materiell og miljø, jfr. petroleumsloven § 9-2, og beredskap ved bevisste anslag som terrorisme, sabotasje og ulike former for krigslignende handlinger, jfr. forslaget til ny § 9-3. Petroleumslovens regler om beredskap vil imidlertid ikke pålegge rettighetshaver sikrings- og beredskapstiltak som tilligger militære myndigheter. Olje- og energidepartementet legger til grunn at det for rettighetshaver i hovedsak vil være de samme sikrings- og beredskapstiltak som vil måtte treffes med tanke på bevisste anslag mot innretningene i situasjoner hvor beredskapslovgivningen (beredskapsloven av 1950 og forsynings- og beredskapstiltaksloven av 1956) får anvendelse som i andre situasjoner. Beredskapslovgivningen vil fortsatt gi hjemmel for særlige tiltak. Slike tiltak kan være beslutning om stans og/eller nedstenging, sikring av produksjons- og letebrønner, oppankring av flyttbare rigger og evakuering av personell. Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i sine høringsuttalelser påpekt at forslaget til ny § 9-3 vil kunne overlappe hhv. sikkerhetsloven § 17 og petroleumsloven § 9-2. Departementet er innforstått med dette. Departementet legger til grunn at forslaget til ny § 9-3 også vil regulere forhold som ikke uten videre er omfattet av sikkerhetsloven § 17, og at det er hensiktsmessig med en helhetlig regulering av disse forhold i petroleumsloven. Videre vil forslaget til ny § 9-3 regulere forhold som ikke er omfattet av gjeldende § 9-2. Når det for øvrig gjelder rollefordelingen mellom myndighetene i relasjon til sikkerhetsspørsmål, vises det til St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, Veien til et mindre sårbart samfunn, blant annet sidene 49 og 50.

2.7 Sikkerhetssoner mv. (Ny § 9-4)

Som følge av at det inntas en ny § 9-3 om beredskap mot bevisste anslag i fredstid, vil nåværende § 9-3 om sikkerhetssoner m.v bli ny § 9-4.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er den kompetente myndighet når det gjelder sikkerhetsspørsmål knyttet til petroleumsvirksomheten. Havrettskonvensjonen av 10. desember 1982 setter grenser for blant annet kyststaters adgang til å regulere opprettelse av sikkerhetssoner, jfr. artikkel 60 nr 4 og 5 og artikkel 78 nr 2. Nåværende § 9-3 i petroleumsloven regulerer adgangen til å opprette sikkerhetssoner for innretninger på norsk sokkel. For å harmonisere begrepsbruken i nåværende § 9-3 med havrettskonvensjonen, fremmes det forslag om endringer i denne bestemmelsen.

Etter havrettskonvensjonen artikkel 60 kan kyststaten om nødvendig opprette rimelige sikkerhetssoner rundt kunstige øyer, innretninger og anlegg, der det kan treffes hensiktsmessige tiltak for å trygge sikkerheten for både skipsfarten og de kunstige øyer, innretninger og anlegg. Formålet med sikkerhetssoner er å beskytte innretningene, den virksomhet som foregår på disse og i tillegg fiske og skipsfart som foregår i nærheten av disse innretningene.

Beskyttelseshensynet vil så å si alltid tilsi at det er nødvendig å etablere sikkerhetssone rundt overflateinnretninger på norsk kontinentalsokkel. Kriteriene i havrettskonvensjonen vil derfor så godt som alltid være oppfylt. På denne bakgrunn vil en hovedregel om at sikkerhetssone opprettes over og rundt alle installasjoner, med unntak for de tilfeller der dette ikke anses nødvendig, være i samsvar med havrettskonvensjonen.

Nåværende bestemmelse om sikkerhetssoner m.v. i petroleumsloven angir en plikt til å opprette sikkerhetssoner rundt og over innretninger, unntatt undervannsinnretninger, rørledninger og kabler. Det kan søkes om adgang til å opprette sikkerhetssoner rundt og over undervannsinnretninger. Sikkerhetssoner opprettes automatisk for innretninger som stikker opp over havflaten når disse er på plass i havet. For flyttbare innretninger er sikkerhetssonen etablert ved utlegging av anker.

Det foreslås på bakgrunn av det som er anført ovenfor at nåværende § 9-3 første ledd endres, slik at hovedregelen i loven er at sikkerhetssoner skal opprettes for alle typer innretninger som omfattes av bestemmelsen med mindre departementet bestemmer noe annet. I tillegg foreslås det at unntaket for undervannsinnretninger i loven oppheves. Ved formuleringen «med mindre departementet bestemmer noe annet» har departementet konkret hjemmel til å kunne regulere opprettelse av sikkerhetssone nærmere i underliggende regelverk. Rørledninger og kabler anses ikke som «installation» i havrettskonvensjonens forstand, og havrettskonvensjonen gir derfor ikke grunnlag for å etablere sikkerhetssoner i tilknytning til rørledninger og kabler. I henhold til loven § 1-6 d) anses imidlertid rørledninger og kabler som innretninger i lovens forstand, når ikke annet er bestemt. Det uttrykkelige unntaket for rørledninger og kabler hva gjelder sikkerhetssoner, foreslås derfor opprettholdt i ny § 9-4.

