2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Regjeringserklæringen og Bostadutvalget
I regjeringserklæringen (Soria Moria-erklæringen) fremgår det at «Regjeringen vil [...] gjennomgå den kristne formålsparagrafen i opplæringsloven». Regjeringen oppnevnte 2. juni 2006 et offentlig utvalg for gjennomgang av formålet med opplæringen og formålet for barnehagen. Bostadutvalget la 8. juni 2007 frem NOU 2007:6 Formål for framtida, Formål for barnehagen og opplæringen. Utvalget har kommet frem til konsensus om formål for barnehagen og formål for opplæringen. Bostadutvalget foreslår at formålet for opplæringen skal lyde som følger:
«Opplæringsloven § 1-2
Opplæringa i skole og lærebedrift skal opne dører mot verda og framtida og gi elevane historisk og kulturell innsikt. Ho skal byggje på respekt for menneskeverdet, på åndsfridom, nestekjærleik, likeverd og solidaritet, slik desse grunnleggjande verdiane kjem til uttrykk i kristen og humanistisk tradisjon, i ulike religionar og livssyn, og slik dei er forankra i menneskerettane. Opplæringa skal fremje demokrati, likestilling og vitskapleg tenkjemåte.
Elevane skal utvikle kunnskap, dugleik og holdningar for å kunne meistre liva sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Dei skal få utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong. Elevane skal lære å tenkje kritisk, handle etisk og ta økologisk ansvar. Dei skal ha medansvar og høve til medverknad.
Skolen og lærebedrifta skal møte elevane med tillit og krav, og gi dei utfordringar som fremjar danning og lærelyst. Alle former for diskriminering skal motarbeidast.
Skolen skal samarbeide med heimen.»
Utredningen fra utvalget er omhandlet nærmere i kapittel 5.
Nedenfor omhandles andre forhold som kan bidra til å belyse behovet for endring av formålet for opplæringen.
2.2 Historikk
Fra den første formålsparagrafen for allmueskolen ble innført ved Lov om Almueskolevæsenet i Kiøbstæderne i 1848 og frem til i dag, har grunnskolen vært pålagt å hjelpe hjemmet med å gi elevene en kristen oppdragelse. Ved Stortingets behandling av den tidligere grunnskoleloven av 1969 ble det presisert at grunnskolen ikke lenger skulle ha ansvaret for dåpsopplæringen i kirkelig forstand, men at den skulle «i forståing og samarbeid med heimen hjelpe til med å gje elevane ei kristen og moralsk oppseding [...]». Det ble også tatt inn i formålsparagrafen at «Skolen skal fremje åndsfridom og toleranse».
I Innst. O. XIV (1968-69) om lov om grunnskolen er blant annet følgende lagt til grunn: «Den alt overveiende del av foreldrene har ved å la sine barn døpe påtatt seg ansvaret for barnets kristne og moralske oppdragelse. Dette ansvaret hviler på foreldrene selv. Skolens opplæring i kristendomskunnskap har gitt og bør fortsatt gi en innføring i kristen tro og moral som kan hjelpe foreldrene i deres oppdragerarbeid.» I forbindelse med odelstingsbehandlingen uttalte saksordfører Kjeld Langeland i møte 21. april 1969 følgende: «Barn av foreldre som har en annen tro eller et annet livssyn enn det skolen bygger sitt oppsedingsarbeid på, skal ikke være tvunget til å gjennomgå en opplæring og få en oppdragelse som er i strid med deres egen tro eller livsoppfatning.»
I lov om høiere almenskoler av 1935 ble skolene pålagt å «medvirke til elevenes kristelige og sedelige oppdragelse». Da Stortinget vedtok lov om videregående opplæring av 1974, ble det vedtatt at opplæringen blant annet skulle bidra til å utvide kjennskapet til og forståelsen av de kristne grunnverdier og vår nasjonale kulturarv. Lov om fagopplæring i arbeidslivet av 1980 hadde ved ikrafttredelsen ingen tilsvarende formulering. Etter en lovendring i 1993 fikk lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven stort sett samme ordlyd, og det fremgikk at opplæringen skulle bidra til å utvide kjennskapet til og forståelsen av blant annet de kristne og humanistiske grunnverdier og vår nasjonale kulturarv.
