4 Departementets vurdering

Departementet viser til at de aller fleste høringsinstansene stiller seg positive til en lovfestet registrerings- og kontrollordning som skal bidra til å opprettholde tilliten til innsamlinger. De frivillige organisasjonene er samstemte om at slik ordning ikke bør legges til det offentlige, men bør ivaretas av et uavhengig organ opprettet av de frivilllige organisasjoner. Departementet mener det er viktig at tradisjonen med minst mulig offentlig regulering av frivillig virksomhet opprettholdes, og er ikke kjent med negative erfaringer fra andre land som har valgt å legge innsamlingsregistre til et selvstendig organ. Departementet foreslår derfor at oppgaven med å iverksette og gjennomføre en registrerings- og kontrollordning skal utføres av en ideell stiftelse. En stiftelse vil ikke være underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Det legges opp til at departementet inngår avtale med registrerings- og kontrollorganet om hvordan registrerings- og kontrolloppgavene skal utføres på grunnlag av en offentlig utlysning. Eventuelle nærmere krav til kontroll- og registerorganet vil bli utformet i tilknytning til utlysningen.

Flere grunner kan tale for at registreringsordningen i denne omgang ikke bør baseres på melde- eller registreringsplikt. For det første vil det være vanskelig å kontrollere overholdelsen av en slik plikt så lenge virksomhetene i utgangspunktet ikke er registrert. En lovbestemt plikt krever også mulighet til å sanksjonere ved pliktbrudd, noe som vil gjøre ordningen mer ressurskrevende både å administrere og å gjennomføre. En lovfestet sanksjonsordning som administreres og håndheves av en privat stiftelse reiser prinsipielle problemstillinger. Disse spørsmål bør imidlertid vurderes på nytt når en lovfestet ordning med frivillig registrering har virket en tid.

Departementet kan ikke se at en frivillig registreringsordning bør ha en nedre beløpsgrense for hvilke innsamlinger som kan la seg registrere. Tvert i mot anser departementet det viktig at også små lokale innsamlinger uten forankring i en større organisasjon bør ha anledning til å dra nytte av de fortrinn registreringsordningen skal innebære. Det bør heller ikke være noe krav at de registrerte innsamlinger er knyttet til det planlagte frivillighetsregisteret, da det trolig vil gå noe tid før dette registeret opprettes. Når et frivillighetsregister er på plass, bør imidlertid de to registrene ses i sammenheng, slik at registerinformasjon – herunder også informasjon fra Enhetsregisteret – kan utveksles og på denne måten lette den administrative byrden for frivilligheten. Det er imidlertid viktig å sikre at en tilknytning til frivillighetsregisteret ikke medfører at den spontane innsamlingsaktiviteten faller utenfor ordningen.

En viktig del av kontrollorganets arbeid vil være å gi offentligheten tilgang til budsjetter og regnskap for innsamlingsaktiviteten til de organisasjoner og innsamlinger som er registrert. Departementet er enig i at regnskap bør føres i henhold til God regnskapsskikk for ideelle organisasjoner utarbeidet av Norsk Regnskapsstiftelse, og at innsendte regnskaper bør være reviderte. Det bør videre fastsettes et krav om at størst mulig andel av de innsamlede midler faktisk medgår til å finansiere den frivillige virksomheten de er innsamlet til inntekt for. I Sverige er dette kravet fastsatt til 75 %. Her inngår imidlertid også offentlige støtteordninger ved beregning av kravet. Basert på høringsuttalelsene foreslår departementet derfor at kravet til overskuddsandel i denne omgang fastsettes til 65 %, og at beregningen ses i sammenheng over tre år med sikte på å gi rom for blant annet omlegging og investeringer i innsamlingsaktiviteten. Målsettingen bør likevel være at satsen for minimumskravet vurderes hevet når registeret har vært i funksjon i 2-3 år.

Departementet anser det som viktig at det utarbeides klare og tydelige kriterier for hva som skal anses som administrasjonsutgifter, og hva som skal inngå i overskuddsandelen på 65 %. Etter departementets vurdering er det viktig at det her kan skilles mellom administrative kostnader knyttet til innsamlingsarbeidet på den ene siden, og administrasjonskostnader knyttet til utøvelsen av den frivillige virksomheten på den andre siden. Eksempelvis bør transportkostnader ved aktivitet i et idrettslag eller kostnader ved frakt av medisiner og utstyr i internasjonalt hjelpearbeid kunne anses som kostnader ved utøvelsen av den frivillige virksomheten. Etter departementets vurdering vil det være naturlig at kontrollorganet selv utarbeider klare retningslinjer for hvordan administrasjonskostnadene ved innsamlingsvirksomhet skal beregnes. Siden registreringen skal være basert på frivillighet og kontrollvirksomheten ikke skal utøves av et offentlig organ vil det ikke være nødvendig at slike retningslinjer fastsettes i forskrift.

Lovforslaget legger opp til at kontrollorganet utsteder et kvalitetsmerke slik at registrerte innsamlinger lett kan gjenkjennes. Dette vil kunne øke bevisstheten rundt ordningen og gjøre innbyggerne mer bevisste på å støtte formål som underlegger seg en skjerpet kvalitetskontroll. Giveren kan med dette forholde seg til registreringsmerket som et kvalitetsmerke. Ved at registreringsadgangen også er åpen for mindre innsamlinger som ønsker å forsikre giverne om at inntektene faktisk formidles til formålet, vil kvalitetsmerket kunne tildeles ved små og lokale innsamlinger. I tillegg til et innsamlingsmerke, vil det bli vurdert om registrerte innsamlinger bør ha innsamlingskonto som begynner på et fast tall, for eksempel 90, tilsvarende ordningen som finnes i Sverige i dag. Dette vil gjøre folk mer bevisste på hvem de gir penger til, og om vedkommende er registrert og undergitt innsyn og kontroll med innsamlingsmidlene. Det anses imidlertid ikke praktisk med en lovfesting av en slik ordning.

Kontrollorganet skal kunne slette eller nekte registrering av en innsamling når den ikke tilfredsstiller de krav som følger av loven eller kontrollorganets retningslinjer, eller når dokumenterbare forhold ved tidligere innsamlinger gir grunn til å tro at lovens forutsetninger for registrering ikke vil bli fulgt. Dette kunngjøres på kontrollorganets hjemmesider. Ved mistanke om straffbar anvendelse av innsamlede midler skal registerføreren vurdere om forholdet skal anmeldes til politiet. Departementet anser det i denne omgang ikke nødvendig å legge opp til sterkere ressursbruk i forhold til brudd på forutsetningene i loven. Målsettingen er at registreringsordningen og kvalitetsmerket skal bidra til økt bevissthet i offentligheten i forhold til hva som er seriøs og useriøs innsamlingsaktivitet. Departementet mener erfaring med lovfestet registrering av innsamling i første omgang best kan oppnås ved at registreringen gjøres frivillig og uten bruk av sanksjoner som forutsetter offentlig myndighetsutøvelse. Dette vil også gjøre at registreringsordningen raskere kan iverksettes, noe som anses viktig for å kunne støtte opp om den pågående innsamlingsaktiviteten også på kort sikt.