Nåværende § 9-3 i loven inneholder også bestemmelser om opprettelse av område med forbud mot oppankring og fiske (begrensningsområder) i tillegg til eller i stedet for sikkerhetssoner. Havrettskonvensjonen opererer ikke med denne sondringen. Fordi man etter havrettskonvensjonen artikkel 60 nr 4 og 5 er forpliktet til å vurdere hvilke restriksjoner som er nødvendige i sikkerhetssonen, og ettersom sonen ikke kan strekkes ut over 500 meter fra innretningens ytterpunkter, er det ikke grunnlag for å opprettholde bestemmelsen i petroleumsloven § 9-3 som gir adgang til å opprette begrensningsområder i tillegg til eller i stedet for sikkerhetssoner. Det foreslås derfor at bestemmelsene om forbud mot oppankring og fiske tas ut av loven.

Etter nåværende § 9-3 syvende ledd, kan Kongen fastsette nærmere begrensninger i adgangen til oppankring og fiske også i område hvor det foregår utbygging eller drift av petroleumsforekomster eller rørledninger. Det anses ikke å være hjemmel i havrettskonvensjonen for å opprette sikkerhetssone over en rørledning. For øvrig har praksis vist at det ikke er nødvendig med en egen hjemmel for slike begrensninger. Det foreslås derfor at også denne bestemmelsen oppheves.

2.8 Krav til forsvarlig petroleumsvirksomhet (§ 10-1)

Petroleumsloven § 10-1 regulerer kravet til forsvarlig petroleumsvirksomhet. Bestemmelsen gjenspeiler imidlertid ikke gjeldende praksis på dette området og er ikke hensiktsmessig utformet. For å klargjøre bestemmelsen foreslås det å presisere denne.

Kravet om at petroleumsvirksomheten skal foregå også «i samsvar med anerkjente normer» for slik petroleumsvirksomhet, ble innført ved gjeldende lov. Bakgrunnen var blant annet å oppnå større fleksibilitet med hensyn til at slike anerkjente normer kan være en av flere måter å oppfylle kravet om «forsvarlig petroleumsvirksomhet» på.

Anvendelsen av «anerkjente normer» har derimot vist seg å være uheldig i praksis. Lovteksten kan gi inntrykk av at bruk av «anerkjente normer» er et absolutt krav for å drive «forsvarlig petroleumsvirksomhet». Anvendelsen av slike anerkjente normer er derimot ment å være frivillige i den forstand at den ansvarlige skal kunne velge mellom ulike alternative løsninger for å oppfylle kravet til forsvarlig petroleumsvirksomhet. Det foreslås derfor at begrepet «anerkjente normer» tas ut av lovteksten. Forslaget medfører ingen realitetsendring, da bruk av anerkjente normer er regulert i helse-, miljø- og sikkerhetsforskriftene og omfattes av begrepet «gjeldende regelverk» i loven.

Rederiforbundet har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at begrepet «anerkjente normer» bør bli stående i loven. De påpeker at det er viktig at man følger anerkjente normer og at slike i stor grad fastsettes i internasjonale fora som FNs International Maritime Organisation (IMO). Departementet vil som nevnt ovenfor påpeke at forslaget ikke medfører noen realitetsendring.

2.9 Krav om egen organisasjon i Norge (§ 10-2)

I St. meld. nr. 39 (1999-2000), side 43, påpekes det at det i visse tilfeller kan være behov for å fravike kravet i petroleumsloven § 10-2 om egen organisasjon i Norge. For selskaper som har eierandeler med lite økonomisk omfang kan kravet om egen organisasjon i Norge innebære et betydelig kostnadselement som kan skape et etableringshinder for nye selskaper. I slike tilfeller kan det være mest hensiktsmessig at virksomheten drives gjennom en organisasjon utenfor Norge. Selskapene vil da lettere kunne nyttiggjøre seg kompetanse og erfaring i en større organisasjon, noe som vil gi et bedre faglig og mer kostnadseffektivt bidrag til aktivitetene på sokkelen.

I hvilken utstrekning kravet til egen organisasjon i Norge skal kunne fravikes vil måtte bero på en konkret vurdering, der man også tar hensyn til Norges internasjonale forpliktelser. Ut fra hensynet til at rettighetshaver også er pliktsubjekt med hensyn til å følge opp helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket er det viktig at sikkerhetsmessige forhold tillegges vekt i vurderingen av unntak. Departementet foreslår på bakgrunn av ovennevnte at det i loven § 10-2 første ledd inntas en hjemmel for Kongen til å fravike kravet i det enkelte tilfelle.