Opplæringsloven trådte i kraft fra skoleåret 1999-2000 og erstattet grunnskoleloven, lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven. I tillegg ble visse deler av voksenopplæringsloven tatt inn i opplæringsloven. Formålsparagrafene i grunnskoleloven, lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven ble videreført i § 1-2 i opplæringsloven. I den nye felles formålsbestemmelsen ble det fastsatt at både opplæringen i grunnskolen og i den videregående opplæringen skal «tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven og lærlingen». Dette målet var nytt for den videregående opplæringen. Det ble også fastsatt i § 1-2 i opplæringsloven at arbeidet mot mobbing skal være et mål for alle som er knyttet til skolen eller til lærebedriftene. Etter en lovendring i 2000 ble formålsparagrafen også gjort gjeldende for dem som får opplæring i bedrift som lærekandidater. Etter dette er det ikke foretatt endringer i bestemmelsen. Ellers viser departementet til kapittel 3.1.
2.3 Tidligere utredninger
Nedenfor følger en oversikt over noen relevante utredninger som er foretatt i perioden 1993 - 2006. Oversikten inneholder også enkelte tidligere utredninger hvor oppdragsgiver eksplisitt har uttalt at utredningen ikke skal omhandle forslag om endringer i formålet for opplæringen.
Regjeringen Brundtland III oppnevnte 10. november 1993 et «offentlig utvalg for gjennomgang av opplæringssektorens styringsordning og et nytt og bedre opplæringslovverk» - Opplæringslovutvalget. Utvalgets oppgave var å foreta en samlet vurdering av opplæringslovene som styringsmiddel for å nå de nasjonale målene for opplæringen, og fremlegge forslag til lovtekst til en ny opplæringslovgivning. I punkt 1 i utvalgets mandat het det: «Prinsippene i lovenes formålsbestemmelser ligger fast, men ordlydene kan tilpasses om det er hensiktsmessig.» Dette innebar at utvalget ikke skulle gi noen selvstendig utredning med sikte på å foreslå endringer i dagjeldende lovbestemmelser om de formål som skulle styre opplæringen og dens innhold.
Opplæringslovutvalget la ved NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring frem forslag til en felles lov for grunnskole og videregående opplæring (opplæringsloven), herunder forslag om at dagjeldende lovbestemmelser om opplæringens formål i hovedsak blir videreført. I den forbindelse uttalte utvalget i kapittel 13.4 blant annet følgende:
«Det kan tenkes en rekke andre vel begrunnede forslag til endringer i dagens lovbestemmelser om opplæringens formål (f.eks. opplæring i menneskerettigheter, jf. grunnloven § 110 c). Slike forslag vil imidlertid falle utenfor utvalgets mandat.»
På bakgrunn av vedtak i Stortinget 6. juni 1996 ba departementet lagdommer Erik Møse om å foreta en utredning av adgangen til fritak for undervisning i faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering i grunnskolen sett i forhold til Norges folkerettslige forpliktelser. I oppdraget til Møse av 5. september 1996 fremgår blant annet følgende:
«Utredningen bes sett i forhold til forskjellige mulige tolkninger av grunnskolens formålsbestemmelse, jf. grunnskoleloven § 1. Det vises i denne sammenheng til Stortingets vedtak om at denne bestemmelsen skal ligge fast. Innholdet i bestemmelsen er imidlertid ikke fullt ut klarlagt. Det vil derfor være mulig å vurdere forskjellige tolkningsalternativer i den forestående proposisjonen om ny opplæringslov.»
Utredningen ble overlevert til departementet 22. januar 1997, og den er blant annet publisert som vedlegg 1 til Ot.prp. nr. 38 (1996 - 97) om endringer i grunnskoleloven. Ellers viser departementet til kapittel 3.1.
Skolegruppa - Dialog om tro og livssyn i Norge (Et prosjekt i samarbeid mellom Verdikommisjonen og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn) avga en rapport i oktober 2000. I rapporten fremgår blant annet følgende:
«Skolegruppa står samlet bak en forståelse av at det er nødvendig å endre formuleringene i den nåværende formålsparagrafen for skolen. Den innledende setningen om at grunnskolen skal hjelpe til med å gi elevene «ei kristen og moralsk oppseding» er i utakt med dagens skolevirkelighet, og kan vanskelig forsvares i et samfunn der flere religioner og livssyn lever side om side. Gruppa ønsker derfor å nyformulere noen av de verdimessige og pedagogiske idealene for norsk skole. Det gjør vi ved å si noe om de menneskelige verdier skolen skal fremme, og om forholdet mellom skolen, den kristne og humanistiske kulturarven og det religiøse og kulturelle mangfoldet i dagens samfunn.»
Regjeringen Stoltenberg I oppnevnte 5. oktober 2001 utvalget for kvalitet i grunnutdanningen - Kvalitetsutvalget. Kvalitetsutvalgets oppgave var blant annet å vurdere innhold, kvalitet og organisering av grunnutdanningen. Etter regjeringsskiftet ble mandat, tidsfrist og sammensetning endret noe. Utvalgetla ved NOU 2003: 16 I første rekke, Forsterket kvalitet i en grunnopplæringfor alle frem sin utredning. I kapittel 3.4 i utredningen kommenterer utvalget formålsparagrafen slik:
«I mandatet til utvalget står det blant annet at det skal være helhet, sammenheng og høy kvalitet i opplæringsløpet. I 1998 vedtok Stortinget den nye opplæringsloven. Den er nå en felles lov for grunnskolen og videregående opplæring med en felles formålsparagraf, men der ordlyden i formålet for grunnskolen og videregående opplæring er forskjellig. Siden grunnskolen og videregående opplæring i sterkere grad enn tidligere ses som en samlet grunnopplæring, er det grunn til å vurdere om disse formuleringene bør bli likere. Den største forskjellen går på at grunnskolen er forpliktet til i samarbeid og forståing med heimen hjelpe til med å gi elevane ei kristen og moralsk oppseding. Utvalget mener at det er flere grunner for å diskutere denne ordlyden. De viktigste grunnene er den økte globaliseringen og fordi vi i Norge har fått et samfunn med større kulturelt og religiøst mangfold.
Elevgrunnlaget i dag er slik at skal formålsparagrafen vekke tillit og oppslutning hos alle, må den formidle respekt for ulike kulturelle og trosmessige ståsteder. Utfordringen blir å finne frem til et meningsinnhold som både kan synliggjøre at dette dreier seg om norsk grunnopplæring med forpliktelser i forhold til vårt eget historiske, politiske, religiøse og kulturelle utgangspunkt, og som samtidig viser at vi erkjenner og forholder oss til den pluralismen som preger nåtiden. Det er en viktig og utfordrende oppgave å sette ord på dette på en måte som viser respekt for mangfoldet uten dermed å være nøytral og konturløs. Utvalget ønsker altså først og fremst å påpeke behovet for en debatt om ordlyden i formålsparagrafen uten å gå nærmere inn på hvordan ordlyden bør være.»
Departementet kan ikke se at formålsparagrafen i opplæringsloven er særskilt omtalt i NOU 2006:2 Staten og Den norske kirke.
2.4 Internasjonale folkerettslige organer
Det er flere ganger blitt stilt spørsmål ved om verdiformuleringene i gjeldende formålsparagrafer er i overensstemmelse med menneskerettighetene og dermed Norges folkerettslige forpliktelser. Departementet viser til nærmere omtale av dette spørsmålet i kapittel 3.1.